国际上非政府组织的筹资（精选7篇）
发布日期：2010-02-02 08:20:15
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三、非政府组织的筹资模式
筹资是非政府组织赖以生存和实现目标的支持性条件。非政府组织的生存和发展无疑需要资金支持，但作为非营利性组织，非政府组织并不能像企业那样去直接从事生产和商贸活动，其资金来源无外乎会费、服务收费、经营收入、个人捐款、公司募捐、政府资助等。从大的方面说，资金来源可以归纳为民间捐赠（包括个人捐赠和企业捐赠）政府补贴、服务收费和销售收入等三大块。
由于世界各个国家的传统和制度规定的不同，非政府组织资金收入按照其主导筹资渠道的不同而分为市场主导和政府资助主导两大模式。
（一）市场主导型筹资模式
这种筹资模式中的非政府组织在运作资金方面主要依靠的不是政府资助，也不是民间捐赠，而是自身服务以及其他经营性活动所得的收入。美国是市场主导型筹资模式的典型代表。在美国，非政府组织由于更加贴近人们的生活而更容易被人们所接受。但是，非政府组织的收入并没有因此而主要来自民间捐赠。统计结果显示：在美国非营利部门的收入中，服务收费和销售收入占57%，政府资助占30%，民间捐赠占13%。
1、民间捐赠
美国民间有着深厚的互助和慈善传统，尽管民间捐赠在非政府组织的收入中并不占首要位置，但民间捐赠长期以来被视为非政府组织的一个典型的资金来源。从民间捐赠来源看，分为私人捐赠、公司捐赠和基金会捐赠三大块。从非政府组织的行为方式看，民间捐赠又可以分为民间主动捐赠和非政府组织的公共募捐两大类。（1）私人捐赠
民间主动捐赠。由于国家对公民个人的捐赠有一定的税收优惠，因此，私人捐赠在美国是很普遍的事情。据统计，2000年，全美国89%的家庭向非营利组织捐过款，平均每个家庭捐款1620美元。
公共募捐活动。非政府组织还可以通过联合劝募会、联合艺术会等来筹措资金。但必须将这种活动列入资金筹措计划，向政府提前登记获得许可，在募捐活动结束后向政府和公众报告收到了多少资金，并报告这些资金的支出情况。（2）公司捐赠
在美国，由于税法对向非政府组织提供捐赠的公司有税收优惠，同时，整个社会也倡导公司承担社会责任，因此，公司捐赠在民间捐赠中也占有重要位置。一般情况下，获得大公司的捐赠往往依靠非政府组织的营销策略，而获得小公司的捐赠往往依靠非政府组织负责人的个人关系。
（3）基金会捐赠
美国很多基金会都资助公益、慈善活动，但基金会的捐赠一般都会限定资金用途，即为限定性支出。大型基金会资助款一般数额较大，但申请程序比较严谨，非政府组织需要写明自己的请求以及资金使用领域、方式，并提供预算，获得捐赠后，在使用资金过程中还需要按照基金会的要求提交相关活动和经费使用报告。为了从民间获得尽可能多的筹款，非政府组织还向专业筹款人或公司寻求帮助。非政府组织的这一需求，使筹款公司和筹款人成为热门职业和行业。
2、政府资助 在美国，政府对非政府组织予以支持的历史由来已久。非政府组织只要经注册取得法人地位，就有资格取得政府的资助。20世纪60年代，美国政府开始大力推动社会服务，主要的做法就是发包或购买服务，即政府基本上不直接从事社会公益事业，而是通过项目招标方式委托非政府组织来进行公共服务。非政府组织因此每年要精心选择项目，做出翔实的项目报告，进行投标，申请社会公益事业的项目资金，项目内容符合政府意愿的才能得到批准。联邦政府每年对非营利部门的资助高达数百亿美元，远高于民间捐赠。除直接的政府资助外，联邦政府对非政府组织的税收优惠措施、对个人和公司慈善捐款的减税、对非政府组织邮资的补贴，以及州及州以下政府对非政府组织所得税、财产税、销售税的减免等，构成了政府对非政府组织部门的暗补。据美国国税局估计，联邦政府每年因对非政府组织的税收优惠而损失445亿美元的税收，邮资减免也有30多亿美元。即便如此，非政府组织从政府获得的资金收入也不足以构成支撑其运作的主要资金。
3、营利活动
从20世纪80年代以来，美国非政府组织的筹资市场化方式更加明显。一方面，政府资助减少，政府鼓励非营利组织运用营利手段来养活自己。另一方面，对民间捐赠和政府资助等传统筹资渠道的激烈竞争使日益增多的非政府组织对资金的吸引呈现出分散的状态，这使得很多非政府组织开始转变态度和策略，在传统筹资渠道之外另辟财源，依靠自身的经营活动获得收入被越来越多的非政府组织所接受，人们逐渐达成共识：慈善捐赠、志愿行为和政府补贴多多益善，真正的生存和发展立足点还在于非政府组织运用商业渠道的“自力更生”。
从整体上看，20世纪80年代以后，美国民间捐赠和政府拨款在非政府组织收入中所比重呈下降趋势，而营利性收入则不断上升，九十年代中期以来包括服务性收费在内的营利性收入占美国非政府组织总收入的57%。
尽管非政府组织在美国一直受到公众的信任，但由于非政府组织日益依靠自身的经营活动来获取运营资金，所以也存在着一些问题，主要表现在如下几方面：
一是滥用减免税特权，名不副实。非政府组织按照法律可以享受税收减免，但一些非政府组织在享受税收优惠的同时，却不按照其宗旨履行提供服务等社会使命，而是将钱更多地花在自己身上。如用于资助开展活动的钱低于行政和杂费开支。
二是人员收入分配过高。非政府组织往往声称自己是社会使命驱动的为公众利益而存在的组织，并且法律也的确规定它们不得将盈利私分。美国国会曾在一次检查中发现，在美国最大的250家非政府组织的2000名主管中，有300人的薪水超过20万美元，有的甚至超过百万。除工资之外，还有其他好处，如奖金、低息贷款、住房补贴、专车、免费休假和高额的退休金。
三是行政费用过高。如美国退休者协会1990年仅在家具上就耗资2900万美元，而当年它援助生活贫困老人的开支却只有1400万美元。
四是贪污现象时有发生。主要是因为会计制度不完善而产生的。有的甚至连最基本的会计制度都没有建立，给人以可乘之机。通过做假账、开设小金库等常用手段中饱私囊。五是形成对营利部门的不公平竞争。由于政府缩减公共开支，美国非政府组织的经营活动得到政府的默许，因此，非政府组织几乎涉足于各个商业领域。由于非政府组织享有减免税优惠，这使得它们与营利性机构相比，投资成本和经营成本大大降低。这不仅形成对营利机构特别是小型企业的挤压，而且使一些人利用注册非政府组织的方式而进行营利，一方面对企业形成不公平竞争，另一方面也破坏了非政府组织的社会信誉。
在市场主导的筹资模式中，非政府组织在运作资金方面主要依靠的不是政府资助，也不是会费收入，社会捐赠在其收入中所占的比例也比较小，支撑非政府组织生存的是其依靠自身服务以及其他经营性活动所得的收入。
（二）政府资助主导型筹资模式
在政府资助主导型筹资模式中，非政府组织的收入主要依赖于政府拨款。根据对22个国家非政府组织收入的统计数据显示，英国、德国、法国、日本等国属于政府资助主导模式。以日本为例。日本公益法人的经费来源主要是会费、社会捐赠、政府补贴金、开展经营活动的收入。1995年，因为日本非政府组织的服务收费等收入占52%、政府资助占45%、社会捐赠占3%而把日本列入市场主导的筹资模式。但是，1998年日本《特定非营利活动促进法》颁布后，政府对非政府组织的资助力度大大加强，许多地方政府提出了“非营利组织分担公益事业”的观点，主动将非政府组织视为合作伙伴。因此，日本非政府组织的筹资模式已经转变为政府资助主导模式。
1、政府资助
日本政府部门对非政府组织活动的资金支持比较多。除合作或委托开展项目外，日本政府还采用补助金的形式给予非营利组织以直接资助。如，2003年日本中央政府财政预算中安排的非营利法人补助总额3000亿日元。日本的道府县一级政府也加强了与非政府组织的合作。有的地方，甚至提出“非政府组织立县”的口号，在政府职能部门设机构，安排专门的人力、财力推进本地非政府组织发展。日本政府正在将越来越多的公共设施交给非政府组织管理，并为此为非政府组织设置了各种“公开募集型补助金制度”以及委托管理事业费即购买服务经费。很多地方政府建立了非政府组织支援中心，为非政府组织的活动提供全面、周到的服务。有的地方如市川市从2006年开始实施“市川市1%支援制度”，以立法的形式规定：政府将税收的1%用于支援非政府组织，至于给哪一个非政府组织，则由市民也就是纳税人投票决定。
2、社会捐赠
日本国民捐赠对非营利组织的支持力度不大，捐赠收入仅占非政府组织资金来源的8.9%。2000年日本每个家庭向非政府组织的捐赠额度平均是2900—3200日元。许多企业创立了支援非政府组织的赞助金、捐款制度，企业自行设立的财团也增加了面向非政府组织的项目。例如有的公司推出“配套赠与项目”，即雇主配比雇员的捐赠金额，一般都是1比1配比，这就意味着雇员向非政府组织的捐款翻倍了。但是，只有5%的公司操作“配套赠与项目”，因为向特定非营利法人进行的捐赠不能从应税收入中扣除。
3、经营活动收入
随着日本对非政府组织的重视和所采取的一系列促进措施，非政府组织不仅与政府的关系更为密切了，而且与市场的关系也更加密切了。很多非政府组织开展了商业活动，在追求公益性的同时也追求营利收益，为组织积累更多的活动经费。据统计，日本40%以上的组织报告有收益事业。
政府资助主导型筹资模式中，非政府组织的收入主要来自政府拨款。但是，也正是因为过于依赖政府拨款，从而引起人们的忧虑：对政府拨款的依赖程度增加可能会改变非政府组织的民间性特质。
市场主导型筹划资模式和政府主导型筹资模式的共同点在于：在非政府组织的收入中，社会捐助所占的比例都非常小。
（三）中国非政府组织的筹资管理
1、我国非政府组织筹资模式特点
第一，与国外非政府组织历史悠久，法规完备，分类治理相比，我国相关法规不够完善，已有法规可操作性不够。
一是国外法律完善、重点突出、可操作性强，国外非政府组织筹资模式的一个显著特点就是依法规范和治理。如美国不仅有完备和具有较强可操作性的法律体系，而且以税率调节十分有效。日本非营利组织的相关法规有180部之多，而我国至今还没有一部由人大通过的专门法律，法律层次低。
二是国外根据组织性质依法实行分类治理，而我国未能从法律上实现分类治理。国际上按服务对象把非政府组织分为公益性组织和互益性组织。对公益法人的资助力度明显大于互益法人。我国目前将纳入管理范围的民间组织分为三大类：社会团体、民办非企业单位、基金会，这一分类尽管从管理角度看便于操作，但它过于简单，难以应付社会转型过程中出现的各种性质不同的组织。组织性质不同，其相关法律规范亦应有所不同。
三是相关法规条文自相矛盾，操作性不够，并给社会造成了误解。一方面相关法规，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条明确了民办非企业单位是从事非营利性社会服务活动的社会组织。另一方面，财政部《民间非营利组织会计制度》第五十八条明确规定：收入应当按其来源分为捐赠收入、会费收入、提供服务收入、政府补助收入、投资收益、商品销售收入等主要业务活动收入和其他收入等。国家体育总局、民政部《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》第十五条体育类民办非企业单位可以依法通过以下方式获得发展资金：接受捐赠、资助； 接受政府、企事业单位、社会团体、其他社会组织和个人的委托项目资金；为社会提供与业务相关的有偿服务所获得的报酬：其他合法收入。
第二，国外筹资模式成熟，我国筹资模式不成熟。国际上有市场主导型筹资和政府资助主导型筹资两大模式。我国大部分民办非企业单位基本得不到政府提供的财政拨款和补贴，其主要收入来源是提供各种服务等营业性的收入，接受的社会捐赠也很少。2002年，中国民办非企业单位服务收费占总收入的95.7%，这一数字远高于世界上许多国家，来自政府部门的资助和社会捐赠分别仅为2.5%和1.8%。
第三，缺乏综合、统一的监管，部门之间、地区之间各自为阵，各行其是。政府对非政府组织的日常监管直接反映着政府与非政府组织之间的关系。在各个国家，非政府组织的日常监管所涉及的往往并不是一个政府部门，如登记注册、业务、税收、物价等。这些部门需要很好的协调共同发挥作用。中国目前的情况是，相关法规是全国统一的，但执行情况千差万别，有的地方不允许收费，有的地方放任收费，有的地方凡收入包括对政府资助都要求纳税，有的地方认为这点收入没必要纳税。
第四，与国外相比，我国非政府组织的专业化程度很低，短期内很难解决这一问题。国外的非政府组织已有较长发展历史，有的上百年甚至数百年，其专门化程度很高，无论是法规制度、管理机构、人才培养等已形成一整套完整的体系和运作系统。而我国则刚刚起步，在许多方面都是空白，如会计制度一直沿用事业单位会计制度，直到2005年财政部才出台了《民间非营利组织会计制度》，并且开始了相关人员培训。尤其缺乏专业化管理和运营人才。严重影响了非政府组织管理与运营水平的提高。总体上看，目前中国非政府组织的收入来源还不十分规范和均衡。基金会和社会团体对政府的依赖比较大，民办非企业单位主要依靠自身的经营活动获得收入。其共同特点是：无论是社会捐赠、政府资助还是经营活动都没有成为各类非营利组织的主要收入来源，各种非政府组织、都从事经营性活动，多数非政府组织的资金运行都有一定困难。这固然有传统文化的影响，但相关制度规定过于原则化或干脆缺失却是造成中国非政府组织筹资困难的一个重要原因，而这反过来又造成国家对非政府组织营利的担忧，进而使非政府组织的生存可能受到较大影响。从某个意义上来说，中国非政府组织还需要向发达国家的同行学习筹款之道，而政府也需要加强与相关国家的政府交流，加快立法步伐。
2、选择筹资模式应注意的问题
第一，从我国国情和具体实际出发，选择筹资模式。中国目前的实际难以与国际接轨。说是政府资助主导型筹资模式，但得到的政府资助十分有限；说是市场主导型筹资模式，但财产基础是国家的，能不能用至今找不到政策和法律依据。如果脱离举办单位，则难以生存；如果依靠举办单位，则可能成为举办单位的附属机构。中国特色的筹资模式，就是积极争取政府资助和社会捐赠，如果举办单位愿意承担全部费用，则应按资源提供者的要求运作；如果举办单位希望分而治之，则与其形成一种契约关系，明确双方的责权利，并交纳相关费用，按照市场主导型筹资模式运作。
第二，如果按照市场主导型筹资模式组织营利性活动，应坚持“非分配约束原则”。所谓“非分配约束”就是非政府组织的经营活动所得不得向创办人、捐赠人、成员、雇员等提供收益或不得向这些人分配利润。非政府组织的经营活动是否符合组织的非营利目的是各国对非政府组织规定营利禁止的最基本、最核心的问题。
第三，树立诚信形象，赢得社会支持。坚持非营利原则，以良好的服务取信于社会，赢得人们的理解和支持。
第四，筹资所得必须用于实现组织宗旨。俱乐部合法的收入应用于章程规定的业务活动，接受捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。第五，依法确定开展营利性服务的项目。《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》第六条规定：体育类民办非企业单位可以从事以下业务：
（一）体育健身的技术指导与服务；
（二）体育娱乐与休闲的技术指导、组织、服务；
（三）体育竞赛的表演、组织、服务；
（四）体育人才的培养与技术培训；
（五）其他体育活动。
第六，按照组织性质选择筹资模式。实行会员制的可定性为“互益性”，即面向特定人群提供服务，可通过收取会员费，为会员提供服务。“互益性”的建议按“政府主导型筹资模式”运作。实行非会员制的可定性为 “公益性”，即面向社会不特定人群提供服务，可按提供的服务收费。“公益性”的建议按“市场主导型筹资模式”运作。当然，亦可探索综合运作模式，即对青少年实行会员制，对其他人群则按服务进行收费。
四、非政府组织的营利禁止
（一）国际上的非营利禁止
服务于社会使命与资金危机之间的矛盾是目前各国非政府组织共同面临的问题。目前，自营创收的经济活动开始被看作是比捐款和拨款更为可靠也更为稳定的资金来源。但是，对非政府组织的非营利性在实践中进行界定和认定，是一个世界性难题。一般地说，各个国家都会设定一些认定标准，认可非政府组织的一些经济行为，而禁止非政府组织的另一些经济行为，从而形成对非政府组织的营利禁止。换言之，非政府组织的营利禁止与各国对非政府组织的经济性活动与非经济性活动的区分有重大关系。
营利禁止规定构成世界各国对非政府组织经营活动的重要约束。无论是市场主导型筹资模式还是政府资助主导型筹资模式，非政府组织基本上都可以从事一定的经营活动来获得收入，对非政府组织进行全面营利禁止的国家非常有但很少，大多数国家对非政府组织的经济活动采取有限禁止态度，并主要通过税收政策来调节和监控非政府组织的经济活动，以此使非政府组织确保其非营利性。
一般地，非政府组织的一切活动都必须支持其非营利目的，其经营活动所得不得向创办人、捐赠人、成员、雇员等提供收益或不得向这些人分配利润。因此，非政府组织的经营活动是否符合组织的非营利目的是各国对非政府组织规定营利禁止的最基本、最核心的问题。大多数国家普遍接受的做法是：如果经营活动占主导地位，非政府组织应当作为经营组织重新登记。从大的原则看，营利禁止或者按照收入用途标准（即营利收入是否仅用于非政府组织的目的）或者按照相关目的经营标准（即非政府组织的经营活动应当围绕其组织宗旨的实现）来设定。从一般意义上看，由于非营利性是非政府组织区别于企业的根本点所在，因此，对非政府组织的经营活动进行限制是必要的。
通常，处于市场经济发育过程中的发展中国家更倾向于收入用途标准，甚至对非政府组织的一些谋利行为也采取宽容态度。当然，这一方面与国家财力和社会传统有关，而另一方面，制度设计方面的矛盾也是一个重要因素。但是，对非政府组织的非营利性进行明确界定是个世界性的难题，就是在法制较为健全的欧美国家，非政府组织打着非营利旗号谋取经济利益的情况也屡见不鲜。
（二）收入用途标准
以收入用途作为确立非政府组织营利禁止的标准，就是说非政府组织经济所得应用于非政府组织的目的。因此，只要所得的利润都用于非政府组织实现公益宗旨的活动的当中，非政府组织所有的经济活动收入都应当免税。
具体以英国非政府组织的营利禁止为例说明。在英国，非政府组织的商业活动本身并不是慈善目的，但慈善组织可以用商业活动来达到慈善目的或仅仅用来筹资。商业活动所得的利润都是可征税的，但依据商业活动的性质，非政府组织也可以享受一些税收减免。英国一般运用同一标准来判定公益组织和其他纳税人是否从事商业活动，也就是说，非政府组织的经济活动是不是商业活动的衡量标准是“是否用于慈善目的”。
收入用途标准适用于所有产生收入的活动，而不仅仅适用于实现非营利组织宗旨而产生所得的活动。如英国乐施会在发达国家销售与基本宗旨无关的二手服装可以免税，因为其全部利润用于帮助发展中国家的穷人的慈善目的。免税的主要目的是促进慈善组织实现或促进其宗旨。如果符合慈善委员会的管理文件，慈善团体就可以自己的名义在税收优惠政策规定的范围内开展活动。
（三）相关目的经营标准
相关目的经营标准，即对非政府组织的营利禁止体现在对非政府组织的“无关经营收入”（即超出非营利组织公益宗旨之外的经济活动）征税，并对“相关”活动的利润免税，即与非营利组织的公益性的不相关的贸易或商业收入，除非法律另有规定，否则必须纳税。这方面的典型代表是美国。
美国对非政府组织的营利禁止体现在对非政府组织的“无关经营收入”，并对“相关”活动的利润免税。《美国国内税收法典》规定：对免税机构与免税目的无关的经营行为的净所得要征税，其出发点不是禁止免税机构的经营行为，而是消除与非免税商业企业的不公平竞争。因此，免税机构的无关经营行为的税收待遇与其非免税商业企业的相同。通常无关经营收入应纳税所得指的是来源于与机构免税目的无关的一种或多种贸易或经营行为的所得，减去直接与无关贸易或经营行为相关的营业费用。
（四）中国非政府组织的营利禁止
中国对非政府组织的营利禁止规定具有自己的特点，与中国正处于迅速发展的转型期这一特定阶段相适应。
1、中国非政府组织的营利禁止
《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定：民办非企业单位不得从事营利性经营活动。国务院法制办和民政部对此的解释是：“民办非企业单位不从事营利性的经营活动，并不妨碍其在从事社会服务活动的过程中进行合理的收费，按照国家的规定根据自己提供的服务收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，对于维持其活动，促进和扩大其业务规模是非常必要的，这与从事营利性经营活动是完全不同的概念，必须严格区分。”可见，我国非政府组织的营利禁止适用的是发展中国家普遍适用的收入用途标准。
但是我国对非政府组织营利禁止方面的规定比较原则化，而且操作性比较弱。如什么样的收费是“合理的收费”,其界限在哪里?“略有盈余”的标准又是什么？中国的法律、法规和规章并没有做出规定和解释，从而使非政府组织的营利空间比较大。
2、营利禁止
国务院法制办和民政部的相关解释认为，禁止民办非企业单位从事营利性的经营活动，并不是剥夺了公民和其他组织在社会服务领域进行营利性经营的权利。如果公民和其他组织意图在社会服务领域从事营利性的经营活动，他们有权到工商行政管理机关申请企业法人的登记，而不是到民政部门申请民办非企业单位的登记。
但是，这里举一个很能说明问题的例子。如《民办教育促进法》在强调“民办教育事业属于公益性事业”的同时又规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，而教育法规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。这就形成了民办学校公益性与营利性之间存在矛盾的可能性，其关键在于什么是“合理回报”。按照相关规定，出资人可提取“合理回报的部分是：在学校的净收益”中扣除“不低于净收益25%的比例作为学校发展基金”，再扣除社会捐助、国家资助和按照国家规定必须提取的其他费用后的余额部分。换言之，民办学校如果当年有办学节余，又没有社会捐助、政府资助和其他国家规定必须提取的费用的情况下，可提取的“合理回报”的最大值是净收益的75%。
由此可见，所谓“合理回报”事实上就是投资者剩余索取，即民办学校剩余利润的事后分配。这与非政府组织非营利性的基本内涵是相矛盾的，因为非营利性意味着办学结余必须全部用于学校滚动发展，举办者、经营者和管理者无权对结余进行分配。营利性民办学校在非营利性的框架下追求的是有所回报，看似符合我国当前国情的措施。为此，就必须在非营利性的前提下，设置诸多限制性条款，以防止寻利性投资所获得的利润超出合理的限度。但是，目前的限制性条款几乎不具有可行性。因此，自《民办教育促进法》实施条例颁布以来，民办教育的税收政策依然处于待定姿态。
与非政府组织发达的国家相比，中国对于非政府组织的“非营利性”还没有一致的具有可操作性的明确规定，这也造成非政府组织的营利禁止也没有统一的规定。政府对非政府组织的“非营利性”的模糊规定也造成非政府组织、社会公众理解上的千差万别，从而不利于非政府组织的健康发展。
五、非政府组织的税收优惠
（一）国外非政府组织税收优惠简介 非政府组织作为一种社会形态，不可避免地要与国家的税收活动有关系。非政府组织的经营行为与两个问题密切相关：第一，哪些非政府组织被允许从事经营活动；第二，这类活动如何征税？对非营利组织从事的经营活动是否征税，各国对此采取不同的态度，确立不同的衡量标准。大体有二种，一是收入用途标准；一是相关目的经营标准。
由于非政府组织主要从事社会服务和社会公益活动，在社会发展方面起着非常重要的作用。各国一般对非政府组织都给予一定的税收优惠，以促进非政府组织发展。而实践也证明，通过对非政府组织给予免税或减税资格，政府能够加强对非政府组织的调控，引导和管理。因此，非政府组织享有减免税待遇是国际通行的惯例。
大多数国家都对非政府组织的商业活动所得征税，征收利润税或者营业税。然而，许多国家对于公益组织的净利润，只要用于非营利宗旨的，都予以免税。不仅如此，许多国家还允许公益组织通过从事产生所得的活动维持自身运行。除了向非政府组织特别是公益组织提供各类税收优惠外，大多数国家还对个人和企业向公益组织的捐赠给予所得税方面的优惠，如税收扣除或税收抵免。对于个人向公益组织的捐赠征收的财富转移税，可以在所得税中扣除或抵免。因此，对非营利组织的税收优惠政策主要包括两个方面，一是对非营利组织本身的税收优惠政策；二是对于向非营利组织捐赠的单位与个人的税收优惠政策。
（二）国际上对非政府组织获得税收优惠的主要模式 国外对非政府组织的税收优惠资格认定主要有三种模式。
第一，自动获得模式。即非政府组织由主管的政府部门依照有关法律批准或许可成立后，就自动具备税收优惠资格。如英国、日本的非营利组织依法经政府主管部门批准，获得公益法人的地位，就自动具有了相应的减免税资格，可以自动享受优惠的税收待遇，而税务部门并不参与决策。第二，依申请获得模式。大多数国家采取这种模式。在这种模式中，非政府组织是需要经过向税务部门提出申请，由税务部门依照税法具体认定。如美国的非营利组织的免税资格由联邦政府国税局依联邦税法认定。
第三种模式，两种方式相结合，如新加坡就是如此，在税法上所列的非政府组织可以自动获得免税或减税资格，其他非政府组织则必须提交申请。
无论是采取哪一种模式，各国都是根据本国的政府—社会关系的传统和现实来确定的。首先，三种模式在税收优惠资格的认定方面略有不同。相比较而言，自动获得模式将税收优惠与特定类型的非政府组织的成立直接联系起来，相对少了一道政府审批程序。依申请获得模式则把税收优惠地位与非政府组织的成立分开，而税收优惠地位往往由税务机关来认定。而混合模式则采纳了自动获得模式和依申请获得模式各自的特点，尽管管理的复杂程度可能有所提高，但分类管理也有可能使非政府组织的税收优惠更为细致。其次，三种模式的税收管理规则体系对非政府组织及其捐赠者的税收优惠都有比较细致的可操作性规定。比如美国联邦税务局根据各种组织申报的确认免税资格的材料，列出简化的免税团体分类目录。即美国免税团体分类体系，体系涵盖10个功能性大类，26个小类，400种非营利组织明细。截止2006年，全美大约有80万个组织被该体系列入不同类别。该体系严格按照美国国内税收法典设计，分类细致、操作性强，针对性明确，其他国家很难借鉴。税收优惠无论对非政府组织来说，还是对捐赠者来说，都是一种必不可少的激励措施，而相关规则体系的完整、可行则决定着这种激励措施的有效程度。综合各国对非政府组织的税收优惠措施具有二个明确特征：一是非政府组织获得税收优惠地位所应当具有的条件规定明确，而且对所有非政府组织都平等地适用；二是捐赠者的税收优惠主要体现在所得说的减免方面，具有比较强的可操作性。
（三）中国的非政府组织税收优惠
1、中国非政府组织的税收制度
我国并没有针对非政府组织设立专门的税收法律制度，与非政府组织相关的税收制度散见于各税种的税收法规、规章、政策规定中。在中国，非政府组织必须进行税务登记，然后根据有关法律获得减免税资格。
（1）非政府组织税收的主要税种
从总体上看，我国非政府组织可能涉及的税种有企业所得税、营业税、增值税、关税、城镇土地使用税、土地增值税、车辆购置税、车船使用税、房产税、契税、耕地占用税、城市维护建设税、印花税等约12个税种。其中，企业所得税、营业税和增值税是最重要的、影响较大的三个主要税种。
所得税。新的《企业所得税法》规定，企业所得税的纳税人包括“企业和其他取得收入的组织”，非政府组织就属于“其他取得收入的组织”。按照该规定，非政府组织企业所得税的征税范围包括：销售货物收入；提供劳务收入；转让财产收入；股息、红利等权益性投资收益；利息收入；租金收入；特许权使用费收入；接受捐赠收入；其他收入。
营业税。目前，中国非政府组织的营业税遵循1994年实施的《营业税暂行条例》缴纳。营业税税目包括文化体育业。税率依据税目不同有3%、5%、5%—20%三种。营业税的起征点有按期和按次两种计量方式，按期纳税的起征点为月营业额1000—5000元，按次纳税的起征点为每次（日）营业额为100元。（2）国家对非政府组织的税收管理
我国并没有与非政府组织有关的专门的税收管理制度。国家对非政府组织的税收管理与营利性的企业相同，即按照《税收征管法》及其实施细则以及其他各种具体税法的规定来进行。税务登记。有应税收入的非政府组织，都应当按照《税收征管法》及其实施细则的有关规定，依法办理税务登记。账簿、凭证管理。非政府组织应当按照国家法律的规定设置账簿，并根据合法有效凭证记帐、进行核算。不仅如此，非政府组织还应当按照国家财政、税务主管部门规定的保管期限保管账簿、记帐凭证、完税证明及其他有关资料。
纳税申报。非政府组织必须依照税法规定确定的纳税申报期限、申报内容，如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求报送的其他纳税资料。需要说明的是，无论非政府组织是否有应纳税所得额，都应当按照规定的期限和要求向税务机关进行纳税申报。非营利组织享受法定免税项目的，在接受税务部门检查时，应根据税务部门的要求提供有关的证明材料。
2、我国对非政府组织的税收优惠（1）非政府组织的减免税优惠
各种非政府组织包括青少年体育俱乐部都有可能享受各种不同的税收减免优惠。国家对非政府组织的税收优惠散见于法规政策当中。例如，1999年颁布实施的《公益事业捐赠法》规定，公司和其他企业及个人依照该法规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受所得税方面的优惠；国家税务总局1999年4月印发的《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》规定，对上述组织的一些收入项目免征所得税。企业所得税的减免是非政府组织税收优惠中最为重要的一个税种。非政府组织自用物与其宗旨有关的活动免征相关税收。非政府组织取得的财政拨款、财政预算管理或财政预算外资金专户管理的政府性基金、资金、附加收入、各项政府资助等收入免征企业所得税。非政府组织营业税的减免税项目根据其特点和行为分为6种，其中并未明确有青少年体育俱乐部类似的组织。（2）减免税条件
目前未见专门针对青少年体育俱乐部类似组织的相关规定。但是根据非政府组织性质，青少年俱乐部获得减免税资格应具备以下条件：
第一，致力于服务全社会大众，并不以营利为目的；
第二，具有公益法人资格，其财产的管理和使用符合各法律、行政法规的规定；
第三，收益和营运节余主要用于所创设目的的事业活动；
第四，终止或解散时，剩余财产不能归属任何个人或营利组织；
第五，不得经营与其设立公益目的无关的业务；
第六，有健全的财务会计制度；
第七，具有不为私人谋利的组织机构；
第八，捐赠者不得以任何形式参与非营利公益性组织的分配，也没有对该组织的所有权。（3）捐赠者的税收优惠
A．企业向非政府组织捐赠的税收优惠。2008年1月实施的《企业所得税法》规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除”。这就意味着此前行政法规、地方法规、部门规章、政府规范性文件中对向非政府组织捐赠的企业规定的税收优惠税率低于或高于12%的，都需要做出相应的调整。
B．全额扣除。目前全额扣除所得税有九种情况。其中向公益性青少年体育场所的捐赠。即专门为青少年学生提供科技、文化、德育、体育活动的青少年宫、青少年活动中心等校外活动的公益性场所的捐赠，在缴纳企业所得税前全额扣除。C、个人向非营利组织捐赠。《个人所得税法》规定：“个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。”据此，《个人所得税实施条例》明确规定，个人将所得向教育和其他社会公益事业的捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从应纳税所得额中扣除。
综合以上来看，我国对非政府组织所享受的税收优惠的规定还有待完善。在这方面，呈现出二大特征。
第一，我国非政府组织的税收优惠范围较宽，但相关规定并不明确，可操作性较差。非政府组织的税收优惠范围几乎涉及了所有主要税种，但是，一方面，我们国家的法律法规、规范性文件对非政府组织是否向创办人、捐赠人、雇员等提供收益或分配利润并没有明确规定；另一方面，非政府组织所享有的某些税收优惠缺乏可操作性或操作起来比较复杂，从而在事实上使非政府组织不能享受应有的优惠。
非政府间组织更多的是民间团体在从事相应的活动, 以促进国际上需要更多的去关注的领域的合作与发展。它涉足的领域包括环保、文体、科教等。当然, 有关于它的争论也很多。
( 一) 否定说
这种学说否认国际非政府组织享有国际法主体资格。典型的代表是王铁崖教授和梁西教授, 在他们看来国际非政府间组织不是国际法的主体。否认说的驳斥理论大概有以下几方面: 其一, 国际法并没有对其明确的规定, 没有规定其权利和义务。其二, 对比其他主体来看, 它没有特权和豁免。其三, 它没有财力和法律上的保障。
笔者认为, 这种观点放在当今社会明显是陈词滥调了。最能反驳这种观点的例子就是红十字国际委员会, 它的使命在《日内瓦公约》中有明确规定了: 探视被关押者; 组织救援行动; 帮助离散家庭重新团聚以及在武装冲突期间进行类似的人道活动。并且在1990 年时, 它还以观察员的身份加入联合国。1993 年, 红十字国际委员会与瑞士政府签署协议, 明确了它在瑞士的财产和档案不可侵犯。此项协议还使得其成员和员工享有法律豁免权, 而且无须缴纳任何税收费用。
( 二) 有限肯定论
这种学说持有的观点是, 国际非政府组织可以在有限的范围内具有国际法主体资格。张乃根教授认为: 经济社会的高速发展必定带来法律的变化, 国际法的相关主体理论学说也会发生相应变化, 国际法上除了一些基本的主体, 还存在着一些特殊的主体, 如WTO单独关税区及其政府, 当然也包括国际组织, 甚至还包括个人。[1]黄世席先生也有相似的观点, 他认为在有限的领域中, 应当承认国际非政府组织具有国际法主体的资格, 这样可以不断的完善法律体系, 是国际法主体的理论更加的有说服力并且不断的与时俱进。[2]
笔者同意第二种观点, 随着国际社会的进步发展, 新理论适合国际社会的发展。
二、当今非政府间国际组织在国际法上的地位
( 一) 非政府间国际组织具备独立参加国际关系的能力
国际非政府组织是具有独立性的, 能够以自己的名义从事相关领域的活动。具有自身的组织和名称, 在国际社会上可以发表自身的意见和看法。
最典型的例子的就是“彩虹勇士号”。法国1985 年在南太平洋进行核试验, 彩虹勇士一号为抗议法国的行为, 前往该海域, 不料在途中确遭到了法国特工的袭击, 船体沉没。事件经调查之后, 发现是法国派出特工炸毁的。事后, 在联合国秘书长的调解下, 法国同意向绿色和平组织进行赔偿, 其数额达700 万美元, 并且由法国总统向该组织致歉。从中可以看出, 绿色和平组织可以平等的与国家对话, 可以平等的参加国际关系。在这个事件中它与国家享有相同的权利和义务, 并且还具有独立的国际求偿权, 具有与国家站在平等的地位进行协商的能力。
从上述的事件可以看出, 非政府间国际组织参加国际关系是基于自身独立的意志, 而非任何国家的授权或者个案裁量, 完全是基于国际法的规定, 独立的参与到国际关系中。
( 二) 非政府间国际组织具有国际法上的权利
在联合国方面, 国际非政府组织享有经社理事会的咨询地位, 出席理事会议, 并且还可以以咨询商的身份参加联合国会议, 享有做出书面和口头发言的权利。
在环境保护方面, 最具代表性是《联合国防治荒漠化公约》, 它规定了非政府组织在遵循有关规则的条件下, 可以出席缔约方的会议, 但是要以观察员的身份参加。这也体现了国际非政府组织在一定范围内具有国际法上的权利。
在人权保护方面, 有代表性的是《欧洲人权公约》, 它规定了任何人认为自己受到了侵害, 而且侵害是由于本公约缔约国造成的, 就可以起诉到法院。其中的任何人当然应该包括国际非政府组织。
( 三) 非政府间国际组织能够承担和履行国际法的义务
联合国经社理事会的决议规定了国际非政府组织应正当使用其咨询商地位, 不得乱用。其行为不能与联合国宪章相违背, 应符合宪章的原则, 其收益必须是合法获得等一系列的义务。如果违反了相关规定, 其咨询商的地位就会被取消。
非政府间国际组织近些年来的快速发展离不开其自身的诚信和亲和力。因为它具有强大的吸引力和可靠的诚信度, 才会使越来越多的人加入其中。比如在环保方面, 它们所主张的做法也是为公众所接受的, 在保护世界和平方面, 也是人类社会的共同追求。再如, 在公开信息方面, 其公开的信息一定是准确真实的。以上都是其要承担的相应的义务。
在承担责任方面, 非政府组织有自己的财产, 可以进行经济赔偿。非政府间国际组织还具有对外的表达能力, 可以因其行为造成他人的损害进行赔礼道歉。它还可以做出相应的保证, 保证将来不再做出违反相关国际法的行为。
三、结论
国际非政府组织在全球扮演的角色越来越重要, 但是它依然要在一定条件下才能具有国际法主体的地位。虽然其在国际社会上的作用仍然比较小, 但是仍有存在的意义。国际社会也应当制定更多的条约和规则, 赋予其更多的权利和义务。
参考文献
[1]张乃根主编.新编国际经济法导论[M].上海:复旦大学出版社, 2002.
[2]黄世席.非政府间国际组织的国际法主体资格讨论[J].国际法学, 2001 (1) .
该法所称的境外非政府组织，是指境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织（按该法第53条，境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织未包含在内）。其实，简单地说，因为跨国或跨地区的特征，这些组织属于国际非政府组织的范畴，只是国际社团联合会、联合国经社理事会和世界银行等对“国际非政府组织”有着略微不同的界定标准罢了。
对国际非政府组织在境内的发展而言，该法的实施将是极其关键的节点。作为发展历史逾百年的非国家行为体，国际非政府组织在世界范围内发挥了巨大作用。因此，了解其基本的发展阶段和运作规律，对于认识这部法律是有意义的。
深嵌在全球治理框架内的国际非政府组织
1618-1648年的宗教战争结束后所确定的教随国定原则，和启蒙思想运动一道，使宗教与国家在形式上彻底分离开来。宗教一旦失去对世俗的普遍权力，现代国家就代替宗教成为公民需要严加警惕的“利维坦”。于是，之前从宗教束缚中摆脱出来的“因信称义”的自然人和公民个体，以一种前所未有的结社方式展现其政治权利。这种方式大多发生在一国之内，但也时常超越国界。正如托克维尔所言：在法国大革命时，“超越国界，组成了一个观念上的‘共同祖国，各国的人都能成为它的公民”。
在此思想接续之下，19世纪初，两类国际非政府组织登上历史舞台：以信仰为基础的组织，如世界基督教青年会联盟、救世军等；人道主义组织，如泛英反奴协会、国际红十字会等。此外，与经济的全球分工与合作密切关联，专业类和行业类国际非政府组织也开始出现，如大地测量学国际联合会、世界印刷联盟等。至1874年，国际非政府组织数量为32个，1909年有176个，1914年达466个，1934年有750个，1944年为1083个。1945年4-6月，在旧金山国际会议拟定联合国宪章时，代表们意识到，联合国的成员是民族国家，国际非政府组织可以作为“公众”或“公民”的代表参与进来。于是，国际非营利组织以奇特的方式附着在国际组织之上，在回应国际性议题的同时对主权国家的越界行为形成压力。
20世纪50年代至90年代，尤其是80年代以来，随着新自由主义的兴起，政府外包服务，国际非政府组织获得了更多资金支持。此外，对现代化理论、依附理论传统发展理论与实践的批判，以及传统的国对国援助方式的不信任，全球化议题的增多，新媒体的出现，以及来自于这些NGO正面形象的自我塑造，都给国际非政府组织的发展提供了不竭动力。国际社团联合会统计数据显示，国际非政府组织从1909年的176家暴增至2012年的66000多家，增幅惊人。一些新的组织发展势头也十分迅猛。例如，透明国际在1995年时只有5个国家总部，但到2005年已增至90多个。
二战结束以来，国际非政府组织的发展格局基本奠定，与世界性宗教、主权国家、（跨国）企业形成既相互借力又互相平衡的复杂关系。如今，国际非政府组织已深深嵌入在联合国或其他多边机构的国际政治、国际环境保护与社会发展、人权保障、国际经济与金融秩序、行业标准制定、国际安全等治理体系之中。例如，通过咨商地位在联合国经济社会事务中发挥作用；一些首脑峰会，召开非政府组织平行论坛几成惯例；一些国际公约、全球性政策出台和世界贸易争端的背后，都不乏国际非政府组织活跃的身影。此外，国际非政府组织的网络化趋势十分明显，其全球范围内的政策倡导力、资金和人员的动员能力十分惊人，行动效果十分显著。例如，因其杰出贡献，“国际禁止地雷运动”组织以及当时的组织协调人、“无国界医生”这两家国际非政府组织曾分别获得1997和1999年的诺贝尔和平奖。
国际非政府组织在中国境内的发展历程
国际非政府组织在中国的发展历程可分为四个阶段：
19世纪中后期，一些国际非政府组织进入中国，直至20世纪50年代，构成此类组织发展的第一阶段。在动荡岁月里，这些组织开展了许多公共卫生、教育、文化交流等活动，在国家利益冲突、反文化侵略的背景下开展项目并取得了一定社会效益，但也有一些组织成为殖民主义者的帮手而备受诟病。项目实施主体以信仰为基础的组织为主，一些人道主义组织也有一定影响。在此阶段，政府并未对国际非政府组织在华活动形成系统的管理方略。
20世纪50年代末至70年代末，国际非政府组织在境内的活动进入第二阶段，即停滞阶段。组织或被改造，或其资产被接收，绝大多数组织被视为反动势力而清扫出国门。
第三个阶段从20世纪70年代至90年代初。
70年代初，一些国际非政府间接接触中国。例如，1972年，美中关系全国委员会和美国乒乓球协会促成中国乒乓球代表团历史性访美。随着70年代末80年代初全球结社浪潮的兴起，越来越多的组织陆续进入大陆开展援助活动。1984年，当时的联合国开发计划署驻华代表处代表孔雷飒向外经贸部国际局建议，中国政府在接受国际组织援助的同时，可以考虑接受国际非政府组织的援助。百废待兴。中国政府显然也意识到其积极作用。1985年，国际民间组织联络处成立。次年，联络处与欧洲援华集团（德国农业行动、英国乐施会、荷兰国际开发援助）签署了正式合作协议。1987年，对外经贸部、外交部以及财政部联合向国务院请示、批准于1987年成立了中国国际经济技术交流中心。据对外经贸部报告显示，该中心成立的6年中，“先后与100多个民间组织建立了联系，其中38个民间组织同我有具体的项目合作关系；共在我国13个省、自治区的老、少、边、穷地区安排了100多个项目，共吸收国际民间组织援款合人民币5000多万元。这些项目效果很好，对贫困地区的经济及社会发展起到了积极作用。如山东临朐县，六年来共搞了二十个项目，对促进该县发展产生了较大作用，该县产值从6.8亿元增加到21亿元”。总之，在70年代至80年代末，境内的国际非政府组织与中国政府的经济发展目标高度同构，很容易获得很高合法性。从20世纪80年代颁布的《国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》（1980）、《外国投资管理委员会关于执行<国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定>中若干问题说明的通知》（1981）、《关于同国外非政府组织开展经济技术合作若干问题的请示》（1987）、《外国商会管理暂行规定》（1989）等法规、政策可以看出，此时境内的国际非政府组织被视为对中国经济建设有益的非营利性团体，因此政府采取了主动的学习和引进态度。80年代末，受学潮影响，一些组织退出了大陆。
第四个阶段从20世纪90年代初至今。
90年代初，以邓小平同志南方讲话、北京世界妇女大会的召开为契机，经历过观望期的境内的国际非政府组织迎来飞跃发展。我们2005-2006年问卷调查的统计结果显示，90年代是国际非政府组织进入中国数量最多的时期。调查对象中，53.3% 的组织为1995年以后首次进入中国；1990年以来进入中国的国际非政府组织占样本总量的68.9%。在48家被调查组织中，总部设在美国的最多，占37.5%；其次是来自中国香港的组织，占20.8%；再次是英国的组织，占16.7%。除了扶贫、救灾、助学等传统慈善领域，其项目进一步多元化，环境保护、儿童妇女权益保护、艾滋病防治、农民工权利保护、乡村治理、公共卫生等领域均有涉及。其中，活动最为集中的领域分别是教育、卫生保健、扶贫与社区发展以及中国本土非政府组织能力建设。
20世纪末21世纪初，尽管受到颜色革命的影响，但考虑到中国加入世贸组织后，开放程度进一步深化，社会问题日益增多，国内公益组织处于成长期等因素，境内的国际非政府组织仍保持快速发展的势头。在提供资金和技术的同时，这些组织还引入和传播了大量的发展理念以及项目管理经验。例如，农村参与式发展、艾滋病患者/感染者的关怀和行为干预、社区综合发展、激发少数民族文化主体性、小额信贷和社区基金、项目评估等。由于国内相关法律法规并不完善，大量组织只能通过公司注册、挂靠、项目合作等方式存在。
随着中国经济的发展以及国内外安全局势的变化，加之少数组织涉及非法活动，在此阶段，政府对境内的国际非政府组织的态度发生微妙变化。对其治理方面，民政部、国家外国专家局、卫生部、国家税务总局等相关部委以及地方政府开展了相关法律政策实践。例如，《基金会管理条例》（2004）、《外国专家来华工作许可办理规定》（2004）、《介绍外国文教专家来华工作的境外组织资格认可办理规定》（2004）、《关于基金会、境外基金会代表机构办理外国人就业和居留有关问题的通知》（2007）、《卫生部业务主管境外基金会代表机构管理规定》（2008）、《甘孜藏族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理办法》（2009）、《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》（2009）、《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》（2009）等等。
21世纪以来，相关法规政策明显增多。这为进一步规制积累了经验。日益频繁的信号释放，似乎并未随着2008年前后西方发达国家经济衰退、一些境内的国际非政府组织因资金缺乏选择退出，而稍显减弱。事实上，这种分散粗糙的管理方式因缺乏有效衔接而显得混乱。例如，工商行政管理部门所依据的登记管理办法时间已久，外经贸部已撤销合并。《外国商会管理暂行规定》只负责境外非营利性经济类社团的登记。这种登记方式不仅容易混淆营利和非营利之间的界限，还让一些组织公益的归属感不强。国家外国专家局的管理依据主要来自行政许可法，并没有强调其非营利性。注册为公司，更是把此类组织转化为营利性组织，从而使问题简化为税收的问题。上述部门各自为阵，境内国际非政府组织的公益资格认定、税收优惠、雇员管理等更是无从谈起。一些秉持公益目标的组织始终难以解决身份难题。这种不畅甚至扭曲，甚至导致一些打着公益旗号的组织通过各种非正式渠道开展违法活动。
《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》正是试图解决上述问题的产物。2017年1月1日起，从法律规制角度看，此类组织开展活动即将翻开新的一页，即第五个阶段。
主权国家只有融入规则方能利用和改变规则
在200余年的历史中，深深侵润了西方宗教文化和政治哲学而生成的国际非政府组织，经历了快速发展，如今已构成全球治理以及跨国社会运动的有机组成部分。其影响力日益显著，倡导、推动的公约、政策以及行业发展标准等亦被人们所接受。政治家、企业家以及公民个体均强烈意识到，关注人类福祉和公平的国际非政府组织仅有声音而没有选票，对多元化社会需求的灵活、快捷回应的背后，相当一部分声音传递的是普世价值。这使此类组织获得了蓬勃的生命力，并形成遍布全球的行动和支持网络。携手和国际非政府组织一起工作，就能使国际组织、国家、企业以及公民个体在很大程度上占据道德高地，从而便于实现自身目的。这恰是国际非政府组织的软实力价值之所在。当然，国际非政府组织有其相对独立的使命和价值追求，因此，和国际组织、政府、企业、公民个体并非总是合作关系。国际非政府组织批评国际组织、政府、企业和公民个体的案例也俯拾皆是。国际非政府组织千人千面，活动领域众多，但总体上来说，觉得大多数组织代表了世界发展的主流。透过赋予各国公民以丰富多彩的参与和表达机会，国际非政府组织从而实现了最大程度的国界之超越。
20世纪50年代以来，中国政府对境内的国际非政府组织的态度一直飘忽不定：从建国初的严厉限制，到改革开放之初的主动邀请、鼓励，再到颜色革命之后的慎行，同时在诸多发展领域的合作，直至新近快速完成的立法工作；从建国初几乎一揽子“反动势力”的标签化，到改革开放之初境外非政府组织经济功能的片段撷取，再到加快融入全球经济社会秩序过程中的学习、合作、犹疑，直至在《境外非政府组织境内活动管理法》中将活动范围圈定在“有利于公益事业发展的活动”之定位。这在一定程度上体现了社会进步，但同时反映出，决策者们仍需深刻认识和把握此类组织的本质属性与发展规律。
办法》的通知
鲁发改外资[2010]1103号
各市发展改革委、省直有关部门、计划单列企业集团：
为做好新形势下国外贷款项目管理工作，根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)和《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》(国家发展改革委令第28号)等有关规定，我们制定了《山东省国际金融组织贷款和外国政府贷款项目管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。
二〇一〇年八月二十日
山东省国际金融组织贷款和外国政府贷款项目管理暂
行办法
第一章
总
则
第一条
为规范和加强我省国际金融组织贷款和外国政府贷款项目（以下简称贷款项目）投资管理，按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》（国家发展改革委令第28号）等有关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条
本办法所称国际金融组织贷款，是指中国政府向世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行和其他国际性、地区性金融机构举借的非商业性信贷。外国政府贷款，是指中国政府向外国政府举借的官方信贷。上述贷款项目投资管理工作，适用本办法。
第三条
贷款项目重点用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展。
第四条
贷款项目按照政府投资项目进行管理，实行审批制。各级发展改革部门作为投资主管部门，负责本地区贷款项目的投资管理工作，主要包括：项目规划、审批、实施监管、后评估等工作。
第二章
项目规划
第五条
各设区市发展改革委（以下简称市发展改革委）或省政府各行业管理部门根据地区经济社会和行业规划提出项目申请，由省发展改革委按照国家产业政策、贷款使用原则和我省经济发展规划，对项目进行综合评价筛选，选定的项目列入山东省贷款项目储备库，在贷款备选项目规划申报时予以优先考虑。
第六条
贷款项目储备库实行滚动式管理，按照国家产业政策、贷款使用要求等定期更新，分期指导，适时推进。
第七条
贷款备选项目规划申报。项目用款单位需提出规划申请，经所在市发展改革委审查后转报省发展改革委，省政府行业管理部门、计划单列企业集团和省管企业（以下简称省管单位）可直接向省发展改革委提报，省发展改革委会同有关部门研究确定后，向国家发展改革委申报。
国际金融组织贷款项目规划申报材料，应按照《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》（国家发展改革委令第28号）的要求编制。贷款备选项目规划可由项目单位或乙级以上资质等级的工程咨询单位编制。
外国政府贷款项目规划申报材料，应按照《外国政府贷款备选项目规划申报材料通用大纲》（见附件一）和《外国政府贷款国别比选指引》（见附件二）要求编制，贷款备选项目规划可由项目单位或乙级以上资质等级的工程咨询单位编制。国别比选报告需向两家及以上的工程咨询单位、转贷银行或招标机构分别咨询，并出具咨询报告后，由项目单位进一步结合自身需求编制。美国进出口银行主权担保融资贷款项目（以下简称美贷项目）无需申报贷款备选项目规划，可直接编制项目建议书。
第三章
项目审批
第八条
贷款项目投资审批程序主要包括项目建议书审批、可行性研究报告审批和资金申请报告审批等三个阶段。
第九条
贷款项目建议书审批。贷款项目列入国家发展改革委贷款备选项目规划后，即可编制项目建议书，经各市发展改革委审查后转报省发展改革委，省管单位可直接向省发展改革委提报，省发展改革委依据项目审批权限审批或转报国家发展改革委审批。项目建议书由乙级以上资质等级的工程咨询单位编制。项目建议书应包括以下内容：
（一）项目概况：项目名称、建设地点、建设单位、项目目标等；
（二）项目建设必要性；
（三）拟申请借用国外贷款的类别；
（四）项目主要建设内容和规模；
（五）项目总投资、资金构成及来源；
（六）项目社会和经济效益；
（七）贷款偿还责任和还款计划。项目建议书应当附以下附件：
（一）项目单位营业执照（或法人证书）复印件；
（二）列入国家发展改革委备选项目规划批复文件（美贷项目除外）；
（三）根据有关法律法规应提交的其它文件。
第十条
贷款项目可行性研究报告审批。国际金融组织贷款项目建议书批复后，即可编制可行性研究报告。外国政府贷款项目建议书批复并纳入财政部备选项目清单后，即可编制可行性研究报告。美贷项目建议书批复后，不需纳入财政部备选项目清单，可直接编制可行性研究报告。可行性研究报告由各市发展改革委审查后转报省发展改革委审批，省管单位可直接向省发展改革委提报，省发展改革委依据项目审批权限审批或转报国家发展改革委审批。可行性研究报告需由乙级以上资质等级的工程咨询单位编制。项目审批机关根据项目具体情况，决定是否需要委托工程咨询机构进行评估，并根据需求，在委托评估时提出评估重点。可行性研究报告应包括以下内容：
（一）项目概述：包括项目名称、建设期限、项目单位基本情况等；
（二）项目建设背景及必要性；
（三）项目市场分析与预测；
（四）项目建设条件；
（五）项目建设方案；
（六）项目总投资、资金构成及来源；
（七）贷款使用方案及进口设备清单；
（八）环境影响评价和社会及安全影响评价；
（九）贷款偿还能力分析；
（十）社会和经济效益分析；
（十一）项目风险分析及风险防范措施；
（十二）结论与建议。
可行性研究报告应当附以下附件：
（一）项目建议书批复文件；
（二）财政部备选项目清单（限于外国政府贷款项目，其中美贷项目除外）；
（三）环境保护行政主管部门出具的环评意见；
（四）规划部门出具的规划选址意见书；
（五）国土资源部门对项目用地的意见；
（六）国内配套资金落实文件或相关证明；
（七）招标方案；
（八）转贷银行的转贷意向书（限于外国政府贷款项目）；
（九）还款担保函；
（十）国外贷款机构项目评估文件（中英文）和国内工程咨询评估机构评估文件（限于国际金融组织贷款项目和部分外国政府贷款项目）；
（十一）根据有关法律法规应提交的其它文件。
第十一条
项目资金申请报告审批。可行性研究报告批复后，即可编制项目资金申请报告。资金申请报告由各市发展改革委审查后转报省发展改革委，省管单位和项目办（限于省打捆项目）可直接向省发展改革委提报，省发展改革委依据权限审批并报国家发展改革委备案或转报国家发展改革委审批。项目资金申请报告的批复文件，是对外谈判、签约和对内办理转贷生效、外债登记、招标采购和进口设备免税手续的依据。
国际金融组织贷款项目资金申请报告，由项目办或项目单位按照《关于印发国际金融组织贷款项目资金申请报告编制大纲和项目资金申请报告报批文件提纲的通知》（发改办外资〔2008〕1770号）的文件要求编制，由省发展改革委上报国家发展改革委审批。国际金融组织贷款项目资金申请报告通用大纲见附件三。
外国政府贷款项目资金申请报告，按照《关于委托地方审批部分外国政府贷款项目资金申请报告的通知》（发改外资〔2008〕1969号）的文件要求编制，贷款额1000万美元（或800万欧元）及以下项目，由省发展改革委审批并抄报国家发展改革委备案，1000万美元（或800万欧元）以上项目资金申请报告由省发展改革委上报国家发展改革委审批。美贷项目不分贷款额大小，均由省发展改革委上报国家发展改革委审批。项目资金申请报告可由项目单位或乙级以上资质等级的工程咨询单位编制。项目资金申请报告通用大纲见附件四。
项目资金申请报告应当附可行性研究报告及其批复文件。第十二条
世界银行贷款节能减排项目中合同能源管理项下项目，由节能服务公司编制项目总体方案，报省发展改革委审批；各子项目需依据批复的项目总体方案编制项目可行性研究报告，按照上述第十条规定，由市发展改革委初审后转报省发展改革委审批。
第十三条
转贷新模式项下亚行节能减排项目，对贷款滚动使用、资金回收后的再贷款项目审批，按照本规定第三章办理。
第十四条
列入国际金融组织贷款备选项目规划的国家部委打捆项目中涉及我省的子项目，其项目建议书、可行性研究报告审批管理按照上述第九条和第十条执行；项目资金申请报告需先征得省发展改革委的书面意见后由省政府行业管理部门直接向国家有关部委申报，由有关部委转报国家发展改革委审批。
第四章
招标管理
第十五条
贷款项目包括项目的勘查、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须依法进行招标。省发展改革委负责监督贷款项目招标活动。
第十六条
贷款项目批复项目资金申请报告后，方可进行设备招标。设备招标内容需与项目可行性研究报告和项目资金申请报告批复内容一致。如有调整，项目单位需在招标前编制项目调整方案，由市发展改革委初审后报省发展改革委。由省发展改革委审批或转报国家发展改革委审批后，方可履行招标手续。对未经审批，擅自变更设备招标内容的贷款项目，省发展改革委将不予受理项目免税确认，同时依法追究相关责任。
第五章
项目变更
第十七条
国际金融组织贷款项目的变更。项目单位不得擅自变更项目建设内容和贷款使用方案。对项目准备和实施过程中确属需要调整贷款采购内容、变更贷款使用方案的或项目产生余款的，应及时书面报告省发展改革委，由用款单位参照项目资金申请报告的要求，编制贷款调整方案或余款使用方案，并履行相关投资审批程序后，经省发展改革委初审，报国家发展改革委审批后实施。
第十八条
外国政府贷款项目的变更。对于已列入国家发展改革委备选项目规划的项目，如需调增国外贷款规模、对贷款使用方案、项目建设规模及内容作重大变更以及沙特、科威特、德国促进贷款、法国开发署、北投等特定国别变更,须履行备选项目规划变更手续。其它变更事项可在报批项目资金申请报告时由国家发展改革委一并批复。
对于已批准资金申请报告的项目，原则上不得变更贷款国别和项目建设规模及内容，不得突破贷款规模和改变资金用途。如中标报价超出资金申请报告批准的外债规模，应通过减少采购内容、用国内资金购汇支付等方式解决。重大变更事项以外的必要调整，由省发展改革委予以变更。确需进行重大变更的，原则上视同新项目，需重新履行有关手续。
第六章
项目免税确认
第十九条
按照国务院《关于调整进口设备税收政策的通知》（国发〔1997〕37号）文件规定，贷款项目进口的自用设备、加工贸易外商提供的不作价进口设备，除《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，免征关税和进口环节增值税。
第二十条
项目单位申请办理《国家鼓励发展的内外资项目确认书》（以下简称项目确认书），应在项目资金申请报告批复之后，向所在市发展改革委提出书面申请，经市发展改革委审核后转报省发展改革委，省管单位可直接向省发展改革委提报，由省发展改革委依据权限出具项目确认书或转报国家发展改革委审批。申请办理项目确认书，应附以下附件：
（一）项目可行性研究报告及批复文件；
（二）项目资金申请报告及批复文件；
（三）进口设备招标协议、中标通知书、合同；
（四）进口设备清单6份（项目单位和市发展改革委加盖公章）；
（五）项目法人单位营业执照；
（六）根据有关法律法规应提交的其它文件。
第七章
项目监管
第二十一条
各市发展改革委、省政府行业管理部门应督促项目单位建立和完善贷款项目管理机制。对于打捆项目，可根据项目需要设立项目办公室。项目办公室在省发展改革委等部门的指导下，主要负责项目准备、建设期对外联络及组织协调等工作，对于项目预评估、评估和建设过程中出现的问题和变化，要及时通报省发展改革委，由省发展改革委商有关部门研究办理。但项目办公室的职能不能取代项目法人的职责。
第二十二条
省发展改革委依据国家和省有关法律、法规、规章及政策规定，对贷款项目实施进行全过程的监督检查、协调指导、规范管理。
各市发展改革委和省政府行业管理部门应督促和指导项目单位建立和完善项目法人负责制、工程监理制、合同管理制、项目竣工验收、信息报告、后评价等制度，强化项目法人治理结构，建立健全项目档案，自觉加强项目的实施管理。督促项目单位分别于每年六月底和十二月底向省发展改革委上报项目信息，包括项目概况、项目前期准备的国内外工作所处阶段、项目建设进度和投资完成量及形象进度、国外贷款支付和还款情况、主要问题及建议。重大问题随时报告。按照国家有关规定，及时组织设计、施工、工程监理等有关单位开展项目竣工验收，结合贷款机构的要求，在项目建成后一年内完成项目后评价，及时上报项目竣工报告和后评价报告。
第二十三条 各市发展改革委要配合审计部门做好对贷款项目的公正性审计。同时，要将贷款项目纳入重大项目稽察检查范围。如发现未履行投资审批程序、擅自改变项目方案、串换套取或挪用资金、违规审批项目或未按程序招投标等重大问题，将会同有关部门严肃查处，追究相关责任。
第八章
附
则 第二十四条
本办法自二○一○年九月一日起施行。第二十五条
此前有关规定与本办法不符的，以本办法为准。第二十六条
本办法由山东省发展和改革委员会负责解释。附件一：外国政府贷款备选项目规划申报材料通用大纲 附件二：外国政府贷款国别比选指引
非营利组织，也称非政府组织，是政府和企业以外的第三大社会组织，在21世纪之后得到了飞速发展并推动着社会进步。其在社会领域影响广泛，涉及公共事业、环境保护、文化、经济、农业等多个方面。
现阶段在我国，非营利组织仍处于初期探索阶段，总体呈现的特点是平均规模较小、资金严重不足、专业人才占比低等等。清华大学NGO研究所对1508家非营利组织进行调查得出的结论是，有41.4%的非营利组织认为资金短缺是制约其发展的最突出问题。尤其在2011年“郭美美事件”爆发之后，非营利慈善组织遭遇到了严重的信任危机，直接导致全国捐赠总额出现首次下降，光中国红十字会当年受捐赠额就同比减少了23.68%（数据来源：《2012年中国慈善捐助报告》）。由于非营利组织几乎无利可图，筹资上又缺乏政府的强制力，所以一般潜在投资人没有足够动机进行资金支持，因而对非营利组织筹资能力造成了严重的威胁。但非营利组织在调动社会资源、提供公益服务、协调与治理社会、倡导与影响政策方面发挥着难以被替代的作用，维持并发展非营利组织事业是加快社会进程的必须之举。
如果非营利组织想要在社会中发挥更大、更深入的作用，就必须拥有良好的筹资能力，解决资金短缺问题。本文以解决非营利组织的筹资问题为出发点，在确保非营利组织职责履行的前提下，对其发展现状及存在的筹资困难问题予以分析，并提出提高非营利组织筹资能力的对策建议。
一、非营利组织的现状及筹资方式
国外对非营利组织的研究相较于中国更早，对非营利组织的理解也更加深入，但由于各国社会在发展阶段及文化上存在差异，对非营利组织的定义也存在差别。Levitt从部门划分的角度对非营利组织进行界定，他认为除去政府和私营企业之外的第三部门为非营利组织，它的核心使命是公共社会利益。Lester M.Salamon（2002）认为，只要一个社会组织符合以下五个性质（组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性）中的三个即可以成为非营利组织，这个定义被大多数国家所接受。国外研究对非营利组织的定义往往侧重于两点：组织使命是服务于社会；营利不应分配于私人（会员、成员），而应当留给需要其帮助的社会成员。我国并无对非营利组织的专门明确的法律定义，但值得注意的是，我国的非营利组织有公立非营利组织（又被称为事业单位，即利用国有资产从事教育、文化、体育等公益事业的社会组织）和民间非营利组织。两种组织均不以营利为目的，所有者不具有所有权，不得要求经济回报。
据民政部统计，1988年在我国注册登记的民间社会组织总数仅为4446个，但截止到2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比上年增长8.1%；吸纳社会各类人员就业613.3万人；接收社会捐赠达470.8亿元。非营利组织已经成为我国社会发展当中一股不可忽视的力量。
非营利机构的筹资能力，是指非营利组织为其所筹建的项目进行资金募集的能力。它实际上是非营利组织与潜在的资金提供者进行沟通，引起对方的共鸣和兴趣，最终愿意为其项目进行无偿投入并不求资金回报的过程（见图1）。
一般而言，非营利组织筹集资金的方式主要有三种：经营及营业外收益、负债筹资与权益筹资。经营及经营业外收益主要包括经营收益、政府支持和接受捐赠。其中经营收益主要来源于会费收入、产品服务收入以及投资收益，政府支持包括政府直接投资、税收优惠以及人才输送。负债筹资主要有长、短期借款和BOT筹资。权益筹资方式在国际范围内通常受到较多限制而应用较少。
对于这些筹资方式募集资金应当维持的比例，国际上一直存在争议。联合国认为，非营利组织的资金应当有一半以上来自于其会员所缴纳的会费和支持者捐赠，而不是来自于出售的商品或服务。而Lester M.Salamon（2002）认为，非营利组织不能成为一个以私人捐赠为主要资金来源的组织，因为这样带来的财务风险、市场风险极高，应当适当地寻求政府对于非营利组织的支援。目前在我国，对于非营利组织经营收益的管理较为严格，譬如2011年福建省旅游局就对在QQ团购福州站上销售“港澳游贵宾券”的海峡非营利组织研究院予以喊停，并责令其停止相关非法宣传和经营活动。但同样的行为在日本则会受到鼓励，日本政府鼓励本国非营利组织进行“服务、产品上的创造”，“努力提高营利活动收入在组织总收入中的占比”。对于政府或公共部门的扶持，各国政府均采取支持态度，但力度方面存在差异。我国经济体制经历过从计划经济向市场经济的重大变革，一大部分以国有资产经营的公共事业单位脱离了政府编制而进入市场，一时难以进入完全自我筹划、自我管理的阶段，这些经济实体一时难以脱离政府的直接资金支持或补贴。根据清华大学NGO研究所的研究数据，我国非营利组织的资金来源仍然有超过50%来源于政府投入或补贴，在国际上属于较高水平。在美国，慈善捐赠在非营利组织筹资中占据重要地位，Druker认为，美国的志愿精神对非营利组织的影响巨大，对政府减轻赤字压力或增加盈余的效果“令人惊讶”。
二、非营利组织筹资现状
（一）筹资机制存在先天不足
政府的运作模式是将来自于纳税人的财政收入用于为纳税人提供公共物品和服务，纳税人需要公共物品所以会主动且愿意为此纳税，而且税收具有强制性。企业的运作模式是企业从投资人处取得资金，通过对生产资料的加工再造获取利润，将一部分利润分配给投资者。投资者根据资金回报率决策是否进行投资。非营利组织的运作模式是：非营利组织将资金提供者（政府、消费者、捐赠人）的资源进行再分配，而受益者往往与资金提供者并不是同一群体，且二者之间基本不存在任何交易。正是由于“出资人”与“受益人”的错位，导致“出资人”出资意愿完全取决于本身的财务状况、志愿精神、非营利组织的劝募能力，而非“出资人”的主要诉求―经济利益。同时当下人均收入水平依然不高、全民公益氛围尚未形成，非营利组织也缺少直接的激励方式，使得筹资机制的问题并未得到很好的克服。在筹资机制不足这个问题没有明显缓解的情况下，非营利组织长期筹资能力的建设非常困难。
（二）对政府直接投入依赖性较高
目前非营利组织从政府或公共部门扶持所获取的资金仍占总资金来源的51.31%，其中包括政府提供的财政拨款和补贴45.33%，政府提供的项目经费5.98%。较高的筹资依赖性一定程度上损害了非营利组织的独立性。非营利组织从性质而言也是非政府组织，自身的组织建设、项目管理等重大决策都应由会员进行而不受其他外部力量影响。而现在大多数政府向非营利组织施以援手，必然有其政治上的考虑，政府一般会以资金支持为条件对非营利组织进行一定的干预以使其有效地配合政府。非营利组织对直接投入的依赖增加了政府转移支付的周转次数和中间成本，不仅降低了资金的使用效率，更难以接受监督，极易发生权力寻租等圈钱交易。
（三）经营收益少
我国非营利组织经营收益占总资金来源的比重不到20%，而同期欧美国家的比重已经达到了36%。事实上，随着公民理念的提升，购买非营利组织所提供的服务、产品已经逐渐被各国所接受，并且扮演着越来越重要的角色。我国在1995年从法律上确定了经营收益在非营利组织业务活动的合法地位，但在实务当中对于非营利组织出现超额利润的管理也相当严格。由于非营利目标和超额利润的矛盾经常受到公众与媒体的监督，导致非营利组织在营利行为的发展和营利范围的拓展上束手束脚。另外，部分非营利组织提供的产品或服务不符合市场要求，设计过程从上而下，消费者无法表达其个性化需要，他就很可能选择不成为其会员，即不接受其服务。再有，资金运营能力不足，闲置资金难以通过投资增值。非营利组织对资金增值的要求较小，主要是因为其对资金的安全性进行考虑，管理者不敢随意将资金投入资本市场进行运作，导致机会成本较高。最后，非营利组织在资金运营方面的人才也较为稀缺。
（四）劝募手段单一，慈善公信力缺失
普遍认为，非营利组织的资金来源应该是以慈善捐赠为主的，但由于公信力缺失、普遍存在的“搭便车”心理（自己不捐赠且认为总有别人捐赠援助）和潜在捐赠人与非营利组织之间存在的信息不对称现象，使我国难以具备强大的慈善捐赠条件。我国目前最主要的劝募手段一般为组织募捐和个人捐款，一般没有稳定的捐赠金额。捐赠往往是伴随着自然灾害、社会热点、项目建设等开始或发展的，这种运动式的捐赠能在短期内聚集到大量的资金与物品，之后的分配权一般都在政府、救灾办、项目办或非营利组织工作人员手中。如果遇到巨大自然灾害很难将如此大量的物资在短期内很好地在受灾者中消化，建立日常化、稳定化的物资劝募渠道非常重要。
近年来频发的炫富、贪腐事件常常与一些大型慈善组织挂钩，部分非营利组织财务信息披露严重不足，这些都导致公众对非营利组织的日常管理、项目建设产生了强烈质疑，非营利组织公信力落入低谷。2011年“郭美美”事件发生后，中民慈善捐助中心发布了《中国慈善透明报告（2011）》，仅有8%的受调查公众对公益慈善组织的信息公开情况表示满意，76%的被调查公众表示未收到任何慈善组织的信息，对于社会公众最为关注的财务信息，仅有3%的受调查公众表示获得过。对于非营利组织的信息披露，我国相关的法律规范几乎没有。
三、非营利组织项目筹资对策
（一）在附有限定回报率条件下吸收权益筹资
权益筹资是企业最为常见的筹资方式，在法律允许的条件之下，这种方式完全可以借鉴到非营利组织。我国的法律并无规定非营利组织的法人代表必须是出资人，所以非营利组织吸收权益资金是可行的。有人担心非营利组织的经营目标会因此从追求公众福利偏向追求股东权益最大化，其实这个问题可以用剩余回报率和限定经营管理权解决。
将营利组织的权益筹资模式移植到非营利组织中，可以刺激非营利组织向市场发展，积极与政府合作，以建设公共事业获取额外资源（资源回报率一般应高于当地资产回报率），在保证公益性的前提下，将业务收入在留足项目经费、留存收益后再进行利润分配。要限定股东在非营利组织中日常管理、项目建设的决策权限，设定最低投资回报率，维护股东权益。
当年股东收益=当年业务收入-当年项目经费-当年留存收益-其他
最低年投资回报率=（最低年回报额/总投资额）×100%
要限制投资回报率，使其低于同期债务投资报酬率和股权投资报酬率，这样能在一定程度上将部分以短期营利为目的的企业排除，确保出资人以公益为主的初衷，保证非营利组织能以社会利益为行事指南。
（二）择机采取BOT负债筹资方式
BOT（Build-Operate-Transfer，建设-经营-转让）是多数用于大型工程建设的一种筹资方式。它适用于非营利组织的模式可以是：政府对非营利组织授予特许权，拥有项目经营权的非营利组织委托一家或几家企业对该项目固定资产进行筹资建设，在建设完成的固定期限内这些企业拥有该项目的经营权，所经营收益归入企业，期满后无偿转让给非营利组织。非营利组织采取BOT筹资方式的项目一般都应用于筹资成本高、回收期长的基本设施建设。
BOT筹资方式的成功运行，能让需要得到帮助的群体在短时间内得到公共事业带来的生活质量上的提升，同时营利组织也获取了应得的经济收益。目前在我国这种新的筹资方式已经开始运用，但大多是中国企业参与他国的公共事业建设。我国非营利组织一般不具有同政府讨价还价的话语权，致使目前大量非营利组织的项目仍集中在助学建校、医疗援助方面，而较少涉及到取水工程、暖通工程等大型项目建设。
不可忽视的是，BOT筹资也常常会出现沟通成本过高、一定期限内对项目失去控制、运营难度高等问题，这些问题需要非营利组织付出切实的努力，引进专业人才，提升项目管理水平，争取与政府多沟通、多合作。
（三）促进产品及服务转型，增加经营收益
会员是非营利组织生命力的源泉。非营利组织进行任何业务活动都必须要有足够数量和素质的会员。一般而言，大多数非营利组织都会要求会员每年缴纳一定数额的会费，一来作为项目活动的一种重要资金来源，二来也成为组织日常管理活动的经费。非营利组织在产品和服务上的设计应当以消费者为导向。为了扩大这部分收益，在遵从目标的前提下可借鉴企业的营利模式，设计相应的筹资方案。
非营利组织在为某一项目进行筹资时，往往可以伴随着某些产品和服务。比如统一服饰、优质售后服务和有纪念意义的小礼物。要从产品和服务细节入手打造非营利组织的独有形象，甚至于品牌影响力，以便能为会员企业以及会员个人带来较强的声誉提升或满足感。在前期对消费者加以区分，有侧重地选择潜在会员，使得定制产品和服务更能为消费者创造价值，从而带来更大的经济效益。不仅如此，为了获取持续不间断的资金来源，需要更为稳定的客户群体，可以针对不同的客户制定不同的方案，来增加客户的稳定性。
（四）利用媒体增强公信力，刺激慈善捐赠
近年来在我国不断出现的慈善丑闻打击了国内民众对于慈善捐赠的热情，甚至于倒逼政府加强对非营利组织的管理以求平息“民愤”，这些负面新闻加上媒体对此类事件的极大渲染导致我国慈善捐赠并没有达到它应达到的高度。因此应当建立健全慈善组织的管理体系，应一步刺激慈善捐赠，平衡非营利组织收入结构。
媒体宣传是非营利组织吸引慈善捐赠最重要的手段之一。非营利组织在面对负面新闻时，应当抱以危机处理的谨慎态度，对负面新闻内容当中所指出的当事人或事件予以详细的调查并做出合理的处理，利用微博、微信等当下热门的媒体沟通工具，随时与民众沟通，打消民众可能的疑虑，澄清谣言，给民众留下秩序井然、赏罚分明的内部控制印象。对非营利组织内不涉及国家安全等敏感区域的财务报表、重大捐赠、大额项目建设等信息及时准确地传达给社会公众，积极运作媒体关系，保持正面、包容的姿态，提升非营利组织的形象与公信力。
1 ISO/IEC JTC1/SC28办公设备分技术委员会
ISO/IEC JTC1/SC28隶属于国际标准化组织ISO与国际电工技术委员会IEC联合组成的技术委员会的有关打印机、复印机、数字扫描仪、传真设备及多功能机等办公设备的分技术委员会,于1989年成立,负责办公设备领域的产品规范、硬拷贝设备产能测试方法、硬拷贝输出质量和耗材(喷墨盒和鼓粉盒)页产量等标准的制定工作。
目前SC28下设五个工作组,分别是顾问工作组(Advisory Working Group,AWG)、耗材工作组(Consumables Working Group,WG2)、产能工作组(Productivity Working Group,WG3)、图像质量评价工作组(Image Quality Assessment Working Group,WG4)和办公室色彩工作组(Office Colour Working Group,WG5),各工作组召集人分别来自韩国(AWG)、美国(WG2、WG3和WG4)和日本(WG5),秘书处现设在日本,主席及秘书长由日本专家担任。
SC28现有13个P成员和20个O成员。自1995以来已出版发行33项标准,正在制定的标准有10项。
2 ISO/TC42照相技术委员会
ISO/TC42照相技术委员会成立于1947年,秘书处设于美国国家标准学会(ANSI)。目前,TC42有12个P成员,19个O成员,已发布177项国际标准。其工作范围主要是照相领域的标准化,不限于化学和电子的静态成像。包括但不限于下列方面:
●静态成像系统的定义;
●用于化学和电子静态成像的媒体、材料和设备的测量方法、测试、评级、包装、标识、指定和分类维度、物理性质和性能特征;
●静态成像捕获、处理、输出系统的规范和建议的逻辑、物理特性、实践、接口和格式;
●成像媒体和材料的存储、耐久性、完整性和安全性的方法、测量、规范和实践规程建议以及成像材料的处理。
但不包含下列方面:
●IEC/TC100负责的音频、视频和视听工程领域的设备和系统;
●ISO/TC36负责的电影艺术;
●ISO/TC171负责的文献成像技术;
●ISO/IEC JTC1/SC28负责的办公设备;
●ISO/TC46/SC10负责的文档的物理保管。ISO/TC42下设工作组:
(1)WG2:照相闪光装置—备用品;
(2)WG3:感光测定、图像测量和观测;
(3)WG4:照相设备的机械元素;
(4)WG5:照相材料的物理特性和图像耐久性;
(5)WG6:照相用化学品和处理;
(6)WG8:与ISO/TC6的联合工作组:胶卷和相纸产品的尺寸;
(7)WG9:静态放映机和幻灯片—备用;
(8)WG17:TC42/WG3与TC10 FDI的联合工作组:修订ISO 3665;
(9)WG18:电子静止画面成像;
(10)WG19:照相材料的回收—备用;
(11)WG20:与IEC的联合工作组:数码照相机;
(12)WG21:与TC130的联合工作组:图像密度测量(修订ISO 5系列标准);
(13)WG22:IEC/TC100、ISO/TC42和ISO/TC130联合工作组：颜色管理;
(14)WG23:ISO/TC42、ISO/TC130和CIE联合工作组:用于数字图像存储、操作和交换的扩展的颜色编码;
(15)WG24:与TC130的联合工作组:修订ISO 3664标准;
(16)WG25:ISO/TC42/WG18与ISO/TC130的联合工作组：数字照相XMP的使用;
(17)WG26:IEC/TC110、ISO/TC46/SC11和ISO/TC171的联合工作组：成像系统的档案记录和认可的能力资格。
隶属其他技术委员会的联合工作组:
(1)TC130/WG6、TC130-TC 42联合工作组:鉴定的标准物质;
(2)TC130/WG9、TC130-TC 42联合工作组:开发ISO 12640-5标准;
(3)TC171/SC2/WG5、TC171/SC2-TC42-TC46/SC11-TC130联合工作组：文件管理应用—应用问题—PDF/A。
3 ISO/TC130印刷技术委员会
ISO/TC130印刷技术委员会成立于1969年,秘书处设立在德国标准化学会(DIN)。目前,TC130有30个P成员,16个O成员,已发布70项标准。其工作范围是印刷领域的图形技术的术语、测试方法和规范的标准化。一般包括:组成、复制品、印刷过程、加工(例如装订)、印刷技术中的油墨、基材和其他材料的适用性。(印刷被定义为使用雕刻、平版印刷、凹印、模版或其他图形元素把有色或无色的介质(油墨等)转移到基材的复制过程。)
TC130共有13个工作组:
(1)WG1:术语;
(2)WG2:印前数据交换;
(3)WG3:过程控制和相关计量学;
(4)WG4:媒介和材料;
(5)WG5:人体工程学—安全;
(6)WG6:与TC42的联合工作组:鉴定的标准物质—备用;
(7)WG7:颜色管理(与ICC的联合工作组);
(8)WG8:与TC42的联合工作组:修订ISO13655标准;
(9)WG9:与TC42的联合工作组:修订ISO12640-5标准;
(10)WG10:与ISO/TC247的联合工作组:印刷过程安全管理;
(11)WG11:印刷产品对环境的影响;
(12)WG12:印后加工;
(13)WG13:印刷认证要求。
TC130与以下国际组织建立了联络关系:
ISO技术委员会:JTC1/SC28、JTC1/SC29、TC6、TC6/SC2、TC35/SC9、TC38/SC1、TC42、TC171、TC207/SC7、TC246、TC247。
IEC国家标准化组织:IEC/TC100。
其他组织:CEPE、CEPI-CTS、CIE、ERA、ICC、WAN-IFRA。
隶属其他技术委员会的联合工作组有:
(1)TC6/SC2/WG39、TC6/SC2与TC130的联合工作组:印刷适性测试;
(2)TC42/WG21与TC42的联合工作组:图像密度测量(修订ISO 5系列标准);
(3)TC42/WG22、IEC/TC100、ISO/TC42和ISO/TC130联合工作组：颜色管理;
(4)TC42/WG23、ISO/TC42、ISO/TC130和CIE联合工作组：用于数字图像存储、操作和交换的扩展的颜色编码;
(5)TC42/WG25、ISO/TC42/WG18与ISO/TC130的联合工作组：数字照相XMP的使用;
(6)TC171/SC2/WG5、TC171/SC2-TC42-TC46/SC11-TC130联合技术委员会：文件管理应用—应用问题—PDF/A。
4 ISO/TC171文件管理应用技术委员会
ISO/TC171成立于1978年,秘书处设立于美国国家标准局(ANSI)。目前,TC171有17个P成员,27个O成员,共发布了78项标准。其工作范围为文档管理领域的质量控制和完整性维护的标准化。文件可以是缩微或电子形式,包括:
●捕获、索引、存储、检索、分销和沟通、演示、迁移、交换、保存和处置过程;
●文档的输入/输出质量(缩微和电子);
●文档(显微或电子)保存的实现,检验和质量控制程序储存、使用,包括支持性元数据;
●应用程序在企业和互联网上涉及工作流(流程管理);
●信息交换系统中质量和完整性的维护;
●程序和流程支持合法证据可采性和/或完整性和安全性;
●相关审计跟踪信息的管理。
但不包括:
●TC46范围内的记录管理政策和程序;
●TC184范围内的所有的工作都在信息、流程和生产的定义和工作流的工业自动化系统;
●电影艺术、维度和原浆胶片的标注TC42范围内的适用于照相材料和设备的用于测试、评级、分类和制定过程的性能的方法;
●ISO/IEC JTC1范围内的,尤其是ISO/IEC JTC1/SC23、SC24、SC27、SC28、SC29、SC32和SC34。
TC171与以下组织建立联络关系:
ISO技术委员会:JTC1、JTC1/SC23、JTC1/SC28、JTC1/SC29、TC6、TC10/SC1、TC42、TC46、TC184/SC4、TC215。
其他组织:AIIM、ICA、IFLA、LAS、UNESCO、WCO、WIPO。
TC171组织构架:
(1)AG1:咨询组;
(2)SC1:质量;
(3)SC2:应用问题;
(4)SC3:一般问题。
近年来在国内外学界，越来越多的学者从国家与社会关系角度运用“法团主义”这一分析工具来探讨非政府组织的兴起与发展问题。“法团主义”(corporatism，又译为社团主义、合作主义)作为一种较为完整的理论体系是在20世纪70年代出现的。著名学者菲利普?施密特对法团主义给出了相对全面的定义：“法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式和制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可(如果不是由国家建立的话)，并被授予给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面，受到国家的相对控制”。
依照学者观点，法团主义具有如下特征：第一，这些组织要么由国家直接出面组建，要么获得国家的批准而具有某种垄断性；第二，国家在需求表达、领袖选择、组织支持等方面对这些组织行使一定的控制；第三，在某一社会类别中社团组织的数量有限，因此形成非竞争性的格局；第四，社团一般以等级方式组织起来。
根据政府和社会力量对比的差异，法团主义可分为“国家法团主义”和“社会法团主义”，也有人称之为“权威法团主义”和“自由法团主义”。在“国家法团主义”模式中，社团的设立是国家的特许行为，这些组织作为国家和经济生产者之间的中介体而存在；“社会法团主义”一般是发达国家社团权力日益增长的一种“自然”结果，社团在国家与社会合作的结构中占据了主导地位。国家法团主义说明一种自上而下的组织关系，国家作为社会发展的主要推动力，一些发展中国家结社行为具有国家法团主义特征；在欧美发达国家中，结社呈现自下而上的组织关系，社团力量主导着国家一社会关系的秩序，称之为社会法团主义。
我国学者王俊敏认为，中国社团20年来的复苏与发展主要是国家授权的产物，国家与社团之间形成了“国家法团主义结构”。作为活跃于中国大陆社团大军中的一支重要力量，国际非政府组织的生存与发展是否也适用于法团主义理论呢?本文正是试图通过对第一家合法登陆中国大陆的国际非政府组织——国际狮子会实地调查研究，透视目前中国制度环境下国际非政府组织与政府的关系。
二、国际狮子会登陆中国
20世纪70年代末随着改革开放中国国门的打开，一种新型的、不引人注目的组织——国际非政府组织开始入境中国。国际非政府组织可以定义为：“一种由个人或团体基于一定社会宗旨以非官方协议成立的跨越国界的民间联合体。”从80年代起仅福特基金会等少数几家国际NGO在中国内地活动，到1995年这样的组织已逾百家。2006年《中国发展简报》公布在大陆设立办公室的国际NGO已经接近500家，清华大学NGO研究所所长王名教授称，目前境外在华社团的数目大约在3000到6500家。尽管存在着许多的制约和障碍，但事实上，各种各样的国际非政府组织正在逐渐加速进入中国的步伐，并悄悄地融入中国经济社会发展的进程中。他们进入中国的方式可谓多样，或在在北京设立办事处，或以企业形式在工商局注册，或在香港建立总部或分部以指导在大陆的项目运作。这些非政府组织在中国活动的重点是社会发展领域，如扶贫、环保、教育、医疗卫生、社会福利以及落后地区发展等，主要服务对象是各弱势社会群体，如贫困人口、残疾人、妇女儿童、青少年、老年人等。近几年来，它们每年在中国的投入至少在2亿美元以上。除了提供项目资金和技术援助，国际非政府组织还为中国带来了先进的理念和项目管理经验。为了更加深入了解国际非政府组织在华情况，笔者选择了一个国际NGO的典型——国际狮子会进行调查研究。
(一)国际狮子会简介
狮子俱乐部国际协会通常简称国际狮子会(LIONS，由Liberty、InteUigence、Our、Nation's、Safety首个字母组成)，创建于1917年，是世界最大、历史最悠久的服务组织，拥有46000个分会及140万个会员，会员分布于世界193个国家，总部设于美国。成员来自各行各业，多为中产阶级，如医生、律师、商人、公职人员、教师等，有“精英团队”之称。狮子会的宗旨是我们服务(WeServe)，在众多的社会公益活动中，狮子会的防盲治盲工作誉满全球，原因是1925年海伦凯勒女士要求狮子会成为“盲人的武士”，从此狮子会以防盲治盲为己任。国际狮子会另一显著特征是“非政治性”，狮子会宪章规定会员“不得讨论党派政治和宗教派别”，它致力于服务他人和维护世界和平，这一点与中国共产党服务人民的理念相似。
(二)狮子登陆中国
1、解放前
早在1920年，国际狮子会就在中国天津、青岛设立了分会，由于政权更迭，“狮子”撤离天津青岛，落户台湾，名称为“中华民国台湾狮子会”。台湾狮子会经过数十年的苦心经营，已经拥有45000多名会员，每年的会费金额和捐款数字在国际狮子会中名列前茅，在国际狮子会里、从而也在国际舞台上很有影响。利用民间外交的方式削弱台湾的影响，在一定程度上挫败台独分子的图谋，是中国外交部极力促成“狮子”进入中国大陆的重要原因。
2、改革开放后
为了进一步扩大国际影响，发展更多会员，国际狮子会对将具有世界最多人口和重大国际影响力的中国大陆纳入其版图期待已久。20世纪90年代，国际狮子会在中国不附加任何先决条件陆续展开涉及赈灾、扶贫、医疗卫生、社会福利、教育、残疾人康复等诸多领域的服务活动。其中，“视觉第一中国行动”堪称中国政府与国际非政府组织开展合作影响和规模最大的项目。
1997年，国务院批准卫生部、中国残联与国际狮子会合作开展了为期五年的“视觉第一中国行动”，。国际狮子会深入内地31个省、市、自治区为210万白内障患者施行了复明手术，建立了100个县医院眼科，培训了11000名眼科医务工作者。项目的成功实施，使我国于1999年率先在发展中国家实现白内障致盲人数负增长，被世界卫生组织和国际防盲协会誉为全球防盲治盲工作的典范。1999年9月，江泽民主席致信第六届国际防盲大会，对国际狮子会在中国开展的“视觉第一中国行动”给予了高度评价，朱镕基总理称此行动为“造福人类的义举”。
3、深圳、广东狮子会的成立
国际狮子会在履行“视觉第一中国行动”5年计划过程中，并未向中方提出任何先决条件。很显然，5年计划的成功，给中方留下了好印象。2000年时任国家副主席的胡锦涛称中国应该有狮子会的分支机构。2001年包括中残联、外交部、卫生部、民政部、国务院对台办在内的7个部委商谈同意“狮子”进入中国。2002年4月，深圳狮子会、广东狮子会成立相继成立，随后国际狮子会召开会议，吸收中国深圳、广东狮子会加入国际狮子总会，分别隶属国际狮子总会380区、381区，狮子正式登陆中国大陆。作为协商的条件，改“中华民国台湾狮子
会”为“中国台湾狮子会”，从而解决了这一政治敏感问题。
4、中国狮子联会的成立
鉴于“视觉第一中国行动”第一期项目的成功实施，国际狮子会再次与中国合作，开展“视觉第一中国行动”第二期项目，再次投资1550万美元，期望在2002年到2007年的5年里，能帮助250万白内障患者重见光明。在此基础上，2005年6月14日中国狮子联会在北京正式成立，中国狮子联会的成立，标志着大陆狮子会的组织架构基本完备。中国狮子联会在北京、广东、深圳、沈阳、大连、青岛分别设立了分会，现有会员2500多人。根据《条例》，地区性社团组织不能冠名为“中国”、“中华”等字样，也无权和境外NGO发生关联。中国狮子联会的成立，可以直接和国际狮子会进行合作，从而解决了地方狮子会的涉外权限问题。中国狮子联会加入国际狮子会，接受国际狮子会和中国残联的“双重管理”。中国狮子联会的成立使狮子会可以在中国发展会员，也可以募集资金，走在了国际NGO的前列。
三、法团主义视角下的国际非政府组织分析
在具体分析国际狮子会之前，有必要将法团主义理论所描述的特征与中国管理国际非政府组织的法律条文作一个比较，以此对国际非政府组织进入中国和发展进行法团主义特征分析。
(一)《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》的法团主义特征
目前中国仅有两项法规是同国际非政府组织有关：1989年颁布的《外国商会管理暂行规定》和2004年公布的《基金会管理条例》。前述法团主义的基本特征有：第一，国家出面组建或给予垄断性认可；第二，国家行使控制权。对比中国的《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》，可以发现其中的许多规定具有明显的法团主义特征，比如，对应上述法团主义特征的第一点，在《外国商会管理暂行规定》的第七条中规定，成立外国商会应报送对外经济贸易部审查，第九条规定审查同意后向民政部办理登记方可成立；在《基金会管理条例》第十三条规定，境外基金会在中国内地设立代表机构，应当先经有关业务主管单位同意后，再向登记管理机关登记。对应法团主义特征的第二点，《外国商会管理暂行规定》的第十一条、十三条规定，外国商会应当向审查机关、登记管理机关提交年度活动情况报告，接受中国有关主管机关的监督。第十二条、十四条规定，外国商会变更和解散，应向登记管理机关办理变更和注销登记；《基金会管理条例》第十五条、十六条规定境外基金会变更和注销，应向登记管理机关办理变更和注销登记。
(二)广东狮子会的法团主义特征
在上述《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》的大框架下，笔者选取国际狮子总会381区——广东狮子会进行实地调查，发现其在社团组建、政府控制两方面探讨具有法团主义特征。
1、广东狮子会简介
2002年4月19日，经中央批准，参照国际狮子会的做法，广东狮子会成立，其主管单位为广东省残联。截至2007年10月，广东狮子会下设广州、岭南、创梦、珠江等19个分会，会员达600余人，其中90％是企业家。现有专职人员5人，一名秘书长、一名总干事、三名干事，其他成员都是志愿者。仿照国际狮子会惯例，广东狮子会每年举行一次年会，民主选举会长和理事。会费2000元／年，会员证由美国总部统一编号。其活动资金主要来源于个人认捐、拍卖、义卖，而会费仅作为管理费用开支。
2、广东狮子会的法团主义特征
(1)由政府特批组建
与其他国家和地区狮子会成立模式具有鲜明差别的是，不是国际狮子会在中国成立中国分会，获得了中国政府的审批，登记成功。而是反过来，广东狮子会由中央特批注册成立，加入了国际狮子会。据广东狮子会秘书长李克栋介绍，由于早期在中国开展活动期间国际狮子会总部高层领导与中国残联主席邓朴方的交情深厚，在他的引见下，中央部委同狮子会协商同意将对外开放的窗口广东作为试点，由残联牵头创建两个狮子分会作为“实验田”，如果可行，再在全国范围内推广。同为四大国际慈善组织之一的扶轮社，目前仅在中国北京和上海各有一家筹备处，成员均是外国公民，不能在中国成立正式机构。对应前述法团主义特征第三点，政府控制在某一社会类别中社团组织的数量有限，在这里也找到了证明。
(2)被政府监督控制
狮子会与政府的关系严格来说，不是合作的关系，而是被监督的关系。虽说狮子会具有“非政治性”，同大部分国际NGO一样，不以争取地方政权为目的，相反而是以认可民族国家的权威而进入一个国家开展工作的，但作为一个有国外背景的非政府组织，政府对待狮子会的活动持怀疑和消极接受的态度。狮子会的大型户外活动(200人以上)，必须经过政府严格审批才能开展；狮子会前往贫困地区实施白内障手术，这中间会涉及众多繁琐的手续，需要上级部门、当地残联、卫生部门以至村委会的批准，狮子会请来的医生异地行医也要经过政府特批并承担风险；狮子会领导透露，即使是募集了一批资金要捐给贫困地区仍需慎重，因为当地政府官员可能认为这是对其扶贫政绩的否定而拒绝接收捐赠。
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