ppp项目管理方案（共8篇）
一、维护管理方式
1）成立专业运营维护机构进行日常管理。2）编制日常管理办法和实施细则及应急预案。
3）做好日常维护管理工作，建立健全维护管理制度和工程维护档案，确保项目设施处于安全工作状态。
4）日常管理单位与使用单位应配合工作，共同确保项目设施的安全运营。5）编制维护维修计划，经协调后统一安排项目设施的维修时间。
7）巡视维护人员应采取必要的防护措施和配备相应的防护装备，保障人员安全。8）维护机构相关人员对项目本体、附属设施、其他项目设施的运行状况进行安全评估，及时处理隐患，确保运行安全。
二、突发事件应急处理方案
1、成立应急救援组织机构
项目公司成立应急救援领导小组，与政府相关机构共同组织紧急突发事件、重大险情、事故的应急处理网络。应急救援领导小组组织机构分为三级体系，项目公司本级设一级应急救援领导小组，施工单位项目部分设二、三级应急救援领导小组，项目公司一级应急救援组织机构领导二、三级救援组织，以方便应急救援时统一指挥，合理科学的调动应急资源进行救援。应急救援组织机构如下图。
应急救援领导小组技术专家组现场抢救组应急监测组现场保卫组医疗救援组紧急疏散组新闻信息组后勤保障组善后处理组标段应急救援领导小组抢险救援队邀请外部专业救援队进行应急救援
应急救援组织结构图
2、各级应急救援领导小组职责分工
根据当地风险管理制度，对不同施工阶段的重大危险源进行识别，对已知、可预测的重大危险源，必须编制详细的专项施工方案，并按照相关要求组织专家进行评审和修改，对特重大风险源采取相应的有效工程处理措施。
(1)施工单位项目部救援领导小组职责
施工单位项目部总工程师负责组织相关单位对本项目环境安全风险进行评估，参加项目公司组织的技术处理方案研究，编制本级环境安全风险施工技术处理方案，针对本项目的主要风险源，指定专人专管，监控各重点施工风险管理。
(2)各抢险队及作业班组安全负责人、安全员职责
各抢险队及作业班组安全负责人及安全员负责施工过程的安全管理及安全风险工作的检查和险情上报，加强各抢险队及专业工班的抢险救援技能培训，并明确分工，当出现突发事件时，有权立即发出警报并有前期应急处理的职责。
3、应急救援物资准备
应急救援物资的充足准备是应急救援抢险工作的重要保障，该项工作由项目公司根据项目实际情况进行危险源分析，制定应急抢险救援资源计划和储备，并指定施工单位项目部落实，当发生紧急抢险救援时，项目公司可统一调配施工单位项目部的应急抢险救援物资和设备直接投入抢险救灾。该物资包括：生产物资设备、日常物资类、医疗设备和必备的生活保障物资。
4、应急救援知识教育培训及演练
根据进场时间安排应急抢险救援知识教育计划，由施工单位项目部组织落实，项目公司组织工程项目经理、总工程师和安全主任等相关负责人授课，必要时聘请外部专家授课，对考试合格人员发合格证，只有持证人员才能成为抢险救援领导小组成员，未授于合格证人员，不允许担任专职或兼职安全检查员。
为了在险情出现时各项抢险救援工作能够迅速有条不紊开展，由施工单位项目部负责组织抢险救援队按预设险情进行实地演练，施工单位项目部组织演练时间由项目公司根据施工总体安排确定，必要时，与市卫生、消防等有关管理部门组成合成演练或协同演练。使应急救援人员进入“实战”状态，熟悉各类防灾应急救援的处置和整个应急救援的程序，提高协同作战能力。
凡抢险救援演练必须向项目公司上报演练申请和演练实施方案，演练结束后，由施工单位项目部将演练总结报告送达到项目公司，演练总结报告包含演练内容、人员分工、方案、处理程序、演练影像资料、演练中存在的不足等。
5、应急救援互助协议
为了达到出现险情后能迅速控制，减小对周边环境的影响，进场后由项目部先与危险源周围的相关单位取得联系，建立互助协议，以便及时处理问题。建立互助协议的单位有：附近医院、交通管理部门、城管部门、急救中心、消防、电力管理部门、自来水公司、燃气公司、沿线政府、沿线居委会、沿线两侧大公司、小区等，并与各单位建立联系名册和沟通机制，并将互助沟通机制下发至标段项目部各职能部门。
6、应急响应
发生突发事故后，按照应急预案启动应急抢险救援程序，应急响应程序如图。
灾害事故现场市应急指挥中心、专业应急机构接警信息反馈否紧急公告撤离指令周边群众报告请示指示报警是警情判断响应级别引导疏散指示请求支援应急抢险救援领导小组报告请示本标段应急抢险救援组织机构其余标段防灾紧急应变组织成都地铁有限责任公司市专业抢险救援队抢救人员到位信息网络开通应急启动应急资源调配现场指挥到位现场监测组织抢救警戒保护救援行动医疗与卫生信息收集/发布组织疏散应急恢复善后处理事故调查应急结束物质设备调度进行善后工作技术专家组应急监测组现场抢救组现场保护组医疗救援组新闻信息组紧急疏散组后勤保障组善后处理组现场清理解除警戒
应急响应流程图
7、防灾及应急对事后处理(1)防灾及应急救援现场恢复 应急救援行动完成后，由新闻信息组对外宣布行动结束；相应的救援小组实施撤离并将现场交接给事故发生单位，进行现场清理和恢复正常生产活动，并组织相应机构进行事故的调查和后果评价，防止事故再次发生。
(2)防灾及应急预案的管理与评估改进
应急救援事件结束后，应急救援小组对防灾及应急预案的实施情况进行总结，对实施过程中的缺陷和不足进行修改和重新制定，并及时进行更新和发布；不断完善防灾紧急应变体系。
三、环境保护方案
1.环境保护工作目标
1.1高标准运行ISO14001：2000环境保证体系，不出现重大环境投诉，水、气、声、渣做到达标排放；
1.2现场道路、场外门前道路整洁通畅，不妨碍场内道路和周边交通要道的正常交通秩序，无污染现象；
1.3现场外貌整洁，无污染源，文明施工标语得当，符合现场文明形象； 1.4任何施工或工地内生活污水，均需100%经沉淀处理后方可排入地下管道；杜绝蚊虫、苍蝇、鼠害、寄生虫在工地滋生；
1.5施工垃圾及时清理，运至业主和环保部门所允许堆放地点区域；
1.6施工噪音必须符合环保部门的要求，选用性能良好、噪音低的新型机械设备，将对周边环境的影响降低到最低程度；
1.7对进场装饰、装修材料放射性等有害物的环保检测和竣工前室内环境检测达标率100%。
1.8本工程中，我们将重点控制粉尘对大气污染、废污水对水污染、噪音污染、废弃物管理和自然资源的合理使用等。在制定控制措施时，考虑对环境影响的范围、影响程度、发生频次、社区关注程度、法规符合性、资源消耗、可节约程度等。
2.环境保护管理措施 2.1管理措施
1.贯彻落实ISO14001:2001环境管理体系标准，高标准运行公司制定的环境管理方面的管理手册与程序文件，确保施工过程中的环境控制在良好的状态之下。
2.采用协议、信函、联系单等形式，及时将涉及环境保护方面的信息传替给相关方(如供货商、运输商、业主指定分包方等)，以共同遵守环境保护方面的法律与法规。
3.严格贯彻《民用建筑工程室内环境污染控制规范》(GB50325-2001等有关环境保护文件。具体如下:(1)组织管理人员认真学习《民用建筑工程室内环境污染控制规范》及相关规范要求，从而把室内环境质量控制作为建筑工程质量的一项重要内容贯彻到施工全过程之中。
(2)选用的各种材料的氨、甲醛、苯和总挥发性有机化合物的指标限量，必须符合规范要求，并不得选用超过规范规定指标的各种材料。对土壤中氢浓度超标的必须向设计师、监理工程师、业主提出相应的处理建议。
(3)所使用的建筑材料和装修材料，必须具有产品出厂检验报告和合格证，并按规定进行环境污染指标复试，复试不合格或无产品出厂检验报告和合格证的严禁使用。
(4)工程竣工前须委托有资格机构，按照规范要求进行室内、甲醛、苯、氨、总挥发性有机化合物(TVOC)含量指标检测。室内污染各项指标检测合格方可组织竣工验收。
4.在出入口处安排专人进行值班，所有施工人员凭出入牌及其身份证件进入施工区域内。
5.搞好公共关系的协调工作，最大限度地减少施工对周围环境的影响。2.2噪声排放
1.目标：昼间＜70dB，夜间＜55dB，6:00～22:00为昼间，22:00～6:00为夜间 2.严格执行《噪声防治管理规定》，对施工现场噪声进行管理。
3.按公司《现场文明施工管理办法》要求，在施工现场周边设置连续、密闭的围档。土方施工前，施工场界围墙应整修完毕。
4.项目部在编制施工方案时，根据场界噪声敏感区域的不同位置，明确选用低噪音设备，对在敏感区噪声高的小型机械采用围挡措施。
5.严格遵守当地建筑工地文明施工有关规定，控制噪声较大的工序施工时间，砼浇捣尽量安排在周六及周日施工(如有特殊工序需要，事先须得到周围居民同意，并去环保部门办理好有关手续，请周边单位及市民的谅解，严禁夜间违章施工。
6.施工现场应尽量选用或备有消声降噪设备的施工机械，应采用低噪音的工艺和施工方法。
7.使用搅拌机、切割机、风机、电钻、刨、锤、锯、磨等设备时，应搭设防护棚或尽可能安排在隔音效果好的房间进行，以减少噪音对周边居民的影响；对居民投诉作好接待并责成专人处理。
8.模板、脚手架等搭设、拆除、搬运时要轻拿轻放，上下左右进行传递，模板、钢管修理、清理时禁止大锤敲打，以免噪声污染。
9.加强机器维修和保养，消除机器磨擦、碰撞等引起的噪声。
10.使用电锯锯模板等，应及时在锯片上刷油，且模板、锯片送速不能过快。11.通过统筹安排，合理计划，不在夜间施工。12.模板采用胶合板模板，不采用钢模板以减少噪声。
13.在振捣砼时，尽量选用环保型振捣棒；振捣前对操作工人进行技术交底，振捣棒使用完毕后，及时清理保养；振捣时严禁振捣棒直接振捣钢筋及模板，并做到快插慢拔防止振捣棒空转，以免产生刺耳噪音扰民。
14.车辆进出现场，专人指挥，减少或不鸣笛.15.对确因技术条件所限，通过治理排放的噪声仍不能达到建筑施工场界噪声排放标准的，应采取限制施工作业时间等有效措施，把噪声污染降低到最低限度。
16.施工应安排在6:00～22:00间进行，若因工序等技术原因需连续施工，必须经过有关管理部门批准，取得合法的夜间施工手续。
17.公司应不定期对施工现场噪声进行监测，且应在噪声产生集中的时段进行，项目部应每月进行一次场界噪声的自测，超过允许敏感区域噪声规定时，应进行整改。
2.3粉尘排放
1.目标：施工现场无扬尘
2.严格执行工程技术部编制的《粉尘防治管理规定》，对施工现场粉尘进行管理。3.现场场地及道路进行硬地化，其厚度和强度应满足施工和行车需要。由于其他原因而未做到的硬地化部位，定期压实和洒水，减少灰尘对周围环境的污染。
4.出施工现场的运输车辆应对车轮及底盘进行冲洗，以防粘在车轮和底盘上的泥土带到道路上，造成扬尘。
5.装运建筑材料、土石方、建筑垃圾及工程渣土的车辆，应当按照有关规定设置密封式加盖装置，防止沿途泄漏、散落或者飞扬，并按规定的时间和路线行驶。
6.清理建筑垃圾应洒适量水并使用封闭的容器吊运，严禁凌空抛撒建筑垃圾造成扬尘。
7.含有粉尘的原材料运输时应尽可能采用封闭车厢进行运输，易飞扬的细颗粒散体材料应尽量安排库内存放，如露天存放应采用封闭容器或严密遮盖。
8.对可产生粉尘的材料，搬运人员应尽量做到“轻拿轻放”，避免不必要的摔、掼，产生粉尘，如可行时可洒水湿润。
9.在干燥的天气时，由专人在现场及现场附近道路上洒水，以保持湿润，防止尘土飞扬；
10.材料加工或其它施工作业，如可行时应采用湿式作业，可向作业面或材料洒水，或采取喷雾等措施，以防止粉尘飞扬。如：拆除旧建筑物，风镐破石，切割石材、面砖等。
11.木材加工应集中地点，并对作业场所进行封闭。木材加工机械的飞轮、皮带轮必须安装防护罩。
12.严禁在施工现场融化沥青和焚烧油毡、油漆，亦不得焚烧其他可产生有毒有害烟尘和恶臭气味的废弃物。
13.定期进行监督检查。2.4运输的遗洒 1.目标：运输无遗洒
2.指标：运输无遗洒现象，无相关方投诉，无处罚。3.运输车辆必须冲洗干净后方能离场上路行驶。
4.装运建筑材料、土石方、建筑垃圾及工程渣土的车辆，应采取有效措施，保证行驶中不污染道路和环境。严格执行市相关规定。
2.5生产生活污水的排放
1.目标：生产及生活污水排放达标
2.场地内应在合适的位置设置沉淀池和冲洗池、排水沟，处理砼输送泵、搅拌机、砂浆机等的清洗浆水。并做到所有的生活或其它污水必须分别处理后方能经排水渠排入市政排水管网，沉淀池应定期清理。
3.采用钻孔或其他施工产生的泥浆，未经沉淀不得排入市政排水管网或河流。废浆和淤泥应使用封闭的专用车辆进行运输。
4.生活区食堂，应设置简易有效的隔油池，加强管理，定期掏油，防止污染。5.施工现场、生活区应设置厕所，并同时设置简易化粪池或集粪池，严禁未经化粪池处理直接将粪便排入污水管道。2.6光污染
1.目标：施工现场夜间无光污染
2.指标：夜间施工照明灯罩的使用率达到100%，以保证现场夜间照明灯光不射入周围居民家中。
3.夜间作业应尽量选在室内进行。
4.夜晚塔吊、太阳灯等照射时间要控制在22:00时之前，以免强光打扰附近居民休息。
5.夜晚施工时要对塔吊上安装高能碘钨灯采取一定的强光照射角度的控制措施，使用定向式灯罩，尽可能将强光照射在施工场内，避免影响周边行人。
6.夜晚尽可能减少电弧焊接作业。2.7化学危险品、油品的泄漏
1.目标：最大限度减少有毒有害化学品的泄漏
2.当化学危险品、油品的泄漏涉及到人身财产安全时按公司《危险化学品泄漏应急救援预案》进行应急处理。
3.定期检查化学危险品、油品保存仓库或地点，如消防器材是否齐全、可使用，化学危险品及油品的包装是否完好，化学危险品及油品是否正确放置等。
4.化学危险品、油品使用时应注意防止泄漏和污染土壤。5.被污染的土壤须隔离，并经环保部门处理。2.8火灾、爆炸的发生 1.目标：无火灾、爆炸事故
2.指标：施工现场无火灾、爆炸事故隐患
3.严格执行公司编制的《消防管理规定》、《易燃易爆品安全管理规定》、《火灾、爆炸事故应急救援预案》，对施工现场消防进行管理。
4.建立消防应急组织，成立义务消防队，明确各区域消防责任人。义务消防员需经过培训。
5.易燃易爆场所严禁烟火，悬挂安全警示牌，按有关要求配备足够的消防器材。6.严格执行用火审批程序和制度，领到用火许可证后方可操作。
7.针对可能发生火灾的岗位作业人员进行培训，以提高其安全意识和防止违章操作。8.定期进行监督检查。2.9有毒有害废弃物的排放
1.目标：固体废弃物分类收集，合理处置
2.严格执行《固体废弃物管理规定》，对施工现场固体废弃物进行管理。3.施工现场设置垃圾分类收集箱：可回收类、不可回收类、有毒有害废弃物类。4.施工现场产生的建筑垃圾和生活垃圾，必须向城市市容环境卫生行政主管部门申报，按批准指定的地点存放、处理，禁止在非指定场所放置、倾倒、焚烧垃圾或者其它废弃物。无力运输、处理的，可以委托城市市容环境卫生管理单位运输、处理。
5.食堂采用电蒸箱、电水炉及煤气灶蒸饭、烧水、做菜，禁止使用燃烧剩余废旧木料煮饭做菜。
6.加强生活区的卫生管理，专人负责生活区卫生工作，杜绝传染病在工地的发生，杜绝食物中毒现象。每星期每少于一次对厕所等易生害虫区域进行杀虫处理。
7.食堂产生的餐厨垃圾应当委托清洁公司单独收集、运输、处理。
8.危险废弃物的处理应联系当地危险废物管理站进行处理，各单位和个人不得随意丢弃、擅自处置危险废弃物。
9.复印机和打印机在更换墨盒、硒鼓、色带时，废墨盒、废硒鼓、废粉、废色带应交给供应商回收。
10.对职工加强宣传教育，垃圾按指定地点投放，各单位和个人不得随意丢弃、擅自处置危险废弃物。
11.定期进行监督检查。2.10生产水、电的消耗 1.目标：节约用水、节约用电
2.严格执行《节约用水管理规定》、《节约用电管理规定》，对施工现场水电使用进行管理。
张贴宣传标语、图片和节约能源标志。
3.对各类水泵、阀门、供水管道、卫生器具及时保养检修，保证不漏水。4.指定节约用水、节约用电责任人，定期统计水电使用情况，发现异常，及时查找原因。
5.节约用水、节约用电责任人定期巡视现场水电使用情况，发现浪费现象，及时制止，并加以教育。6.制定奖惩办法。2.11办公用纸的消耗
1.目标：节约纸张消耗，保护森林资源
2.严格执行公司《节约用纸管理规定》，对施工现场用纸进行管理。3.张贴宣传标语、图片和节约能源标志。
4.指定责任人，发现纸张浪费现象，及时制止，并加以教育。2.12周转材料废品处理 1.目标：周转材料废品合理处理
2.周转材料主要有模板、木方、钢管、扣件等，使用前应有计划，使用过程中应的监督、使用后应有回收。
3.新型塑料模板和胶合模板，在加工时应合理使用，严禁随便乱锯，造成浪费。对于塑料模板脚料应的专人回收，并与厂家确定回收协议。胶合模板脚料也应专人收集，作废品处理。
4.木方使用前按长短分别堆放，教育工人做到长料长用，短料短用，避免、减少长料短用，造成浪费。使用后及时并短料回收进行接长处理，进行多次循环使用。
5.扣件在使用过程中应有专用工具箱，便于存放，并及时收集。在浇筑砼、回填土前应及时清理干净。
3.环境监测和测量控制
1、项目部每半个月组织有关人员对环境管理体系运行情况进行监督、监测、监控（其中对目标和指标的实现程度每月进行一次检查），评价结果填写《环境管理体系运行情况记录表》。
2、施工现场、生活区和办公区的生活污水，生活垃圾的监督每半月由行政管理员按《污染物控制程序》的要求进行监督，并做好记录，作为评价依据。
3、施工现场的目标和指标的实现程度、环境管理方案实施情况、现场扬尘、生产污水和生产垃圾的监督、噪音的监测、工程供方的控制每半月由计量员进行监督、监测，具体的监测、监督方法和要求按《污染物控制程序》、《工程供方控制程序》执行，并做好记录，作为评价的依据。
4、对施工现场及生活区、办公区的夜间照明应按公司环境管理方案进行严格管理，合理使用光源，确保夜间照明不影响周围居民的正常生活，由电工工长对灯具的日常管理，每半月进行一次自检，并做好记录，作为评价的依据。
5、对施工现场及生活区办公区的生产、生活用水、用电进行监测，纸张的消耗，油品及化学品，有毒、有害废弃物由材料主管人员每半月进行一次监督检查，按《化学危险品管理程序》执行，作为评价依据。
6、对施工现场及生活区、办公区的消防设施和消防物资每半月保卫人员进行监督检查，并对重点易发生火灾场所加强监督检查，按《应急准备和响应控制程序》执行并做好记录，作为评价的依据。
7、对施工现场的机械设备运行与维护及其过程中产生的废油和废弃物的监督检查，由项目部机管员机械监督执行，并做好记录，作为评价的依据。
我国的新型城镇化进程产生了巨额的资金需求,尤其是在基础设施和公用事业领域[1]。随着财政收入增速下滑和土地出让金锐减,地方政府支出压力日益加大,再加上日前财政部出台的43号文增加了对地方政府举债的约束,导致仅凭地方政府自身财力已无力支撑基建投资庞大的资金需求。因此,展望未来,引入社会资本参与基础设施建设、参与投资和运营,推广采用PPP模式(Public Private Partnership,政府与社会资本合作)来突破地方基建融资的瓶颈,将成为我国新常态下的必然选择。自党的十八大以来,我国正逐渐加大对PPP模式的推广力度。国务院常务会通过PPP项目基本法,财政部、发改委先后出台文件并公布PPP项目库、推广项目试点,各地地方政府也紧随其后对PPP项目积极推广。但截止到目前,各地PPP项目签约率并不乐观,2015年一季度签约率不足2成,二季度略有提高,但仍远低于预期。追根溯源,PPP模式的过程不仅仅是融资,而是一种伙伴关系,是政府和社会资本在基于双方平等的基础之上的长期合作,但制度缺位和地方政府信用缺位的存在使社会资本方在风险分配的博弈过程中通常处于弱势地位,对合作缺乏信心,最终导致签约失败。
基于上述原因,决策一套适用于PPP项目的、科学合理的风险分担方案,是实现社会资本方与政府部门利益共享、风险公担的前提,也是PPP项目成功实施的关键。现有的PPP项目风险分担方案决策方法存在以下问题:首先,在风险识别和评价阶段,PPP项目投资金额巨大,项目内部因素和外界诸多因素互相作用产生了错综复杂的影响,以及项目自身具有的时间和空间上的延伸性,决定了其所面临的风险要远远多于普通工程项目。传统的工程项目风险评价方法往往存在仅关注评估技巧改进的局限性,鲜有从风险本身的随机性与客观性出发进行深入研究,而PPP项目风险具有极大的随机性、模糊性和不可预测性[2]。其次,在风险方案决策阶段,现有的比选方法过分依赖于以某个阀值或某种精确运算的数学模型的方式来得出比选结果[3,4],此类方法除了对评价过程中的定性概念很难作出清楚的解释外,还存在一个关键的问题,即忽略了比选决策过程中在不同专家之间可能存在的巨大认知差异的情形,持少数意见专家的声音无法在传统比选决策结果中体现。而在一个信息系统中,任何信息都是有价值的,简单的绝大多数原则得出的结论是不准确的。为解决上述问题,本文提出了一种基于云模型的PPP项目分担风险方案决策方法。
2 理论基础
2.1 云模型
云模型是由李德毅等[5]提出的一种新型不确定性推理技术,是由特定结构算法构成的不确定性知识定性定量转换数学模型,其基础是概率论和模糊数学。传统模糊集理论的根基是集合论,而云模型的基础是概率测度和模糊集。模糊集理论的着眼点是模糊性,而云模型在模糊性的基础上整合了随机性,可以同时影射定性概念和定量数据,并且云模型可以被拓展到多维空间。
2.1.1 云模型的基本定义
云模型是一种可以将某一定性概念与其定量表达式之间进行不确定性转换的模型。设某定性概念为,某可以用具体数值表达的一维或多维论域为U,影射着U上某一定性概念,x为U中某一元素,则一定有来表示x对于的描述程度,x在U上的分布就被称为云模型。
2.1.2 云模型的数字特征
通常用期望值Ex、熵En和超熵He来表征云模型模糊性和随机性间的数字特征,它们反映了定性概念珘A整体上的定量特征[6]。
在基于自适应变异算子的正态云模型中,期望Ex(Expectation)是数域空间中能代表定型概念珘A的点,对应着云的中心。熵En(Entropy)用来综合衡量定性概念珘A的随机性和模糊性。超熵He(Hyper Entropy)同时与模糊性和随机性相关,被用来表示En的不确定性,也可以被简单地理解为En的熵。当Ex固定不变时,En值越小则云滴群范围越小,He越小则云滴群的离散度越小。也就是说,Ex反映云模型的稳定性,En反映云模型的变化跨度,He代表En的不稳定程度。云模型的数字特征如图1所示。
在[-∞,+∞]区间,所有云滴对珘A的总贡献度可以下述公式表示:
在[Ex-3En,Ex+3En]区间,所有云滴对珘A的总贡献度可用下述公式表示:
根据式(3)可知,在U中[Ex-3En,Ex+3En]的区间内,涵盖了99.74%对有贡献的云滴,区间外云滴的影响可以被忽略,这被称为云模型的“3En”原则[7]。
2.1.3 正向云发生器
云发生器(Cloud Generator)是云模型最核心的应用算法,可以做到定性和定量间的相互转化,且易于编程计算。云发生器分为正向云发生器和逆向云发生器2种[8]。正向云发生器可以将定性语言值与其定量表示进行不确定转换,在表达自然语言原子时最为有效。正云发生器是由云模型的数字特征(Ex,En,He)来产生符合条件的云滴Cloud-Drop(x,μ珘A(x)),再由N个云滴共同组成云模型。正向云发生器的运行机理如图2所示。
正向云发生器的算法为:
输入:的数字特征(Ex,En,He)和云滴数N。
输出:各云滴可表达的范围。
其步骤如下:
(1)生成标准差He、期望值En的正态随机数En';
(2)生成标准差En、期望值Ex的正态随机数x,即云滴;
(3)计算;
(4)设y为x可表达的范围;
(5){x,y}表示由定性至定量的完全转换;
(6)重复步骤(1)~(5),直到产生N个云滴为止。
2.1.4 逆向云发生器
逆向云发生器与正向云发生器的机能相反,是完成定量数据与其定性语言进行不确定性转换模型。其作用是以给定数据为基础,来还原云模型的数字特征(Ex,En,He),进而完成向珘A的转换[9]。逆向云发生器的运作机理如图3所示。
本文采用改进的逆云发生器算法进行计算[7]:
输入:N个云滴xi。
输出:定性概念的数字特征(Ex,En,He)。
其步骤如下:
(1)以式分别计算样本均值、样本方差S2和样本绝对中心矩;
(2)计算数字特征;
(3)计算数字特征;
(4)计算数字特征。
2.1.5 云运算规则
定性概念的数字特征(Ex,En,He)的运算规则如表1所示。
3 基于云模型的PPP项目风险决策方法
首先,构建PPP项目风险评价指标体系。其次,由各专家对各风险分担指标进行评价,将打分结果代入云发生器生成风险分担指标初步评价云,观察云的厚度和云滴离散性是否符合要求:如符合要求,将评价云与权重云代入公式求得综合云,将其确定为风险分担方案标准云;如不符合,将信息反馈给专家组,经讨论统一意见后重新打分。最后,将政府方与社会资金方经磋商拟定的若干套PPP项目风险分担方案作评价云与标准云的云相似性比较,择相似性最高方案为最优。具体流程如图4所示。
3.1 PPP项目风险评价指标体系构建
在前文中已提到过,PPP项目既具有普通工程项目的风险,又有别于一般工程项目具备自身的独特风险,因此其风险因素多且复杂。在参考大量PPP项目文献和研究国内外PPP项目案例的基础上,本文综合运用定性与定量分析方法,分析和总结出了PPP项目的风险清单C={C1,C2,…,C44},以此构建PPP项目风险评价指标体系。此方法的优点是既借鉴了PPP模式发展较成熟国家的先进经验,又结合了本土的PPP项目实践,使结论更符合我国实际情况。风险清单包括宏观、中观、微观3个层级,在三大层级范围内又包含了若干风险因素分组,每个分组又分别包括了各自的风险,如表2所示[8,9,10,11,12]。
3.2 确定指标评价云
对于特定PPP项目的风险分担评价问题,本文采用基于综合云思想的方法求得评价云。通过对综合云公式分析可知,应先求出各项风险指标的分担评价云和权重云,本文采用专家咨询法实现[13,14]。对于PPP项目而言,风险指标的分担评价值和权重往往是定性指标,一般难以确定具体量化值,故采用定性语言来描述风险分担的评价结论。此举的优点是兼顾了评价的模糊性和随机性,能够更恰当地反映专家的认知情况,使决策结论更科学可靠。按七级语义给出风险分担评价云,定性语言分别为“政府方全担”、“政府方分担绝大部分”、“政府方分担较大部分”、“公私双方均担”、“社会资本方分担较大部分”、“社会资本方分担绝大部分”、“社会资本方方全担”。
建立每个等级定性语言值所对应的云模型,数域为[Fmin,Fmax],对于具有上限和下限的双边约束型评语可以通过如下公式计算[3]:
式中,常数k的取值视定性语言语义模糊程度调整。
根据语言习惯绘制七级语义风险评价标准云:政府方全担(0,0.05,0.003)、政府方分担绝大部分(0.17,0.03,0.003)、政府方分担较大部分(0.34,0.06,0.003)、公私双方均担(0.51,0.09,0.003)、社会资本方分担较大部分(0.67,0.07,0.003)、社会资本方分担绝大部分(0.84,0.08,0.003)和社会资本方方全担(1,0.06,0.003),如图5所示。
假设专家组由名专家组成,每位专家均对PPP项目的各个风险逐一给出分担评价。待评价的风险指标表示为(C1,C2,…,Cm),参与决策的各位专家表示为(B1,B2,…,Bn),U(Ci(Bj))表示第j位专家对第i个风险指标的分担评价值,其中(i=1,2,…,m;j=1,2,…,n),如表3所示。
先将各专家对风险Cm的分担评价值输入逆云发生器公式获取云的数字特征,再将获取的云数字特征输入正云发生器公式求得云图,如果出现云厚度过大、云滴发严重发散甚至呈雾状分部的情况,则说明专家组对风险Cm的分担评价观点不一,存在较大分歧。在传统的评价方法中,持少数意见专家的观点会直接被评价数字掩盖,而恰恰存在持少数意见专家所持观点是正确的情况,如能进一步深入讨论,专家组可以达成共识以得出更准确的评价结果。为解决传统方法的弊端,本文设计的方法在遇到评价云厚度过大的情形时,会将信息仔细整理并反馈给专家组讨论磋商并进行新一轮评价,重复此过程直到方案云图具有较理想的厚度和云滴离散度为止,视该方案为理想最优方案,将其云图作为标准云。
3.3 确定指标权重云
确定风险指标权重是风险分担评价尤为重要的一步,通常采用4~7级语义来衡量权重的重要度。考虑到PPP项目风险的复杂性,本文采用7级语义来表示风险指标的权重集W={WC1,WC2,WC3,…,WC44},。由于信息的不确定性,专家很难给出确切的权重数值,故应允许其作出模糊评价,以减轻决策压力。以6级定性语言:“不重要”、“略重要”、“稍重要”、“重要”、“较重要”和“非常重要”来表述,数域范围为[0,1]。各级定性语言所对应的数值分布如表4所示。
先对表4中的分级数据代入逆向云发生器得到云的数字特征(Ex,En,He),再将其输入正向云发生器公式求得风险指标权重云图,如图6所示。
3.4 确定风险分担方案评价云
按照上文流程已确定出各项决策指标的评价云和权重云,则PPP项目风险分担方案评价云按下式计算[9,10]。
式中,Wi和Si为第i个风险指标所对应的权重云和风险分担评价云。以此步骤求得的评价云即为理想最佳方案,确定为标准云。PPP项目风险分担方案的决策是一个博弈过程,政府与社会资本方都希望选取的方案对己方更有利,经磋商后形成若干种双方均可接受分担方案,将这些方案的数据输入云发生器获得评价云,再与求得的标准云进行相似性比较,相似性最大的方案即为最优。
4 实证研究
成都市第二绕城高速公路PPP项目(以下简称第二绕城PPP项目)是四川省高速公路网规划方案的重要组成部分,与多条规划路网的放射状高速公路相连,对放射状道路起着横向联络和交通转换作用,因此加速该PPP项目建设是完善四川省高速公路网、提高路网效率的必然需要。经多轮比选,最终采用K线低路堤方案建设,全长220.713 km,总投资约280亿元。
邀请来自高校和项目相关机构,包括政府建管机构、政府融资平台公司、项目投融资方、设计施工方等单位的10位专家组成专家组,对第二绕城PPP项目各项风险指标的分担情况进行评价,评价规则按照3.2节中给出的进行,打分结果如表5所示。
以表5中C5为例,各专家对风险指标“金融市场不景气”的分担情况打分U(C5(Bj))为:(0.17,0.17,0.17,0.34,0.17,0.51,0.17,0.17,0.34,0.17),代入2.1.4中介绍的逆云发生器公式中求得C5的数字特征(Ex,En,He)为(0.238,0.113,0.065),再代入正云发生器公式中求得C5的风险分担评价云图,如图7(a)所示。通过观察图7(a)可知,云厚度过大、云滴离散型强,说明参与打分的各专家对于风险分担情况的认知存在较大差异,评价云无法全面反映风险C5的分担信息,失去评价意义,需将本次打分结果及云图反馈给专家组,待商讨后重新打分。专家组成员经讨论后,进行了第2轮打分,同样按照上文介绍的流程获得风险分担评价云图7(b)。通过观察可知,云图的厚度得到显著改善,云滴离散型减弱,说明专家组意见已趋向一致。反复重复此过程,逐渐改善专家间分歧,提高评价质量,直到最终获得满意云图。经过3轮打分后,专家组对风险C5分担评价云图如图7(c)所示。
对PPP项目风险评价指标体系中的各风险Ci均采用上述评价过程来获得较为理想的风险分担评价云Si,再将专家组评议获得的各风险权重Wi与Si共同代入基于综合云思想的式(5)中,求得一套理想最优的云图,作为后续进行方案决策的标准云。
该PPP项目为四川省重点交通基础设施建设项目,社会影响力强,涉及投资额巨大,政府和社会资本双方均持谨慎态度,风险分担方案的谈判历经多轮、耗时数月,最终得出双方均有接受意向的方案九套。将各方案数据先输入逆云发生器中获得数字特征(Ex,En,He),再将数字特征输入正云发生器获得云图,将9套云图逐一与前文求得的标准云进行相似性比较,选取相似性最高者为最优方案,如图8所示。
通过观察图8可知,第1和第9套方案的评价云与标准云较为接近,经程序计算求得方案1的相似度最高,是最接近理想评价云的方案。
需要强调的是,由于PPP项目的风险分担本质上是政府与社会资本双方的博弈过程,每一个风险的谈判都涉及到双方利益,直接把理想最优方案强加给双方接受是不可行的。本文所提出的方案决策方法既考虑了PPP项目风险分担的科学性,也考虑了政府方和社会资本方的意见,评价结果易于被双方认同和接受,在项目实践中充分证明了方法的可行性。
5 结论
(1)针对PPP项目风险错综复杂,同时具备随机性、模糊性和不可预测性的特征,引入可实现定性与定量评价间相互转化的云模型理论,设计了一种基于云模型的PPP项目风险分担方案决策方法。
(2)针对传统比选方法存在的缺陷,即既无法解决少数持有正确观点专家的意见被评价结果忽略的问题,采用通过观察评价云图云厚度及云滴离散性来循环进行信息反馈和改进式打分的方法,解决了上述问题。
基金的投资与收益
PPP开发性基金通过资本支持和技术援助两形式对我省PPP项目给予支持。
其中资本支持方式占财政安排资金的90%，并吸引金融机构共同参与，放大财政资金倍数；技术援助方式包括项目前期费用补贴和示范项目奖励，占财政安排资金的10% 。
1.资本支持
基金投资的资本金收益参照贷款基准利率确定。对于新增项目，基金按照项目公司中财政出资部分的30%给予资本金支持，总投资在10亿元以下（含10亿元）的单个项目最高支持2000万元，总投资超过10亿元的项目最高支持5000万元；对于存量项目采用PPP模式改造的，基金按不超过项目总投资的5-10%给予支持，最高不超过5000万元。对于不需要政府出具资本金的项目，基金按照上述标准为项目公司（实际给社会资本）提供支持，社会资本需相应降低政府付费标准或金额。
（1）基金的投资模式。采用股权为主、债权为辅等方式投入PPP项目。
（2）基金的退出机制。基金所投资具体项目期限5-7年，实行股权投资的，到期优先由项目的政府方或社会资本方回购；实行债权投入的，由借款主体项目公司按期归还。
（3）基金出资人的回报机制。基金按照相当于贷款基准利率确定收益，基金出资人按照当期市场最优惠的资金价格收取回报，财政出资部分收益可补贴金融机构或社会资本，或不收取收益。基金采取优先与劣后的结构，其他出资人作为优先级，财政出资人作为劣后级。
2.技术援助
（1）前期费用补贴。列入省级备选项目库，补助项目前期费用的50%，每个项目最高补助50万元。由财政部或省级公开推介的项目，补贴前期费用的100%，每个项目最高补贴100万元，列入备选项目库时已经享受过的费用补贴金额将予以扣除（注：PPP管理中心设PPP项目库，按照意向→备选→推介→示范，四个层级逐步筛选出优质项目进行推广）。此费用将作为基金赠款提供给地方政府，可作为地方政府在项目公司中的权益。
（2）项目奖励。列入财政部全国示范的项目，每个项目奖励500万元。此费用将作为基金赠款提供给地方政府，可作为地方政府在项目公司中的权益。
基金投资的申报管理
申请省PPP开发基金的项目须纳入省级项目库，由项目实施机构向所在市或县财政部门申请，经市或县财政部门审核后上报省财政厅。
投资决策委员会审定通过的项目，基金管理人与项目公司签订协议，明确投入规模、投入方式、收益回报、投入期限、回购机制、权利和义务等。
如基金投入在项目公司成立前，则基金的投入规模、期限、约定收益及回购机制等应写入PPP项目的实施方案，并在项目采购中与合作方达成一致意见，写入PPP项目合作协议。
一、项目概况
（一）项目基本情况
1、项目名称：XXX老年养护楼
2、项目类型：新建
3、项目建设地点：XXX
4、项目内容及规模：建设XXX综合老年养护公寓一所，含住宿公寓、办公楼、老年产品用品经营点、食堂、停车场、娱乐场所等设施。可提供吃住娱乐疗养一体的综合养老服务，占地面积40亩，建筑面积9800平方米，床位200张。
（二）项目主要经济技术指标
1、项目投资概算：5000万元。
2、项目销售收入及产值：本项目建设床位200张，按照每张床位2000元/月的标准，年销售收入最大可达到480万，出售老年产品用品经营收入预计50万元，其他娱乐休闲收入50万元，年产值580万元。
3、利润分析：按照《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）规定，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税；免征有关行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。中间投入200张床位生活投入概算为每年150万元，人员工资概算每年98万元，设置折旧及其他支出每年40万元，税收支出每年30万元，按照年产值580万元的预算，年利润预计可达到262万元。
（三）可行性及必要性研究
1、项目可行性：该项目投资规模较大，达到5000万元；XXXX县拥有60周岁以上老年人9.5万人，需求长期稳定；价格调整机制灵活、市场化程度较高，属于公共服务类项目，适宜采用PPP模式。
2、项目必要性：二十一世纪初，我国进入了构建社会主义和谐社会的重要历史时期。加快老有所养，让老年人晚年生活幸福事业的发展，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的重要条件，党和政府历来十分重视。先后颁布了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《老年人建筑设计规范》等多个文件，明确了我国社会人口结构老龄化，需要大力发展养老服务业。XXX县有60岁以上老年人9.5万人，老龄化逐年加重，其中失能、半失能老人基数大。六枝特区养老基础设施落后，没有一座专业的可为老年人吃住娱疗养一体服务的老年养护楼。但由于本地财政困难，无资金建设项目，有必要采用PPP模式。
（四）项目公司:设立XXX老年养护楼项目公司，其组成情况如下。
1、项目发起人：XXX民政局，通过提供土地拥有股份5%（或者通过其他方式获得股份）。负责项目的主管，在职权范围内服务项目促进方及运营商。
2、项目促进方：企业。拥有股份95%。负责项目的建设。
3、项目运营商：和项目促进方是同一企业。负责项目的运营。
二、风险分配基本框架
项目设计、建造、财务和运营维护风险由企业承担，法律、政策风险由六枝民政局承担，不可抗力等风险由六枝民政局和企业合理共摊。具体风险类别如下：
（一）政治风险：项目被撤销、扣押、没收，项目审批延误，政府终止合同、政策变化引起的征税风险。政治由六枝民政局承担。
（二）建设风险：成本超支、融资成本增加、质量风险、施工风险、施工不可抗力风险。其中施工不可抗力风险由民政局与企业共同承担，其余建设风险由企业承担。
（三）运营风险：政府部门违约、环境破坏，运营不可抗力、运营成本增加、运营商能力欠缺、租金收入不足。其中政府部门违约风险由民政局承担，运营不可抗力双方共同承担，运营的其他风险由企业承担。
（四）财经风险：通货膨胀、利率上涨。由企业承担财经风险。
三、项目运作方式
本项目采用建设-拥有-运营（BOO)模式，由企业承担新建项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，项目公司拥有项目所有权，不涉及期满转让。
四、交易结构
（一）项目投融资结构：项目投资资金来源为企业自筹。项目公司的组成方按各自股份拥有项目资产。六枝特区民政局通过提供土地拥有股份5%。PPP合作方（企业）除土地外全额投资，拥有股份95%。
（二）回报机制：由政府支付保障范围内养老费用，剩余床位企业可经营盈利，企业可通过出售养老产品、经营在政府允许范围内的其他休闲娱乐。
（三）相关配套安排：道路已修通，并负责水、电到工地。道路维护由政府负责。土地由政府征用并以此作为股份参股项目公司，其他配套安排由企业负责，政府可帮助协调。
五、合同体系
本项目的合同体系包括项目合同、运营服务合同、股东合同三个合同组成。合同中再详细规定项目边界条件。
六、监管构架
（一）授权关系。政府授权企业进行该项目的建设，授权企业按照养老服务设施的相关规定开展经营活动。
（二）监管方式。项目以合规定条款进行履约管理，行政监督方面，民政局是该项目的主要监管单位，其余物价、消防、安全等部分由相关行业主管部门分别进行监管。项目同时接受公众特别是服务对象监督。
七、采购方式选择
本项目选择竞争性磋商或单一来源采购，与企业进行磋商。
(一)编制实施方案和资格预审文件
主要工作：按照财政部要求编制项目实施方案，进行物有所值评价和财政承受能力论证，编制资格预审文件。1.编制资料清单；
2.向政府相关部门调研访谈，详细了解项目情况； 3.编制项目实施方案，内容主要包括：
（1)项目概况
（2)风险分配基本框架
（3)项目运作方式
（4)交易结构
（5)合同体系
（6)监管架构
（7)采购方式选择 4.进行物有所值评价； 5.进行财政承受能力论证；
（1)编制财务模型，进行财务测算
（2)重点进行财政支出测算和承受能力评估
（3)形成财政承受能力论证结论 6.向相关政府部门汇报实施方案，并进行修改完善； 7.形成项目实施方案报批稿； 8.项目实施方案获批后，编制资格预审文件和资格预审公告； 9.协助发布资格预审公告； 10.协助项目实施机构成立评审小组； 11.协助组织项目资格预审和评审工作。(二)实施招标程序
主要工作：编制招标文件，进行招商推介，解答投资人有关问题，吸引投资人关注和参与投标。
1.制定招标阶段的具体工作计划； 2.主持起草招标文件，招标文件主要包括：
（1）投标人须知
（2）项目协议，（3）合资合同（如政府部门或其指定机构参股项目公司的）
（4）技术参考资料
3.与政府有关部门讨论招标文件； 4.修改招标文件并完成终稿； 5.起草招标公告并协助项目实施机构在相关媒体发布招标公告，组织发售招标文件； 6.协助项目实施机构接待潜在投标人进行现场踏勘及尽职调查； 7.参加标前会议； 8.编制标前会议备忘录，并向所有潜在投标人发送； 9.回答和澄清潜在投标人的提问，并以招标文件补充文件的形式通知所有潜在投标人； 10.继续研究招标文件并使文件符合法律规范和行业惯例，如发现重大疏漏或对项目实施机构不利的条款，及时以招标文件补充文件的形式进行修正； 11.将招标文件的任何变化及时通知潜在投标人； 12.与有关政府部门保持联系，协调解决招标阶段出现的各种问题； 13.制定开标计划和开标安排，制定开标阶段的各种有用文件； 14.协助布置开标现场并派工作人员参加开标仪式。(三)评标及谈判阶段
主要工作：制定评标标准，协助进行谈判，并就协议关键条款进行解释和修改，形成最终项目协议。
1.制定评标和澄清谈判的计划； 2.制定评标标准、评标方法和澄清谈判策略； 3.协助评审小组对全部投标文件进行澄清、摘录、比较和评估，计算各投标人的分值，并起草评审报告；
4.协助组建采购结果确认谈判工作组； 5.参加采购结果确认谈判工作组与候选社会资本就项目合同进行的谈判； 6.在每一轮谈判结束时编制谈判备忘录，并根据谈判结果修改协议文本； 7.形成协议文本定稿； 8.协助进行中标公示； 9.发出中标通知书； 10.根据需要参与政府与投资人协议签署仪式。篇二：池州市污水处理厂网一体ppp实施方案
池州市污水处理设施厂网一体、以市代县 ppp 模式的实施方案
池州市污水处理及市政排水设施（主城区）ppp 项目，包括已建污水处理厂 2 座、处理能力 10 万吨/日（清溪污水 处理厂一期 4 万吨/日、二期 4 万吨/日，城东污水处理厂 2 万吨/日）；已建排水管网约 750 公里；已建污水泵站 7 座（合 计 10.45 万吨/日污水提升能力）；特许经营期 26 年。在特许 经营期内，需规划新建污水处理厂 3 座（6.5 万吨/日）、排水 管网 554 公里等污水处理及市政排水设施。
一、实施模式
根据池州市主城区污水处理设施的现状，按照“厂网一 体”的要求，采用特许经营、政府购买服务组合的 ppp 模式 进行运作。
（一）池州市人民政府或授权主体与选定的投资人合资 组建项目公司。投资人和市政府指定主体按照 80%：20%比 例组建项目公司，签署合资合同和章程。政府持有股权，参 与项目公司的重大决策，但不参与日常的经营和管理。
（二）池州市人民政府授权市住建委与项目公司签署 《特许经营协议》，授予项目公司对污水处理厂及排水设施 的特许经营权。项目公司在特许期内投资建设规划中的污水 处理厂及排水设施等，负责运营、维护和更新再有污水处理 厂及排水设施，在特许经营期及购买服务合同期满后，将正 常运行情况下的上述设施无偿、完好地移交给池州市人民政 府或其指定机构。
（三）污水处理设施产权所有人与项目公司签署《资产 转让协议》，将主城区已建的清溪污水处理厂（一期、二期）、城东污水处理厂、排水设施等转让给项目公司。
（四）池州市人民政府或其授权主体根据项目公司提供 服务情况，按照《特许经营协议》的规定，向项目公司支付 污水处理设施运行、维护服务费。
（五）对于改扩建项目、新建项目，参照《特许经营协 议》中约定的相关原则，另行签订补充实施协议。
二、操作步骤和流程
（一）加强组织推进。成立以池州市政府主要领导为组 长的工作领导小组，并从市发改委、财政局、国资委、金融 办、住建委、审计局、环保局、城投公司、招标局等相关单 位抽调专业技术人员组成各专项工作组。其中市财政局牵头 负责资产评估、收益测算、融资成本等工作；市住建委牵头 负责项目实施方案、综合单价测算、服务标准制定等工作； 市财政局和住建委共同牵头负责招标谈判工作。
（二）制定工作方案。为加快推进 ppp 模式的实施，池 州市政府制订了《池州市污水处理设施 ppp 工作实施方案》。
（三）工作流程。一是项目筛选。根据城市总体规划及 有关专项规划的要求，组织编制 ppp 项目库。再结合实际情 况，池州市首先选择了污水处理项目厂网一体（主城区）进 行实施。二是资产评估。聘请业绩良好的资产评估公司对主 城区已建污水处理厂及排水设施的资产进行合理评估，确定 拟转让数额。三是制定实施方案。咨询机构在详细调查的基 础上制定可操作的实施工作方案，实施工作方案在市相关部 门认真研究的基础上修改完善，报市政府批准后实施。其中 重点确定好投资人选择方式、选择标准；项目结构和合同结 构；主要项目条件；利益共享和风险责任分担原则；招标工 作计划（包括人员组织、招标程序及相应时间安排）；财务 测算和编制财务模型、主要的财务报表；《特许经营协议》 等【《特许经营协议》的主要内容包括项目结构和协议关系，特许经营公司负责的经营范围、经营期和经营区域，服务标 准，购买服务收费标准和调价，特许经营期结束后的移交标 准，项目公司的权力义务，违约责任，终止及补偿等】。四 是招标准备。确定招标组织单位，合理安排招标工作协作和 责任分工，并将需要在招标文件中体现的条件予以落实，据 以编制资格预审文件和招标文件。五是招标与投标。编制完 招标文件，发出投标邀请函之时，招标正式开始，接到邀请 函的投标人决策是否参加投标，并在购买招标文件后准备相 应的投标文件。六是开标与评标。拟订评标办法，聘请国内 污水处理行业技术、财务和法律方面的资深专家组成评标委
员会。评标过程中综合考虑投标人的技术、财务实力以及其 投标报价等综合因素，而不是仅以投标报价确定中标人，以 避免出现个别投标人利用恶意报价以谋取中标的情况。七是 协议谈判。确定评标结果后，与《评标办法》中确定的谈判 对象（排名靠前的中标候选人）就《特许经营协议》、《资产 转让协议》等相关合作文件进行具体的谈判，直至双方达成 一致意见。八是协议签订。投资人与市政府授权的主体签订 项目公司《合资协议》；投资人负责完成申请项目公司工商 登记及相关组建工作。项目公司与市住建委及产权人分别正 式签署《特许经营协议》和《资产转让协议》；项目公司支 付资产转让款。
三、关键环节
（一）项目咨询。通过招标方式选择有经验的专业咨询 机构，明确咨询机构的责任和任务。咨询机构负责全程配合 牵头部门进行项目前期工作、编制工作方案和具体实施等工 作。
（二）资产评估。委托具有实力的第三方资产评估公司 对本项目实施资产评估，资产不做溢价处理。明确资产转让 方、合理确定资产转让范围。原有负债由原产权单位承担。
（三）招投标。一是明确投资人准入条件。通过前期调 查和分析，结合国内行业发展情况和项目特点，合理确定了 投资人投标资格和准入条件。二是投资人选择方式。按照“公 开、公平、公正”的原则，在确定准入条件的基础上并结合 项目特点，采用公开邀请招标的方式确定投资人。三是标的 设定。在明确限定内部收益率≤8.0%、融资成本（贷款利率）≤6.55%、综合费率≤7.0%等指标的基础上，设定资产转让 价格、特许经营期和基本水量等边界条件，把已建污水处理 厂以及排水设施污水处理服务费单价(单位：元/立方米)和排 水设施服务费单价（单位：元/（公里·年））等作为主要标的。四是综合评标。着重对投标人财务实力、资质荣誉、业绩经 验、技术能力、财务方案、人员配臵方案、技术方案和法律 方案等综合能力的审核和评估。
四、合同约定和政府监管机制
（一）明确责权利相适应。按照国家现行法律法规的要 求，以《特许经营协议》、《资产转让协议》、《项目公司股东 协议》三个规范性协议形式，明确投资人和政府的职责及权 利。
（二）制定动态调价机制。池州市审计局牵头建立完善 成本监审机制，加强价格监审；建立调价机制，根据运营质 量情况、市场价格水平建立服务费调价机制。在特许经营期 内，依据《特许经营协议》的基准价格及池州市统计部门公 布的相关数据每满三年调整一次服务费单价。
（三）绩效考评。一是污水处理厂运营考核。根据《特 许经营协议》对污水处理厂的进出水水质水量以及排水设施篇三：项目ppp初步实施方案
政府与社会资本合作（ppp)模式建设
安阳市东区污水处理厂尾水人工湿地处理工程 初步实施方案
一、项目基本信息
1.1项目名称：安阳市东区污水厂尾水人工湿地处理工程； 1.2项目类型：在建项目（市政公用工程项目）1.3建设地点：安阳市东区污水处理厂排水口入茶店坡沟以东至白棉路，沿茶店坡沟河道两侧规划的绿化用地，以及京珠高速公路东侧高压走廊地带，南起文明大道，北至文峰大道。项目占地面积约为34.7公顷。1.4建设内容：该项目规模为采用人工湿地技术处理安阳东区污水处理厂尾水10万吨/日、湿地面积约为43公顷。主要建设内容为提升泵站1座、输配水管线6.87公里、湿地工程、植物种植、河道修复、河道清淤、绿化景观、橡皮坝及其他配套设施。1.5项目前期工作合规性：本项目是东区污水厂升级改造的配套工程，经安阳市发改委（安发改审城市[2013]15号）批准建设，可行性研究报告、环评手续已经批准，初步设计已经完成。
1.6所处阶段：项目识别—物有所值及财政支付能力评估。1.7计划开工和完工时间：2015年至2016年 1.8合作期限：特许经营期限为25年 1.9总投资及资本构成：估算投资1.28亿元，未完工程部分估算投资8000万元，拟由社会资本募集金完成建设，社会资本所占比例100%； 2.0政府现有支持安排： 1、2013年安阳市人民政府第80次常务会议同意实施该项目并将列为城建重点项目及十大民生工程之一。
2、《安阳市住房和城乡建设局安阳市东区污水处理厂
尾水人工湿地处理工程项目实施ppp模式的请示》（安住建 [2015]54号）文件已经市政府主要领导批示同意。3、2015年6月3日《安阳市重大项目推进工作周例会会议纪要》协调解决了项目建设用地和资金问题。
二、项目建设必要性及可行性分析 2.1项目必要性分析
安阳市东区污水厂于2003年投入运行，原出水标准为《城镇污水处理厂污染标准》（gb9878-1996）二级标准，经除磷脱氮升能改造后，部分工程氨氮达到了一级b标准，但距《城市污水再生利用景观环境用水水质》(gb/t18921-2002)中的观赏性景观环境用水的湖泊类、水景类水质标准的要求，还有较大差距，故需要对东区污水厂出水进一步净化。
为切实提高东区污水处理厂减排能力，结合实际情况，经多方考察论证，安阳市东区污水处理厂除磷脱氮及中水回用工程技术方案变更为采用人工湿地工艺处理尾水；工程建成后，可处理尾水10万/日，设计出水水质达到《中华人民共和国地表水环境质量标准》（gb38382002)中的ⅳ类水标准，高于一级a标准。2.2.1湿地作用：人工湿地是一个综合的生态系统，它应用生态系统中物种共生、物质循环再生原理，结构与功能协调原则，在促进废水中污染物质良性循环的前提下，充分发挥资源的生产潜力，防止环境的再污染，获得污水处理与资源化的最佳效益。2.2.2建设意义：人工湿地方案可以大幅度地减少向本市河流及向沿线流域排入的污染负荷量，减轻本市及沿线流域的污染，改善城市生态和人民生存环境，对安阳城市综合建设与经济的可持续发展具有重大的战略意义，同时根据安东新城城市规划，茶店坡沟两侧各有35米绿化用地，可解决人工湿地工程占地大的问题，同时完成河道两侧的绿化工程，项目在提高东区污水处理厂减排能力，改善城区周围水系的水质同时还能营造河道两侧的绿化景观，是一项惠民工程、生态工程。2.2.3工艺选择：本项目工艺选用沈阳环境科学研究院的专利技术，采用潜流人工湿地+表流人工湿地组合工艺，可以有效解决北方寒冷地带人工湿地运行问题，提供冬季运行效果。2.2.4主管部门：安阳市住房和城乡建设局《关于安阳市东区污水处理厂尾水人工湿地处理工程项目实施ppp模式的请示》（安住建[2015]54号）已经市政府领导批示同意；2015年6月3日《安阳市重大项目推进工作周例会会议纪要》明确安阳市住建局为项目实施机构。2.3物有所值定性分析 2.3.1运营优势：人工湿地处理工艺与传统的处理工艺相比，具有运行稳定、费用低、维护简单、景观效果好等优点； 2.3.2环境效益：工程建设实现“两个结合”即与茶店坡和防洪排涝相结合、与安阳示范区景观规划相结合，投产运营后，将大幅度地削减污染物质的排放量，极大地改善城区周围水系的水质，达到人与环境的和谐统一，社会环境效益显著。2.3.3实施条件：项目可行性研究、规划、初步设计、环评等前期工作已经完成，并已经开工建设，是在建设项目，具备实施ppp的基本条件。2.3.4项目吸引力：本项目属于市政公用工程，是主要依靠
“政府付费”即政府购买服务回收投资成本的非经营性项目，吸收社会资本参与到项目中，可有效缓解政府投资压力，项目收益稳定，对社会资本具有一定的吸引力； 2.3.5运营效率：实施ppp模式引入专业的污水处理运营机构，有利于保证污水处理厂的正常运营，提高运营效率，促进创新和竞争； 2.3.6拓宽融资：实施ppp模式可以为减缓财政投资压力，推进和加快项目建设，将筹集的资金用于其他公用投资项目，拓宽市政设施建设融资渠道； 2.3.7风险分担：实施ppp模式可以实现项目建设风险、运营风险共担机制，有利于政府监督和社会监督。
三、拟采用运作方式 3.1运作模式：
本项目为市政污水处理工程，属于缺乏“使用者付费”基础，依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务推进实施ppp项目。具体模式采用建设—运营—移交（bot）模式。3.2投资规模：
根据项目实际，社会资本投资规模暂定为8000万元，全部由投资者负责筹集。项目实际完成投资额由政府审计部门审定，超出或低于协议投资额部分上方协商以补差结算或篇四：ppp项目合作方案15.4.13 xxx高新区基础设施ppp项目实施方案
近来，国家推出一系列指导性文件，积极倡导和推介 ppp基础设施建设模式，为适应这一要求，加快我区基础设施建设，有效提供公共产品。根据国家、省及发改、财政、住建等上级部门的指导精神，参照外地的成功做法，结合我区实际，制定我区ppp基础设施建设项目实施方案。
一、基础设施建设项目工程量数据采集。首先由项目
主管单位对整个高新区的基础设施拟采用ppp模式的项目做投资总估算，具体包括道路、绿化、亮化、供水、热力、电力、燃气、通讯等项工程建成所需要的投资进行整体估算。经初步统计，我区1.7145613平方公里各项基础设施建设共需投资267584.1664万元，其中已投资
52028.077万元，未投资215556.0894万元。
二、聘请专业的咨询公司做ppp整体方案。具体咨询服务内容包括：
（一）ppp项目财务分析与评价。具体内容包括：
1、ppp项目功能边界定位
2、ppp项目财务测算模型搭建
3、ppp项目财务分析与评价（投资额、回收期、报酬率、项目生命周期现金流预测、净现值、敏感性分析等）。
（二）ppp项目实施方案。具体内容：
1、ppp项目
交易架构（项目投融资结构、回报机制）、运作模式（委
托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交、改建—运营—移交等运营模
式）、补偿机制设计、融资方案、风险分担机制
2、ppp操作方案编制。
（三）ppp项目法律服务。具体内容包括：
1、ppp 项目政策法规梳理与法律风险控制
2、ppp项目合同体系制定（包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营维护合同等）。
（四）社会资本方引入。具体内容包括：协助甲方遴
选投资方，参与相关的会议、谈判、磋商、并发表专业建议。
我们初步选定北京中建政研信息咨询中心作为咨询公
司合作方，该公司情况详见附件一，初定费用为45万元。
三、将项目纳入xxx市ppp项目数据库。根据相关
要求将我区此项目报市财政部门成立的政府与社会资本合作中心纳入数据库。主要用于项目集中对外公示、宣传和社会资本招募，后续金融机构介入的基本条件，以及便于ppp管理机构对项目进行指导、监督和管理。
四、两种方式确认参与ppp项目合作社会资本方的方式
一：
（一）向社会公布ppp项目资格预审文件。在省级以上的人民政府财政部门指定的媒体上发布公告，公告内容主要包括：项目的授权主体、项目实施机构、项目概况（项目的具体内容、总投资金额、项目运营模式）、项目对社会资本的要求（包括资格、资信及业绩证明文件、社会融资方法与能力、工程建设与运营能力、参与ppp项目的业绩与经验）、拟确定参与竞争的社会资本的数量和确定方法、项目公司组建方式、合作方式、经营期限、项目融资、政府授权、购买服务或付费方式、绩效考核标准及奖惩机制、付费调价机制、运营维护、社会资本方终止与退出机制、社会资本方评价办法等。
（二）、采用竞争性磋商或单一来源采购的方式遴选
资本方。向已经通过资格预审的社会资本企业发布进行竞争性磋商的通知，如取得资格预审的社会资本方有2家及以上则采用竞争性谈判等形式，如只有1家则采用单一来源采购形式遴选社会资本方。此种方式的优点是规范，缺点是增加项目的程序和操作的复杂性，延长实施时间，降低效率。
二： 直接邀请符合项目要求的社会资本企业。直接向符合我区基础设施项目ppp合作模式的社会资本企业发出邀请函，邀请函的内容包括：项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件（不可进行磋商的条件）、项目产出
说明（指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水
平）、ppp项目合作初步协议和操作方案、社会资本方应提供的项目报告书的要求。此种方式的优点是操作简单，易于实施，提高效率，但程序稍显简单。
五、确定合作的社会资本方。由高新区管委会组织由
发改、财政、市政建设等相关部门及融资、建设、市政管理等方面的专家组成评审小组同社会资本企业就ppp项目合作协议中的可磋商条款进行磋商，采取好中选优最终确定ppp合作协议和社会资本方。
六、政府审批通过ppp项目操作方案或合作协议。由xxx高新区管委会研究决定通过ppp项目操作方案和合作协议（如有涉及财政补贴支出和土地增值收入部分需经同级人大批准列支，纳入财政预算管理）。
七、成立ppp项目运作公司。由社会资本方和高新区授权的建投公司参股成立项目公司，该公司与高新区管委会签订ppp项目合作协议，项目公司进入整个项目的建设、运营、维护及到期移交等后期工作。2015年3月17日篇五：ppp(公私合作关系)项目实施建议方案
一、什么是ppp
（一）基本概念、核心理念 ppp，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，ppp的表现形式有多种，如bot（建设-运营-转让）和boot（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种ppp模式，如bot,boot,dbfo等。ppp的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。
（二）ppp的比较优势
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，ppp有以下
比较优势：
1、提高公共财政使用效率 ppp项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。
同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量
评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。
另外，很多ppp项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢
合理的ppp模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。
（三）ppp实施背景
十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。
要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政
府投资模式。ppp模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。
（四）ppp法律依据
ppp模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施
建设和基础服务提供，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。2010年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。
在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。
（五）ppp适用领域 ppp项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用ppp模式的可能。
在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施（如海南地区）可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。
在具体实施中，相应ppp项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。
二、ppp实施路径
（一）项目发起
1、明确需求
拟建项目相应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教育局等根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，尤其对于拟用ppp模式开发的项目，量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据，比如，每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。
2、评估方案
在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于ppp开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不是所有的项目都适用ppp模式。有些可能更适合传统采购方式，如bt或代建。对于确需进行ppp模式开发的，也要为该项目确立一个参考标准，即如果按照传
统政府采购模式（psc）开发，需要的总投资和产生的效益，以便为引入ppp模式提供充分的依据。
3、可行性研究
项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构提供分析报告。
在可行性研究中，商业预测较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。ppp项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。
国际上一些失败的ppp案例大多源于对市场风险预测不足，导致收支难以平衡，最后破产，由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。
4、征询意见
就拟建ppp项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题，并在完善后发布切实可行的招商文件。
5、确定决策文件
在项目发起的最后阶段，通过分析需求及初步的可行性研究之后，应形成相关确定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招商程序，融资安排以及监管方案等。
这是开展项目招商工作的前提，也是政府在ppp项目中需要做的基础工作。
（二）项目招商
1、成立招商小组
招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，并与其组成招商工作小组。
为完成招商工作，招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后，顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。
2、发布招商文件
招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。
3、确定短名单
招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。
招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于ppp项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。以往一些ppp案例中不乏为中标而故意压低条件，但最后却无法维持，转而由政府接手的现象。
4、谈判及评审
专家和顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前ppp项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。
评审工作应充分考虑ppp项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。
5、签约
最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予ppp项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运营和维护；如有外资参与，还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。成功的招商工作是ppp项目达成预期的前提，必须审慎、周全，一般历时约半年至一年。
（三）组建项目公司
1、股东构成由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司（spv）。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。
2、融资来源
项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构，满足融资要求，也可以吸收一些次级债和优先股。
国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些ppp案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。
3、管理层
由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。
4、协调委员会
由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。
对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。
（四）风险管控
1、风险分配 ppp项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到ppp项目资金的最佳使用价值。
技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。
法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。
另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。
风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。
2、多级监管
项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。
常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查，项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。
3、收益分享、风险共担 ppp项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。
反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。如著名ppp项目英法海底隧道因市场原因，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最终破产。如能更早地对风险进行分担，也许这个项目结果会更乐观。
（五）项目移交
1、完整移交
特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。
日前国务院常务会提出：“政府要拿出更多优质资产，通过PPP模式引入各类投资，用于新的基础设施和公用事业建设，实现投资的良性循环。”发改委也发1266号文，推进存量资产采用PPP模式。面对众多的存量资产，如何择优选择，有序推进，搭上存量PPP项目的这班快车。根据近年来笔者操作存量PPP项目的经验，本文试图从存量项目的“选、包、推、理”四个环节入手,厘清存量项目PPP模式的运作路径和要点，希望能对存量项目的推进有些许帮助。
一、选择项目，要从项目的可经营性、可界定性、可转移性入手政府存量项目不少，但遴选什么样的项目采用PPP模式运作，需要从项目的可经营性、可界定性、可转移性三方面来进行选择（对于存量项目的运作特点级政策规定，可参考笔者所写的《存量项目如何玩转PPP》一文）。1.项目的可经营性存量项目一般可分为可经营性和非经营性两类，采用PPP模式时，一般应选择市场化程度较高、价格调整机制灵活、投资规模相对较大、需求长期稳定的、有现金流潜力、具备运营条件的可经营性项目。通过引入社会资本的先进管理经验，提升项目管理水平，使项目能够产生较好的收益，实现社会资本的投资回报；对非经营性的存量的项目，如果采用TOT模式，则项目的回报仍然是政府付费的模式，很容易被视为变相融资的手段，笔者建议非经营性项目如果采用PPP操作，建议采用ROT或是O&M模式，采用PPP模式的目的是引入社会资本提高项目的运营绩效而不是单纯为了融资。2.项目资产的可界定性存量项目产权能够界定是项目能否采用PPP模式的前提，如果存量项目资产权属不清、范围不明，边界难以确定，就难以做到项目合理转让或流动。而要做到项目资产的可界定性，在项目前期尽职调查时，要从以下几个方面入手：一是要搜集存量项目的产权及权益变动的历史资料，对有关情况和资料进行核实，摸清资产和产权变动情况，为资产产权界定提供真实可靠的依据。二是对项目更新或重建的可行性、项目的可整合性和衔接风险进行合理的分析和评估。三是对资产现状要实地进行调查，主要是核验存量项目项目运转情况、资产投入和使用情况、收集项目运营日记、项目财务财产权利等、产权关系，在建设和运营中存在的主要问题和法律纠纷，分析问题产生的原因及影响，对项目开展合作模式的影响程度。3.项目资产可转移性要看存量项目是否存在抵押、质押等状况，是否存在诉讼或者仲裁，公司是否存在劳资纠纷，项目的员工对于转移的看法，以及员工安置等情况。考虑存量项目在审批文件、产权转移、用工合同接续、岗位交接和调整、合同对接等方面的延续性和可操作性，充分识别存量项目的可转移性和衔接风险。
二、包装项目，要从项目规范性和可操作性入手存量项目经过遴选，在采用PPP模式运作时，应根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等政策规定，既要防止国有资产流失，同时也要保障项目对社会资本的吸引力，按照流程，依法合规，规范操作，对项目进行包装和整合，确保存量项目PPP工作顺利推进。1.项目操作要按规定流程进行存量项目资产转移，应按照政策规定流程执行，一般存量项目的资产转让需要经过以下流程和步奏：（1）项目审批根据存量项目情况，制定《转让方案》，申报国有产权主管部门进行审批，在获得同意国有股权转让的批复后，进行下一步工作。（2）清产核资组织进行清产核资，并根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册。（3）审计评估委托咨询机构进行审计和资产评估，评估报告应经核准或者备案。（4）内部决策转让存量资产涉及到的企业要召开股东会就股权转让事宜进行内部审议，形成同意股权转让的决议、其他股东放弃优先购买权的承诺。涉及职工合法权益的，应当召开职代会，并形成职代会同意转让的决议。（5）申请挂牌选择有资格的产权交易机构，申请上市交易，并提交存量项目转让国有产权登记证、股东会决议、主管部门的批复、审计报告、资产评估报告以及交易所要求提交的其他书面材料。（6）签订协议转让成交后，应签订股权转让合同，取得产权交易机构出具的产权交易凭证。（7）审批备案项目转让的相关材料应报国有产权主管部门备案登记。（8）产权登记凭产权交易机构出具的产权交易凭证以及相应的材料办理产权登记手续。（9）变更手续交易完成后，应及时修改《公司章程》以及股东名册，并到工商行政管理部门进行变更登记。2.项目资产评估要符合规定存量项目在评估时一般包括对项目设施所有权、特许经营权、合同权益等权利的评估，涉及到土地评估的，应按照《资产评估法》要求，履行必要程序，按照资产评估、土地评估相关国家标准、规定，编制评估报告，根据存量项目的实际及评估目的、资料收集情况价值类型等条件，合理选择收益法、市场法或成本法等评估方法，保证评估价值符合实际。3.项目应合理打包增强可操作性存量项目在运作时，可通过对项目上下游进行资产配置、存量项目改建、不同类型项目打包等方式，通过肥瘦搭配，保证项目的可盈利性，以增强对社会资本的吸引力。
三、推动项目，要从项目运作模式和实施方案入手项目经过甄选和资产评估等工作的准备，为加快推进，要从项目运作模式选择、实施方案编制、方案论证、社会资本采购等几个环节来推进。1.选择适合的运作模式是项目规范运作的前提存量PPP项目运作一般可采用ROT、TOT、TOO、O&M、MC等模式，在选择时，要对项目资产权属、交易边界条件、交易范围、交易实施的难度，认真分析，综合权衡，保障存量项目的顺利开展。一般应从几个方面来考虑。一是特许经营权获取的难度，要对存量项目的特许经营权进行充分论证，分析转让难度及可行性，同时也应对特许经营权的承继问题进行关注。二是对于PPP项目交易流程与产权交易流程要认真梳理，找出契合点，并制定交易操作办法，如需两个流程合并时，要按规定，向产权管理单位报批方可执行，以减少操作流程中的瑕疵，防止国有资产流失。三是存量项目选择操作模式时应对项目资产证券化方案、资产交割难易程度、项目运营方式等综合进行平衡考虑。2.编制切实可行的实施方案是项目依法合规的前提实施方案应包含项目的风险分配框架、交易结构、合同结构、监管架构、项目的运营成本、运营维护状况等内容。在编制时，要针对项目特征，对合作期限、交易范围、折现率等，进行分析合理确定。对存量项目的合作期限，在满足国家相关规定的前提下，针对存量项目特点，对剩余生命周期和项目改建或大修费用进行综合分析和考量，合理确定合作期限。对存量项目的交易范围，在方案中应明确项目包内的内容，交易界面要清晰，避免产生不必要的纠纷。对项目中折现率的选择，要参照同期本级地方政府债券收益率，根据本地实际建设融资成本情况，同类项目行业收益水平，综合确定。在实施方案编制时，应注意确保产权变更转让的程序与PPP采购要结合起来，确保依法合规。3.对方案进行评估论证是科学决策的前提行业主管部门或实施机构委托第三方咨询机构编制《转让方案》、《资产评估报告》、《PPP项目实施方案》、《物有所值评价报告》等，应报财政部门及行业主管部门进行审核。经审核通过物有所值评价的存量项目，同级财政部门应依据项目实施方案和物有所值评价报告进行财政承受能力论证，对通过财政承受能力论证的存量项目，纳入PPP项目库进行管理。4.选择合理的采购方式是选择好社会资本的前提在存量项目选择社会资本时，应侧重于对社会资本在行业内的运营经验、技术能力、管理经验、财务实力、信用等级等方面择优选择，在制定采购方案时要针对项目具体情况来确定招标方式，如TOT类的项目，竞争条件清晰，可以采用竞争性磋商、竞争性谈判等模式，如果是选用ROT模式，如果是投建一体，则应选择公开招标的模式。
现在,PPP市场一片火热,政府工作报告中屡次提到PPP,两会代表委员热议PPP,从国家到地方都推出了大量的PPP项目。随着国家财政部、国家发改委关于PPP政策的密集颁布以及各省市PPP项目的不断推出,我国的PPP市场正进入到大规模运行阶段。2014～2016年国家PPP模式相关政策通知大约有54个,颁布政策的国家机关有国务院、发改委、财政部、民政部、住建部、工商总局、国家能源局、水利部、国开行、环保部、交通部、国土部及银监会等众多国家职能部门。
据悉,首批PPP示范项目将于近期公布,项目总投资额或达6000亿,由此将带来城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老医疗、商业模式、开发、投资、金融机制等全面变化。
“PPP”是Public-private Partnership的缩写,即公私合作关系。该词最早由英国政府于1982年提出。随着实践的证实,这是一个利益最大化的合作模式,从而被推广开来。
PPP融资模式也称为公私合作模式,主要应用于公共基础设施等项目,是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。相当于国家设立项目,给予政策支持,而私人机构投资,并进行运营管理,可谓各取所长。
PPP是鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。任何PPP项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为目的,这是PPP项目的前提,否则如果双方想从中分享利润,其实是很容易的一件事,只要允许提高价格,就可以使利润大幅度提高。不过,这样做必然会损害社会公共利益,带来社会公众的不满,甚至还可能会引起社会混乱,所以PPP不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润,而是取得相对平和、长期稳定的投资回报。
按照英国的经验,适合PPP模式的工程包括:交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理。我国也做了许多尝试:北京地铁4号线是在国内首次采用PPP模式的案例。政府将工程的所有投资建设任务以7:3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金(本项目采用了固定租金方式)的形式令政府投资的公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。深圳地铁4号线也采用了PPP模式。这两个案例都获得了良好的社会效益和经济效益,是成功采用PPP模式应用于公共基础设施的经典案例。
从上面分析可以看出,PPP运营模式从一开始就是只针对于公共基础设施。公共基础设施的特点是投资大,成本回收慢。在政府一次性投入有困难的情况下,采用社会资金进行公共基础设施建设是非常好的,既可以推动公共基础设施建设,又可以使社会闲散资金获得稳定的回报,不失为一种双赢的好办法。该模式使用得好,无疑会对国内经济触底回升起到积极向上的作用,但如果在工程建设项目中广泛采用,则是存在风险的。其最有可能的危害是导致“垫资施工”卷土重来,其次是令已经“苟延残喘”的中小企业更是雪上加霜!还可能使公共基础设施陷于疏于管理,损害社会公共利益的局面,最终又将政府拖入“泥潭”。
“垫资施工”导致20世纪80年代全国著名的“三角债”危机,后被明令禁止。如果PPP广泛应用于工程建设项目,PPP很可能将是“垫资施工”的一个翻版。现在已经有过项目招标书中出现“如果可采用PPP方式,则优先考虑”字眼的例子。当然这是某些人误读了PPP的内容,认为PPP就是带资施工、垫资施工。但是如果误读的人多了,工程招标就走样了,尤其是如果误读的人是有权力的人,其危害肯定更大。工程招标就变成谁有钱谁就有优势的局面,这肯定不是国家主管部门所希望看到的。
中小企业对于稳定社会就业、维护社会安定起到了举足轻重的作用,但中小企业在获得金融支持方面举步维艰,如果将PPP扩大化,中小工程企业将处于更加不利的地位。现在中小企业贷款难已经是个根深蒂固的难题,国家想了很多办法希望改善中小企业贷款难的问题,但资金仍然难以到达中小企业的口袋里。所以在资金方面,中小企业处于绝对的劣势,如果中小企业想在以钱多为王的所谓“PPP”面前获得工程项目,无异于痴人说梦。
现在已经出现了将PPP扩大化的趋势,有些工程项目根本不属于公共基础设施项目,但只要承诺PPP(垫资施工),既可在投标项目上占有很大的优势,有时甚至是以绝对压倒优势拿到工程。这样就使得维持中小工程企业生计的项目来源越来越少,而“财大气粗”的大型企业或上市公司获得的工程项目越来越多,长期如此,中小工程企业危亦!所以正确的实施PPP模式,才是对国家、对中小企业都有利的事情。
其实对于实施PPP项目的大公司,也不是没有后顾之忧:
(1)政府大力推进PPP,但相关政策、法律和实施细则都不完善,一步一攻关,行进中的困难也不少,就如同现在刚刚推行的工程企业“营改增”一样,需要披荆斩棘往前走。
(2) PPP项目投资大,回报周期长,是否盈利,隐忧颇多,如地方政府换届、新政策出台、自然灾害发生等。
(3)公共基础设施收费并未市场化,而是由发改委制定价格,并未体现市场的真正价值取向,是否能盈利,政府说了算,因此PPP项目的政治影响因素很大。
(4) PPP决定了项目的盈利不可能形成超额利润,而是取得相对平和、长期稳定的投资回报,因此资金占用量大,资金周转率低,盈利能力降低。
将PPP限定在公共基础设施方面,体量相对有限,大公司应该还能应付,如果扩大到所有工程,即使是“财大气粗”的大公司也有力不从心的时候。那时公共基础设施运营势必受到影响,进而损害社会公共利益,引起公众的不满。为消除社会的不满情绪,政府可能不得不再次接手公共基础设施运营,使政府蜕变为既是裁判员又是运动员的尴尬角色,以前有些城市的自来水工程就出现过类似情况。
笔者认为,PPP是经过实践证实的、确实是一个政府和企业都获利、社会利益最大化的经济合作模式。正确运用PPP将为我国经济再次腾飞起到很好的支撑作用,但应该严格界定范围和适用规模。适用范围就是公共基础设施,且规模限定在较大范围内,避免几百万甚至几十万的工程也拿PPP说事,用钱将有实力、有发展前景的中小公司拒之门外,使中小企业难以发展。
新型城镇化建设需要大量的基础设施建设和公共服务设施建设，在目前地方政府财权和事权不匹配的制度框架下，公私合作（PPP）模式成为解决两者矛盾的可选路径，而社会资本在项目设计、建设、运营、维护的各阶段都离不开金融机构的融资服务。
1 PPP项目爆发式增长
1.1 各地公布巨额PPP投资项目
随着国务院、财政部、发改委等部委一系列推进政府与社会资本合作政策的出台，各地纷纷公布PPP投资项目清单寻求社会资本参与。根据公开信息整理，各地推出的鼓励社会资本参与的项目已达1500个，总投资额超过2.7万亿元，项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育、养老养生等多个领域。
财政部副部长王保安此前表示，预计2020年我国城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元，通过PPP模式的引入，可以在很大程度上解决城镇化建设所需的大量资金，提高基础设施建设和公共服务的运营效率，有效缓解政府债务压力。
据不完全统计，目前各地已签约PPP项目约70个，总投资金额超过3500亿元。其中，北京地铁16号线的运营项目计划总投资495亿元，京港地铁计划投资150亿元，按PPP模式实行特许经营；江苏铁心桥—西善桥“两桥”地区城市更新改造暨中国（南京）软件谷南园建设发展投资项目是南京旧城成片更新改造的代表性项目，项目规划总面积21.4平方千米，项目总投资337亿元，计划8～10年完成开发建设；重庆一次性签订10个PPP项目，总投资超1000亿元，涉及高速公路、轨道交通、市郊铁路、市政公共设施、港口物流、土地整理等6个领域。各地已签约项目情况见图1。
PPP模式参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司及专业机构等，涉及多种法律合同关系，如图2所示。具备基础设施设计、建设、运营、维护的能力的社会资本，可以与政府签订框架合作协议，直接成立项目公司，或者通过发起有限合伙制基金后对项目公司进行股权投资，负责项目全生命周期的运作。但不管采用何种形式，项目均离不开金融机构各种形式的融资支持，金融机构的参与对项目的成败具有举足轻重的作用。
金融机构既可以作为社会资本直接投资PPP项目，也可以作为资金提供方参与项目。在作为社会资本直接参与的模式下，金融机构可以联合具有基础设施设计、建设、运营维护等能力的社会资本，与政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。而作为资金的提供方，金融机构可以为主要负责经营的社会资本方或者项目公司提供融资，间接参与PPP项目。融资方式可以采取项目贷款、信托贷款、明股实债、有限合伙基金、项目收益债和资产证券化等形式。
2 金融机构参与PPP的操作要点
在实务操作中，PPP项目由于投资规模大、运作周期长，金融机构在融资对象选择和融资结构设计时需要对项目盈利性分析、项目退出安排、投资的流动性、增信措施、财务监督等进行详尽的考虑和安排，如图3所示。
2.1 项目盈利性分析
金融机构参与PPP项目，首先需要分析项目的收入实现形式，明确所要提供的融资项目属于经营性项目、准经营性项目，还是非经营性项目，不同类型项目的盈利能力差别很大；其次分析项目的收费机制和项目盈利测算的合理性和可实现性，重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款。对于准经营性项目，还需考虑政府补偿机制、社会环境变化对项目现金流的影响程度。
2.2 项目退出安排
很多情况下，金融机构在项目一开始就介入PPP项目，与之前的和政府或政府平台的融资类项目不同，PPP模式下未必存在股权回购安排，出于项目长期性的考虑，政府会限制短期资金的进入。因此，金融机构在开展项目时必须充分考虑相关的退出机制，例如在项目建设期可以由资管计划先期介入，待完成建设施工，项目开始运营后再由银行发放贷款，置换原资管计划的融资。对于采取“资管计划+有限合伙基金”的方式实现资金注入基础设施项目的，可以通过基金赎回、资管计划受益权转让、有限合伙份额转让等形式实现退出。
2.3 投资的流动性
由于银行、保险、基金等金融机构资金通常都有一定的投资期限，而PPP项目周期可能达10年甚至更长。为解决资金的流动性问题，金融机构在设计融资方案时可以进行结构化分层，安排流动性支持者以增加流动性。通过结构化分层，对优先级份额设定较短期限，期限届满时投资者有权选择向流动性支持者转让份额实现退出；次级投资者则须持有份额至产品到期，同时获得较高的超额收益。
2.4 增信措施
过去金融机构在和政府或政府平台进行融资合作时，主要关注政府的财力、增信措施、是否纳入财政预算和出具安慰函。在PPP模式下，项目审核的关键点转变为PPP项目的整体盈利性、项目运营主体的建设经营能力和财务状况，还款来源依赖于项目的现金流和相应的增信措施。在实际操作中，可以采用股权质押、基础设施项目应收账款收益权、项目公司资产、其他社会资本方保证等增信措施降低投融资风险。在基础设施施工建设阶段，项目无现金流入时，可以考虑超额募集或由次级投资者补足资金的形式来支付期间收益。
2.5 财务监督
PPP项目建设资金有多样化的来源渠道，为了保证各类机构的投入能够达到预期目的，必须确保投入资金被用于项目建设，同时相关的现金流入能用以偿还负债。因此金融机构必须对项目运作过程进行财务监督，确保专款专用并及时掌握项目的经营情况。金融机构可以委派财务人员，并采取设立专门账户的形式进行监管，还可向项目公司委派董事和监事，参与项目公司的经营决策和监督。例如和银行订立专门账户，项目的经营收入先进入该专门账户，除在合同约定的范围内可以支付项目经营开支外，剩余资金必须作为债务偿还的备用资金。
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3 金融机构参与PPP的风险应对
根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），PPP项目风险按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。金融机构在参与PPP项目时面临诸多风险，如图4所示。
3.1 项目建设风险
PPP项目只有在规定的时间内建设完成并达到可使用状态，才能在后续的经营中获得现金流和利润，尤其对于政府采用可用性付费方式直接购买产品和服务的非经营性项目，项目的“可用”是付费的前提条件。因此金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款，要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设，通过合同约定或者购买保险，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。
3.2 项目经营管理风险
实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况未知且服务提供过程中可能受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平，进而造成较大的营运风险，例如供水、供热、供电等项目在面临运营成本上升需要提高价格时，由于民众反对或政府出于维稳的目的而不予调整等。杭州湾跨海大桥项目和鑫远闽江四桥则是由于出现了竞争性项目而导致项目收入无法达到预期，但政府又无法按约定给予补偿，以致影响社会资本的收益。
银行、保险等金融机构一般仅以资金方或财务投资者的身份参与PPP项目，对PPP项目的建设、管理、运营等并不擅长，一旦项目出现经营不善或管理纠纷等情况，会直接影响收益的实现。因此，金融机构在向项目公司提供融资之前，应对融资主体和管理团队进行尽职调查，寻找具有良好口碑的合作方，对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算，确保可行性缺口补助和政府付费项目纳入政府的全口径预算管理，并通过相关协议争取参与重大事项决策的权利。
3.3 增信措施落实风险
PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。尤其对于非上市公司股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式，各地在执行中的口径尺度存在很大差异。根据我国现行的《担保法》，可用于质押的收费权类型局限于公路、桥梁、隧道、渡口等“不动产收益权”范围，因此金融机构在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解，把担保方式的落实作为放款的前提条件，并尽量采用多种增信方式进行组合，在选择担保物时也要优先考虑易于处置变现的标的。
3.4 政策风险
PPP项目的运作在很大程度上受政策影响，青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了当初指定的管理办法，导致实施机构拖欠合作公司污水处理费，最终项目失败；廉江中法供水厂项目中，供水量和水价都未达到当初合同规定的标准。此外，法律的变更也会为PPP项目融资带来负面影响，例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原计划于2002年开工，但由于2002年国务院颁布《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，项目公司必须重新与政府就投资回报率进行谈判。上海大场水厂和延安东路隧道也遇到了相同的问题，最终均被政府回购。从以往失败的案例看，政府缺乏经验，违反财政补贴机制和项目唯一性的承诺，往往造成社会资本无法收回投资本金或取得合理的利润。对于来自政府的政策风险，实施机构必须从当地产业结构、财政实力、市场化程度、过往资信记录等多方面进行考量，并通过签订详细的法律合同，降低地方政府“随意签约，肆意毁约”的概率。在区域选择上优先考虑沿海经济发达地区、内地省会城市和财政实力较强的其他城市。
3.5 财政可承受能力风险
根据最新颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。金融机构需要密切关注特定地区（尤其是列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区）的财政收入状况、PPP项目目录，并密切跟踪各级财政部门（或PPP中心）定期公布的项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，确保所参与项目涉及的地区政府整体PPP支出控制在一定比率之内。
3.6 信用风险
金融机构能否收回本金并获得合理的利润，很大程度上依赖于项目实施主体等交易对手的信用状况，对于获得特许经营权的项目实施主体，应选择有较高施工资质、项目经验丰富的专业机构，并对其资金实力、财务经营状况和信用资质进行分析。
3.7 财务风险
财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，债权人主张债务而导致项目公司破产，造成PPP模式应用失败。财务风险既可能由于政府不守信而造成，也可能因为运营主体经营管理不佳或者随着社会经济和文化的改变而影响原有业务模式的需求而导致。社会资本有时必须独自承担此类风险，所以金融机构在为项目融资时应尽量要求由政府或融资担保机构提供担保，由政府部门和融资担保机构分担部分财务风险。
3.8 国有股权转让的法律风险
在部分项目中，金融企业向项目公司增资扩股或购买原有股权的方式取得项目公司的股权，合同约定期限到期时，国有股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权，在实际操作时，两次股权转让大多未经过资产评估程序，而且多采用协议转让方式。根据《企业国有资产法》《企业国有资产评估管理暂行办法》《关于企业国有产权转让有关事项的通知》，相关国有股的转让需要通过资产评估，并在产权交易场所公开进行交易，因此该类操作具有一定的法律风险。在项目开始之初，金融企业就必须考虑国有股权转让的程序问题。
4 金融机构参与PPP展望
从业务模式角度看，PPP项目的巨额融资需求给金融机构提供了新的业务机会和盈利来源，而从资金的投资使用角度看，PPP产业基金、项目融资、股权投资、项目收益债、资产证券化等直接或间接投资工具，也给金融机构的资金配置提供了新的方向。
（1）金融机构参与PPP的方式，既可以是直接融资，也可以是间接融资，通过各种类型的金融产品来进行。
（2）商业银行仍然是PPP融资的主力军，除了传统的企业贷款方式外，还可以通过信托、券商资管、基金子公司等通道，间接参与PPP项目融资，此类业务由商业银行发起，在实现表外融资的同时，还能确保对项目的把控力，在某种意义上是“影子银行”业务的延续。
（3）非银金融机构可以发挥牌照优势，结合合理的产品创新和资源整合能力，通过各类资管计划参与项目的投融资。
（4）作为城投债潜在的替代，PPP下的各类工具必将成为金融机构新的资金配置方向，资金流向的改变将会对包括债券在内的原有配置标的产生影响。
（5）目前PPP模式还处于概念推广期，相关操作指引也在陆续制订中，在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》出台后，预计关于物有所值（VFM）评价方法的实施方法近期内也将细化。PPP项目的特点决定了项目从论证到确定合作社会资本开始运作，有少则半年长则数年的周期，由此可见，PPP项目短期内全面启动建设的可能性不大，因此对政府债务的缓解作用是一个长期的过程。
收稿日期：2015-06-04
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