中国金融改革方向

中国金融改革方向（推荐8篇）

中国金融改革方向 篇1

近年来，我国经济持续高速的增长，在全球范围内引起了举世瞩目的关注。这种经济增长的背后离不开金融的支持，但近几年来，我国金融发展在取得巨大成功的同时仍然很不完善。所以我国的金融制度急需改革。对于我国的金融改革方向，可以借鉴那些国际经融发展中的发达国际，尤其是美国的先进经验，同时予以革新，可以从以下几个方面努力。

（一）建立一套完整的适合我国国情和有利于我国经济发展的金融体系。完善的金融体制不可或缺的是一个健康良好的金融环境。对此，我国可以通过设置专门的部门建立包括各类企业的信用数据库，以完善我国的征信制度和信用评估体系；通过制定和完善相关法律、建立并发挥民间金融行业协会的自律功能、建立专门针对民间金融的机制或监管机构等方式，以完善我国的民间金融监管体系；另外则需要建立多层次的担保与再担保体系。

（二）推进国有银行改革。

我国的商业银行特别是国有银行，在全国 各地网点甚多，但是各分支结构经营的自主性却很小，主要表现在两个方面：一方面，一般分支机构的贷款权限很小甚至没有，一旦放贷或是数量较大的贷款都需要向所属的分行甚至总行申请，这无疑加大了银行的贷款成本和交易成本；另一方面，绝大多数银行的经营管 理政策，都是由总行统一制定，然后下放到各分支机构再贯彻实施，这十分不利于银行的因地制宜。

（三）实行灵活多样的融资方式运用多种金融工具。

目前我国的融资方式呆板、简单、金融工具单一。强调 一切信用集中于银行一切借款通过银行融资的模式。结果造成很多企业出现买难卖难的现象。实践证明仅有国家银行信用形式是不能适应我国经济发展需要的。除实行国家银行信用的融资方式外还必须充分发挥商业信用、消费信用、集体信用、私人信用的积极作用实行租购贷款、房产抵押贷款、期票抵用贷款、银行贷款、租赁贷款、票据承兑、贴现、买卖等融资方式。与此同时还要变单一的金融工具为多样化的金融工具。

（四）积极发展非国有金融机构。

中国金融改革方向 篇2

1 农村金融体制改革对建设社会主义新农村的重要性

建设社会主义新农村需要放活三个利益要素和三个组织要素, 三个利益要素指的是:农业税问题, 土地问题, 社会保障问题;三个组织要素指的是:乡村两级的治理结构, 农村金融合作组织, 农协组织。农村合作金融组织作为三个组织要素之一, 它的体制改革就显得尤为重要。

农村经济有其特有的规律, 经济学研究表明单纯依靠增加要素投入的外延式扩大再生产迟早会停滞下来的, 所以农村经济的发展必须改变这一现状;产业技术的升级是改变这一现状的有效方法;任何产业技术升级的实质上是通过资本积累来实现的, 农村产业技术亦不例外;技术进步和资本积累两者相互促进、相互依赖。而资本的积累和有效配置以及利用效率是依赖于金融体系的效率, 所以必须加速农村金融体制改革, 为今后农村投融资体系改革和组织改革奠定基础, 使其能更好的配置资本、利用资本服务于农村经济的发展。

欣欣向荣的中国经济背后, 依然存在许多隐忧;数据表明:我国的基尼系数已经接近零点五, 贫富差距越拉越大, 贫富悬殊问题越来越严重;社会资本的流动趋势越发集中于一小部分人手中, 建设和谐社会的关键就在于解决这一问题。农村金融事关“农业、农村、农民”的“三农”问题, 事关近8亿农村人口的福祉, 将是建设和谐社会的关键所在, 因此农村金融体制改革显得尤为迫切。

2 农村金融体制改革的现状

我国政府早在20世纪90年代就已尝试进行农村金融体制改革, 其间起伏远非只言片语所可道清, 虽取得了相应的成功, 但总的来说将近20年的农村金融改革始终不能算成功。建设社会主义新农村的战略目标需要健康的农村金融来支持, 但目前中国农村金融现状并不乐观。如今的中国农村金融, 主要面临着以下三方面的问题:

(1) 农村金融机构网点服务落后, 品种单一, 覆盖率低下, 农村地区资金流失严重。农村地区最主要的金融机构农行、农信社、邮政储蓄、农发银以及一些农村商业银行;近年来, 国有四大商业银行工、农、中、建已基本撤出县一级的农村地区, 这样就导致了许多农村地区甚至是金融服务空白, 农民的金融需求无法满足;农村金融服务更不用说网上银行外汇理财等银行新产品, 似乎仅仅只有存贷款, 农村经济的融资渠道过份单一成为不争的事实;目前, 随着农村金融体制改革的推进, 国有商业银行将从广大农村吸收的大量存款集中应用, 投向国家垄断行业、大型企业和能源等行业, 而网点众多的邮政储蓄, 只存不贷、资金上划, 基本只留农村信用社支撑农村金融市场, 造成农村资本的大量“城市化”, 导致农村金融体系“失血”严重。

(2) 农村金融信用环境缺失, 涉农贷款严重不到位。农村地广人稀, 金融知识的宣传渠道狭窄, 企业、个人的信用意识和信用观念淡薄, 习惯于将支农贷款视同为扶贫款、救助款, 失信行为时有发生, 更有甚者采用虚造报表的方式, 从农村金融系统中获得融资, 不仅增加了农村金融系统的风险, 造成农村经济与农村金融体系的信用缺失, 直接导致涉农贷款的严重不到位, 也严重影响了建设社会主义新农村的进度。目前农村金融体制改革遇到的最大的麻烦, 同时也是影响财政向农村投资的最大的麻烦, 是现有的农村金融系统或者是中央转移支付和农户的需求之间存在巨大的落差, 从而形成高度的信息不对称, 导致农村金融信用环境缺失, 涉农贷款严重不到位。

(3) 农村金融体制与政策环境的冲突。长期以来, 我国一直没有建立适度竞争的农村金融市场, 垄断直接导致的是农村金融服务效率低下;更没有制定金融机构破产的法律、法规, 一些长期严重资不抵债、资产损失巨大的农村金融机构迟迟得不到有效的处置, 造成农村金融生态恶化, 使农村金融市场的稳定受到极大的威胁。

3 农村金融体制改革的方向

农村金融体制改革如何选择未来发展取向关系到社会主义新农村建设的成败, 关系到和谐社会的建设和农村经济的可持续发展。

农村金融改革必须坚持服务“三农”这一根本宗旨。农村金融发展道路在于建设真正本地化的金融机构, 使之有能力对农户的小额信贷作出灵活反应。放宽农村金融机构准入标准, 允许一部分符合要求的企业在政策允许的范围内开办金融业务, 向农户发放小额信贷, 加大政策对农村金融体制的扶持力度, 进一步增强支农服务功能、不断改善农村金融服务、加大金融支农力度。

(1) 加快推进农村金融体制改革, 着力打造多层次广覆盖可持续的农村金融体系。构建适应“三农”特点的农村金融体系, 提升“三农”金融服务水平。针对农村金融需求多样化的特点和社会主义新农村建设的需要, 积极培育分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融机构, 着力构建多层次广覆盖可持续的农村金融体系。拓宽现有农村金融体系的涉农业务范围, 促进资金回流农村。大力培育各类新型农村金融机构。积极稳妥做好调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策试点工作, 引导各类资本到农村投资创业, 大力培育适合“三农”特点的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构, 鼓励和支持各类银行业金融机构到农村地区设立分支机构, 着力改善和提高农村金融机构覆盖度, 激活农村金融市场。

(2) 积极推进农村金融创新, 着力满足差异化多样性全方位的农村金融服务需求。创新是农村金融机构发展的动力, 是提升农村金融服务水平和竞争力的关键。要积极适应农村经济社会发展对金融业的新需求, 大力推进农村金融服务创新, 加快完善农村金融服务功能, 努力提高农村金融服务水平, 不断满足农村日益增长的多样化金融需求。顺应金融业务综合化、金融交易电子化、金融产品多样化和金融服务个性化的发展趋势, 积极推进机制创新, 提高农村金融机构竞争力。探索建立农村小额贷款与小额保险的联动机制, 降低信贷交易成本, 抑制交易风险。

(3) 加强金融监管能力建设, 着力建立有效性持续性前瞻性的风险为本监管制度, 加强重点领域监管, 提高内部控制能力, 健全风险处置机制。农村金融是金融体系中最薄弱的环节。农村金融监管面临的困难最多, 压力最大, 任务最重, 必须把依法加强和改善农村金融监管作为农村金融工作的重中之重, 着力构建风险为本的监管制度, 加强监管有效性建设, 突出重点领域监管, 促进农村金融机构稳建经营和可持续发展。

(4) 加强扶持政策沟通协调, 着力构建激励有效协调配套的长效扶持机制。当前及今后相当长一段时间内, 我国仍将处于二元经济结构的转轨时期, 农村经济欠发达、自然风险大、农民抵御风险能力差的特点, 决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低, 由此造成农村金融机构资产质量低下、历年亏损严重、资本严重不足、拔备缺口巨大、难以实现可持续发展。要积极借鉴各国扶持农村金融的政策, 按照中央“采取多方面有力措施, 加大财税政策、货币政策、市场准入政策的支持力度”的要求, 积极协调出台各项扶持措施, 在化解现有存量历史包袱的前提下, 加紧构建激励有效、协调配套的长效政策扶持机制。

4 结语

农村金融体制改革的根本宗旨是坚持服务“三农”, 建设真正本地化的农村金融机构是农村金融体制改革的大方向, 加强政策倾斜是农村金融体制改革的大前提。

农村金融体制改革作为一项繁重而复杂的系统工程, 注定了改革过程中必然充斥着习惯与创新的妥协, 困难与现实的阻挠, 可喜的是中央先后提出“建设社会主义新农村”、“建设和谐社会”等战略目标, 这将进一步推动农村金融体制改革的迅猛发展。农村金融体制改革在发展农村金融组织、转换农村信用社经营机制、加大对农村金融机构扶持力度方面均有所突破, 但要想农村经济在整个国民经济中发挥应有的作用, 农村金融体制改革任重而道远, 它的成功与否直接关系到我国建设和谐社会和社会主义新农村的成败。

摘要：农村资金缺乏严重地制约着农业和农村经济发展, 必须要加快农村金融体制改革。农村金融需求有着与城市金融需求不相同的特点, 因此, 农村金融体制改革要按农村金融需求特点进行。当前, 农村金融体制改革必须在发展农村金融组织、转换农村信用社经营机制、加大对农村金融机构扶持力度方面有所突破, 从而更好地服务于“三农”。

中国金融改革的重点和方向 篇3

过去十年金融改革：市场化金融机构改革与开放

市场化、规范化经营的金融机构，是金融市场正常运作的微观基础，也是金融改革的起点。回首过去10年，金融改革攻坚中主要以微观金融主体的改革为主，机构改革主要遵循以增量改革推动存量改革的思路，通过对外开放和新设股份制机构，以外部竞争推动国有大型金融机构改革。

2001年中国加入世贸组织后，遵循世贸的基本原则，充分利用5年过渡期的改革时间窗口，有序推进金融业对外开放，银行业和保险业于2006年年底结束过渡期全面开放。与此同时，股份制金融机构蓬勃发展。截至2011年银行业16类机构共有法人3800家。非银行金融机构体系，证券公司、基金管理公司、保险公司也得到长足发展。经过十多年的改革发展，多元化多层次的金融机构体系的框架基本建立。

2004年1月6日，国务院宣布中国银行和中国建设银行实施股份制改造。至此拉开大型国有金融机构股改大幕。至2010年7月，四大国有银行先后完成股份制改造并上市。通过改革，金融机构资产质量大幅提高、盈利能力和风险控制能力显著增强。2002年年底，四大国有独资银行不良贷款率高达25%，平均资本充足率仅为4.25%。而到2011年年末，大型商业银行的不良贷款率仅为1.1%，工、农、中、建资本充足率分别达到13.17%、11.94%、12.97%、13.68%。从被西方称为“已经技术性破产”到如今跻身全球银行排位前列，股改成效不仅体现在财务数据的改善，还表现为公司治理架构和市场约束机制等的明显改善。以股改为契机，四大银行建立了相对规范的公司治理架构和市场化的资本金补充机制，资本市场对现代金融企业制度的促进和监督作用得以发挥。

加入WTO十一年来，中国不断深化金融业对外开放。银行业方面，自2006年中国开始对外资银行实施法人导向的开放和管理后，外资银行在华业务范围不断扩大。2006年12月11日，人民币业务对外资银行全面开放。外资银行在华业务取得显著增长。2001—2011年10年间，外资法人银行总行机构增加21家，分行类机构增加183家，支行类机构增加389家，设立城市从20个拓展到50个。2011年底，中外资银行监管标准实现了统一。保险业方面，从2003年年底开始，外国非寿险公司在华设立公司、地域和业务等限制相继取消，截至2011年11月末，共有16个国家和地区的保险公司在中国设立了54家外资保险公司，设立各级分支机构近300家。

资本市场自2004年1月31日国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》以来，至2007年股权分置改革基本完成。同时为满足多层次市场建设，2004年5月，中小板在深圳正式启动，2009年5月创业板开启，2010年4月，股指期货正式推出，A股引入做空机制，进入双边市时代。2012年上半年，包括发行体制改革、退市制度改革、促进行业和产品创新改革等资本市场改革措施又密集出台。债券市场方面，2004年以来，短期融资券、中长期商业票据等相继推出，企业债市场不断壮大。截至2011年年底中国债券市场规模已升至全球第四位。

未来十年金融改革：转型成为新的主线和方向

未来金融改革的重点将逐步转移到构建制度、完善市场、创新产品上来。近期公布的《金融业发展和改革十二五规划》勾勒了未来五年金融改革发展的蓝图，明确了未来一个时期的重点工作。

一是立足于更好服务实体经济和经济转型。

当前中国经济转型的方向较为清晰，即促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变，增强产业创新和竞争力，提升效率，实现集约化发展。金融体系作为配置资金资源的核心环节，应当在推动经济转型过程中发挥关键性作用。

目前，中国主流的银行信贷市场这种融资形式所要求的是相对稳定的、可以评估的现金流和偿还能力，以及相对较低的风险。这主要适用于资本密集、重资产的工业企业，显然不能充分适应未来中国经济转型的方向。奠定金融支持实体经济发展与转型长效机制的主要路径有：一是推动利率和汇率市场化改革，让市场化的价格引导资金配置的方向；二是加快建设多层次的金融市场，多样化融资手段，逐步改变贷款融资占据主导地位的金融市场；三是丰富金融机构体系，大力发展与中小企业相匹配的小微金融机构。

二是从注重金融体系的融资功能向满足居民金融资产多元化和养老需求转变。

近年来居民投资热情高涨，与储蓄率和消费率降低相对应的是各类理财产品的爆发式增长和另类投资品市场持续高温。这实际上正反映出正规金融市场产品供给与居民资产配置需求间的巨大缺口，映射出当前中国正规金融市场产品供给不丰富、居民财产性收入实现机制不健全的现实。与此同时，中国的人口老龄化形势日益严峻，通過金融产品和金融工具的设计安排，做好整个养老的制度安排和风险分担机制，将是未来十年中国金融业发展面临的重大课题。

一直以来，中国金融体系资产配置结构过多地倾向于生产领域，对于居民资产配置需要的金融产品则基本处于初步发展阶段，以消费为导向的金融支持显著小于以投资为导向的金融支持。建立健全金融体系，应为居民金融资产多元化提供相应的产品配置，发展风险程度、期限与居民资产配置需求密切相关的产品，使居民能够通过资本市场获得可持续的增值空间，分享经济增长的成果。同时，也是扩大消费长效机制的重要路径。应该加大保险市场发展力度，搞好个人税收递延型养老保险试点，同时加快债券市场发展，发展和丰富养老金产品。

三是围绕城镇化加速推进的现实要求，创新融资方式，提高金融服务的覆盖面。

未来一段时间，中国仍将继续处于城镇化快速发展阶段。2012年中国城镇人口占总人口的比重为51.27%，首次超过农村人口。然而，这仅仅是中国城镇化进程加速的中期阶段。到本世纪中叶，中国城镇化率将达到70%以上，这意味着还将有数亿左右人口陆续离开繁衍生息的农村土地，走向城镇生活。城镇化的深入推进，一方面带动城镇基础设施建设加快发展和居民消费水平的大幅提高，另一方面带来的是产业结构的变迁和小微企业、个体工商户数量的显著增加。这对金融体系的进一步丰富多元提出了更高的要求。一是基于目前的金融结构和金融体制的约束，如何通过多样化的融资手段满足城镇基础设施建设的资金需求；二是过去重点围绕大机构、大城市的金融体系要更多向满足小城镇发展、小微金融发展的金融需求所倾斜。

中国社会福利制度改革的方向 篇4

育龙网核心提示： 首先提出对社会福利涵义及特征的界定，然后总结了我国传统的社会福利制度的特点及其改革进程，最后根据上海、香港和其它国家的经验，首先提出对社会福利涵义及特征的界定，然后总结了我国传统的社会福利制度的特点及其改革进程，最后根据上海、香港和其它国家的经验，提出笔者对我国社会福利制度改革目标模式的构想。改革开放前我国的社会福利制度呈现出制度化再分配与补缺型并存的城乡分割的二元格局。

社会福利制度改革发展方向 1社会福利的涵义及本质特征

社会福利的内涵及外延随着时代的发展而演变。从发达国家的历史来看，社会福利的重心经历了从社会救助到社会保险再到普遍性的社会服务的过程。时至在发达国家，各种名目繁多的社会补贴和社会服务项目成为最受关注的社会福利项目。在我国，一方面随着社会经济的发展，社会福利已逐渐脱离了社会救济的范畴；另一方面，由于受到发达国家社会福利观念的影响，对于社会福利的看法也发生了显著的变化，并且同时出现了多种多样的观点和主张。笔者把它界定为，社会福利是国家和社会为满足社会成员基本的生存需求之上的需求，运用社会互助的机制来提高他们的生活质量的活动。在现实中，社会福利通常包括满足人们在生活照顾、护理保健、文化娱乐、精神慰藉等方面需求的活动，此外在广义上亦包括住房、教育、医疗等内容。社会福利有三个本质特征：

脆弱群体优先。在任何时代、任何社会中都存在着老人、儿童、残疾人等社会脆弱群体，他们存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要来自社会的保护和满足，其中主要是生活照顾服务，也包括身体康复、教育、就业、权益保护等方面的需求。国家和社会应该首先满足这个群体的需求，并随着社会经济的发展不断地提高他们的生活质量。

福利性。对受益者个人来说，社会福利具有福利性。面向脆弱群体提供的社会福利服务，因为他们的经济收入和支付能力有限，常常是免费或者是象征性的收费，这无疑具有福利性。即使收取的费用比较高，但只要未达到该项服务的市场价格，则仍然存在着福利性，属于社会福利的范畴。“市场价格是判断是否存在社会福利的标尺。”如果按照市场价格收费，就超出了社会福利领域而属于经济领域。

服务性。“社会福利侧重于满足社会成员较高水平或较高层次的社会保障需求”，这些需求大多是以服务的形式提供的，因此社会化的服务是社会福利主要的实现方式和表现形式。社会福利的特点是为个人提供服务，以满足他们各方面的需求。因此，福利服务的主体和资源是社会化的，但服务的对象和方式却是个体化的，必须针对每个服务对象具体的特点和情况，灵活多样、因地制宜地开展福利服务。

2我国传统的社会福利制度及其改革

我国传统的社会福利制度是指改革开放之前计划经济时代的社会福利制度。它呈现出一种制度性供给与补缺型福利并存的二元格局。这种福利模式是与我国城乡分割的二元经济体制相适应的。在城市，社会福利属于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的国家福利模式。这种模式与充分就业的就业制度紧密相联。绝大多数城市居民通过自己就业的单位得到全面而优厚的社会福利待遇。从衣食住行到生老病死，人们生活中几乎一切方面都得到了单位的关怀与保障。这种制度的福利水平即使比起西方的福利国家来，也有过之而无不及。因为传统体制下的国有单位并不自负盈亏，和国家财政实际上是“一本账”，所以国家和单位具有同一性。单位只是国家向城市居民提供各种福利的工具和途径。此外，城市里也存在一些非就业人口如孤老残幼等“三无”对象，接受着国家民政部门的收养和救济，属于补缺型的福利模式，但因为覆盖的人数极少，在我国城市的社会福利体系只是处于附属和补充的地位。在农村，我国的社会福利是典型的补缺型的集体福利模式。国家基本上不对农村的社会福利承担责任，而是由农村的集体组织承担有限的责任，即对农村的孤老残幼等“三无”人员实行“五保”供养。由于当时农村的经济发展十分落后，又很少得到来自国家的财政支持，因此农村集体所办的福利只能覆盖少数“三无”人员，而且福利待遇处于社会救济层次。在计划经济时代，国家包揽、高水平的城市福利与项目残缺、救济型的农村福利相互分割，形成了鲜明的对比。

20世纪70年代末，中国进入了改革开放的新的历史时期。为适应社会经济结构的日益改变，社会福利制度也于20世纪80年代中期走上了改革之路。到在社会福利领域已初步形成了一套“社会福利社会化”的改革思路和方针政策。“社会福利社会化”萌芽于20世纪80年代初期，明确提出是在1990年，在2000年的全国社会福利社会化工作会议上得到系统阐述。在实践中表现为原有的以社会救济为特征、政府包办、只面向“三无”对象和“五保户”的模式向政府负责社会福利费用、全社会兴办社会福利、面向社会上有需求的所有公民、福利机构市场化经营的新型社会福利模式转变。这个过程由国有社会福利机构的改革发端，然后开展面向社会全体公民的社区服务，之后逐步形成一套社会福利社会化的思路。然而从总体上看，社会福利领域的改革与发展是渐进而缓慢的，新型的社会福利制度至今并未出现。

3对我国社会福利制度改革目标模式的构想

根据本文对社会福利涵义的界定，充分借鉴和学习以上几种制度的优点，笔者初步形成了对于我国社会福利改革目标模式的构想。它包含下面五个方面的内容：

3.1政府办福利机构民营化

在现有体制下，政府办的社会福利机构成为政府部门的附属机构，缺乏人、财、物等方面的经营自主权，诸如机构臃肿、人浮于事、态度恶劣、效率低下等成为官办福利机构的通病。要根本改变这种状况，必须采取釜底抽薪的办法，即将大多数的官办福利机构民营化。当然民营化不等于私有化。作为非营利机构，最关键的问题是经营权而不是所有权。所有权的模糊性是所有非营利机构的共同特征。民营化的方法有很多，比如可以实行委托经营的办法，这方面的探索也是上海首先进行的。但要注意的是，既然委托经营的是非营利的福利事业，政府就不应该再收什么经营承包费用，否则这种费用最终会转嫁到福利服务的对象头上，这与政府介入社会福利的目的是根本相悖的。当然，根据香港的经验，有一小部分政府办的福利机构是不能民营化的，因为这些机构提供的是需要借助行政权威的具有强制性或者政策性较强的服务。这些服务是民间机构做不好或不愿做的，因此必须由政府直接提供。

3.2发展民办非营利性的福利机构，使之成为社会福利机构的主体形式

按照官方的分类，我国的社会福利机构分为民政部门办和社会办两大类，然而社会办却不等于“民办”和“非政府办”，社会办的福利机构中，有一部分如乡镇政府用财政资金举办的机构其实亦属于政府办的范畴。此外，在我国，很多社会福利机构虽然主要是运用社会资金兴办的，但整个兴办过程，如倡导发起、组织建设和经营运作要么由政府机构主持，要么受到政府机构很深的影响。而真正社会办的福利机构生存发展的空间受到很大的限制，仍然不能得到与国办福利机构平等的发展机会。因此，首先要对现有的社会办福利机构实行“去政府化”，将政府从这些机构僭取的权力归还给它们，使这些社会办的福利机构真正“社会办”，成为民办的、非营利性的福利机构。其次，政府要给予民办福利机构和国有福利机构平等的发展空间。政府目前应该出台更大力度的优惠政策，鼓励、支持和资助民办福利机构的兴办和发展。从世界各国社会福利事业发展的经验来看，民办非营利性的福利机构应该成为我国社会福利机构的主体形式。

3.3遵循的是普遍主义原则 为了体现出福利性，应建立面向所有非营利性福利机构的政府资助制度。这种资助制度对各种所有制、各种主体和形式的福利机构是一视同仁、平等对待的。具体资助数额应根据各个福利机构服务项目的多少和规模大小而定。同时，为了与政府补贴制度相衔接，政府资助的总体水平较低，只占各种福利机构建设和运作经费很小的一部分。当然，随着社会经济的发展和政府财力的增强，政府应逐渐加大对福利机构资助的力度和份额。

3.4按照社会福利服务的特点将福利服务项目分为两大类

第一类是诸如对老人、儿童生活照顾等项目，这类项目需求量较大，虽包含着个人、家庭、社会和政府的责任，但对受益人来说，个人责任和家庭责任占主要地位，个人有购买意愿，从而可以使收费达到成本价格，对这类项目实行政府补贴制度。具体做法为，福利机构实行收费制，并依据福利服务的市场供求关系确定收费水平。政府将对国有福利机构的拨款除小部分保留并改造成政府资助制外，绝大部分改为对福利对象的补贴，其中对“三无”和收入低于社会最低生活保障线的人员，改由社会救助系统的最低生活保障制度提供救助金；而对于收入高于最低生活保障线却低于社会平均水平的弱势群体，则根据个人财产和收入的多少相应给予补贴，对个人收入达到社会平均水平的则不再给予补贴。然后包括受到补贴和没有受到补贴的所有公民都可以自由选择福利机构，购买自己需要的福利服务。从而在福利服务机构与服务对象之间引进市场机制，在福利机构之间引入竞争，促使福利机构提供廉价、优质、高效的服务。

3.5可建立政府购买制度

比如由政府办福利机构提供的服务项目就属于此类。此外，实行政府补贴制的目的是通过服务对象选择服务机构而引进竞争机制。但如果服务对象本身缺乏选择能力，同时又没有抚养人或监护人为他选择，例如孤儿和精神病人等，也应实行政府购买制度。政府购买，就是在某项福利服务一定质量的前提下，按照所提供服务的总量由政府一次性的支付服务费用。政府购买要有效果，关键是对福利机构业绩的考核，其中对服务质量的考核最为重要。因为服务对象没有选择服务机构的权利，在与服务机构的关系中处于被动和弱势地位。在没有来自外部的强有力约束和监督情况下，福利服务机构很容易降低服务标准，忽略服务质量，损害服务对象应享有的权益。因此，政府要加强对服务机构的业绩表现的监察，加大对服务质量考核的力度。

中国社会保障制度的现状、问题与发展

来源： 作者： 日期：10-06-24

中国改革开放以来，经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。

一、中国社会保障制度的建立和发展

(一)我国传统社会保障法律制度的建立

1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》)，《保险条例》的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。

(二)改革开放以来我国社会保障法律制度的重构

改革开放以来，我国开始了社会保障制度的重构。这一过程与国家经济体制改革是同步的。从20世纪80年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20年的努力，我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平;二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等(目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。)，属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又注重权利与义务相结合。

1.养老保险制度。实行社会统筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取。截止2005年3月底，全国养老保险参保人数16554万 [1]。

2.医疗保险制度。1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)，规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。截至2005年3月底，全国医疗保险参保人数为12708万人。其中，参保职工人数为9238万人，参保退休人员为3470万人 [2]。

3.失业保险制度。1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次发布了《失业保险条例》，该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2005年3月底，全国参加失业保险人数为10441万人，领取失业保险金人数为411万人 [3]。

4.工伤保险制度。2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。截至2005年3月底，全国工伤保险参保人数为7009万人，享受工伤保险待遇人数为29万人 [4]。

5.生育保险制度。1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。女职工在生育期间可享受生育待遇。截至2005年3月底，全国生育保险参保人数为4488万人 [5]。

6.社会救济方面。国家开始更多地关注社会弱者，为了解决社会低收入人群的生活，1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。据统计，全国城镇享受最低生活保障金的人数1998年为184万人，1999年为266万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为2064万人，到2003年9月底为2180万人 [6]。

二、当前社会保障制度面临的主要问题

社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。当前，我国社会保障制度还面临着许多问题，主要有：

(一)社会保障的覆盖面问题

社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。例如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只有16554万人，而我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和(第一产业从业人数为36870万人，占50.0%;第二产业15780万人，占21.4%;第三产业21090万人，占28.6%。资料来源：http：//.)。从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低。目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。

(二)个人账户与社会保障基金问题

社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式(社会统筹和个人账户相结合是1993年11月14日中共中央十四届三中全会所作的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)正式规定。具体的操作是：为每一个职工设立一个个人账户，由个人和企业共同缴费，个人缴费部分全部记入个人账户，企业的缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入职工的个人账户。)。但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。实现个人账户以后，不同年龄段的职工因缴费年限不同而出现个人账户资金的不同。针对这种情况，考虑历史遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的办法来计发养老金，也即所谓“新人新办法、老人老办法、中人中办法”。由于“老人”和“中人”在过去的传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来填补“老人”的退休金，其结果是“老人”“中人”的账户是空的，“新人”的账户也是空的，再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。(三)就业与失业保险问题

就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。目前我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。据估计，现在我国每年最多能够创造的就业机会是900多万个，但竞岗的人数是2000多万。到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10% [7]。今后10年，还将有1.5亿-2亿以上的农村劳动力需要向非农行业和城镇转移。此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。

(四)城镇贫困人口问题

改革开放以来，在人民生活水平全面提高的同时，社会贫富差距也在扩大。目前我国人均GDP已超过1000美元，但收入差距不但没有缩小，而且还在快速扩大。衡量收入不平等的基尼系数已达到045左右，而且居高不下，城镇20%富裕家庭拥有全部金融资产的67%以上，城乡实际收入和福利差距接近6比1，城乡平均有20年的收入增长距离。目前，我国已建立起了城市居民最低生活保障制度。

城市居民最低生活保障制度的建立，对解决城市贫困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源不足，保障的标准较低。全国低保全年支出约150亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人均为55元 [8]。实施范围有限，仅限于城市的低收入人群，广大的农村贫困人口还未能包括其中。

(五)农村养老保障问题

农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐患。上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。

(六)社会保障管理体制问题

目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调，又缺少综合平衡，同时，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。

三、未来发展的几点思考

(一)以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围

社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。

(二)以政府为主导，筹集社会保障基金

政府在社会保障制度运作中起主导作用。而社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，应当采取多种方式充实社会保障基金。例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等;还可以发行用于社会保障的专项国债等，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。

社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，以降低风险，又保证必要的投资回报率，以确保社会保障基金的安全和效率。

(三)以均衡发展为基础，加快农村社会保障制度的建立

解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，应采取循序渐进的原则来推行。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施。对于不具备实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。(四)以依法治国为目标，加快社会保障立法进程

我国社会保障制度改革已近20年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些国务院行政法规，这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。当务之急是尽快制定社会保险法，明确社会保险主体的权利义务，使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行。此外，还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等。惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。

中美残疾人福利制度对比/王安

2007-05-12 众所周知，美国是当今世界上最发达的资本主义国家之一。它的残疾人福利制度在西方发达的福利国家中虽不是最好的，但有一定代表性。通过研究我国(特别是上海地区)和美国的一些福利制度，笔者发现美国残疾人福利制度中既有可供我们参考、学习的先进理念，也有值得我们借鉴的经验教训，特别是中美两国的残疾人津贴、康复制度有很强的可比性。下面就从这两方面展开对比研究。

第一部分 中美残疾人津贴对比

一、美国残疾人津贴

本文谈及的美国残疾人津贴包括残疾人社会保障保险金和补充保障金两种。

（一）美国残疾人社会保障保险金

1、申请与发放。（1）申领保障卡。残疾人应到最近的社会保障办公室填写社会保障申请表。在申请社会保障卡时，可同时申请补充保障金。（2）政府认定。在美国，各州都有一个州残疾认定服务机构。该机构将派出一名由外科医生、心理医生和残疾评估专家组成的残疾认定小组认定此申请人是否残疾，另外各州还设一个监督部门定期抽查残疾认定是否公正，并有权推翻残疾认定服务机构作出的认定。如果当事人对残疾认定持有疑义，他可以上诉并提供新的证据要求重新认定，州残疾认定服务机构将派出一个特别小组对他重新进行认定。他还可以继续上诉，联邦申诉办公室的上诉委员会将予以受理。（3）经费来源。残疾人保险金的主要来源就是联邦收入税（通过联邦信托基金运作周转）。

2、发放对象。（1）在残疾前至少有20个季度工作记录的残疾人；（2）工作记录不满20个季度，但残疾前有一半时间有工作记录的残疾人；（3）生活贫困的无业残疾人和盲人；（4）未婚或寡居的残疾妇女；（5）残疾孩子（其父亲必须可以领取残疾人退休金）。同时美国还给予领取残疾人社会保障保险金或补充保障金的残疾人以职业康复服务、就业服务以及其他支持，以帮助他们就业，并且为他们提供住院和补充医疗保险。

二）补充保障金

补充保障金（SSI）是美国政府向贫困的老年人、残疾人按月发放的生活补助。该项目的限制条件非常严格，规定受助人的全部个人资产（不包括汽车、房屋）不能超过2000美元，夫妻共有财产不能超过3000美元。补贴的金额按照申请人的不同情况来衡量，一般每月为400－600美元。能够领取这种补助的人多数为残疾人、老年人。由于该项目针对社会最困难的人群，所以历次福利改革中受到的冲击不大，项目运行一直比较稳定。该计划的费用来源于联邦政府税收收入，并由联邦政府的社会保障管理局的地区办公室主要负责管理。

二、上海市重残无业生活补助

（一）对象范围

1、具有本市常住户籍的居民、年满16周岁、被评定为智商IQ值49以下或完全丧失劳动能力，不能通过劳动获取经济收入，生活不能自理，靠亲属或家人照料的无业残疾人；

2、具备上述条件，虽已经参加社会养老保险、但尚未享受养老金且本人无经济收入的无业残疾人。

（二）补助标准

上述重残无业人员实施归并后的补助标准为：城镇居民每月给予380元／人的生活补助；农村居民每年按郊区3080元／人或海岛2820元／人给予生活补助。

（三）资金来源

无业人员实施生活补助所需经费，除市残疾人联合会按标准(城镇100元／月、人，农村70元/月、人)在残疾人保障金中列支外，其余部分按原由财政承担的生活补助经费原渠道列入各区县财政预算，在各级民政社会救济费项目支出。

（四）审批程序

凡符合条件的当事人，由本人或法定监护人凭区县残联发给的相关证明，向居住地街道、乡(镇)社会救助事务管理所申请，经街道办事处或乡(镇)人民政府审核后，报区县民政局(处)审批，获得批准后通知所在街道、乡镇，并通报同级残联；市民政局、市残疾人联合会保留复审权。

三、对比

（一）覆盖面的对比

在每月付给残疾人津贴的覆盖面上，中美两国有着很多相似之处。

1、两种制度覆盖的残疾人都必须符合以下两点：（1）曾经工作过一段时间；（2）当前没有工作。中美两国相似的规定反映了两国制定制度时的同一理念，即凡是为社会作出过贡献的，在残疾或失业后都能得到社会的回报和补偿。

2、两国的制度都给予特困残疾人以特殊照顾。美国的补充保障金覆盖特别贫困的残疾人，要求比较严格，与中国的城市最低生活保障制度相类似，而在中国农村则有五保供养制度。中美这三个制度的相似体现了中美两国在制定政策时对弱势群体的关怀和倾斜，两国的政策也各自在一定程度上保障了非常贫困的残疾人的生活。

（二）金额的对比

1、共同点。中美两国在主要的残疾人津贴（美国为残疾人社会保障保险金，中国为失业保险金和最低生活保障金）的金额方面的共同点是均比两国的退休金少。

2、不同点。美国残疾人津贴的金额比中国高，保障力度更大。这是因为同比金额上美国残疾人社会保险金要高于中国的失业保险金或最低生活保障金，而美国补充保障金金额折合人民币为每月3300-4900元，因为美国生活消费指数较高，这笔钱刚能满足一个残疾人的基本生活。但这笔保障金是一种补充救济，也就是说，一个曾经工作过的残疾人有可能可以同时领取残疾人社会保险金和补充保障金，但中国的城市居民只能领取失业保险金和最低生活保障金中的一种，上海的最低生活保障金为每月300元。因此综上所述，美国残疾人社会保障制度对残疾人保障的力度比中国大。

3、利弊分析。笔者认为美国这种大力度的保障也是有利有弊的。一方面它体现了中国较美国这些发达的福利国家在保障残疾人力度方面的差距，但另一方面它也体现了美国残疾人福利制度体系的自相矛盾，即美国在鼓励残疾人参加康复训练和职业培训，借此走上工作岗位，实现人生价值的同时，又给那些没有工作的残疾人以比较丰厚的保险金，而且美国政府每年在支付残疾人医疗费用和保险金方面的开支要远高于在康复计划上的投入。以1984年为例，美国政府在社会保障保险金中退休金的花费为179亿美元，卫生医疗费用的花费为117亿美元，而职业康复计划每年只花费联邦政府10亿美元，是主要的残疾人计划中花费最少的一个。这就使美国残疾人政策和北欧那些高福利国家一样有养“懒人”之嫌。当然，我们在看到美国和北欧诸国残疾人福利制度的缺陷和自相矛盾之处的同时，也要看到我国还有许多残疾人生活比较贫困，对此笔者的建议是随着我国经济实力的不断增强，在适度加大对城乡贫困残疾人的扶持力度的同时，更要完善我国的残疾人康复和职业培训体系，鼓励更多的残疾人走出家门，踏上工作岗位，实现人生价值，并为他们创造更好的就业条件和更多的就业机会。

（三）评残的对比

1、评残机构不具备可比性。在美国和中国，分别由州残疾认定服务机构和各级基层残联完成对残疾的评定工作，这是由中美两国不同的制度规定的，并不具备可比性。

2、美国的不同残疾定义的冲突与矛盾。在美国各残疾人计划中，残疾至少有三个不同的定义。在雇员的残疾抚恤金计划中和在法庭上，残疾被定义为身体或精神在伤害和刺激下所受的损害。在残疾人社会保障保险计划中，残疾是与生病和无业状况联系在一起的。而在民权法中，残疾即为身体或精神障碍。在缺少一个共同的定义的情况下，人们大多把残疾和受到的损害联系在一起。法庭则将钱判于支付判定残疾后的赔偿或津贴上，而不是用于首先防止伤害的发生或提高残疾人的独立能力。各种针对残疾人设立的计划中对残疾的不同定义使残疾人无所适从，也使各计划的执行者之间存在着难以协调的困难。

（四）资金来源的对比

美国残疾人社会保险金的来源是联邦收入税，也就是那些较富有的人的收入税，而中国城市失业保险金主要靠残疾人本人以往工作时缴纳的失业保险本金和政府同时按比例拨给他的保险本金以及社会上的企业缴纳的残疾人社会保障金（一旦一个企业中残疾人的比例未达到各地规定的百分比，就要缴纳一笔残疾人社会保障金），也就是说美国人的理念是由富人来养贫困的残疾人，而在中国则由政府和社会及残疾人本人养他自己。在这方面笔者认为两国的的理念都很合理和可行，美国的做法减轻了政府的负担，中国的则更强调促进残疾人就业，总的来说两种做法都有利于构建和谐社会。

第二部分 中美残疾人职业康复制度对比

一、美国残疾人职业康复计划（1973年颁布）

由于美国的残疾人康复法颁布得较早，加上不断地修改，对残疾人开展的职业康复计划较为完善，它是涵盖职业康复前期、中期及康复后职业安排的系列康复计划。

（一）社区康复计划

社区康复计划是直接向残疾人提供职业康复服务前期的医学康复，让其肌体部分或全部功能得以恢复，从而使残疾人能获得最大的就业和事业发展机会。

1、社区康复的内容。有：物理疗法；语言和听力治疗；辅助用具的测试、装配及对残疾人的使用训练；社会心理康复；私人帮助服务，扩展国家支持的就业岗位；为残疾人家人提供培训，训练他们如何帮助残疾人进行职业康复；盲人导向服务；残疾预防等。

2、申请手续。首先，残疾人应联系当地的职业康复办公室，与职业康复顾问预约会面。该顾问先收集身体或心理残疾人的信息，并与他讨论这些信息，然后证明残疾人职业康复计划适用于该残疾人（已领取补充保障金和残疾人社会保障保险金的残疾人可以免去这个证明过程）。其次，一旦残疾人被证明适用于残疾人职业康复计划，残疾人和职业康复顾问将根据残疾人的个人就业兴趣、能够做的选择、残疾人的能力、身体状况、资源及优先权共同制定一个私人就业计划。期间有一个提交申请表后60天内的判定期，因为从申请到获得职业康复服务这个过程所花时间的长短将取决于私人就业计划的复杂程度和该残疾人需要何种服务来完成这个计划。判定程序是免费的，而如果一个残疾人达不到职业康复计划的免费标准，他就需要自己花钱参加职业康复。

（二）职业康复

职业康复是为残疾人获得并保持适当的职业并使其参与或重新参与社会生活而提供帮助的过程，是残疾人职业能力开发和重返社会的必由之路。

1、职业康复的内容。有：评估职业康复需求和计划适合程度（也就是评估残疾人工作水平和适应职业的可能性）；搜寻和安置工作服务，以及工作保留和接下来的一系列服务；就业前的职业培训；对身体和精神残疾损害的诊断和治疗服务；职业执照、工具和装备的服务；为个体从业人员提供服务；为残疾人学生提供从学校到工作岗位的过渡服务；为残疾人提供国家支持的就业岗位及其扩展服务。

2、就业与领取残疾人社会保障保险金的双向选择。对于一个领取残疾人社会保障保险金的残疾人来说，是继续领取保险金还是通过残疾人职业康复计划找一份适合自己的工作，是一个比较复杂的问题，政府建议他们在制定私人就业计划时与顾问就此问题进行详谈。一个已经纳入残疾人社会保障保险金范围的残疾人一旦找到了一份工作，他将在试用期满后失去领取残疾人社会保障保险金的资格。当然，如果他又失去了这份工作，他可以重新申请社会保障保险金。

二、中国残疾人的职业康复

中国虽然没有专门的一个康复方面的法律，但有专项条款及相关的政策措施，分别体现在各个“残疾人事业发展五年计划纲要”和《中国残疾人保障法》内，而中国的职业康复起步于80年代后期，没有很好的根基，相对医学康复较弱。

三、对比

（一）立法的对比

在立法上，美国1973年颁布残疾人康复法，之后又作过一些修改，所以在立法上无论是法律的数量和法规的种类都要超过我国，各种为残疾人制定的计划也比我国的残疾人政策更为健全，在这点上美国不愧是一个老牌资本主义国家。而我国残疾人康复事业想要发展得更完善，达到人人享有康复这一目标，一部残疾人康复法是必不可少的，并要通过更多的法律法规来促进、管理、协调残疾人事业的各项工作。

在看到美国残疾人法律计划先进健全的同时，我们也不能忽视它们存在的缺陷。

一是新老法规脱节。美国第一个残疾人计划和法律是关于残疾人抚恤金的，是在1911年通过的，而比较新的法律如残疾人康复法、美国残疾人法是在上世纪七、八十年代通过的，残疾人抚恤金计划自通过后90多年来根据时代的变化作出的改动很少，已经显得与时代有些脱节，而其他一些在上世纪五、六十年代通过的法律、计划也存在着这样的问题；

二是互相矛盾。这点在中美残疾人福利保险金、津贴的对比部分中已经作过阐述。美国的残疾人计划在各自的目标和残疾定义上存在矛盾，造成了美国政府要把很大力气花在协调各个计划上。之所以会产生这些矛盾，是因为美国与中国相比在制定计划时缺少像残疾人联合会这样的组织对残疾人事业统一规划和运作，而是由各个部门提出各自的计划，呈报国会讨论，这样各种计划之间就难免存在矛盾。

（二）个性化的对比

个性化理念是美国残疾人康复计划的一个鲜明特点。在美国，由每个地区的特定部门为每位前来要求参加残疾人职业康复从而走上就业岗位的残疾人量身定做私人就业计划，并由政府帮助残疾人完成这个计划，实现人生理想。我国现在还不能达到像美国和其他一些西方发达国家一样根据残疾人的残疾程度、个人喜好、特长、年龄、个人资金等情况为每个残疾人制定、实施私人就业计划，但笔者认为这应该是中国残疾人事业的发展方向。

（三）地区差异的对比

美国和中国在残疾人康复上都存在着地区差异，美国是因为美国各州都可以立法，也有权制定不同的残疾人计划，造成各个州残疾人康复工作各有不同。而中国则是由于各地的情况特别是财政状况的不同，造成残疾人康复工作水平的不同。笔者认为现在情况下的地区差异是很难避免的，但为了构建一个和谐社会，应该逐步消除这种差异。

结束语

通过对中美两国残疾人福利制度两大方面的对比，首先，我们发现美国福利制度的几个优点：一是理念先进；二是立法健全；三是政府投入比重大；四是保障力度大。其次，中国残疾人福利制度有以下几个特点：一是有全国统一的立法机构和代表政府履行管理职能的机构；二是发展迅速；三是各项制度之间的矛盾之处较少；四是制定制度时突出鼓励和扶持残疾人就业这一理念。再次，中美的某些残疾人福利制度都存在着地区差异。针对这些对比结果，笔者认为我国在加强对残疾人的保障力度和扩大保障覆盖面的同时，更要坚持鼓励和扶持残疾人就业，为他们提供更多的就业机会、更全面的就业指导和更完善的就业环境，不断健全和完善残疾人法律体制，缩小城乡和地区差异，争取早日建成一个和谐社会。（作者为市残联国际交流中心青年干部）

中国发展报告第十一章：特定人群的社会福利制度

2009年04月03日 11:42凤凰网财经【大 中 小】 【打印】 已有评论0

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凤凰网财经4月3日讯 中国发展研究基金会昨日发布了名为《构建全民共享的发展型福利体系》的报告，对中国构建“全民福利”所需财力进行了测算。结果显示，如不改变当前福利投入占财政投入的比重，全民福利所需资金将存在巨大缺口。即在2012年，当年的缺口就达到5300亿元；到2020年，当年的财政缺口将超过1.9万亿元。

凤凰网财经频道独家获得该报告内容及相关文章《中国发展型社会福利体系50问》。以下为报告第十一章《特定人群的社会福利制度》：

工业化之前的社会救助体系主要关注特定人群的保障问题。现代社会福利体系仍然把特定人群的保障作为关注的重点。现代福利制度主要包括儿童福利、残疾人福利和老年人福利。在发达国家的福利制度发展史上，通常都是先建立儿童福利制度，然后再建立残疾人福利制度，而后建立老年人福利制度。各国通常把儿童福利看作相当重要的基本福利制度，具有较多的项目，并且也投入大量的资金。社会福利在发达国家具有诸多项目，如法国就有422项福利制度。特定人群是一个内涵与外延都不十分明确的概念，本章主要研究中国残疾人、老年人、儿童和妇女四类特定人群的社会福利问题。

一、残疾人福利事业的发展

中国残疾人是一个十分庞大的特殊人群，总数达8300多万人，直接涉及2.6亿家庭人口。为了保障残疾人的基本生活和一些特殊需求，中国逐步发展了一些面向残疾人的社会福利事业，残疾人生活、教育、就业状况不断改善。

1.基本生活保障与救济

由于残疾人人数众多、情况各异，中国根据不同情况采取不同措施，以保障他们的基本生活和特殊需要。对于完全或基本丧失劳动能力、不适合参加劳动、无法定扶养义务人或法定扶养义务人无扶养能力、生活来源无保障的重度残疾人，政府将其纳入城乡最低生活保障制度或有关救助制度之中，予以供养、救济。根据2007全国残疾人状况监测报告，享受到当地居民最低生活保障待遇的占城镇残疾人口总数的19.7%，领取过定期或不定期救济(现金或食物)的占城镇残疾人口总数的22.2%；享受到当地居民最低生活保障待遇的占农村残疾人口总数的12.5%，领取过定期或不定期救济(现金或食物)的占农村残疾人口总数的26.6%(见表11-1)。

表11-1 中国残疾人享受基本生活社会救助情况 单位：%

资料来源：张时飞：《特定人群社会福利制度》，背景报告，2008。2.就业扶持与福利服务

对于那些具有一定劳动能力的残疾人提供就业扶持,是世界各国普遍采取的政策(专栏11-1介绍了日本的经验)。在中国，就业促进与保护的优惠政策，主要包括按比例安排就业和减免税优惠政策及其他扶持保护措施，通过多种渠道、多种形式促进残疾人就业。政府有关部门利用社会力量兴办了一些残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业。2007年底，全国共有福利企业2.6万个，集中安置了55.6万残疾人就业。对集中使用残疾人的用人单位(残疾人职工占单位在职职工总数的25%以上)，国家依法给予税收优惠，在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。国家鼓励扶持残疾人自主择业、自主创业。对残疾人从事个体经营的，政府依法给予减免税优惠，在经营场地、小额信贷等方面给予照顾和扶持。国家鼓励和扶持公共就业服务机构为残疾人免费提供政策咨询、岗位信息、职业指导和职业介绍等针对性的就业服务，对就业困难的残疾人实行优先扶持和重点帮助。2005年底，全国城镇残疾人就业人数累计达到463.6万人，其中按比例就业140.2万人，集中就业124.1万人，个体就业199.2万人。

专栏11-1：日本的残疾人就业服务

日本现有残疾人约500万，占总人口的50%。其中18周岁以上身体残疾的272.2万人，其余为包括约36万弱智残疾人在内的精神残疾。为了扶持和帮助残疾人就业，日本政府在《残疾人就业促进法》中规定：非经营性公有机构残疾人雇用率为2.0%；经营性公有机构残疾人雇用率为1.9%；大型企业、财团为1.9%；一般民间企业为1.6%。

到1993年11月，日本从业人员5人以上的企事业单位共雇用身体残疾人34.4万人，精神残疾人6万多人。对未达到雇用比率的单位，每月要交纳一定的罚金；对雇用超标者，则给与一定奖励。目前，日本的就业情况是，民间企业残疾人雇用率为1.44%；财团和经营性公有机构为1.91%；非经营性公有机构则达2%以上。

在职业指导方面要求指导者面谈尽量采取侧面的方式了解情况，态度要温和诚恳，不得有歧视表情、言行和举止；依据残疾人手册和诊断书观察、判断病情是否稳定；采取测试方式评价职业能力；建议选择与之适合、能发挥潜能的职业。

在职业介绍方向，要求介绍者事先掌握求职者和就业单位的详细资料，如求职者的兴趣、意愿、身体能力、职业能力和就业单位的意愿、工作条件与要求等；对残疾人的尚在能力和借助辅助器械的能力进行评估；向供求双方详细介绍对方的情况；推荐后两周开始进行为期一年的跟踪指导，其方法采取直接访问、电话、书信等形式。

在职业指导和介绍过程中，任何歧视和忽略现象，一旦残疾人起诉，都将视作违法行为。企业雇用残疾人，特别是精神残疾人，根据残疾程度的不同，在雇用初期的一年至一年半内，由政府补助其四分之一到三分之一的薪金。另外，日本政府准备从1995年3月31日起，将补助率提高到发放所雇者薪金的二分之一(中小企业三分之二)，重度残疾者则发放薪金的三分之二(中小企业四分之三)。

企业如要解雇残疾人，一般要先与当地职业介绍机构联系，待职业介绍机构为其找到新工作后，才予解雇。

日本的残疾人职业训练和推荐就业机构有政府办的、社团办的，也有私人办的，它们一般都与残疾人康复医院建在一起，有的甚至融为一体，先治疗再培训乃至边治疗边培训。

资料来源：赵虹、吴江，“日本的残疾人就业服务”，载《劳动理论与实践》，1995年第2期。

对于残疾人基本生活和社会活动中的一些特殊需要，中国一方面兴办福利服务设施和康复机构，为残疾人康复提供基本服务；另一方面，对符合条件的残疾人家庭，帮助他们落实医疗、廉租住房、教育、就业、司法等方面的专项救助。中国建立的残疾人专门养护机构包括社会福利院、儿童福利院、精神病福利院、农村养老机构等，养护对象主要是生活无依的重度残疾人。

中国残疾人康复服务康复工作遵循实用、易行、受益广的原则，逐步形成了以专业康复机构为骨干、社区康复为基础、残疾人家庭为依托的社会化康复服务体系。残疾人康复项目已从肢残矫治手术、聋儿听力语言训练以及白内障复明手术为主的“三项康复”，扩展到特需人群补碘、低视力康复、精神病防治康复、智力残疾康复、社区康复工作以及残疾人用品用具供应服务等方面。

在残疾人教育培训方面，中国重点抓残疾儿童少年九年义务教育，将残疾儿童少年教育全面纳入国家和各地区义务教育体系。国家规定30万人口以上且适龄残疾儿童少年较多的县(市)，要建立1所九年义务教育特殊教育学校。2005年全国残疾人特殊教育学校已达1662所，在校生达到56.2万人，视力、听力、智力三类残疾儿童少年义务教育入学率达到80%。

对于生活在农村的残疾人(占全国残疾人总数的75%)，重点实施扶贫开发计划，扶助农村残疾人摆脱贫困，这也是中国扶贫开发战略的重要组成部分。在重点贫困县，将残疾人扶贫开发纳入当地政府扶贫工作的总体规划，在扶贫资金中予以优先考虑和安排；在一般性贫困县，主要通过国家康复扶贫贷款等专项资金给予扶持。2001-2005年，中国落实残疾人扶贫资金45.2 亿元，累计扶持农村贫困残疾人1165.9万人，解决温饱699.7万人，实用技术培训 454.5万人。全国有2106个县使用了康复扶贫贷款，5万多户、6万多人农村贫困残疾人实施了彩票公益金危房改造项目。

如何进一步完善我国的社会保障制度2010-05-24 12:21 如何进一步完善我国的社会保障制度

摘 要：随着市场经济的形成，社会保障需求剧增，社会保障制度严重滞后，国家的社会保障能力相场经当有限，转型时期的中国社会面临着前所未有的安全挑战。只有顺应市场经济要求，坚持社会保障与经济发展相适应，公平与效益相结合。发展多类型、多层次的社会保障体系，才能促进和谐社会形成。

一、我国社会保障制度的发展

（一）我国社会保障制度的体系

1997年，在我国党的十五大中提出：“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”按照这次会议要求，我国大力建设完善社会保障制度，一个与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系开始初步形成。而十年以后，胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”这标志着我国的社会保障制度已经有了较大的发展。

（二）我国社会保障制度的实践

2002—2007年，全国财政用于社会保障的支出5年累计1.95万亿元，比前5年增长了1.41倍。城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数超过2亿人，比2002年增加了5400多万人；基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份；从2005年开始连续3年提高企业退休人员基本养老标准。城镇职工基本医疗保险参保人数逐年增加，新型农村合作医疗制度不断完善，已经扩大到全国的90﹪的县，参与的农民达到8亿人。城乡社会救助体系基本建立。城市居民最低生活保障制度不断完善，保障标准和补助水平逐步提高。2007年在全国农村全面建立最低生活保障制度，这是保障城乡困难群众基本生活的一项根本性的制度建设。社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。

二、我国现在社会保障制度存在的问题

我国目前存在的社会保障制度大部分是在过去计划经济体制下建立的，在计划经济体制条件下方能发挥其积极作用。但是我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨；国有企业改革进入攻坚阶段，过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，有的是不适应社会主义市场经济的建立和发展的新的客观要求，有的则是其制度本身有严重的不合理或不公平的因素，急需进行改革。其主要表现为：

（一）社会保障制度的立法极不健全，立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。但作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。目前在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。

（二）制度的覆盖范围小，城乡差距大。健全的社会保障制度应覆盖全体公民，这里的“覆盖全体公民”并不是说全体公民在同一时间内都在享用社会保障资金，而是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度。目前，作为我国保障非主体的社会救济应该说具备这种特性。但作为我国社会保障主体的社会保险则不具备这种非排他性，我国《社会保险费征缴暂行条例》规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业和其他城镇企业等的职工，实行企业化管理的事业单位职工；基本医疗保险的范围是国有企业、城镇私营企业和其他城镇企业等单位的职工，国家机关工作人员，社会团体等的专职人员；失业保险的范围是国有企业、城镇私营企业和其他城镇企业等的职工。可见，目前社会保险还没有一个统一的参加范围。其他城镇非单位从业人员和广大农村从业人员及失业人员和非从业人员都不在制度规定的范会保险的制度覆盖面之内，又由于在实际操作过程中人们对社会保险的认知程度、参与意识和自我保护能力还远远不够，比如基本养老社会保险的实际覆盖面仅为15％左右。如果从全部人口的角度来考察，当前我国社会保险的覆盖面会更低。

（三）我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立，长期处于“真空状态”。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88％，农村支出126亿元，城市人均413元，农村人均14元〈这其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等〉，相差近30倍。造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障发展缓慢甚至停滞不前的一个主要原因。

（四）责任不清、财政支持不够。鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制的重要内容。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够。目前我国社会保障收支的缺口也越来越大，特别是养老保险空账运行情况严重，根据财政部公布的相关数据，到2004年底，全国养老保险空账达到7000亿元以上。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。社会保障改革中所遇到的资金不足问题，并非是真正的资金不足，是责任不清、财政并未真正到位等造成的。

三、完善社会保障制度的重要性

“社会保障”系由英语中“social security”一词翻译而来的，亦可译为“社会安全”。社会保障制度，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。因此加强和完善我国社会保障制度具有重大的战略意义。完善的社会保障制度是维护社会稳定的安全网。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。完善的社会保障制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。

四、坚持原则，完善我国社会保障制度

（一）提高立法层次，尽快制定社会保障基本法，做好与其他法律部门的衔接工作。社会保障制度的立法内容要与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。健全社会保障的司法机制完善的法律制度必然要包涵健全的司法机制。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，应当依法及时审理。重视社会保障专业人才的培养工作目前，社会保障法学专业以及涉外社会保障法学专业的研究人员奇缺，学科建设落后、应引起社会各方面的广泛重视。通过多渠道加强这一领域的研究和学科建设，为完善社会保障的法律制度建设提供理论依据已是当务之急。

（二）努力扩大社会保障制度的覆盖面，尽量减小城乡差距。对公民实行普遍的社会保障，是各国社会保障立法共同奉行的一条基本原则。所谓普遍性，是指社会保障的对象应包括全体社会成员，凡是国家的公民都应平等地享有社会保障的权利。这一原则不仅要在社会保障项目中的社会福利、社会救助法律、法规中体现，也要在社会保障的其他项目中，如养老保险、医疗保险等保障项目中体现。当前要加快社会保障制度改革和立法进程，落实立法规划，扩大实施范围，力求使每个保障项目覆盖到所有符合条件的公民。而且只有体现了普遍性原则，才能依照“大数法则”筹集和积累雄厚的社会保障基金，更好地发挥出社会保障互助互济的功能和特点。确保社会保险金的无风险支付和保值增值。社会保障基金的保值、增值的途径必须有严格的法律限制。

（三）逐步完善农村社会保障制度。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可逐步地、有选择地、低起点地推进农村社会保障。要加强对现有社会保障法律制度及政策的宣传，这一点在广大农村地区尤其重要.许多农民想参加社会保障，但由于不知道相关法律与政策或对当前的政策持怀疑态度而望而却步。同时改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度等等。保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平。构建农村非农产业群体的社会保障体系，使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道，使中国城市化能够稳步地推进，应当逐步将农村非农产业群体特别是进城农民工纳入社会保障对象，以此构建城乡社会保障制度之间的衔接通道。

中国教育发展与改革的政策方向 篇5

1．重新确认正规教育、非正规和非正式学习的功能

目前，国际上对终身学习的宽泛解释是：人们在一生中所受到的各种培养的总和，包括各个年龄阶段的各种方式的教育，如正规、非正规和非正式的各种教育，还有学校教育、家庭教育和社会（社区）教育等。欧盟、澳大利亚等采用的主要是广义定义。终身学习的狭义解释是：按照学习环境的变化，主要指学校教育以后不断扩展的学习环境和学习内容，具体指学校教育以后的非正规、非正式的教育。韩国采用的主要是狭义概念。尽管各国对终身学习的理解存在着差异，但并没有影响终身学习从概念到现实政策的转变。（表4）

从中国的基本国情出发，正规学校教育特别是公办学校教育，仍将是学习型社会的支柱。为了实现全民终身学习的宏伟目标，中国首先要促进各种正规学校系统与社会文化教育机构的相互沟通，开发和建设覆盖面广的、灵活开放并且多样化的学习的平台或网络，提供各种学习场所和机会，更大限度地方便全民学习；另一方面是以终身学习的理念，改革传统教育制度和学习模式，形成有利于终身学习的法规、政策和制度环境。通过试行“学分银行”等方式，记录公民一生中参与学校教育、非正规教育与非正式学习的经历与成果，并建立“学分银行”，对各种非正规教育和非正式成果进行学分认证和积累，并争取社会用人单位的认可与支持，逐渐使学习成为每一公民生存和发展的基本权利和需要。

2．强化政府统筹公共教育、促进教育公平的责任

中国在计划经济体制下曾把教育作为纯“公共物品”和由政府包办的消费性公益事业，事实上也只能惠及城镇人口以及在农村地区维持很低水平，显然，这一模式无法适应中国现代化的客观需要。近20多年来，中国的社会主义市场经济体制逐步建立，原有相对单一的公办教育，也逐渐演变成为“公共物品”、“准公共物品”及“私人物品”的系列，特别是经过管理体制、办学体制和投入体制的改革，已经分化为基本由财政支持的教育、财政拨款与多渠道筹资相结合的教育、非财政性资金提供的教育等等。当中国签订ＷＴＯ教育服务贸易减让表后，带有商业性质的教育服务贸易，还可以通过中外合作办学来提供。况且，除了高福利的发达国家外，公民参与终身学习的成本，很难完全由政府支付。因此，准确定位政府在教育属性发生新变化后应担负的责任，已成为十分迫切的问题。

从当前社会主义市场经济体制改革的需求看，按照中央政府的要求，切实转变政府职能，在全面建设小康社会和社会主义和谐社会的进程中，发挥好″经济调节、市场监管、社会管理、公共服务″的功能，将是一个极其重要的政策方向。由于从竞争性经济领域中撤退，政府从原来的既当“运动员”又当“裁判员”，转变成为只当合格的“裁判员”，当前中国的各级政府，应该有条件、有能力，在公共教育事业领域负起越来越大的责任。

在健全的市场经济体制和公共财政制度框架内，政府的教育责任体现出一个特点，就是向促进教育公平倾斜。但是，在中国的一些地区，有意、无意地误读或曲解政府教育责任的现象时有发生，主要体现在，简单比照经济领域体制改革的做法，借口所谓“教育产业化”、“教育市场化”，而推卸公共财政支持教育公平的义务，放弃对于公办教育特别是义务教育事业的法定责任。结果，在许多财政原本拮据的地区，由所谓公共教育转制后放大的教育资源，并未惠及中低收入阶层人群，这与“公共服务型”政府新的建设方向是背道而驰的。今后中国任何公共教育改革的实验，如果不能有效地增加处境不利地区群体的利益，也至少做到不应使他们原有的利益受损，一旦受损也有相应的修复补偿机制，政府必须为此负起足够的责任。

今后，中国教育发展面临的一个关键性问题，就是政府职能转变的方向与力度，也就是在社会管理和公共服务领域中的政府责任合理定位问题。政府可以根据不同的教育领域选取

不同的作为方式，一是“主动作为”，重点在于全力支付免费的九年义务教育，促进区域内基础教育均衡发展，确保国防建设和重大工程人才需求，保障弱势群体基本学习和发展的权利，以教育公平体现社会公平；二是“有所作为”，选择基础学科、边远艰苦行业、事关公共利益而市场又不好调节的部分教育领域，予以稳定的、有效的扶持；三是“委托作为”，选择政府该作为但力不从心的教育领域，或为了提高效率，明确委托授权给第三部门或民营机构来做；四是“不须作为”，引入社会参与和必要的竞争机制，政府仅制定规则和进行监管就可以了。而且，政府促进教育公平，也须包括规则和监管公平在内。

3．加强非义务教育投入效益监管与教育质量评估

目前，在教育规模不断扩展，财政支持能力滞后的形势下，中国某些地区甚至以收学杂费冲抵财政拨款，提留挪用教育正常收费，随时设置专项，教育经费拨款与使用的种种随意性很大。从部分地区公办学校行为看，财务管理制度不健全，向商业银行贷款，向施工单位欠债，巧立名目乱收费，不向社会实事求是公开收支状况等。政府财政拨款“缺位”而导致学校收费“越位”，则是一些地区公办教育乱收费屡禁不止的原因之一。

同时，非义务教育的质量问题也引起人们的广泛关注。特别是中国高等教育在大规模扩招以后，虽然在学人数总规模居于世界第一，但由于学龄人口基数庞大，毛入学率仍排在全世界70多位，高等学校的布局结构、校均规模、学生层次、经费收支结构均发生了程度不同的变化。其中一个不良的信号是，全国普通高校生均预算内事业费在逐年下降：2000年7310元，2001年6816元，2002年6178元，2003年5773元，2004年5553元。同时，学费水平却未大幅上涨，结果是培养费用总额有所减少，由此引发公众对于教学质量疑问是可以想象的。教育质量问题将是今后的一个关键问题，并不是由政府指令学校如何定位和提高质量，而是学校未来生存、可持续发展的必然选择。预计到2020年，当中国的高中阶段毛入学率接近90％，高等教育毛入学率接近40％时，数量与质量之间的矛盾还会显得更加突出，可能迫使部分故步自封的公办或民办学校“重新洗牌”。

公办学校是提供公共服务的事业单位，政府是公共服务的管理者，今后，中国必须明确公办学校和教育行政部门的财政经费分配使用的权责，完善并严格执行财务制度，完善财务公开和校务公开制度，对教育行政部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将公共教育经费的投入、分配和使用置于公众监督之下。同时，随着现代学校制度的探索和实验，中国将明确区分公共教育领域中的政府、学校和社会的行为边界，政府依据国家行政与教育的法律法规，进行管理、拨款、指导和服务；学校具有法人地位，依法自主规范办学。而且，还要引入更多的社会监督元素，建立政府委托评价、学校自我评价、社会中介评价、公众参与评价等多种途径相互结合的机制，健全教育质量评估和监测的体系。

4．立足中国基本国情推进学习型社会建设

ＯＥＣＤ报告显示，大多数ＯＥＣＤ国家的富裕程度和财政教育经费的水平远高于中国，但是其公民参与终身学习仍然以谋生和就业为主要导向，尤其是具有较高个人回报的活动，而由闲暇、兴趣、爱好所驱动的学习只能是支流。通常的终身学习活动大都在正规学校、企业培训部门和工作岗位中进行。所以，建设一个学习型社会，学习者的年龄、身份等差别将逐渐淡化。中国要想建设学习型社会，就一定要找到符合基本国情的恰当切入点。中国公民参与终身学习和学习型社会建设，必然越来越体现出以谋生为最主要动力的特点。

中国现阶段社会有两大阶级，即“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民”，还有六个社会阶层，是指“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层”，然而，中国的高校已经迈进了“大众化”的门槛，许多理念却还停留在“精英化”阶段，培

养的主要是知识分子，对于个体户、私营企业主、中介组织、从业人员和自由职业者不屑一顾，殊不知，这部分人是在激烈的市场经济竞争中拼搏而出的，他们对大学能够提供的继续教育需求很大，而且有着足够的成本支付能力，忽略其需求将是很大损失。同时，中国既然有信心来建设世界一流研究性大学，也应有信心来创办世界一流的职业学校和培训中心。中国的职业教育要办出特色，不仅要面对普通学校应届毕业生的需要，而且要把视野拓展到社会上其他人群，包括为工人转岗培训、农民致富、向城镇或非农产业转移服务，实现更大面积的覆盖，这样的活力才会更强。

中国金融改革方向 篇6

2007-04-24 19:00:23| 分类： 默认分类 | 标签：论文 中国 行政区划 日记

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浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向作者：风动天下 来源：本站原创[内容摘要]

传说黄帝时已有州制，从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段。中国现行行政区划制度的优点和特色主要是民族区域自治和特别行政区制度，问题和不足之处主要有历史遗留问题等四大方面，我们正是要针对以上的问题和不足来加以改革和完善中国的行政区划制度，促进经济和社会全面发展。

[关 键 词] 行政区划

副省级

派出机关

开发区

行政区划就是国家对行政区域的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。[1]

一、中国行政区划简史

（一）中国行政区划的历史演变

传说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾分中国为十二州，禹治水后改为九州。[2] 夏朝时，国家是诸侯与方国的一种国家联盟。商朝时，商王直接统治区域称内服，诸侯统治区域叫外服，势力强大的外服诸侯称方伯。西周实行分封制，各政区之间缺乏明确的分界线，为我国行政区划体制的初创时期。

从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段：

1、秦汉魏晋南北朝时期（前221年-583年）

秦朝行政区划为郡、县两级，前221年分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡，县共有1000多个。汉初实行郡国并行制，武帝时规定一国只能管一郡，王国官吏由朝廷直接任命，郡和国已没有了区别。汉武帝又把全国分为13个州，州只是一种监察区域。

黄巾起义后，州由监察区变为行政区，这种格局到三国时固定下来，维持了大约400年的时间。后来州的辖区逐步缩小，南北朝末期州增加到300多个，郡增加到600多个，平均一个州只管2个郡，每个郡只管2、3个县，州郡县三级制的意义已经完全丧失了，隋文帝在583年撤销了郡，只剩下州和县。

2、隋唐五代宋辽金时期（583年-1276年）

隋文帝废郡后，由于中央直接管辖近200个州非常困难。到了隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员。

唐初又将郡改为州，共有300多个州，627年又将全国分为十个道，也是监察性的，开元年间改为15道。玄宗以后还将一些地位特殊的州改称为府，至唐末共有十几个府。安史之乱以后形成了以节度使为地方行政长官的制度，一个节度使管几个州，其辖区也叫道。

北宋取消了节度使的实权，州直属中央。太宗时又在州之上设置了路。宋朝时的路不归一个机构管辖，而是分属好几个机构。宋朝时一些重要的州也升为了府，北宋末年已有三十几个府。到了南宋时，加上金朝的府共有50多个，是当时州的总数的1/7强。此外，还有军、监两种地位低于州的州级行政区划。

辽朝分为5道，州一级的有府、州、军、城四种。金朝分为20多路，州一级的初期有府、州、军三种，后来把军都升为了州，只剩下府和州。

3、元明清和中华民国时期（1276年-1949年）

元朝开始实行行省制。行中书省开始只是中央的临时派出机构，长年战争使得行省干预地方政务，变成了最高一级的地方行政区域，全国共有1个中书省直辖区和10个行中书省。

明朝将行省改为承宣布政使司，又将中书省直辖的地区改称为直隶。明成祖以后，北京周围的直辖区称为北直隶，南京周围的直辖区称为南直隶。宣德以后，全国分为两直隶，十三布政使司。但是民间一般还是将直隶或布政使司称为省。

清初只有15个省，到康熙六年，设为18个省，即所谓的“内地十八省”。在东北、新疆和外蒙古设置奉天、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区，内蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海设置办事大臣。1884年新疆建省，1885年台湾建省，1907年又把东北三将军的辖区改为省，清末共有22个省。

元朝时省下有路、府、州、。明朝省下设府、州、县。清朝省下设府、厅、州、县，宣统末年则开始废府。元明清也有道，但是作为省的派出机构，并不是行政区域。[3] 北洋政府时增设热河、察哈尔、绥远、川边4个特别区域。国民政府又将它们和宁夏、青海建为6个省，总计28个省，另外加上西藏、外蒙古。民国初年废掉了全部的府，所有不管县的州、厅全改为县。1928年国民政府将道改称专区行署，作为省的派出机构。1949年以前，中华民国共有35省、1地方、1特别行政区、12直辖市。[4]

（二）中华人民共和国行政区划沿革

1、省级行政区划的历史沿革。1947年在中国*领导下成立了内蒙古自治区。建国初期全国分为5大行政区和一个中央直属行政单位，下辖30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。1954年撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省。1955年成立新疆维吾尔自治区。1957年设立宁夏回族自治区。1958设立广西僮族自治区。1965年成立西藏自治区，广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。1967年天津市重新升为直辖市。1988设立海南省。1997年设立重庆直辖市，管辖原四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区。1999年恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。

2、地级行政区划的历史沿革。新中国成立后延续了民国时期的专区行署，作为省级政府的派出机构。1950年建立第一个自治州——四川省甘孜藏族自治州。1954年将沈阳等11个直辖市改为省辖市。1970年专区全部改称为地区，1975年宪法规定地区为正式的行政区划建制，1978年宪法又恢复地区行署作为省、自治区政府派出机构的法律地位。1983年推行地级行政区划改革以前，除了自治州和省辖市以外，地区、盟等主要“地级行政区”属于虚级。1983年地级行政区划改革，大规模推行地市合并和市领导县体制，省辖市也全部改称地级市，地级行政区由虚转实。1982—1983年地区从170个下降到了138个，地级市（省辖市）则从109个增加到了145个。到1986年，地级市达到166个，占324个地级行政区的51.2％，成为地级行政区的主体。[4]

3、县级行政区划的历史沿革。县级行政区划基本上沿用了民国时期的的地名和区域划分，不同的是增加了自治县和自治。随着经济的发展、城市化水平的提高，有越来越多的县改为市或区，还有就是近年来兴起了一股为了提高地方知名度的更名热，如云南省中甸县更名为香格里拉县，陕西省吴旗县更名为吴起县。

4、县以下行政区划的历史沿革。1951-1952年主要是将大乡划小，乡总数由1951年的218,006个增加到1952年的27,5200个，共增加了6万多个乡建制。乡划小以后，平均一个县辖百余乡，县的管理任务加重，又在县和乡之间设立区公所，到1953年共设18,900多个区公所。1958年全面撤销了乡体制，实行政社合一的人民公社体制，一直维持到1982年。1961年全国建制镇有4429个，1978年建制镇2173个。1983年开始撤销人民公社体制，恢复乡体制，到1985年全部结束。在撤社建乡过程中，经济条件好，特别是工商业发达的地方则撤社建镇。1983年乡85200多个，区公所8100多个。大多数乡规模偏小，于是从1985年很多地区开始“撤区并乡”，到1986年底乡总数85200多个减少到58400余个，撤并了32000多个。[4]

（三）2006-2007年的重大行政区划变更

1、地级行政区划变更。2007年1月21日国务院批准云南省思茅市更名为普洱市，普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区。

2、县级行政区划变更。2006年2月8日甘肃省安西县更名为瓜州县，辽宁省北宁市更名为北镇市。2006年6月5日撤销吉林省江源县，设立白山市江源区。2006年8月15日撤销撤销黑龙江省阿城市，设立哈尔滨市阿城区。2006年10月10日民政部同意沈阳市新城子区更名为沈北新区，沈北新区成为继上海市浦东新区、天津市滨海新区、郑州市郑东新区之后国务院批准的第四个新区。2006年10月22日国务院同意重庆市撤销江津市、合川市、永川市和南川市，分别设立重庆市江津区、合川区、永川区和南川区。2007年3月13日，四川省广元市市中区更名为利州区。[4]

二、中国行政区划的现状、优点与不足

（一）中国行政区划现状

截止2007年3月底，中国共有省级行政单位34个：4个直辖市，23个省，5个自治区和两个特别行政区；地级行政单位333个：283个地级市，17个 地区，3个盟，30个自治州；县级行政单位2869个：369个县级市，1463个县，117个自治县，49个旗，3个自治旗，856个市辖区，4个地区辖区，两个特区，1个特别区，1个林区，3个行委；乡级行政单位41388个：10个区公所，19349个镇（含民族镇），15328个乡（含民族乡），166个苏木，1个民族苏木，6163个街道办。[4] 香港特别行政区设立非政权性的地区组织18个区：中西区、东区、九龙城区、观塘区、南区、深水埗区、黄大仙区、湾仔区、油尖旺区、离岛区、葵青区、北区、西贡区、沙田区、屯门区、大埔区、荃湾区、元朗区。[4] 澳门特别行政区包括澳门半岛与凼仔、路环两个离岛，澳门半岛又分为5个区，各区以区内主要教堂命名：花地玛堂区、圣安多尼堂区（花王堂区）、望德堂区、大堂区、风顺堂区（圣老楞佐堂区）。[5]

台湾地区行政区划分“省”（“院辖市”）—县（省辖市）—县辖市（市辖区、镇、乡）三级。共辖台北、高雄两个“院辖市”，“台湾省”、“福建省”两个省。台北市下辖12个区，高雄市下辖11个区。“福建省”辖连江（马祖）、金门两县；两县共辖4镇6乡。“台湾省”辖5个省辖市和16个县；5个省辖市共有26个市辖区，16个县共有33个县辖市，58个镇，219个乡。[4]

（二）中国行政区划的优点与特色

1、民族区域自治

民族区域自治是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用。[6] 早在1947年，在中国*的领导下，中国第一个民族自治区内蒙古自治区就宣告成立，到2003年北川羌族自治县成立，中国共有5个自治区，30个自治州，117个自治县和3个自治旗；此外，在少数民族聚居人口和面积较小的地方建立了1094个民族乡、1个民族苏木、35个民族镇，民族乡镇和民族苏木可以采取适合民族特点的具体措施，但不能构成一级民族自治地方；除了民族乡镇以外，中国还有像黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、河南省郑州市管城回族区这样的市辖民族区以及35个民族镇。

民族区域自治制度在我国单一制国家结构形式宪政框架内, 有效地解决了国家统一和民族团结的大问题，促进了各民族共同繁荣、加速了民族地区经济和社会发展。50多年来的实践证明，中国的民族区域自治制度及其实践获得了巨大成功。采用民族区域自治来解决中国的民族问题，是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。[6]

2、特别行政区

特别行政区是指在中华人民共和国行政区域范围内设立的，享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是我国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了我国单一制的一大特色，是马克思主义国家学说在我国具体情况下的创造性运用。

特别行政区相对于我国的其他地方行政区域(自治区)来说具有以下特点：第一，在特别行政区实行资本主义制度。我国宪法和特别行政区基本法规定实行“一国两制”，即在统—的中华人民共和国境内，大陆主体部分坚持实行社会主义制度，为解决香港、澳门、台湾历史遗留下来的问题，根据宪法的规定建立特别行政区，在一个相当的时期内，保持原有的资本主义社会经济制度和生活方式，不实行社会主义的制度和政策。第二，特别行政区实行高度自治。特别行政区依照法律的规定享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币，财政独立、收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税。第三，特别行政区直辖于中央。《香港特别行政区基本法》[7] 和《澳门特别行政区基本法》[8] 的第十二条均规定：特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。

实践证明，特别行政区的建立有效地解决了香港、澳门的历史遗留问题，促进了香港、澳门的繁荣稳定。我们相信，有了在香港和澳门的成功实践，特别行政区制度必将更加成熟和完善，香港、澳门的成功经验也必将促进台湾问题的有效解决。

（三）中国行政区划的问题与不足

1、历史遗留问题

第一，兵团问题。新疆生产建设兵团是中国现存唯一的一个担负屯垦戍边使命，兼具党、政、军、企等多重身份于一身的半军事化经济组织，行政级别是副省级。兵团问题主要涉及两个方面：一是兵团和地方的矛盾如何解决。师市合一只是权宜之计还是将来的改革方向？新疆地方能不能插手兵团管理的县市？二是兵团百姓和地方百姓的待遇差别如何取消？如农三师的图木舒克市集体所有制的少数民族和全民所有制的兵团汉族兵团人都从事农业生产（主要是种植业），但兵团人有工资，少数民族农民靠微薄的种地收入。同样是农民不同的待遇容易引起不和谐，对图木舒克市稳定和发展带来很大影响。

第二，特殊行政区问题。说它们特殊是因为它们不属于正式的行政区，但在法规文件中经常出现，在统计资料单列，事实上真的存在。主要类型有三种：一是开发区。开发区不是正式行政区，但有自己的区划范围，与其它正式行政区没有区别，或者行政级别高于正式行政区，比如天津市滨海新区还管理汉沽区和塘沽区两个市辖区。二是西藏那曲地区的双湖特别区。双湖特别区位于西藏自治区北部、那曲地区西北部，其前身是双湖办事处，它是为开发藏北“无人区”于1976年新建的行政区域，是一个地域辽阔，居住极度分散的县级特别区。三是贵州的六枝特区和万山特区。这两个特区原来都是矿区，后来慢慢的都和县一样了。

第三，大兴安岭问题。主要涉及三个方面：政企合一、地区辖区和飞地。一是政企合一问题。大兴安岭地区行署和国有企业大兴安岭林业集团公司是两块牌子一套人马，这样很容易导致垄断和腐败。二是地区辖区问题。大兴安岭地区辖有4个区：加格达奇区、松岭区、新林区、呼中区，它们既不属于市辖区也不属于县辖区，法律上根本没有出现地区辖区这个名称，但是在民政部的行政区划代码里面却有它们的代码（但写明了不属于正式行政区划）。三是飞地问题。大兴安岭地区面积8.46万平方公里，其中位于黑龙江省内6.66万平方公里，位于内蒙古自治区内1.8万平方公里，加格达奇区位于内蒙古自治区境内，但它确是黑龙江省大兴安岭地区行署所在地，一个位于内蒙古地区却要管理黑龙江省的县，制定的政策难免会脱离当地实际，也不容易得到当地百姓的认同。

2、行政管理体制的不足

第一，行政管理层次较多。据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，最多不超过三级。根据宪法和相关法律的规定，中国行政区划分为：省、县、乡3级。但事实上，中国的行政区划是省、地、县、乡、村5级。此外，还有副省级行政单位16个（伊犁州和青岛等15个副省级城市），副地级行政单位3个（青海的3个行委），副县级行政单位11个（11个县辖区），此外还有满洲里等准地级市（满洲里下辖5个县级区）。光是市就有直辖市、副省级城市、地级市、准地级市、县级市、乡级市（台湾）6个级别。另外还有管理区等非正式行政区划，如广州市南沙区下面还设有珠江管理区，常熟市虞山镇下面还有方塔管理区等，此外，派出所等派出机关下面还有片区等派出机关。

第二，各级政府的派出机构比较多。建国初期的政务院曾经有过派出机构：六大行政区的行政委员会，1954年就全部撤消了。省级政府的派出机构是地区（盟）行署，现在共有17个地区和3个盟，全部分布在西部地区。地级派出机构是行委，目前只有青海省海西蒙古族藏族自治州的3个行委：冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委。县的派出机构主要是区公所，目前共有10个，县级市、市辖区和一部分县的派出机构是街道办事处，目前一共有6163个，随着许多县城所在镇改设街道，数量还在不断的增长中。

3、区划地名存在的问题

第一，区域划分不太合理。主要表现有。一是有县无城。据民政部统计，中国现有河北省沧县（县政府在沧州市新华区）等11个县有县无城。二是市区同城。例如山西省运城市现在只有盐湖区1个市辖区，广西壮族自治区来宾市只有兴宾区1个市辖区，像这样只有1个市辖区的地级市共有94个。三是飞地问题。比较典型的例子就是河北省廊坊市在北京市和天津市中间还辖有3个县市的飞地。

第二，行政区域名称较乱。主要表现有：一是县市同名。据民政部统计，中国现在共有（山西省）大同市-大同县等42对同名县市（大陆36对，台湾6对）。二是异字同音或近音，如河北阜平县与陕西富平县。三是用字生僻、难认、难写。如河北蠡县、山西隰县。四是行政单位名和地方专用名重叠。如河南省辉县市。五是行政区域名称和驻地名称不符：如安徽黄山市不驻黄山区而驻屯溪区。六是行政单位名称跨越两个以上层次，例如吉林省和吉林市、河南省和青海省河南县。地名的混乱给经济发展、行政管理和人们的出行带来了很大的不便。

第三，管理幅度大小比较悬殊。从上级行政区管辖的下级行政区数量来看，宁夏回族自治区平均1个地级市管辖4.2个县市区，河北省平均一个市管辖15.6个县市区，后者是前者的近三倍。从单个行政区的管辖面积和人口来看，中国省级行政区面积平均309，677平方公里，人口为3，700万人。平均面积、人口分别相当于世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍和2.13倍，每个省相当于一个中等国家的规模。[9]

4、民族区域自治的不足

第一，民族乡和民族区的法律地位。根据宪法第30条规定我国民族自治地方包括自治区、自治州和自治县三级。同时，宪法第30条还规定：“县、自治县可分为乡、民族乡、镇。”因此，民族乡不是民族自治地方，而是县以下的基层行政区域。但是民族乡又不同于一般的乡，宪法第九十九条第三款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”因此，民族乡不是一级民族自治地方，但却是实行民族区域自治地方的一种重要补充。[10]除此之外，中国现在共有呼和浩特市回民区、郑州市管城回族区、洛阳市瀍河回族区、开封市顺河回族区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个市辖民族区，它们的地位目前还没有相关的法律规定。

第二，民族市镇该不该设立？１９９２年７月１７日，国务院发出了《关于停止审批民族镇的通知》，认为设置民族镇违反了宪法而停止了对民族镇的审批，那么，现存的民族镇又何去何从呢？[11] 此外，现在中国还没有设立民族市，自治县达到了设市标准的全部都改为普通的县级市或者直接升格为地级市，当然原来的民族自治方面的特殊政策也得取消，这样势必导致许多达到设市标准的自治县抵制设市，影响中国的城市化进程，而已经设市的地方由于取消了一系列民族政策也可能引发局部的民族问题。

第三，民族地方的区域经济一体化。以新疆的“乌昌一体化”为例。在成立昌吉回族自治州以前，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州原是一体。昌吉市距乌鲁木齐市中心仅32公里，米泉市和乌鲁木齐的东山区仅隔216国道，城区完全连成一片。尽管两地地域相连、人文相通、优势互补，但是却不能越过行政区划这个障碍。自治州是我国宪法和民族区域自治法明确规定的一个行政级别，乌昌合并首先要遭遇这个法律天花板。2004年12月，在不涉及乌鲁木齐、昌吉州行政区划调整的前提下成立了乌昌党委。2005年4月米东新区党工委、管委会宣布成立，管辖原昌吉州米泉市和乌鲁木齐市东山区的行政区域。[12] 2005年8月8昌河新区成立，管辖原昌吉市和乌鲁木齐市头屯河区的行政区域。[13] 但是这样做也存在一些无法回避的问题，主要涉及两大方面：一是乌昌党委的问题。乌昌党委是不是乌鲁木齐市和昌吉州的最高决策机构？党委能不能直接干涉地方行政？二是两个新区的问题。米泉市、昌吉市都是县级市，自主权相当大，东山区和头屯河区都是市辖区，自主权相当有限，它们之间如何协调？昌吉市和米泉市的建制是不是要撤消？

三、中华人民共和国行政区划的改革方向

（一）解决历史遗留问题，完善行政管理体制

1、解决历史遗留问题。

第一，兵团问题的解决。一种是兵团逐步脱离地方行政，兵团管理的县市逐步移交给地方，兵团逐渐向专门的企业转变，如农二师管理的库尔勒市后来移交给了巴州地方。另一种是兵团和地方合二为一，比较成功的例子是农八师和石河子市。第二，特殊行政区问题的解决。一是开发区列入正式行政区划，比较成功的例子如2005年4月，在广州开发区基础上，整合周边农村地区，设立广州市萝岗区。二是双湖特别区和六枝特区、万山特区全部改为县。

第三，大兴安岭问题的解决。撤消大兴安岭地区，设立大兴安岭市，原来的四个地区辖区直接成为市辖区；把内蒙古自治区东部大兴安岭林区划归黑龙江省大兴安岭市，解决困扰多年的飞地问题；大兴安岭林业集团公司脱离地方行政，成为单纯的国有企业，重新成立地方政府接管地方行政。

2、完善行政管理体制。

第一，派出机构由虚变实。修改宪法和相关法律法规，盟和地区行署改为地区政府，行委改为县市或者市辖区。

第二，减少行政管理层次。一是要完善城乡基层群众自治制度，将基层自治落到实处。二是要撤消只有一个市辖区的地级市的市辖区，由地级市直接管辖乡镇，中国现在仅有4个不设市辖区的地级市：海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市、广东省中山市和东莞市，浙江省湖州市以前也没有后来又设立了一个吴兴区，从某种程度上来说是行政区划改革的一次倒退。三是地区、自治州管理县市，地级市不管辖县市，只设市辖区，因为市辖区只是市的一部分，并不是独立的行政单位，所以市辖区行政级别全部是副县级。四是要逐步撤消区公所、管理区等县和乡中间的行政区，副省级城市、准地级市全部改为地级市。

（二）加强地名管理，合理划分边界

1、加强地名管理。

第一，县市同名、异字同音或近音的必须有一个改名，如原来吉林省有延吉市和延吉县，后来延吉县撤县改设龙井市，辽宁省原来有营口市和营口县，后来营口县也撤县改设大石桥市。但是现在仍然还有42对同名县市，市辖区里叫的城区、郊区、矿区、市中区的也相当的普遍，更名工作还相当艰巨。

第二，用字生僻、难认、难写的地名根据当地习惯改名或者更改用字。1956-1964年,全国就有35个县更改了生僻的地名用字，这项工作还应继续进行下去。

第三，行政单位名和地方专用名重叠的更改地方专用名。如河南省辉县市可以改为辉州市或辉城市，但是由于辉州市和广东省惠州市异字同音所以只能改为辉城市。

第四，行政区域名称和驻地名称不符的可以迁移驻地，如2003年玉门市政府迁往玉门镇，但是这次搬迁工作不是太彻底，还遗留了一个问题：老城区的称呼，老城区原来叫老君庙镇，现在则分属南坪、北坪、新市区三个街道办事处，在地图上不太容易标注，这个问题值得关注，以后在处理类似问题的时候要做好前期准备和后续配套工作。[14] 第五，行政单位名称跨越两个以上层次，上下两级行政区必须有一个更改地方专用名或者撤消行政建制。如安徽黄山市可以撤消黄山区；吉林省吉林市可以改为永吉市，同时撤消永吉县建制，并入邻近的市辖区。

第六，修改宪法和相关法律法规、政府文件，将“设区的市”“较大的市”“副省级城市”“准地级市”等不同的称谓全部改称为地级市。

第七，定期进行全国地名普查，不定期进行地名抽查和调查研究。

第八，严格审核地名变更，尽量减少地名更换的次数，可改可不改的一律不改。比如像云南省思茅市这样因为有普洱茶就更名为普洱市，并且还将原来的普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区这样一下子涉及超过三个县级以上行政区域名称变更的就应该慎之又慎。还有，我不同意某些学者将中国的行政区划名称改为道、路、府、州等古称的做法，这样即不符合群众的习惯也容易出现杭州州这样新的地名混乱的问题，还会无谓地增加政府的财政负担。

2、合理划分边界。

第一，合理控制管理幅度。按照人口密度、自然地理、历史传统、风俗习惯等因素将面积较大的行政区划小，将面积较小的行政区合并、撤消或者由上级政府直辖，成功的例子如2004年宁夏撤消陶乐县建制，将其行政区域分别划归石嘴山市平罗县和银川市兴庆区；面积特别小（如宁夏、海南）或者经济特别发达的省区可以试行省直接管辖县市，目前只有海南的县市全部由省直辖，另外，新疆有4个自治区直辖的县级市、湖北省直辖3个县级市和神农架林区、河南省直辖济源市1个县级市。

第二，取消飞地。将飞地划入周边行政区，例如河北廊坊市在北京市和天津市之间的飞地可以划入北京市和天津市。第三，有县无城的县并入县政府所在的市，条件允许也可以另建县城，成功搬迁新县城的例子如绍兴县政府由绍兴市迁往该县的柯桥镇。第四，组织完成京冀、冀晋、冀豫、蒙陕、苏鲁、浙闽、皖鄂、赣鄂、赣粤、湘粤、川滇、川青、陕甘、甘新等14条、长约12900公里省界联检任务，指导各地完成800多条县级界线联检工作，妥善解决好联检中发现的问题，巩固勘界成果。根据职能分工，深入实际，调查研究，及时协调处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的纠纷，协助处理界线附近地区的资源纠纷，维护界线附近地区的长期和谐稳定。[15]

（三）完善民族区域自治制度，加快区域经济一体化

1、确认民族市、区、乡、镇的法律地位。第一，修改宪法和相关法律法规，将民族乡、民族镇、和城市所辖的民族区作为民族自治地方，赋予其相应的自治权，给予不同程度的民族优惠政策。这样，已经存在的民族镇和城市所辖的民族区可以得到法律的承认，新的民族镇和民族区可以继续设立。民族乡也不再是民族自治地方的补充，可以明确作为民族自治地方而。

第二，设立民族市以加快中国城市化的进程。以甘肃省阿克塞哈萨克自治县为例，该县2002就进入中国最发达100县市，是甘肃省唯一一个进入全国百强的县市，也是全国唯一的一个进入百强县市的自治县，其经济实力已经如此发达却还只是个县，因此建议撤消阿克塞哈萨克自治县成立阿克塞哈萨克自治市。

2、加快区域经济一体化。

以乌昌一体化为例，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的区域经济合作必将进一步密切两地的联系，为两地行政区划的调整和变革做好前期准备。在条件成熟的情况下进行市州合并，成立乌鲁木齐回族自治市，米泉市、昌吉市、五家渠市等邻近乌鲁木齐的县市全部改为乌鲁木齐市所辖的民族区，一些比较偏远的县可以暂时由乌鲁木齐回族自治市代为管辖，逐步改成新疆维吾尔自治区直辖的回族自治县，也可以减少行政管理的层次。

综上所述，中国的行政区划经历了传说中的州——诸侯国——州（郡）县——行省制四个时期，新中国的行政区划基本上沿用了元朝以来的行省制。中国现行行政区划制度的主要特色和优点是民族区域自治和特别行政区制度，主要缺点和不足有历史遗留问题、行政管理问题、区划地名工作的不足、民族区域自治的不足四大方面。针对问题和不足我们要在坚持行政区划基本制度和确保社会稳定的前提下不断改革和创新，促进经济和社会的全面发展。

浅谈我国金融体制改革的方向选择 篇7

1.1 金融抑制

金融抑制这一理论概念的提出者是美国的经济学家罗纳德·I.麦金 (Ronald I. McKinnon) 和爱德华·S.肖 (Edward S.Shaw) 。这一理论的主要观点是, 金融抑制阻碍了发展中国家的经济发展。该理论认为, 政府使金融不处于抑制状态是经济发展的前提。为此他们主张“深化”金融或在有关国家推行金融自由化。而且在货币和物质资本之间的关系也做了相应的改变, 该理论把实际货币与物质资本互补起来, 换句话说, 就是增加实际的货币余额就能使最后的总资产也有所增加。而能够降低实际货币余额的就是低或者是负的银行存贷利率。一般来说, 国家政策对货币体系的影响相对较小, 为了改变这种情况, 使政策能够真正的影响到货币体系的发展, 就要求一些私营部门对存贷利率的调整要有及时的反应。

如果市场上存在金融抑制的情况, 那么银行的存贷利率就会很低, 那么对于储蓄者来说他们的收益也会很低;虽然存款利率会影响储蓄者的投资意愿, 但是同样低贷款率也吸引了很多的低收益低风险的投资项目, 相对于那些贷款率高昂的时期来说, 这无疑是个绝佳的机会。但是银行也必须要考虑这些项目的风险性, 从中选择一些风险较低的项目进行合作。对于一些企业来说, 得到银行的贷款也并非容易的事, 因为银行需要对他们的资信进行审核, 所以很多资信不算很好的企业就必须借助一些非正式的信贷市场, 因此, 很多非正式的信贷市场也就因此产生了。

1.2 企业融资能力受金融抑制的影响

(1) 政府通过抑制资本市场的发展, 从而使居民的储蓄不受银行利率变化的影响, 但是这种以金融抑制的方式也造成了居民的储蓄行为对银行利率的调整缺乏弹性。在改革开放的这么多年里, 我国的存款和贷款利率有多年是处在负水平, 但是居民的储蓄行为却一直在增长。这是因为政府抑制信贷市场的同时使资本市场也受到了影响, 资本市场受到金融抑制之后投资渠道大量减少, 居民失去投资方向不得不选择了储蓄。

(2) 政府对信贷市场上资金和价格的管制严重地影响了资本市场的健康发展。从一般意义上理解, 资本市场也就是证券市场, 是融资最直接的场所, 如果政府对资本商场管制过多, 使资本市场失去了对资金和价格的主动权, 那么必然就会导致该市场的各个环节受到扭曲, 最终影响到这个市场的融资能力。以我国的资本市场为例, 主要从两个方面来影响企业的融资能力。一是企业股权结构的变化影响企业的发展。一直以来上市公司的直接来源就是我国的国有企业, 而企业主要是受到股份的控制, 如果企业的股份受到抑制, 那么就会导致股份的结构发生变化, 股票的流通性就会受到影响, 那么企业的效益也会受影响, 那么企业的融资能力必然也会受到影响。二是股票证券的融资能力好坏关键是看对股票的定价, 然而我国股票的定价是受到证监会的直接干预的, 这就导致我国股票的定价在低水平徘徊, 而这种低价的股票发行就直接影响了证券市场的融资能力, 同时也增加了企业的融资成本, 那么企业就不能健康的发展。

综合上面的情况, 金融抑制不仅仅对经济的发展带来负影响, 同时也限制着资本的积累和发展, 这也就给我国金融体制的改革带来了很大的困难。因此, 我们必须在实行金融体制改革的同时还要坚持以自由化为特征, 来适应目前经济全球化大潮的发展。

2 金融自由化及其消极影响

2.1 金融自由化

金融自由化是指在20世纪80年代初期, 很多西方国家对金融管制普遍的放松, 形成一个在金融市场上公平、自由发展的现象。这一现象具体表现在: (1) 价格自由化。国家和政府不再对价格进行严格管制, 取消了对信贷利率的管制, 同时本国金融机构也开始进入国外市场, 充分地体现了市场调节的作用。 (2) 业务自由化。金融机构的业务不再受到限制, 可以跨行业进行业务来往。 (3) 市场自由化。金融市场的门槛降低, 各类金融企业可以自由进入金融机构。 (4) 资本流动自由化。不再紧闭国门, 允许外国金融机构进入本国金融市场。

在金融自由化的情况下, 金融信息不再是秘密, 它将被公开给大众, 让大众更好地了解市场里的供求关系, 更重要的是金融自由化使资金流动更加自由, 减少了资金在流动过程中的障碍, 使资源能得到更好的优化配置。所以从这里来看, 实行金融自由化可以促进金融市场更好地发展, 深化金融体制改革, 使资本市场的经济发展的更加健康稳健。

2.2 盲目实行金融自由化带来的消极影响

金融自由化的实行并不是一个简单的工程, 而实行的过程中稍有差池就会影响到中国整个金融体系的发展增加国家的负担, 使中国的经济发展出现衰退的情况。

泰国就是针对这一情况最好的例子, 从1989年到现在, 泰国进行了多次金融体制改革, 具体的措施有:①取消利率管理制, 由市场自由对利率进行定价。②降低对商业银行的门槛, 拓宽了商业银行的业务范围, 使银行的职能更加全面。③促进金融市场的良性发展, 增加企业的融资渠道。④放宽对外汇的使用标准, 使资本在全球范围内流动, 允许国外金融机构进入本国市场。泰国在实行金融自由化的过程中, 很多非金融机构得到了快速的发展, 这些非金融机构不能直接获得资金, 所以他们就可以通过向进入中国市场的国外金融机构借款来缓解自己在资金上的困难。但是当这种情况快速的发展时就会造成汇率的风险和资金流动的风险, 从而可能带来金融危机。由于在金融体制改革的时候, 拓宽了银行的业务范围, 但是在改革时央行并没有在金融监管上有所加强, 从而导致在金融市场和证券市场上有大量的资金流入, 所以质量就大大下降, 形成很多的不良资产。同时由于央行对外资也没有进行有效的管理, 这就导致外汇无限制的流入本国市场, 国内外资的数量达到了失控的状态。

结果, 到了1997年迫于无奈泰国只能取消与美元的联系, 而这一措施使得泰铢的价值一落千丈。在泰铢崩溃之后, 影响并没有停止, 随之带来的是印度尼西亚、菲律宾等国家货币的严重贬值, 到这里影响还没有停止, 随之而来的就是整个东南亚的金融危机, 各国股市开始崩溃, 给国家带来了严重的损失, 使国家陷入动乱之中。

这一事件给我们两点启示:首先是国家在实行自由化金融体制改革的时候, 中央不可以放松对金融市场的监管;其次是市场机制在失灵的状况下, 企图通过市场的力量来改变金融企业的发展是不现实的, 实现金融体制改革自由化必须在宏观和微观上都有发展的基础。

3 我国金融体制改革对策

3.1 金融体系的自由化要与市场的发展相适应

如果在金融改革自由化的过程中超越了市场可以承受的范围, 就会造成严重的后果;对于改革过程中一些必要的措施, 如果产生一些拖延措施, 就会造成金融改革与市场产生不同步, 这就可能造成金融风险;如果在金融体制改革中没有进行必要的监管或者是监管力度不够, 就会导致金融企业产生各种不公平的竞争, 使金融业的秩序大乱。所以只有在金融体制改革自由化的过程中考虑市场的因素, 再加上适当的监管, 才能让金融市场发展得更加健康。

3.2 金融体制改革自由化的过程中要保证自由化和规范化一致

如果在改革中出现超前发展, 发展步伐超出了风险抵御的能力之外, 那么就有可能产生金融危机。所以只有在体制改革中加强对金融企业的监管力度, 加强对基础设施的建设, 促进金融体制改革更加规范化, 才能使金融发展更具活力。

3.3 金融体制改革不能一蹴而就, 要有一个过程

金融体制的改革与发展是一个循序渐进的过程, 从金融抑制到现在的金融自由化之间必须要先经历金融约束的过程, 所谓金融约束是指政府出台金融政策对金融市场、资本市场加以影响, 它凸显了政府在金融体制改革中的重要性。金融约束可以根据金融体制改革进行适当的减轻, 直到真正过渡到金融自由化。在金融体制的改革过程中还需要政策和制度的进一步支持, 让金融体制的改革得到更多人的认可, 让大家从心底接受金融体制的改革, 让改革的道路更加顺利。

4 结论

在全球经济危机的席卷之下, 我国的金融业也受到了一定的影响, 特别是金融抑制的出现, 对我国金融业的发展造成了很大的威胁。因此我国现在的金融界迫切的面临着改革, 在改革中还要坚持自由化的原则。但是金融改革自由化不能随性而行, 需要遵循一定的原则, 如金融体系的自由化要与市场的发展相适应;金融体制改革自由化的过程中要保证自由化和规范化一致;金融体制改革不能一蹴而就, 要有一个过程等, 只有做到这些, 我国的金融业改革才能更加彻底, 才能使金融业发展得更加健康更加稳定。

参考文献

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[2]王晓军.国际金融课程的特点与教学方法创新研究[J].理论探讨, 2008.

[3]武艳杰.新形势下国际金融教学的适应性调整浅谈[J].金融教学与研究, 2009 (4) .

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[5]袁天昂, 唐青生.当前我国金融自由化中的主要障碍分析[J].河南金融管理干部学院学报, 2007 (3) .

中国金融改革方向 篇8

【摘要】 村镇银行的出现对于形成农村金融的竞争性市场,为农村提供金融服务,吸纳民间资金进入合法渠道,具有重要意义。但也面对着激烈竞争,运营成本不易降低,存在潜在金融风险等问题,需要科学定位,突破政策局限,开展农业产业化链式服务。

【关键词】 村镇银行;意义;挑战;对策

一、村镇银行设立的积极意义

首先,由于农村地区本来设立的银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题,已经成为制约农村经济发展的重要瓶颈。具有低门槛、多元化资金来源、灵活多样的股权与治理结构的村镇银行进入农村金融市场,不但为农村金融市场引人增量因素,村镇银行从成立之始,就对其设立条件、股权设置、治理结构、经营管理、内控机制及监管方面都做出了严格的规定,对股东在财务状况、经营管理能力等方面的要求更形成了机构经营者的优胜劣汰,这必将推动农村金融的不断发展。

其次,有利于竞争性农村金融市场的构建,在一定程度上解决农村金融供需的矛盾。长期以来,农村金融改革的重点始终围绕着农村信用社这一存量机构展开,可是从结果看,无论是规范合作制,还是提供多种模式的改革尝试,效果都不甚理想。深究其原因,一个不容忽视的问题就是农信社在农村金融市场上处于近乎垄断的地位,造成一方面农信社本身缺乏改进的动力,另一方面政府也难以下决心彻底清除绩效差的信用社。村镇银行的建立,无疑将会与农信社形成一定程度的竞争,在促进其改革与发展的过程中,逐渐促成竞争性的市场环境。

最后,为民间资金提供了良性的发展梁道。大量的民间资金以“灰色”身份参与着各种形式的地下金融活动,难以找到正规的发展渠道,不仅在一定程度上扰乱了国家金融秩序,也为资金所有者带来了巨大的风险。村镇银行成立的相关规定,明确了民间资金可以入股,这是继“只贷不存”小额信贷机构试点以来,正规金融机构再一次对民间资金打开大门。

二、村镇银行面对的挑战

首先,村镇银行必将面对各种金融机构主要是农村信用社的激烈竞争。在人才上,村镇银行建立以后,首要的一条是要物色一批高级管理人才和熟知法律、管理、业务、则务、核算的业务精英,可能需要不惜高薪聘请其他金融机构的人才,挖其他金融机构的“墙角”。在资金资源上,村镇银行由于实际上是一种股份制的民营银行,其经营手段必须更加灵活,必须采取各种手段,与其他金融机构争夺农村有限的资金资源。在客户资源,村镇银行建立后,只有凭借其灵活的经营策略,随机可用的经济手段,热情诚恳的服务态度和农村信用社争夺客户,才有可能将农村信用社的一部分“黄金客户”争取到村镇银行。

其次,在尽可能满足农村金融需求方而成本较高。在大多数农村地区,小农经济是农村经济的主体,农户生产分散、抗风险能力低下、持续发展能力不高、信息和技术沟通不畅是小农经济的典型特征,也是制约农村经济发展的重要因素。村镇银行虽然抱着以为微小企业和农户提供金融服务的关好愿望,却受成本收益限制,很难在其覆盖范围内设立多个营业机构,营业机构的遗乏无疑使资金供需双方缺乏沟通平台,这样引发的信息不对称会使村镇银行在对农提供金融服务的时候无从下手,也会使部分迫切需要金融服务的小农户和微小企业投靠无门。

最后,村镇银行发展对防范金融风险和金融监管的挑战。目前,我国农村地区的贷款业务基本上缺乏有效的担保方和可变现的抵押物,这是很大的风险。不仅如此,农村地区需要融资的项目普遍缺乏信用风险评级,没有第三方专业机构对此进行评级,这就增加了放贷风险和成木。投资村镇银行的风险是相当高的。此外,由于存在社会、经济、体制和政策方面因索的制约,导致加大农户投资需求强度不足。

三、村镇银行可能的应对之道

首先,科学市场定位,“有所为有所不为”。村镇银行具有先进的经营理念,且无沉重的历史包袱,又有商业银行等金融人股东的支持,开展对农业务具有优势,不可忽视的是,与其他服务农村的金融机构相比,村镇银行在网点设立、人员等方而并不具有优势。村镇银行应定位于人金融机构与小农户间的联系纽带,发挥机制灵活的特点,探索创新信贷手段,完善小额农户贷款和联保贷款管理机制,在取代民间非正规金融方而做出努力。

其次,突破政策局限,因地制宜开展金融活动。如在欠发达农村地区可以考虑以农民入股的方式,或者有效利用现有民间金融组织,建立风险共担的合作金融机制。鼓励建立由农民组成的“只放贷不吸储”贷款公司,风险由入股农民共同承担,不会扰乱农村金融秩序。