ppp模式运作分析报告

ppp模式运作分析报告

ppp模式运作分析报告 篇1

一、PPP模式概述

（一）PPP概述

PPP模式即(Public Private Partnership)公共政府部门与民营企业合作模式，它以参与方双赢和多赢为合作理念，指公共部门与私企建立合作模式，通过引入私人资本将市场中的竞争机制引入基础设施建设，鼓励私企与政府进行合作，并给予私企长期的特许经营权和收益权，从而加快基础设施建设及有效运营。参与PPP项目的社会资本：

（1）应该拥有强大的资金实力，因为基础设施项目的投资额比较大；（2）这些社会资本应该是追求长期稳定回报、而非短期超额利润的；（3）这些社会资本应该具有较强的项目管理能力。

因此，参与PPP项目的私营合作伙伴往往是银团、养老基金、保险基金等与经营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。

（二）PPP模式三大核心

1、伙伴关系

PPP模式的第一要素是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题，而伙伴关系的首先表现是具有共同的项目目标。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，一个政府部门每天都从同一个企业采购办公用品并不能说明构成伙伴关系。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

2、利益共享

需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

3、风险共担

伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。

如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。所以，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

（三）PPP应用领域

从发达国家的实践经验来看，那些规模较大、现金流稳定、长期合同关系清楚、比较适合“谁使用谁付费”的项目，如地铁、高速公路、水务、机场、供电等，比较适合采用PPP方式。

在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施（如海南地区）可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。

二、PPP在国内发展历程及法律框架

最新进展，国务院总理李克强在4月21日主持召开国务院常务会议上，部署进一步促进就业鼓励创业，以稳就业惠民生助发展；通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定：一是在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。二是境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。三是完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。四是允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。五是严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。

三、PPP模式分类

PPP模式可分为融资性质、非融资性质、股权转让与合资合作四种类型。

（一）、融资性质

1、建造、运营、移交（BOT）私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。

2、建造、拥有、运营、移交（BOOT）

私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

3、建造、移交（BT）

民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

4、建设、移交、运营（BTO）

民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。

5、重构、运营、移交（ROT）

民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

6、设计建造（DB）

在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。

7、设计、建造、融资及经营（DB-FO）

私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

8、建造、拥有、运营（BOO）

私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。

9、购买、建造及营运（BBO）

一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）

10、只投资

私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。

（二）、非融资性质

1、作业外包

政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作业承担方付费

2、运营与维护合同（O&M）

私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

3、移交、运营、移交（TOT）

政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。

（三）股权产权转让

政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

（四）合资合作

政府方以企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资企业的经营。同样，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

四、PPP项目的回报机制

PPP项目的回报机制主要有三种： 第一种：政府以财政预算付费，将费用支付给项目公司，项目公司免费给使用都提供服务。

第二种：使用者向项目公司支付费用，项目公司为使用者提供有偿服务 第三种：使用者向项目公司支付一定费用，项目公司为使用者提供比较优惠的有偿服务，同时政府给予项目公司一定的补贴，以弥补其经营的成本缺口，保证其收益。

五、PPP的参与主体与合同体系

一个PPP项目中参与主体众多，要协调的关系也比较复杂，主要涉及政府、发起方、项目公司、融资方、担保方、具体的项目执行伙伴包括承包商、运营商、供应商以及外围提供各位咨询服务的主体如审计师、融资顾问、法律和税务顾问等。在众多主体中，项目公司是执行的核心，各方的关系要通过完善的合同体系对责权利进行明确的划分。

六、PPP项目实施流程

按财务部发布《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP项目实施流程如下：

具体内容详见附件《政府和社会资本合作模式操作指南》。

七、PPP模式主要方式的SWOT和风险分析

（一）企业参与PPP项目的SWOT分析

1、优势分析

有利于私企先进技术和有效率的管理经验的引入，从而提高项目的运作效率和服务质量。由于各方的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，因而在论证阶段就能商讨项目在建设过程中应采用的技术方案和项目生命周期中的风险分配问题。项目的风险由私企和政府共同承担，形成战略联盟，减少私企的投资风险，二者可以取长补短，充分发挥各自的优势，使风险合理分配。而政府部门仍具有一定的决策权和控制权，同时，可以在保证质量的前提下减轻政府财政预算压力。政府给予私企相应的扶持及优惠政策，同时可以对用户收费以收回成本。

2、劣势分析

项目的最终所有权不属于私企，项目后期有一定的金融风险。要充分考虑项目各方的利益情况，需设定合理的回报率，同时因政府在项目中有一定的监管责任，不确定因素容易导致金融风险。

3、机会 由于我国经济的快速发展及人民生活水平的不断提高，现有的基础设施已无法满足发展需要。同时我国的基础设施建设与发达国家还存在一定的差距，尤其是西部大开发使西部地区对基础设施的建设需求巨大。

由于公共基础设施非排他性非竞争性特征及效益外溢性，同时在生产上具有投资密集、投资周期长、投资回收缓慢等特点。目前我国基础设施建设大部分还是依靠政府的投入，但政府财政资金短缺，使政府无法提供足够的资金满足建设要求，因而急需引入私企资本解决基础建设政府资金不足的问题。

近期政府也在发布一系列文件推动混合所有制改革及加大特许经营许可与推进力度。

4、威胁

一是国内相关法律法规制度不完善。PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束，目前国内相关的法律法规仍不健全，相关经验有待积累。二是相关的风险分担机制还不成熟。由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人(建设方、运营方、融资方)、中介机构(规划设计、咨询)等风险共担机制。三是利益分配机制不健全。由于缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，导致部分项目出现“暴利”或亏损。

（二）BOT模式的优劣分析

1、采用BOT模式的优势

企业作为项目的发起人或承包商采用BOT方式具有以下几方面的优势（1）充分利用项目经济状况的弹性，减少资本金支出，实现“小投入做大项目”或“借鸡下蛋”。BOT项目的资金分为项目资本金和项目建设资金两部分，其中项目公司的资本金只占一小部分，70%~90%资金要通过银团贷款等融资方式解决。

（2）能利用资产负债表外融资的特点，拓宽资金来源，减轻债务负担。传统的融资方式项目债务是投资者的债务的一部分，出现在其资产负债表上，BOT模式的融资方式不同于传统的融资方式，他是资产负债表外融资，是指通过投／融资结构，使债务不出现在项目公司的资产负债表中。

（3）能利用有限追索权的特点，加上其他风险管理措施，合理分配风险，加强对项目收益的控制和保留较高的投资回报率，能提高竞争力，创造较多商业机会。国家作为项目的最终拥有人采用BOT方式具有以下几方面的优势：

（1）资金的利用方面：政府采用BOT方式能吸引大量的民营资本和国外资金，以解决建设资金的缺口问题；另外，BOT方式还有利于政府调整外资的使用结构，把民间资本引导到基础设施的建设上，以便于政府集中有限资源投入到那些不被投资者看好但又关系国计民生的重大项目上。

（2）风险的转移方面：基础设施项目的建设运营周期长、规模大，风险也大。在BOT模式中，政府将风险转移给了项目的投资者。项目借款及其风险由承包商承担，而政府不再需要对项目债务担保或签署，减轻了政府的债务负担。（3）项目的运作效率方面：项目公司为了降低项目建设经营过程中所带来的风险，获得较多的利润回报，必然采用先进的设计和管理方法，引入成熟的经营机制，从而有助于提高基础设施项目的建设与经营效率，确保项目的建设质量和加快项目的建设进度，保证项目按时按质完成。

（三）采用BOT模式的劣势

对企业而言采用BOT方式具有以下的缺点：

（1）融资成本较高，因此要求的投资回报率也高。由于BOT项目的总投资规模很大，绝大部分的建设资金要通过银行贷款或发行企业债券等方式融资，融资成本较高，要求投资回报率较大幅度的高于贷款利率，因此对项目本身的收益要求较高。

（2）投资额大、投资期长、收益的不确定性大。BOT项目都是大型基础设施建设项目总造价一般都在几亿甚至几十亿，建设和运营周期长，期间发生各种风险无法预测，收益并不稳定。

（3）合同文件繁多复杂。BOT方式是一个复杂的程序，合同结构繁多，包括与政府签订特许权协议，项目公司签的股东协议，与承包商签订建设合同，与金融机构签订贷款协议，与保险公司签订保险协议等。企业为维护自身利益就必须花费大量精力做这些工作。

（4）有时融资杠杆能力不足，且母公司有时仍需承担部分风险。

（5）适用范围有局限，较适用于盈利性的公共产品和基础设施建设项目。国家采用BOT方式具有以下的劣势:

（1）采用BOT方式，基础设施项目在特许权规定的期限内将全权交由项目公司去建设和经营，减弱了政府对项目的影响力和控制力。

（2）BOT方式组织结构没有一个相互协调的机制。由于各参与方都会以各自的利益为重，以实现自身利益最大化为目标，这使得他们之间的利益冲突再所难免。（3）可能造成设施的掠夺性经营。BOT项目在转让到政府方面之前，政府对项目的控制难度相对加大了；而且由于大量项目建设的风险转移到项目公司，这使项目公司往往要求有较高的投资回报率来补偿其所受的风险。如果在运营期中增关设卡，提高交易费用，以加速其成本回收及利润获取，而此时政府又无能为力，其结果往往与促进社会经济发展的目的产生矛盾。

八、PPP模式主要风险分析

（一）PPP模式面临的主要风险

1、政策风险

由于PPP项目延续时间长，难免要经历业主相关责任人的更替及相关政策的变化，人员更替及相关政策的变化易致使项目投资回收无保证，投资者无法获取最起码的回报，迫使投资者低条件提前转让。

2、经济风险。经济风险的主要表现为：

（1）政府的的经济发展规划，金融发展情况，其中包括官方银行利率、信贷管理制度；

（2）市场情况，其中包括价格风险、竞争风险和需求风险；

（3）工程实施水平，其中包含项目实施团队的素质、能力、总成本及经营情况等。

3、法律风险。

法律风险指由于法律的完善程度和变动情况给项目带来的风险，包括专门涉及和规范PPP模式相关的的法律的变化，以及出现金融、工期和费用索赔等纠纷时，能得到及时仲裁或处理。还包括保障投资人的建设和经营权、投资收益的法律条文，以及对项目特许保障，如优选移交权、废止或拒绝续订等违约风险。

4、环境风险。

环境包括自然环境和社会环境,自然环境一般指气候条件、气象变化情况。PPP项目所在地区的温度、湿度、降雨雪量、风力、晴雨天数，特别是自然灾害情况，如地震、洪水、风暴及海啸；项目对社会及人们生活与工作环境污染的限制因素。

5、经营管理风险。经营管理风险是指项目公司在项目经营和管理过程中，由于外部环境的变化或经营者的行为疏忽，直接影响到项目的获利能力，包括经营管理者的素质、机组设备维护更新情况等。

6、技术风险

技术风险是由于项目公司在与承包商进行工程分包时约束不严或监督不力造成的，所以项目公司应完全承担责任。对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中做出规定，与承包商的经济利益挂钩。项目公司还应在工程费用以外留下一部分维修保证金或施工后质量保证金，以便顺利解决工程缺陷问题。对于影响整个工程进度和关系整体质量的控制工程，项目公司还应进行较频繁的期间监督。

7、不可抵抗外力风险

这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失。而政府和私人机构都无能为力。对此可以依靠保险公司承担部分风险。这必然会增大工程费用，对于大型PPP项目往往还需要多家保险公司进行分保。在项目合同中政府和项目公司还应约定该风险的分担方法。

（二）风险分担机制

PPP项目参与者众多，公平、有效的风险分担机制是PPP项目成功的关键。一般来看，PPP风险分担的最优原则是私营部门承担建造、运营、技术等风险；政府承担政治、法律、政策等风险。具体来讲，PPP风险分担机制还应该遵守以下原则：一是承担的风险程度与所得回报相匹配，二是承担的风险要有上限。

1、PPP项目风险分担方式

2、PPP项目风险分担的原则（1）对称性原则

对称性原则是指当一方有义务去承担风险损失，必然有权利要求风险变化带来的经济收益；一方承担风险量应与所取得的收益相匹配，项目风险分担才有意义。公共部门承担风险也可以从中获益；同时公私双方的风险信息也要对称，这样才能鼓励公私双方主动承担风险，保证项目谈判能公平、有效、顺利地进行。（2）最优性原则 最优性原则是分担主体之间实现风险承担量的最优分配。某一方处于最有利控制地位又能以最低成本控制该风险，则风险应分配给该主体。某一方项目风险管理水平提高，必然使风险管理成本不断上升，但风险损失不断减少，存在一个风险管理的最优点，使风险管理成本最小。（3）上限性原则

上限性原则是指在PPP项目运营时，当出现风险所引起的损失比预估要大的多，此时决不能让一方单独承担这个风险，否则必将影响某一方管理项目的积极性，必然会降低提供公共设施和服务的效率，直至项目失败。（4）动态性原则

动态性原则是指从项目的全寿命周期角度出发，公私双方本着考虑项目整体利益，随着项目的进展，当内外部条件发生变化时，通过重新谈判来调整风险分担，重新确定风险分担格局。PPP特许权协议是具有不完全合同性质的，因为在PPP合同谈判时，公私双方不能够识别所有项目风险，所以需要签订重新谈判的条款来调整项目风险的分担，协同解决风险，实现项目“双赢”的目的。

九、PPP项目案例介绍

（一）北京地铁16号线项目 北京市交通委员会代表北京市政府与北京京港地铁有限公司草签了《北京地铁十六号线项目特许协议》(简称《特许协议》)。京港地铁采用PPP模式(公私合作)投资150亿元参与16号线的投资、建设和运营，并获得北京地铁16号线30年的运营权。

京港地铁负责维护全部设施，北京地铁16号线计划总投资474亿元人民币，分为A、B两个部分。A部分主要包括洞体、轨道等土建部分，由北京市基础设施投资有限公司代表北京市政府投资并所有，在项目建成后租赁给京港地铁使用;B部分主要包括车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统及车辆段、停车场中的机电设备等内容，由京港地铁投资150亿元人民币，按PPP模式实行特许经营。特许期内，京港地铁负责16号线全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新改造及追加投资。在特许经营期结束后，京港地铁将项目设施完好、无偿移交给市政府。

三家银行提供资金保障，为保障《特许协议》的实施，京港地铁与三家银行联合签署《银企战略合作协议》，为京港地铁16号线项目提供资金保障，从项目的建设期到运营期提供全生命周期的资金支持。同时，为保障地铁16号线的筹建工作有序开展，京港地铁与相关投资单位签署了管理协议。

（二）山西阳侯高速公路项目

近年来山西省政府加大公路建设资力度，目前已经贷款１６００多亿元投资高速公路，今后几年还将继续增加投资１６００多亿元，进一步投入高速公路建设，彻底改变山西省公路交通落后的现状。山西阳侯高速公路是山西晋侯高速公路的主要部分，全长130.578公里，项目总投资54亿元人民币，其中建安投资43.4亿元。在开发中西部的大好形势下，山西省交通厅转变投资理念，改变长期由政府负债，向银行贷款修建高速公路的单一模式，批准山西中昌集团有限公司采用ＢＴ模式，投融资、建设、移交山西阳侯高速公路。通过竞争性投标，中国港湾建设（集团）总公司中标，以15.55亿元人民币获得阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的BT投融资、建设主体，建设工期2年。

经山西省交通厅审核、批复，业主对山西阳侯高速公路项目资金来源要求BT模式的投融资、建设主体(以下简称“BT投资主体”)具有不低于35%的自有资金，其余65%的建设资金通过融资方式解决；从项目建成移交验收后次日起，业主分3年等额回购。建设期和回购期的全部资金（包括资本金和贷款）均按中国人民银行总行同期贷款利率计息（即不上浮也不下浮），计入回购款中。回购利息的计息方式为发生一笔，计息一笔，余额计息。

山西阳侯高速公路有限公司为BT中标人提供回购承诺函和国有商业银行或股份商业银行的省级分行以上级别的银行出具的包括建设期和回购期在内的为期6年的全额回购履约保函。

（三）国家体育场（鸟巢）项目（不成功案例）

国家体育场工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。

2003年8月9日，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。项目结果：奥运会过后，由于缺乏足够的商业效益支撑，鸟巢运营陷入困境，并与2009年8月29日，通过签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对鸟巢进行股份制改革，由政府接手运营。

ppp模式运作分析报告 篇2

一、第一还款来源

第一还款来源主要指贷款到期后用于归还贷款的首要资金来源。根据国发[2014]43号、财金[2014]76号等文件规定,PPP项目的未来现金流主要来源于政府付费、使用者付费、项目本身资产运营收益及其他收益(各种补贴)等,所有这些构成了PPP项目贷款的第一还款来源。

(一)政府付费

政府付费须经本级人大决议纳入每年本级政府一般性预算收入内,政府付费项目须力争纳入中央及省级PPP项目库,收集省级主管部门和省财政部门关于该项目的书面评审报告,包括项目规划、立项、技术标准、融资方案、政府投入及支付方式等要素,综合考虑公共服务需要、市(县)财政承受能力、责任风险分担、关键绩效指标及项目财务效益等,须尽量明确在本级政府无法履约的情况下,政府付费的履约责任和支付路径。

本级政府主管部门必须与项目主体签订正式的政府购买服务协议,明确购买服务权利和责任,包括服务质量要求、资产质量维护要求、服务价格水平的确定和调节原则、项目的转让、移交、终止等,以保证政府付费的合规合法性,合同文本可参照《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)所附的《政府和社会资本合作项目通用合作指南》。

(二)使用者付费

使用者付费项目须审核赋予项目公司收费的特许经营权是否合法合规,通过审核本级政府特许经营项目实施方案,确保特许经营项目的完整性和连续性。重点审核项目提出部门委托具有相应能力和经验的第三方机构出具的特许经营项目的可行性评估报告,其中包括物有所值评估、可行性资金缺口补助、用户付费项目公众支付意愿和能力评估等。

实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议,依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及相关法律法规,可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益,向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的,可由政府提供可行性资金缺口补助。特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调整机制,政府可以就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺,但不得承诺固定投资回报和其他法律法规禁止的事项。协议中须对协议履行、变更、终止、争议解决有明确的解决方案,如出现不可抗力或政策法规等原因导致收费中断,须有明确的权责双方利益补偿方案等。

(三)项目资产经营收益

项目资产经营获得的收益,包括经营性收益,如自来水公司水费、污水处理排污费等,以及项目公司土地整理收益、经营资产的物业费等。水费、排污费、物业费须明确该项收益合法性和稳定性以及准确预测收益的大小,如资产转让协议中对资产所有权、使用权的认定,土地收益须履行相关土地转让相关完备手续,确保土地收益真实有效。项目公司其他收益,如税收返还、各项政策补贴等,须避免资金被截留或变相支用。所有项目资产经营获得收益须明确其资金流动路径,可通过签订多方协议,使资金进入项目公司监管账户,确保资金的真实用途;同时,要在相关协议中明确项目还款来源资金的监管要求,设定合适的还款周期,确保银行债项能够到期偿还。

PPP项目贷款第一还款来源更多的是由以上几类共同构成的,在审核PPP项目贷款时,经办人员重点要审核特许经营权协议、政府购买服务协议、资产转让协议,确保第一还款来源合法、有效、稳定。

二、第二还款来源

第二还款来源是指在贷款到期后第一还款来源无法正常归还贷款本息而确定的贷款资金还款来源,通常作为贷款主体的重要增信方式。归纳现有PPP项目贷款的第二还款来源,即抵押担保方式,主要包括特许经营权或应收账款质押、第三方担保、资产抵押等。

(一)收费权质押或应收账款质押

PPP是指政府与社会资本合作,在合作中社会资本或项目公司会代为履行原有政府部分职能,所以在PPP模式运作的项目中政府通常会授予社会资本或项目公司一定时期的特许经营权或收费权,来保证社会资本或项目公司正常履行职能。所以,PPP项目必须确保特许经营权或收费权合法合规,如道路通行收费、污水处理收费、自来水收费等,依据银行指定的有权评估机构评估的价值,办理PPP项目贷款特许经营权、收费权有权质押机关登记手续(住建部门、人行等),确保银行在行使处置权利时具有排他性(在银团贷款时,质押方式须与银团总协议保持一致)。在部分PPP模式运行的项目中,社会资本只参与项目的运营、管理或维护,未形成资产所有权或收费权的转让,仅涉及政府购买行为形成的应收账款,如委托贷款或管理合同模式,须由银行指定机构科学评估应收账款价值,在人行系统中办理足额有效质押手续。

(二)第三方担保

在PPP项目贷款中,会对项目主体中政府出资方和社会资本方有一定的准入条件,在满足各行基本条件后落实项目贷款抵押担保方式时,要尽可能地争取社会资本方本身、母公司或集团担保,且确保项目贷款担保与项目公司成立时股东协议或章程、社会资本母公司或集团决议不冲突。如果是政府出资方担保,须综合评估出资方整体实力,确保担保足值有效;如为平台公司、类平台公司或政府担保,须获得有权机构有效批复,且不能作为主要担保方式。

(三)资产抵押

PPP项目贷款如果采用资产抵押方式,须审查资产转让等协议,确定资产能够用来足值合规抵押,且需提前办理相关抵押资产的各类保险。资产抵押担保方式,在PPP项目贷款中较少,更多的是前面两种组合出现。

ppp模式运作分析报告 篇3

摘要：PPP模式自上世纪80年代引入我国，在我国以各种形式探索实施中不断完善。在目前国家实施城镇化战略背景下，为了促进和加快公共基础设施建设、控制政府债务增量消化债务存量及加快政府职转变能提升国家治理能力，PPP模式近两年来在公共基础设施建设中被推到一个前所未有的重要地位，具有广阔的发展前景。

關键词：PPP模式化；分类及运作方式；意义；发展前景

一、PPP的概念及模式在我国的引入

PPP是Public Private Partnership的简称，这一模式及概念最初兴起于西方，根据西方（美国PPP国家委员会）的定义：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者的特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人的资源进行设计、建设、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。根据财政部颁布的（财金2014[76]号）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP被译作政府和社会资本的合作模式，是政府部门和社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。

PPP有广义和狭义之分，广义的PPP泛指政府与企业为提供公共产品服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP可理解为一系列的项目融资模式的总称，包括BOT、TOT、BOO等，狭义的PPP更加强调合作过程的风险分担机制。单从它的概念看可包括三个要素：公共部门、私营部门、合作。这种模式自20世纪80年代引入我国，最初是以BOT的形式在我国东南沿海公益事业设施项目的建设，经过20世纪初到现在不断的探索、试点和推广，经过各方面法律法规的不断完善，到目前阶段这种模式渐趋向成熟。本文试图以PPP这种模式在实际中具体实施方式，发展前景来说明这种模式在目前我国基础建设中的意义。

二、PPP分类及运作方式

根据财政部颁布的（财金2014[113]号）《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中解释，PPP模式可按“收入来源”和“公共职责和项目转移程度”两种方式进行分类。按照收入来源，PPP模式可分为使用者付费模式、政府付费模式和混合模式；按照公共职责和项目转移程度，PPP运作方式可分为委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交TOT和改建-运营-移交（ROT）等。

PPP模式的实施程序：政府部门通过政府招标形式与中标单位组成特殊目的公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。这种模式鼓励社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施项目等可产生收益的公益性事业投资运营，因此只有可产生收益的公益性事业项目才能采取这种模式。

三、大力推行PPP模式的背景、意义

2014年9月16日，李克强总理召开国务院新型城镇化建设试点工作座谈会强调目前我国大力推进新型城镇化的重要性和必要性，指出当前中国经济增长正从高速增长转向中高速增长“新常态”，经济增长质量高水平迈进。在中国经济增长转型过程中，在目前经济下行压力下，以人为核心的城镇化建设将成为强大引擎。加快城镇化建设从短期看，有利于拉动内需，顶住经济下行压力，从中长期看有利于改善经济发展基础，优化居民扩大消费环境，进而推动中国经济结构和城乡区域结构优化，以及相关体制和机制的完善。

新型城镇化成为国家战略目前正处于一个重要关口。而根据国务院印发《国家新型城镇化规划型城镇化规划（2014-2020年）》中指出截止2013年底，我国的城镇化率为53.7%，而到2020年城镇化率的目标为常住人口城镇化率要达到60%，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。而目前城镇化过程中面临的问题是公共基础设施需要投资大量资金，但是地方政府债务规模巨大且政府投资效益不高。为了解决城镇化过程中所需要的大量资金，缓解地方政府债务居高不下的财政压力，同时提高公共基础设施投资的效率和效益PPP这种政府和社会资本合作模式在目前被国家大力推广。

目前大力推广PPP模式具有如下意义：

（1）调动了市场上大量社会资本参与基础建设，既加快了城镇化中的配套基础建设又能防止目前的政府债务过度扩张缓解政府债务压力，既适应了新一届政府加大对地方债务治理，剥离地方政府融资平台公司加重政府债务的融资功能，又适应了新一届政府加大城镇化建设的需要。

（2）在引进社会资本的同时带来了先进技术设备和管理经验促进技术创新和管理创新，政府与具有现代法人治理结构的公司合作，有利于提高政府规划选定采用PPP模式项目在建设过程的投资效率，降低工程造价，可以使建成的公共设施项目在运营过程中以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（3）政府以合作方参与项目投资、建设、运营有利于分散项目风险提高项目融资效率降低融资失败风险，从而有利于项目建设顺利推进。

（4）政府以合作方参与在一定程度上主要任务是代表公众对参与投资建设运营企业方进行监管对其利润进行调节，以使公众能以合理的成本享受到优质的服务。

（5）采用这种模式能在推进城镇化的过程中减少债务增量也可以在一定程度上消化债务存量。

（6）加快了政府职能转变，是提升国家治理能力的一次体制、机制。

四、PPP模式发展前景

PPP模式是国际上公认的市场参予公共资源配合最有效的方式之一，在中国加速城镇化趋势下，在新一届政府强力主张市场在资源配置中起主导作用的改革大环境下，这一模式将在我国基础建设投资建设及促进政府改革和提高国家治理能力中具有有广阔的发展前景。（作者单位：中国路桥集团西安实业发展有限公司）

参考文献：

ppp模式运作分析报告 篇4

PPP知乎，您的PPP大百科！我们建立了完整的PPP知识索引体系，回复索引号【010】，可查看更多PPP专家观点集萃相关文章。PPP项目如何“走进新时代”—— 新形势下政府PPP项目规范运作之我见作者简介：朱静 江苏义行律师事务所 PPP作为供给侧结构性改革的重要抓手，自从2014年中央大力推广PPP模式后，PPP项目数量快速增长，财政部PPP中心数据显示，截至今年9月底，全国入库PPP项目数量达到14220个，计划投资额高达17.8万亿元。已进入开发阶段的项目达6,778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2,388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场，毫无疑问，PPP改革成果初现，PPP项目的落地提高了公共服务水平和效率，也促进了行政体制、财政体制和投融资体制的改革。但是，我们应当清醒地看到，在PPP发展的进程中中，一些地方对PPP模式的认识和精神贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，依然存在明股实债、政府变相兜底，无绩效考核、重建设轻运营等泛化异化问题，为政府埋下了隐性债务危机和风险风险。这些现象和问题也引起了从中央到地方各级财政部门的重视，近几个月以来，继财政部史耀斌部长、王毅司长、江苏省财政厅宋义武厅长关于规范PPP发展的讲话精神之后，贵州省财政厅、江苏省财政厅刚刚又发布了与之紧密相关的文件规定，要求进一步推进PPP规范发展。有的地区已经组织开展了对已实施PPP项目事后监督检查，对未按规定程序操作、违反PPP项目管理相关规定等行为，责令实施机构限期整改，这使得PPP监管力度明显加强。同时，为防止“重数量、轻质量”的情况，财政部对PPP项目库采取了“能进能出”的动态调整机制，不合规项目将被剔除。今年以来PPP项目退库数量大增。根据财政部PPP中心数据，截至今年9月底，全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个，其中仅第三季度退库项目就达到635个。所有这些信息都释放出一个重要信号，中国PPP走进了规范和严管的“新时代”。作为PPP最重要参与者的政府，如何在新的“严管”时代，规范运作好PPP项目，是当前及最近一个时期应认真考虑和对待的主要问题。下面笔者就结合自己近期参与的多起PPP项目专业咨询服务及专家论证的大量实践，谈谈在新的时代新的形势下政府PPP项目运作实务中应注意的问题。笔者认为，要想真正规范运作好PPP项目，应主要从项目选择、方案设计、风险控制、合同编制等几个方面入手。

一、谨慎选择入库项目随着PPP规范严管时代的到来，各级财政部门对PPP项目入库要越来越严，以江苏省为例：2017年第二批入库项目申报数量为231个，准予入库的仅为71个，安置房、道路交通、园林绿化、管廊等政府付费项目已经基本是“一律”不准入库，大量的地方城市基础设施因受到较大影响。为此，笔者建议，为保证项目入库成功，在选择项目时应重点考虑以下几个方面：

1、关于项目选择：避免纯政府付费的项目如：道路、管廊、安置房、园林绿化等；提倡几种项目：农业、文化旅游、科技、养老、医养结合等。

2、关于建设内容：避免几种：房地产、标准厂房、物流中心等商业化运作的项目；提倡几种：科技馆场、文体中心、科技创业园（大学生）、养老基础设施等属于政府投资建设且有运营，有一定使用者付费的项目。

3、关于投资规模：建议总投资控制在10亿左右，对一些城镇化建设的PPP项目如总投资较大，建议在初步实施方案设计时，应考虑：整体规划立项，分别设计核算，分期实施进行。

二、充分考虑减轻财政支付压力在PPP的“规范严管”时代，纯政府付费的项目基本被禁止准入，有少量使用者付费的项目也受到从严控制。为此，要实施PPP项目，最重要的是要充分考虑如何轻财政支付压力。笔者结合自己参与PPP项目咨询服务的经验，建议可以从以下几路径考虑：

1、深挖项目自身可能有的使用者付费项目；

2、选择运作方式的综合利用，有运营存量资产的，可选择TOT BOT等模式化解政府存量债务；

3、用好配套资源补偿；

4、将土地使用权作价入股项目公司。以上几个路径均有着财政部国家发改委等部门规范性文件的规定，具体主要有：国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号：“要完善投资回报机制，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。如在道路附近、地铁站中涉及的广告资源”。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号“各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，同时优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。此类项目具有较强的公益性，大多属于非经营性项目或者准经营性项目，无法仅靠项目本身，包括项目内的存量项目达到收支平衡。所以，政府方将需要通过配套资源补偿的方式来增强项目的吸引力，同时通过此资源补偿方式减少政府付费的压力”。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）“在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中，可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营，以实现资金平衡并有合理盈利，但不得用于销售和转让”。国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。以上规范性文件都给与了PPP项目在实际运作时考虑如何减轻政府财政压力的政策依据和实施的空间，但要应用合法合规和得当，就要依靠专业咨询人员的精心设计和测算。

三、严格控制控实施方案的“隐性”风险实施方案是PPP项目实施的顶层设计和纲领性文件，是政府决策的依据，更是PPP项目顺利实施的基础和保障，其重要性毋容置疑。在设计实施方案时应重点考虑：如何选择合理的运作模式，如何设计科学合理的风险分配框架，如何建立合理的绩效考核体系，如何准确确定项目边界条件，如何实现全生命周期的物有所值等多方面。但笔者在参与的多起实施方案评审和审核时发现，一些专业咨询机构编制的实施方案普遍存在问题较多较大，条理不清，内容缺项，边界条件不清，风险分配不当，绩效考核空泛，财务测算错误等问题大量存在，为PPP项目留下了很多的风险和隐患。财政部（2016）92号文、发改委（2015）2724号文对“两评一案”的专家论证和评审都有着明确要求，但很多地方财政部门都是流于一种形式上的把关，没有起到真正的“把关”和风险控制作用。为此笔者建议，应积极发挥财务、法律、工程、行业包括投融资等方面专业的积极作用，严把实施方案的评审和论证关，将政府的风险和成本都降到最低，真正实现PPP模式运用的“风险最小 成本最低，效益最优”的目标。

四、高度重视PPP合同的重要性PPP项目合同是明确双方权利义务和责任的依据，是整个PPP项目合同体系的核心，更是PPP项目在全生命周期内能顺利实施的基础和保障，PPP项目合同的重要性堪称“极端”。同时，较之一般的合同，PPP项目合同还有较明显的特殊性，主要表现在：要求编制内容规范，应按照财政部财金（2015）156号文的要求编制；要求相关职能部门的规范审核（财政、法制、行业主管）；要求审批生效（政府的最终批准时PPP合同的效力保证）等几方面。对于PPP合同的关键点，财政部财金（2106）92号文也有明确要求：一是合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移；二是合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；三是合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本；四是、合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担；五是合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。但实践中，许多的PPP合同仍然存在固定回报、明股实债、到期回购等违规条款；仍没有将政府付费绩效考核挂钩；边界条件不清晰，风险分配不全面、合同主体责任混乱等问题大量存在。笔者建议，PPP合同作为一种明确政府与社会资本双方权利义务的“契约性”文件，应当聘请有PPP实战经验同时又懂“合同语言”“合同逻辑”“合同精髓”的专业律所编制或审核把关，真正做到“专业的人做专业的事”。同时建议各级财政部门都应建立“PPP合同专家评审”制度，对准备在招标公告前发出的PPP项目合同及项目公司的章程协议进行“招标前的审核”，力争将合同的风险和隐患降至最低。笔者也认为，如果将有着“极端重要性”的PPP项目合同委托给一个任何没有法律理论及实务经验的咨询机构去编制，以上所说的问题可能都会产生，更会为未来项目公司建设或运营埋下了很多的风险和隐患，最终导致政府和社会资本的合作失败，现实中不乏这类纠纷和案例的存在，希望能引起高度重视。

ppp模式运作分析报告 篇5

案例分析

【导读】生态休闲农业即在生态农业的基础上，把发展农副业与生态环保相结合，并在此基础上融入观光休闲农业。生态休闲农业作为现代农业的组成部分，在经过近二十年的发展后已经具有一定规模。通过发挥大中城市资金、技术和人力资源的优势，借助高新技术功能，生态休闲农业已经成为现代农业发展的重要走向。2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式发布。文件强调创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。当前生态休闲农业与PPP模式结合的投资模式已成为农业发展的热点，本文将重点分析PPP模式下生态休闲农业投资的类型、案例与优势。

一、农业领域PPP发展现状

（一）农业领域基本概况

生态休闲农业市场容量巨大，农产品消费具有不可替代性，且潜在需求巨大，例如随着人们生活消费水平的提高，消费观念的转变，民众对于绿色健康食品的需求日益增长，这一特点可以为投资提供稳定的收益保障，与PPP要求长期收益稳定的特点不谋而合，因此PPP模式在此时介入休闲生态农业的发展中，即是应时而为更是应势而为。生态休闲农业主要发展方向有以下几类：

1.农业绿色发展。支持畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、废旧农膜回收、病死畜禽无害化处理，支持规模化大型沼气工程。

2.高标准农田建设。支持集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田建设，支持开展土地平整、土壤改良与培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程建设，支持耕地治理修复。

3.现代农业产业园。支持以规模化种养基地为基础，通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园。

4.田园综合体。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

（二）农业领域PPP示范项目概况

今年8月4日，发改委和农业部联合发文《关于印发农业领域政府和社会资本合作第一批试点项目的通知》，列出了此次拟入选的20个第一批农业领域的PPP试点项目以及开展规定。通过研究我国农业的发展水平，我们发现传统农业亟待升级，多项因素制约社会资本投资现代化农业，此次农业领域试点项目的推出构建农业PPP发展导向标，有望提升社会资本投资热情，推动我国农业转型升级。

图1 第一批农业领域PPP试点项目类型分布

农业领域的PPP项目可划分为6种类型，分别是农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台以及“互联网+”现代农业。本次公布的20个第一批农业领域的PPP试点项目中，现代农业产业园与农业绿色发展这两种类型的项目占据了80%，政策侧重性较为明显。这两种类型的项目所需的前期资本投入较大，所能带

来的经济效益与社会效益较为明显，集中这两种类型的项目为将来PPP模式在农业领域的应用构建导向标，有利于地方政府工作的开展。

（三）农业领域PPP模式分类

从现有实践情况看，PPP模式介入农业领域的发展模式主要以PPP产业投资基金为主。目前PPP产业投资基金依照发起人的不同可以分为三类，即由政府财政发起、金融机构发起或实业资本发起。

1.财政发起模式

财政发起模式一般是由省级政府层面通过财政出资成立引导基金，吸引金融机构出资共同成立产业基金母基金。辖内各地区申报的项目既要通过省政府的审核，也要通过金融机构的审核。受益权则设定地方政府承担项目的主要风险，以保障金融机构的本金和收益。由于PPP项目收益相对有限，政府为吸引金融机构一般会给予隐性的担保。这一模式的优点在于项目本身能够充分体现政府扶持农业的政策方向，发挥政策优势，并且政府信用背书能够为项目增信。

2.金融机构发起模式

金融机构发起模式中的融资结构由金融机构主导，一般是金融机构联合地方大型国企发起成立有限合伙基金，由金融机构担当优先级的有限合伙人，国企担当劣后级有限合伙人，金融机构指定的股权投资管理人作为一般合伙人。现阶段，在这一模式中，金融机构合作的大部分国企其实为政府融资平台企业，因而项目往往能争取到财政的贴息保障。这一模式的优点在于运作方式更为市场化，较少受到不恰当的行政干扰。

3.实业资本发起模式

实业资本发起模式是指以在某些领域或产业有专长、有资质和有建设能力的企业为发起人，在与地方政府达成项目框架协议的前提下，通过联合银行、基金等金融机构成立有限合伙基金，金融机构担当优先级有限合伙人，实业资本作为劣后级有限合伙人(这一模式也可以引入财政资金或融资平台资金作为劣后级有限合伙儿。产业投资基金以股权投资方式投资

项目企业。这一模式的优点在于实业资本凭借自身行业优势可以直接接触、发掘优质企业项目，对项目的了解程度要高于前面两种模式。

二、农业PPP项目政策解析

近些年来，政府高度重视农业发展，出台了大量支持农业发展的政策文件，其中重点提出了PPP模式与农业领域相结合的运作模式发展。

2015年，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中明确提出“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。”

此外，国家发改委联合农业部在2016年12月6日颁布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2016〕2574号)中也再次提出，对已建成的重大农业基础设施开展确权试点，政府投资形成的资产归农村集体经济组织成员集体所有，社会资本投资的资产归投资者所有，产权明晰是政府和社会资本合作的前提。创新金融服务与支持方式，着力提高农业PPP项目投融资效率，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持农业PPP项目。

2017年2月6日，国务院办公厅发布《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发[2017]17号）指出：加大对农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设的投入，包括高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全等农业基础设施建设和公共服务；农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护等项目；现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。

2017年5月31日，财政部、农业部《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号）指出，深入推进农业领域政府和社会资本合作。工作目标是探索农业领域推广PPP模式的实施路径、成熟模式和长效机制。

三、案例分析

（淮北市金西域生态休闲农业项目）

（一）项目基本情况

国家发展改革委和农业部近日共同组织筛选了农业领域第一批政府和社会资本合作(PPP)试点项目,河北、江苏、安徽等省份的20个项目入围。在国家首批PPP试点项目中，淮北市金西域生态休闲农业项目成为安徽唯一一个入选项目。

淮北市金西域生态休闲农业项目位于淮北市高岳现代农业示范园内，占地面积500亩，总投资1.8亿元，分期建设。该项目于2016年12月正式签约并开工建设，目前项目一期工程已建成并投入运营。主要建设内容包括生态采摘园、动物观光园、热带植物园区、四季花海园、人工滑草、赛马场、蒙古村、休闲中心、垂钓中心、灯光演出广场、户外酒吧、篝火广场等工程。目前景区基础设施及蒙古包等工程已基本建成，计划今年5月底一期工程建成并投入运营。

（二）项目融资方案

该项目计划投资1.8亿元，分三期实施。先期实施一期工程投资8000万元；二三期工程计划投资1亿元。建设资金来源由社会资本方负责筹集，社会资本方自有资金为项目总投资的50%，剩余资金由社会资本方向金融机构申请贷款或社会资本方自有资金投入等方式获得。合作年限方面，根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》规定，政府和社会资本合作期限不低于10年。该项目合作期限共13年，包含建设期2年。

（三）项目运作模式

在具体运营方式上，金西域生态休闲农业PPP项目根据国家发改委、农业部下发的意见精神，采用“项目投、建、养一体化”的运作方式。经杜集区人民政府授权，淮北市杜集区高岳办事处作为本项目实施机构，即业主单位，选择确定满足要求的社会资本方。高岳街道办事处通过发布招商公告，最终，与新疆金源祥投资有限公司达成合作，建设金西域生态休闲农业项目。为此，新疆金源祥投资有限公司在淮北市全资注册成立了淮北市金西域生态旅游发展有限公司，并将其作为社会资本投资方，负责项目融资、建设、运营养护职责。

在合作方式上，双方约定开展13年的经营权合作，采用DB-FO（设计、建造、融资及经营）模式。高岳办事处将已建成的项目区的道路、沟渠、桥涵、机井等基础设施，无偿授权交由社会资本方使用，在一期工程试运营时，负责项目建设实施过程中的外部环境协调，保障项目安全实施和运营，监督项目按质、按时完成，确保建设运营安全，实现预期效益。

（四）项目回报方式

按照PPP合同约定，淮北市金西域生态旅游发展有限公司负责项目主体工程建设和运营，自负盈亏。二三期工程在一期工程建成运营2年后实施，资金来源由金西域生态旅游发展有限公司全部出资。经营期满后，金西域生态旅游发展有限公司如果继续经营，可以优先获得经营权。如果不愿继续经营，要将政府投入的道路、沟渠、桥涵、机井等基础设施具备运营条件的，无偿交给高岳办事处。

在利益分配上，项目盈利政府不参与分成，同时也不承担亏损，社会资本方负责对项目区道路、沟渠、桥涵、机井等基础设施的维护费用。按照规定，项目运营后，解决当地就业人数，不少于总用工人数的60%。

四、生态休闲农业PPP模式的优势

（一）市场化机制将提升生态休闲农业发展的活力

生态休闲农业发展引入PPP模式可以改变以往政府单一主体所导致的缺乏动力、效率低下的问题，市场化机制的引入将提升生态休闲农业发展的整体效率。社会资本的加入为农业项目融入了新鲜的血液，在以政府为背景支持的条件下规范市场化运作，提升竞争力和效率，有助于促进生态休闲农业开拓市场，发挥生机与活力。

（二）有利于解决融资困难的问题

如果政府能够发挥好财政投入带来的撬动效应，生态休闲农业发展投资需求大、融资难的问题将得到改善。在美丽乡村建设领域中引入社会资本，可有效减缓财政的重负，使财政资金从“主导”转变为“引导”，充分发挥政府的引导、监督职能与社会资本的管理、运营优势，促成政府和社会资本双赢的局面。在生态农业领域中引入PPP模式，可以平滑政府财

政支出、加快转变政府职能，并且可以优化项目风险分配，提高美丽乡村建设的效率。

（三）有利于拉动乡村就业能力，改善农业生活环境

在乡村振兴战略背景下，过去长期推行的贷款运作模式难以取得成效，PPP模式等市场化模式将成为中长期业务发展的现实选择。目前农村基础设施建设领域，基本都是公益性或准公益性项目，融资需求大，急需向社会融资解决现金流不足的问题。在项目建设过程中，可以有效解决农村剩余劳动力问题，有利于拉动乡村就业能力；此外，通过污水处理、水利、农村交通、农村人居环境等建设项目的落地，有利于改善乡村生活环境，提高乡村人民的生活水平和质量。

五、小 结

PPP模式在生态休闲农业领域的运用很好的解决了农业产业资金规模小、专业性强、抗风险能力弱、收益率低的问题。实业企业通过成立产业投资基金，可以以自有资金撬动四倍以上杠杆;通过自己发掘企业项目，可以深入了解项目的潜力和市场前景;通过政府增信和财政贴息等措施，可以有效抵御项目风险;通过杠杆作用获取的资金收益，除去付给优先级有限合伙人(金融机构)的管理费、通道费和托管费等等，仍然可以在营业收入一定的情况下提高净资产收益率。

通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在农业基础设施投资、管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对农业项目的土地费用支出和基础设施维护等方面的投入压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，带动第三产业加快发展。

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文章来源：元立方金服

ppp模式运作分析报告 篇6

市场化运作模式可行性

分析报告

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2011年7月

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一、项目概述

农一师阿拉尔市背靠天山，南临大漠，水土光热资源得天独厚，果品品质优异，屡获大奖。近年来随着农业结构调整的深入，农一师阿拉尔市林果业基地规模快速扩张。因此，兵团农一师在2010年主导筹备举办了首届中国·阿拉尔红枣文化节，旨在弘扬红枣文化，高扬兵团精神，促进兵团红枣产业健康稳步地发展。

二、目标概述

第二届红枣节的筹办，在延续谋求以红枣为核心的优质果品在中国和全球市场的竞争优势，铸就新疆兵团果品产业立足于屯垦的文化底蕴的同时，将阿拉尔红枣节优化成一个具有广泛的民众参与性，能吸引大量的群众与企业共同参与、带动一系列附属产业活动期间的旅游消费、产业链接消费及项目投资，并产生良好的经济效益和社会效益。

三、项目背景

1、（中国政府网迅）在新疆生产建设兵团党委六届五次（全委）扩大会议上，自治区党委副书记、兵团党委书记、政委车俊的重要讲话中说：坚持走城镇化、新型工业化、农业现代化“三化”发展道路，加快转变经济发展方式，加大改革开放力度，加强党的建设，加强兵地融合，更好发挥建设大军、中流砥柱、铜墙铁壁“三大作用”要以城镇化、新型工业化、农业现代化建设为路径推进兵团跨越式发展。要强力推进城镇化建设，做优做强现有城市，规划建设新的城市，创新兵地共建城区模式和建设兵团特色的团场城镇；围绕推进“三化”建天筑博文策划传播机构

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设，要大力提高农业现代化水平，充分发挥兵团的农业科技优势，加大农业结构调整力度，走规模化、集约化、产业化、市场化之路，加快推进节水灌溉示范基地、农业机械化推广基地和现代农业示范基地建设，提高兵团土地产出率、资源利用率、劳动生产率和加工增值率，确保职工收入持续增长、团场效益显著提升、农业资源持续利用，使兵团农业成为引领新疆和全国现代农业发展的排头兵。

2、（大公网讯）近年，农一师加快特色林果业发展步伐，着实让职工尝到了甜头。截至11月上旬，全师果树种植面积已达85万亩。自2003年至2010年，该师果树种植面积迅速扩大，果品总产量从4.76万吨增加到35万吨，以苹果、核桃、香梨、红枣、杏为主的五大特色果品基地初具规模。目前，除大规模种植红枣，兵团农一师还积极发展红枣产业深加工项目，幸福城农场、农一师十团均已建成红枣加工厂。在兵团农一师十团，总投资１０００余万元的新疆塔里木大漠枣业有限责任公司红枣加工厂，去年加工红枣６００余吨，产品销往全国各地。公司董事长王斌表示，今后企业还将继续延长红枣产业链，生产加工枣饮料、枣糕、枣酒、枣粉等高附加值产品。

3、（天山网讯）“在农业上面，农一师有着全国长绒棉基地和适应种植红枣的地理气候优势，基于此，我们将努力构建以棉花和红枣为支柱、增粮和扩畜为依托、优势特色种植并重的现代农业产业体系。”

4、师长邹跃斌告诉记者，在棉花种植上，农一师将集中发展160万亩优质高产高效棉区，探索建立“生产简单化、过程可控制、措施可天筑博文策划传播机构

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重复、效果可预见”的作物管理模式，引导促进农业科技推广和应用水平提升。同时，全师将努力加快林果支柱产业发展，在今年新建果园27.5万亩的基础上，力争3年内使林果业规模达到100万亩，林果业产值占农业总产值的一半以上，着力培育“大漠”红枣、“天山玉”苹果、“阿拉尔”香梨等一批本土知名品牌。

三、节庆分析

首届阿拉尔红枣节是由农一师政府主导并全额出资、专业机构承办。特征就是办节目标的多元化，其主要内容为：“造势扬名”“推介营销”“招商引资”“打造品牌”，以期找出地方经济发展的突破口。

此模式的优势是使节庆蒙上隆重的官方色彩，彰显其权威性及重要性，更符合农一师走高起点、高标准、集约化发展道路，实施品牌战略，扩大品牌效应，把“小水果”做成推动经济跨越式发展和职工持续增收的大产业的发展的思想。以市场需求为导向，最大程度提高企业的参与度，提升节庆活动的实际效果，增加城市的知名度和影响力，最终达到举办特色林果业专项节庆的最终目的。在第二届阿拉尔红枣节的运作方式上，我们的思路定位在 “完全市场运作”模式上。这种模式是一种比较符合疆内情况，办节效果理想的一种运作模式。采用“政府引导、企业承办，市场运作根据市场机制配置办节资源的基本要求，把办节机制定位在“政府主导、市天筑博文策划传播机构

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场运作、产业办节”的平台上，将整个节事活动作为一项系统的文化、旅游、招商举措来运作，以实现主办地在社会效益与经济效益上的“双赢”！

四、社会化办节成功案例

1、乌苏啤酒节提升知名度打造新品牌

有人说，乌苏是一座因啤酒而闻名的城市。

但对于乌苏人而言，如何像青岛一样借品牌优势提升城市知名度、做强旅游业，却是一个重要的命题。而开解这一命题的钥匙，无疑是一年一度的“乌苏啤酒节”。

迄今为止，乌苏啤酒节已经举办了三届。短短三年，啤酒节这张名片已经是家喻户晓，也为乌苏带来了更多的商机。

不论是万人畅饮，还是全城狂欢，啤酒已经成为了乌苏夏日激情中不可或缺的一部分。越来越多的游客因啤酒与乌苏结缘，也有越来越多的企业因此将目光投向了乌苏。

2、在多浪河畔举办的龟兹文化旅游节亦将阿克苏声名远播

龟兹文化旅游节是继自治区旅游产业大会召开后，阿克苏地区举办的首个旅游节庆活动，意在推进阿克苏旅游产业化进程，社会化办节模式提升了阿克苏的整体形象和知名度。

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3、第二十届中国丝绸之路葡萄节社会化运作办节规模更庞大

吐鲁番将突破政府办节的模式，实施市场化运作，将大部分活动交由企业直接承办，而由政府提供各项服务工作。推出系列纯粹商业化运作活动，规模远超历届。

五、运作思路

1、形成政府主导与社会化运作结合的办节模式

文化为内核，市场为导向。在办节模式上做出“三重定位”。（政府主导，市场运作、企业承办），使政府办节具有社会效益和经济效益的双重考虑。前者在于发展林果业产业，活跃项目投资氛围，活跃市民文化生活，让人们充分享受文化发展成果，同时兼有弘扬农一师林果业特色、增强农一师阿拉尔市做为一个农副加工城市、棉业纺织城市、屯垦文化城市、生态旅游城市与石油工业城市影响的实际选择。后者，则体现阿拉尔“放水养鱼”，支持各项产业发展，增强阿拉尔经济实力的长远思考。

2、建立阿拉尔红枣节节庆运作的“1234”特色模式 A.一个关键问题——时限性

任何节庆，不管其规模多大，其举办时间都不是无限制的，如何克服节庆举办时间的有限性与地方发展可持续要求的长期性矛盾，发挥节庆的长期效应，是举办节庆的关键问题。

B.两大发展战略（标志性、系列化）

围绕创造、发挥和放大农一师阿拉尔红枣节长期效应的关键问天筑博文策划传播机构

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题，在运作过程中应实施标志性节庆与节庆系列化活动延展两个发展战略。一是举办标志性节庆：标志性节庆是一种重复举办的节庆。标志性节庆具有传统、吸引力、形象或名声等方面的重要性。标志性节庆使得举办节庆的场所、社区和目的地赢得市场竞争优势。随着时间的消逝，标志性节庆将与目的地融为一体。二是节庆系列化运作：节庆系列化运作的基本策略包括节庆类型的多样化、节庆时间的系列化两个方面。节庆的系列化运作一般依据以下4个方面以形成不同时间尺度、不同规模等级的系列节庆：

外在氛围性——打造出一个农一师阿拉尔林果业嘉年华的浓重氛围 内在人文性——节事安排突出展示农一师阿拉尔市的林果业文化氛围，使节庆成文化的重要载体；

节事综合性——节事安排体现文化性（突出文化特色）、经济性（追求经济效益）、技术性（展示相关设备和技术）的结合；

安排动态性——时间安排上，体现节事活动的动态特点，每日、每周、每月、每季、每年有不同的主题和活动项目。C.三大关系互动策略

农一师阿拉尔市与承办机构与赞助商、一般民众之间的互动策略。D.四项基本工作

筹备与审批—招商与传播—社会效益与团队组织—安全与文化。

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3、主体成分多样

壮大办节实力 A.办节主体上创新

向上争取高层行政机构，高端智力，强势媒体的支持；强力造势和彰显特色；向企业争取办节资金的支持；向林果业企业征集“专业智慧”，广采民意，顺应民心，争取办节人气。B.强势媒体支持

特色专项林果节庆多元化目标的实现，其首要的是地方形象的塑造。通过媒体的广泛传播“造势”，使农一师阿拉尔市的林果业资源得到广泛推介从而展示和增强地方的“软实力”。C.与上级政府有关部分联手办节

分彰显地方资源品牌优势。在中国现行体制和行政运行机制框架内，行政的强大影响力和公信力是不言而喻的。D.泛吸引企业参与，争取雄厚办节资金

大部分活动设计为政府展示、企业推介、“政企双赢”的活动，在节日主活动未启动前，开始做节庆热身，造成：“大幕未启节先火，大节举办更火爆”的局面，从而进入办节成本下降，造势效应上升，造财成效显著的佳境。

结束语：

伴随着农副业加工日益成为国民经济的重要组成部分，专项林果业节庆也必将会承担更多的责任，从首届阿拉尔红枣节的节事发展来看，市场化的运作模式将是节事旅游发展的必然结果。我们提出在第天筑博文策划传播机构

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二届红枣节中，融入市场化的运作模式，贴合农一师突出优势、加快推进三化进程的发展思路，辅助阿拉尔本土林果业品牌的铸造。打破传统的单一办节模式，以政府主导，社会化资本融入运作来保证本届红枣节的盛大规模与可持续的节事发展。

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2011年7月 乌鲁木齐市黄河路2号恒昌大厦9楼G室

ppp模式运作分析报告 篇7

一、产业投资基金的定义和特点

产业投资基金主要从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资, 采用利益共享、风险共担的集合投资方式, 对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务, 以获取投资收益和资本增值。产业投资基金本质上是一种融资媒介, 具有以下几方面的特点:一是投资对象定位明确, 限于未上市企业的实业投资;二是对项目不仅提供资金支持, 而且参与资本管理和运营;三是基金运作过程是融资和投资相结合的过程, 投资行为基于企业的潜在价值, 基金可选择在合适的时机退出以实现资本增值。

二、P P P模式下产业投资基金应用于农业的优势

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。此后, 全国各个地区纷纷出台文件鼓励推广政府与社会资本合作模式 (即PPP模式) 。据统计, 2013~2015年, 全国各地推出的PPP项目多达1800多个, 总投资高达3.4万亿元。

在实践过程中, 不少地区采用以地方财政出资, 引入社会资本共同成立产业投资基金的方式, 即以ppp模式运作产业投资基金项目。目前, 设立PPP模式下的产业投资基金主要方向仍然是以交通、城建、公共服务等项目为主, 对农业产业投资的PPP项目屈指可数。以江苏省为例, 2015年国家发展改革委和全国工商联推介的PPP项目表中, 江苏省项目总数为50个, 其中交通类、城建类和公共服务类PPP项目分别为16个、8个和7个, 占据项目总数一半以上, 但农业类PPP项目却未出现在推介表中。

对政府而言, PPP项目首先解决的是项目建设资金不足的问题, 政府可以通过发起母基金吸引银行、证券、保险等金融机构或实业资本投资项目, 借用社会资本力量缓解政府负债压力;其次是解决了地方政府融资平台的资产负债约束问题, 即突破了融资平台直接负债的模式, 改以基金的方式融资, 实质上实现了表外化融资;第三是解决了项目经营和资金监管问题。基金公司负责项目的具体运作, 募集资金则由托管行统一托管。引入PPP模式的农业产业投资基金主要用于解决三个问题:一是农业和农村基础设施投资不足。从投资现状看, 县级及以上政府通过财政的转移支付投资一部分农业和农村基础设施建设, 但绝大部分投资是由乡镇及以下政府独立承担。据2014年国家审计署报告统计, 全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%, 负债水平远远超过乡镇政府承受能力, 单单依靠财政投资的做法已不现实;二是多元化融资渠道不畅。一方面, 农村和农业项目投资一般具有投入大、生产周期长、抗风险能力弱、回报率低的特点, 对社会资本的吸引力不高。另一方面, 农业企业特别是乡镇企业融资能力极为有限。由于手中缺乏土地产权、技术专利等抵质押品, 在申请小额贷款时尚且需要担保等条件, 更缺乏直接融资的渠道;三是经营管理效率低下。具备准公共产品性质或盈利性较差的农业项目, 由于项目的受益指向比较广泛, 因而容易造成经营管理责任缺失、重建设轻管理的状况, 如农村小型水利设施建设等等;而盈利性较强的农业项目也可能因为项目管理或资金管理不到位而导致项目运营效率的降低。

三、P P P农业产业投资基金的运作模式分析

从现有实践情况看, 目前PPP产业投资基金依照发起人的不同可以分为三类, 即由政府财政发起、金融机构发起或实业资本发起, 具体到农业产业投资基金, 笔者认为, 这三种运作模式各有利弊。

(一) 财政发起模式

顾名思义, 财政发起模式一般是由省级政府层面通过财政出资成立引导基金, 吸引金融机构出资共同成立产业基金母基金。辖内各地区申报的项目既要通过省政府的审核, 也要通过金融机构的审核。受益权则设定地方政府作为劣后, 承担项目的主要风险, 以保障金融机构的本金和收益。由于PPP项目收益相对有限, 政府为吸引金融机构一般会给予隐性的担保。这一模式的优点在于项目本身能够充分体现政府扶持农业的政策方向, 发挥政策优势, 并且政府信用背书能够为项目增信, 缺点则在于政府的风险兜底行为可能带来金融机构的道德风险, 在审查或运作项目过程中更专注项目的收益或引导作用, 而忽略风险的规避和防范。

(二) 金融机构发起模式

金融机构发起模式中的融资结构由金融机构主导, 一般是金融机构联合地方大型国企发起成立有限合伙基金, 由金融机构担当优先级的有限合伙人, 国企担当劣后级有限合伙人, 金融机构指定的股权投资管理人作为一般合伙人。现阶段, 在这一模式中, 金融机构合作的大部分国企其实为政府融资平台企业, 因而项目往往能争取到财政的贴息保障。这一模式的优点在于运作方式更为市场化, 较少受到不恰当的行政干扰, 缺点在于基金虽然由金融机构发起, 但金融机构对项目 (特别是专业性较强的项目) 的了解比较有限, 可能存在因信息不对称而带来的风险。

(三) 实业资本发起模式

实业资本发起模式是指以在某些领域或产业有专长、有资质和有建设能力的企业为发起人, 在与地方政府达成项目框架协议的前提下, 通过联合银行、基金等金融机构成立有限合伙基金, 金融机构担当优先级有限合伙人, 实业资本作为劣后级有限合伙人 (这一模式也可以引入财政资金或融资平台资金作为劣后级有限合伙人) 。产业投资基金以股权投资方式投资项目企业。这一模式的优点在于实业资本凭借自身行业优势可以直接接触、发掘优质企业项目, 对项目的了解程度要高于前面两种模式, 缺点则在于目前该模式运作的大部分项目依然需要政府增信或财政补贴, 以增强项目吸引力和投资人信心。

具体到农业领域, 这一模式很好的解决了农业产业资金规模小、专业性强、抗风险能力弱、收益率低的问题。实业企业通过成立产业投资基金, 可以以自有资金撬动四倍以上杠杆;通过自己发掘企业项目, 可以深入了解项目的潜力和市场前景;通过政府增信和财政贴息等措施, 可以有效抵御项目风险;通过杠杆作用获取的资金收益, 除去付给优先级有限合伙人 (金融机构) 的管理费、通道费和托管费等等, 仍然可以在营业收入一定的情况下提高净资产收益率。

四、目前存在的问题

(一) 政策指导和制度规范有待完善

2001年, 原国家计委制定的《产业投资基金管理办法》 (征求意见稿) 并未能正式实施。在国家层面上, 目前关于产业投资基金仅有《创业投资企业管理暂行办法》规定了创投基金设立、运作和监管要求。随着产业投资基金的蓬勃发展, 各地区针对地方实际制定了相应的规章和指导意见, 但存在着不少问题。一方面, 相关立法层级较低, 效力不高。如浙江、辽宁等省份均是以指导意见和设立方案的形式对产业投资基金进行规范, 执行力度明显不够;另一方面, 可操作性较差。现行文件中关于产业投资基金的发起、形式设计、组织结构、项目评估、资金投向、退出、风险控制和信息披露等方面或者存在矛盾, 或无细则可循, 导致在项目实际运营过程中可能存在一些不规范的做法。此外, 由于私募成本明显低于公募, 国内不少产业投资基金实质上是以私募股权基金的形式来运作, 而私募股权基金的管理和运营目前主要依据《私募投资基金监督管理暂行办法》和《私募投资基金管理人登记和基金备案办法 (试行) 》, 监管框架刚刚建立, 提及的多为原则性或底线要求, 监管经验有待积累。

(二) 存在权力寻租风险

PPP模式下的农业产业投资项目普遍存在运营周期长、受不可抗力影响大、收益率偏低的特点, 在基金设计形式上, 农业产业投资基金的投资期限一般设计成“3+X”形式, 即三年的封闭期, 一到两年的辅导退出期, 这些因素决定了农业产业投资项目对投资合伙人的吸引力极为有限。在通常情况下, 无论是财政资金、金融机构还是实业资本作为发起人, 最终确定的投资项目基本上反映了地方政府的产业扶持重心和方向, 因此, 为促成产业投资项目能够成功上马, 地方政府尽可能在政策允许范围内通过各种方式增强投资项目的吸引力, 如仅要求财政出资的收益率与银行存款利息持平、适当给予项目企业或实业资本本身一些税费减免政策等等。但是, 正因为在这一过程中行政干预市场的色彩比较浓厚, 也因此带来了权力寻租的风险。如实业资本与政府人员合谋, 要求对签订的项目附加土地出让要求, 继而以远低于市场价格的土地出让给企业, 从中牟利;或以抽屉协议的方式协定给予企业变相补贴, 以掩盖投资项目的真实运营状况等。

(三) 一些农业企业具有相对封闭性

以产业投资基金的方式扶持农业和农企发展, 除帮助融资外, 更重要的是以基金运作方式协助项目企业建立良好的企业内控和财务管理制度, 确立合适的发展战略, 明确市场定位, 引导企业发挥资源禀赋优势, 逐步成长壮大。但是, 目前我国农业企业主要分为两种, 一类是经过股份制改造的国有大型企业, 一类是中小民营企业。很多国有企业治理结构和内部机制并不健全, 抗风险能力较差, 财务报表信息缺失和人为粉饰的痕迹严重, 企业的财务状况和信息获取和筛选成本较高, 让项目投资机构并不愿意承担这种风险和成本。中小民营企业中, 采用个体制、合伙制产权形式的不在少数, 家族式经营氛围浓厚, 企业经营权和所有权没有合理分割, 对外来资本介入具有明显的排斥心理。除此之外, 一些农企经营者自身文化水平和经营水平有限, 也使得企业经营无法突破原有轨道。

五、政策建议

(一) 改善农业产业投资基金的外部发展环境

在国家层面上出台产业投资基金的审批和运营规范性文件, 指定专门的监督管理机构规范基金运作。鼓励推广PPP模式下的农业产业投资基金, 地方政府可结合地方经济发展和产业调整实际, 以政府引导型的农业投资基金起步, 建立相应的风险补偿和激励机制, 同时放宽资本收益和税费政策, 如对农业产业投资基金的项目收益延长免税时限, 减免创投基金建立初期的企业所得税, 减免项目企业税费征收等, 以吸引金融机构和社会资本参与到投资项目当中, 有效建立起农业与非农产业以及服务业的资本纽带。在基金运作过程中, 应明确界定好地方政府、金融机构和实业资本之间的权责关系, 设计合理的多方风险分担机制, 以提升基金运作过程的公开、透明化程度, 防止滋生权力寻租和逆向选择行为。

(二) 注重农业产业投资基金运营中的风险控制

虽然存在多方风险分担机制, 但基金合伙人应重视农业产业项目本身潜藏的风险。地方政府的引导基金应以农业产业政策、资源禀赋和产业发展方向为指引, 充分发掘和优选当地生产潜力大、市场前景好、信用程度高、技术能力强的企业项目, 并进行严谨的考察论证;金融机构应充分发挥尽职调查的专业优势, 对投资项目的潜在收益和风险进行可行性评估, 高度重视相关企业的财务分析工作, 核查和评估企业的真实资产状况、负债状况和担保情况, 作为形成投资项目最终方案的重要依据和参考;实业资本应做好对项目企业的对接工作, 除投资资金外, 还应当将先进的管理理念、专利技术和人才资源输入项目企业, 引导项目创新发展壮大。

(三) 建立多层次多渠道的基金合伙人退出机制

社会资本和民间投资参与设立产业投资基金的最终目标是实现投资收益的价值增值。因此, 退出机制设计是实现投资价值增值的关键。从目前资本市场实际情况看, 退出一般有四种渠道。一是项目企业公开上市, 投资者可公开出售所持股份, 实现资本的超额回报和退出, 这一方式是基金合伙人最乐于接受的方式;二是通过柜台交易或产权交易方式进行股权转让。即企业回购基金合伙人持有的股份, 或通过产权交易市场转售给其他投资人;三是项目企业被兼并收购, 基金合伙人可选择持有兼并收购后企业股份或退出;四是通过项目企业破产清算实现资本退出, 这一方式属于被动退出方式, 意味着基金合伙人不仅无法获得收益, 还可能损失部分资本。目前, 通过产权交易方式进行股权转让是退出的主要方式。因此, 地方政府应大力发展地区产权交易市场, 为企业间产权转让创造有利环境, 以此作为鼓励农业产业投资基金发展的基础性工作。

摘要：目前, 我国大部分地区基层财政力量比较薄弱, 对农业和农村建设支持力度有限, 引入社会资本共同开发和建设农业农村项目是破解这一难题的有效方式。本文阐述了PPP模式下产业投资基金应用于农业的主要优势, 并对PPP农业产业投资基金的三种运作模式进行优劣比较和分析。在基金实际运作过程中, 可能存在一些政策性、操作性和经营性风险。因此, 应着力改善产业投资基金发展的外部环境, 重视运营过程中的风险控制, 拓宽基金合伙人的退出渠道。

关键词：PPP模式,产业投资基金,运作模式

参考文献

[1]贾康, 孙洁.新农村基础设施建设中PPP模式的应用.地方财政研究, 2006年第5期.

[2]柏高原.发展农业产业风险投资引导基金的思考.西北农林科技大学学报 (社会科学版) , 2010第7期.

[3]刘艳伟.我国产业投资基金发展现状及障碍分析.经济研究导刊, 2011第23期.