基础设施和公用事业特许经营管理办法 解读
摘要：被业界称誉为PPP基本法的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），业经国务院2015年4月21日常务会议通过，由国家发展和改革委员会等六部委于4月25日联合发布。《办法》提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展。《办法》与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。
一、《办法》出台背景
说到《办法》，首先要提到与之密切相关的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号，2004年5月1日起施行）。从严格的法律意义上说，它是规范市政公用事业特许经营活动的一个规范性文件，从法律效力上讲无法约束地方政府。
近年来，国家发改委、财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等规范指导政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）的法律文件，许多省市也出台了与自身实际情况相匹配的PPP意见。需要强调的是，与上述法律文件相比，该《办法》法律效力是最高的。
目前，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎，项目签约率低。有分析机构统计称，自2014年9月以来，34个省市区地方政府共推出总额约1.6万亿的PPP项目。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿，仅占总额的约13%。可以说，《办法》是在当前我国经济下行压力依然较大、地方政府性债务亟待清理、国企改革深入推进以及民间投资活力不足的大背景下推出，为激活社会资本、鼓励社会化融资的一项有力举措。
二、《办法》核心内容归纳
基础设施和公用事业特许经营（以下简称“特许经营”）内涵。指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
特许经营实施主体。县级以上人民政府。
特许经营授权对象。中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。（包括PPP模式中与政府合作的社会资本的法人、组织）
特许经营范围。中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。
特许经营方式。PPP模式下，可以有BOT模式（建设-经营-转让）、BOOT模式（建设-拥有-经营-转让）BTO模式(建设-转让-拥有)以及国家规定的其他方式。
特许经营期限。最长不超过30年，对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况另行约定。
政府承诺禁忌。可以就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。
补偿方式。可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分数额，并与政府预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。
三、《办法》特点
（一）权威性强
《办法》由国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部及央行等六部委联合发布，是真正意义上的PPP首部部门规章，相比之前建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》、发改委的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》以及省市出台的PPP意见等法律文件，法律效力等级增加，能够起到相应的约束作用。并且，在4月21日国务院常务会议，对《办法》定位有明确表述——是重要的改革和制度创新，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。这个定位将特许经营上升到国家战略层面，赋予了《办法》一定的政策约束力。
（二）界定明细
首先对特许经营的范围做了明确的界定，即中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。
还有一些量化指标的界定。《办法》第六条中规定，基础设施和公用事业特许经营期限最长应当不超过30年，但对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目可根据实际情况另行约定。30年的上限主要是考虑到基础设施、公用事业项目一般规模大、周期长、盈利慢，以此来保障参与的企业能够有充分的时间运营，之后再交归国家。同时，规定也额外考虑了对部分特殊的特许经营项目适当放宽限制。
《办法》还明确提出政府政策性、开发性金融机构为特许经营项目专设的信贷“绿色通道”。《办法》第二十三条中规定，政府政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。此项规定与之前国家发改委与国家开发银行联合印发的相关文件相吻合，延长贷款期限可以有效缓解投资人压力，是一个非常重要的支持措施。
（三）开拓创新性
《办法》的创新性首先体现在它对特许经营项目投资者的财产权和投资收益的强有力保护。过去政府在吸引社会资本进入基础设施和公用事业领域方面的手段，更多地是依靠发布红头文件和各项政策指南。但是依靠这种政策性文件的方式来吸引社会投资的效果并不理想，原因就在于政策并不能很好地保护财产权，从而让投资者对投资所产生的收益能否得到有力保证产生怀疑和不确定性。此《办法》法律效力层级相对较高，能够为投资人的财产权和投资收益提供有力保障。
其次，《办法》的出台是将行政协议纳入到行政诉讼受案范围的具体实践。此前我国长期将社会资本与政府公共事业之间的特许经营关系当作民事合同关系来对待，而法院的民事审判无法解决行政职权的问题，从而让行政合同关系的理顺缺乏有效通道。2014年11月通过的修订后的行政诉讼法的修改改变了这一状况，明确将行政协议纳入到行政诉讼的受案范围里。《办法》第五十一条中也明确规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
最后，《办法》中包含了许多与当前经济发展趋势相契合的创新性措施。如《办法》第二十四条中规定，国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。
四、《办法》实施意义、（一）强化信贷、融资支持，制度创新激活社会资本
《办法》提到了一些创新的融资模式，允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。《办法》中提供的多种融资方式，为地方政府在具体操作层面提供了很大的空间。其中，产业基金是近年来各地实践的一种投融资方式，不同于地方债券发行和PPP模式，具有很强的探索性和创新性。最近地方政府热推的城镇化建设基金，就和《办法》中提到产业基金密切相关。融资渠道的多元化在一定程度上降低了社会资本参与的门槛，为社会资本进入特许经营项目指明多种渠道，将全方位激发社会资本的参与热度和活力。此外，《办法》还提供了个性化的信贷支持。《办法》第二十三条中规定，政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。信贷“绿色通道”将大大缓解特许经营项目投资者的资金压力，减少投资者顾虑，增强投资信心，对于引入大量社会资本大有裨益。
（二）促进PPP模式推广，提升公共产品和服务供给效率 在基建投资领域，地方政府担当主力军的角色。但2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布后，地方政府融资能力大幅受限，不能再发行城投债或融资平台贷款，目前只能通过发行地方政府债和PPP来融资。鉴于地方政府债规模有限，PPP将是地方政府维系基建投资增速的重要融资方式，PPP模式的推广难以回避。自去年以来，国家就力推PPP，而特许经营就是PPP的重要实现方式。但在PPP模式已被确立为地方政府化解资金压力重要抓手的情况下，由于缺少明确的法律规范支撑，社会资本进入市政、交通、水利、环保等基础设施和公用事业领域的进程仍然面临众多规范性难题。该《办法》的出台可以看作是推进PPP模式的重要制度设计，从某种程度上看，是一项促进PPP模式发展的配套制度。《办法》作为PPP的重要实现形式，为政府和社会资本合作提供实现路径，将鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，引入更多市场竞争元素，提高公共服务质量和效率。
（三）规范政府行为，进一步厘清政企边界
社会资本很关心政府和项目企业之间的关系能否理清，《办法》通过双方书面签订的特许经营协议，厘清政府和企业的边界，促进社会资本参与到垄断行业的投资、建设、运营、管理中来。
在政府层面，《办法》强调了两点：一是政府履约，强调了政府信用。《办法》第三十六条中规定，因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益应当给予特许经营者相应补偿。此举在政府履约责任方面做了约定，有利于督促政府在制定法规、政策时审慎考虑对特许经营活动的影响，一定程度上能减少政府对特许经营活动的不良干预。二是严格监督，强调对特许经营项目的监管。《办法》第四十一条规定，县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计；第四十四条中规定，社会公众有权对特许经营活动进行监督，向有关监管部门投诉，或者向实施机构和特许经营者提出意见建议；第四十五条中规定，县级以上人民政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公开。特许经营者应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标，并依法接受财务审计。这表明，《办法》对特许经营活动的监督采取了财务审计监督、履职监督和舆论监督相结合的方式。
在社会资本层面，《办法》明确特许经营者取得的特许经营权受法律保护，任何单位或者个人不得违反法律法规和本办法规定，收回和限制特许经营者的特许经营权，不得干涉特许经营者根据法律法规规定和特许经营协议开展的经营活动。
五、《办法》亮点
（一）特许经营期限
《办法》第六条中规定，基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。特许经营期限值的设定既明确又具有适度调整空间。30年的限定考虑到了基础设施和公用事业项目的行业特点、项目生命周期、投资回收期和融资手段等各类因素，但对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目则可放宽经营年限。
（二）信贷差异化支持
《办法》第二十三条中规定，国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。2015年3月10日，国家发改委和国家开发银行联合发布了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》。其中规定，在监管政策允许范围内，给予PPP项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠。从规定条款的相似性来看，《办法》考虑到了政策的关联性，与之前的国家政策相契合，共同构成PPP法律法规体系。从政策实施的实际意义来讲，“贷款期限最长可达30年”的规定是从基础设施和公用事业领域的实际特点出发，充分考虑到特许经营投资者利益、运营周期、公众利益的一个可实际操作的政策亮点。
（三）融资模式创新
《办法》第二十四条中规定，国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。
站在金融机构的角度，金融机构的贷款需要放出去。站在地方政府的角度，基础设施和公用事业建设需要资金，这二者之间的桥梁，就是特许经营模式。但将创新性金融方式运用到特许经营活动实践中需要慢慢探索，不是一蹴而就的。环保行业（包括自来水、污水处理项目，垃圾处理项目等）特许经营实践其实走在了其他行业的前面，从建设部推行市政公共事业特许经营开始，环保行业特许经营得到了大力发展的。上述提到的一些金融创新模式，在环保行业都有案例，如收费权质押、收费许可背书等。《办法》中的预期收益质押贷款、产业基金股权投资、项目公司设立私募基金等等创新融资模式，延续了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的提法，与其精神一脉相承。
（四）行政审批“绿色通道”
《办法》第二十二条中规定，特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限，对于本部门根据本办法第十三条出具书面审查意见已经明确的事项，不再作重复审查。《办法》对于特许经营项目相关行政审批手续的规定也与国家发改委和国家开发银行在2015年3月10日联合发布的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》有异曲同工之妙。其中规定，“建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批”。审批流程的简化将为特许经营项目的落地扫除一些阻碍，也有利于规范政府行政行为，从制度设计上避免“寻租”行为的发生，保证了特许经营模式持续健康发展。可以说，这一规定对于特许经营活动具有制度兜底的作用。
（五）预期收益质押贷款
《办法》第二十三条中规定，探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。一位曾参与特许经营法立法过程的PPP专家对经济观察报表示，允许预期收益质押贷款为PPP项目的融资创造了条件，意味着项目的债务不会被放进母公司的资产负债表里。在国企负债率很高的当下，这有利于国企尤其是央企做更多优质项目，而不会受经济下滑的影响。
（六）信用记录制度
《办法》第五十六条中规定，县级以上人民政府有关部门应当对特许经营者及其从业人员的不良行为建立信用记录，纳入全国统一的信用信息共享交换平台。对严重违法失信行为依法予以曝光，并会同有关部门实施联合惩戒。信用制度的建立，一方面是对特许经营者及其从业人员行为的制约和监督；另一方面是为了保护公众的利益。信用信息共享交换平台将会对特许经营者及其从业不良行为进行记录，这将会影响特许经营者的品牌信誉、企业诚信度、企业贷款信用评级、企业经营状况等，对特许经营者后续的运营发展产生巨大影响，严重的甚至导致企业经营行为无法展开。
（七）争议解决机制
《办法》第五十一条中规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。《办法》没有规定特许经营下的民事诉讼或者仲裁这样的争议解决机制，而是将特许经营下的行政机关行为视为行政监督管理方面的行为。这样的规定，与即将于5月1日实施的新《行政诉讼法》的规定是一致的，后者第十二条规定的受案范围包括“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”公民、法人或者其他组织提起的诉讼。然而，这样的规定，与由财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼”的规定是不同的。总的来说，这项规定保证了投资者受到政府侵害时的法律救济，对于特许经营授予的行政行为，投资者可以提起行政复议和行政诉讼。
六、《办法》实施展望
《办法》既明确了特许经营的范围、主体和程序，又配套了投资、价格和财政补贴的政策，并对厘清各方责任保证合约的顺利实施，给予了制度性支撑。对于扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给，具有制度兜底的作用，对于创新基础设施和公用事业建设、运营和提供机制，推动政府职能转变，提高公共服务的质量和效率，促进基础设施和公用事业特许经营健康发展具有重要意义。
《办法》有很多亮点，也有很多需要进一步落地的内容。第一，文件里提到的创新融资模式，需要制定更完善的细则。比如产业基金股权投资的期限与退出方式，如何更符合特许经营长期合作的需要？第二，文件规定要简化规划选址、土地、项目核准等手续，但实际操作性有待考究，执行标准不一。如特许经营项目可否无偿使用划拨用地，是否特许经营项目用地主体是国有企业，就可按划拨方式供地？而特许经营项目用地主体为非国有企业，就需要办理办理土地有偿使用手续？2001年10月22日国土资源部发布的《划拨用地目录》是否适用？如果是出让土地，特许经营的招标，能否与土地使用权的招标拍卖挂牌程序统一？对此，需要土地等各个方面的法律法规进一步突破。第三，《办法》中提到“完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴”，在具体一个项目操作如何给予？2014年国家发改委发布的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》对各种补贴和税收优惠政策全部进行了清理。对于特许经营项目，如何根据协议补贴？这些都需要进一步的细化操作规则。
为依法推进行政审批制度改革, 住房城乡建设部日前决定修改《市政公用设施抗灾设防管理规定》等部门规章。
此次修改的部门规章包括《市政公用设施抗灾设防管理规定》、《房屋建筑工程抗震设防管理规定》、《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》、《实施工程建设强制性标准监督规定》和《城市房屋便器水箱应用监督管理办法》。其中, 除将“建设主管部门”、“城市建设行政主管部门”修改为“住房城乡建设主管部门”外, 涉及“建设部”的也均修改为“住房城乡建设部”。
(来源:中华人民共和国住房和城乡建设部官网)
[关键词] 市政公用行业 特许经营 现实基础
市政公用行业的范围主要参照建设部“三定”方案中所规定的城市供水节水、污水处理、垃圾处理、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业。本文讨论的是这一范围中的经营性行业如城市供水节水、污水处理、垃圾处理、燃气供热、公共客运等。市政公用行业特许经营是指将市政公用行业的经营权授予被许可企业，允许其在一定时间对该公用行业进行建设和运营。我国在市政公用行业实行特许经营有其特定的现实基础。
一、发展经济的需要
1．我国现在处于城市化加速发展时期，要求市政公用行业必须保持较快的增长速度。我国现在处于城市化加速发展阶段，到2020年我国城市非农人口比例将到达全国人口的60％，也就是说从现在开始每年有1500万～2000万的农业人口要向城市积聚，使城市年均增长住宅200亿平方米，生活垃圾年增长8％，污水处理年增长6％，而污水处理、垃圾处理等公用设施却远远跟不上城市扩容。
2.全面建设小康社会的奋斗目标，对市政公用行业的发展提出更高的要求。经济的发展必须与城市的资源和环境协调发展。但是，根据不完整的普查，我国现有的市政公用建设设施50％已经陈旧需要改造；甚至很多城市道路问题非常严重，一般的车行道坑坑洼洼；全国的供水系统水损率比较高（3立方米／公里／小时），其占水生产总量的比例已上升到13％；全国644个城市中，有400多个城市缺水，有200多个城市严重缺水。这样市政公用设施与全面小康的目标相差太远，因此，必须在公用行业实行改革，建立特许经营制度，改变市政公用设施水平落后的局面。
二、解决市政公用行业自身面临的矛盾的需要
我国市政公用行业自身面临以下三个矛盾：
1.市政设施的供给能力有限与经济高速增长的矛盾。世界银行在《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》指出：自从中国于1979年实行对外开放政策以来，每年平均9%的经济增长率导致城市间运输空前的扩展——每年的货运量平均增长8％，客运量平均增长12％。运输量的增长造成交通基础设施供应极度紧张。在全国600多个座城市中，有400多座城市缺水，其中严重缺水的有108个，许多缺水城市的消防设施无法正常使用。因为缺水，全国工业产值平均每年减少2000多亿元。
2．单一的政府财政投资与巨大的市政公用建设资金不足的矛盾。联合国提出发展中国家在城市化进程中，城市基础设施的投入应占社会固定资产投资总额的9％～15％，一般不能低于GDP总量的3％～5％。但我国的这两个比例分别为7.2％和3.05％。十五期间，我国城市基础设施建设（建设部门口径）投资大约1万亿，中央和地方政府投资约占2000亿元～3000亿元，剩下的约70％～80％的资金要靠贷款、外资、社会投资等方式解决。
3.市政公用设施运行效益低下与运行机制不灵活的矛盾。以北京地区为例,多年平均可用水资源为36亿～40亿立方米,人均水资源不足300立方米,是国内人均水资源的八分之一，世界人均水资源的三十分之一。但同时,管网漏水率也很高。中国许多地区也都在不同程度存在缺水问题。要解决缺水问题，除了提倡节约用水、科学用水外，一条重要的途径就是要增加投资，提高自来水产业的经济效率，以增强自来水产业的供给能力。
三、有广泛的政策基础
我国实行对外开放以来，制定了大量的相关政策，上世纪90年代，政府及相关部门相继出台一系列放松进入市政行业壁垒的优惠政策，如1995年建设部出台《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》。2001年12月，国家计委（现在的发改委）颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，“意见”指出：鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设；鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。2002年3月，国家计委公布新的“外商投资产业指导”，从前禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网项目被列为对外开放领域。2002年9月，建设部、国家环保总局和当时的国家计委联合发布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，要求各地区要转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营管理的观念，解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。党的十六大报告中也指出：“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。”在这个精神的指导下，2002年12月，建设部下发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》规定：鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设；允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。同时十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”.”“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞域。”“对自然垄断业务要进行有效监管。”温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中提出：“推进市政公用事业的市场化进程。”“进一步研究制定鼓励非公有制企业参与国有企业改组改造，进入基础设施、公用事业及其他行业和领域的具体办法。”可以说，国家已经为市政公用行业改革、建立特许经营制度创造了良好的政策环境。
四、有发展良好的民营经济基础
改革开放以来，在各项政策措施的鼓励下，民营经济飞速发展。据全国工商联统计，截至2003年底，全国私营企业户数12年里增长了24倍，同期个体工商户增长了79%；民营经济注册资金增长了58倍，达到2.8万亿元。民营经济在促进经济增长、拉动社会投资、解决就业、增加政府税收等方面发挥了不可替代的作用。以拉动社会投资为例,从1981年到2002年，民间投资年平均增长25%。2002年不包含外资的民间投资达到1.7万亿元，增长22.4%，占全社会投资的比重为40.3％；而且2003年1至9月，全国非国有经济中的集体经济与个体经济固定资产投资达到9577亿元，同比增长30.3%，增速为多年来所未见。同时，民营企业的投资方向呈现出“多元化，结构日趋合理”的特点。国内民营经济开始涉及重工业，以及第三产业中的金融服务业、教育文化产业、新闻出版业，以及高速公路、市政工程等城市基础设施、公用事业等，并且创造了“组团投资”等新形式。
在政府、国有企业财力不足的情况下，通过贴息、提供补贴和担保等政策措施，鼓励民营经济进入市政公用行业，充分调动民间资本的积极性，以增强公用行业的投资能力，便成为中国市政公用行业市场化改革的现实选择。
五、有可资借鉴的国际改革的经验基础
20世纪70年代以来，主要经济发达国家发生了以高失业率、高通货膨胀和低经济增长率为主要特征的经济危机。如英国、法国和联邦德国的失业率从1960年～1982年分别增长了6.5倍、7倍和4.8倍；在1951年～1973年，年平均通货膨胀率为3.4％；而在1974年～1981年，年平均通货膨胀率为9.9％，是前者的2.9倍；在1965年～1973年，年平均国内生产总值增长率4.7％；在1974年～1983年，年平均国内生产总值增长率下降为2.4％，只达到前者一半的水平。在经济危机的冲击下，一方面政府财政难以承受市政公用行业日益亏损产生的严重财政赤字；另一方面，政府干预也发生了很大变化。于是从20世纪70年代末开始，西方主要发达国家对公用行业实行改革，以英国在公用行业实行私有化改革、美国放松政府对公用事业的管制、法国政府在公用部门实行特许经营制度等拉开了世界各国对公用部门进行改革的帷幕。这场改革无疑也波及到了中国，同时，发达国家在改革中积累的经验和遇到的难题为中国的改革提供了借鉴。
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【发布文号】建设部令第126号 【发布日期】2004-03-19 【生效日期】2004-05-01 【失效日期】
【所属类别】国家法律法规 【文件来源】中国法院网
市政公用事业特许经营管理办法
(建设部令第126号)
《市政公用事业特许经营管理办法》已于2004年2月24日经第29次部常务会议讨论通过，现予发布，自2004年5月1日起施行。
部长 汪光焘
二○○四年三月十九日
市政公用事业特许经营管理办法
第一条 为了加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管，保障社会公共利益和公共安全，促进市政公用事业健康发展，根据国家有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。
城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。
第三条 实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。
第四条 国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。
省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。
直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。
第五条 实施市政公用事业特许经营，应当遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则。
第六条 实施市政公用事业特许经营，应当坚持合理布局，有效配置资源的原则，鼓励跨行政区域的市政公用基础设施共享。
跨行政区域的市政公用基础设施特许经营，应当本着有关各方平等协商的原则，共同加强监管。
第七条 参与特许经营权竞标者应当具备以下条件：
（一）依法注册的企业法人；
（二）有相应的注册资本金和设施、设备；
（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；
（四）有相应的从业经历和良好的业绩；
（五）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；
（六）有切实可行的经营方案；
（七）地方性法规、规章规定的其他条件。
第八条 主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者：
（一）提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；
（二）根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；
（三）组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象；
（四）向社会公示中标结果，公示时间不少于20天；
（五）公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者（以下简称“获得特许经营权的企业”）签订特许经营协议。
第九条 特许经营协议应当包括以下内容：
（一）特许经营内容、区域、范围及有效期限；
（二）产品和服务标准；
（三）价格和收费的确定方法、标准以及调整程序；
（四）设施的权属与处置；
（五）设施维护和更新改造；
（六）安全管理；
（七）履约担保；
（八）特许经营权的终止和变更；
（九）违约责任；
（十）争议解决方式；
（十一）双方认为应该约定的其他事项。
第十条 主管部门应当履行下列责任：
（一）协助相关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见；
（二）监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务；
（三）对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督；
（四）受理公众对获得特许经营权的企业的投诉；
（五）向政府提交特许经营监督检查报告；
（六）在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；
（七）协议约定的其他责任。
第十一条 获得特许经营权的企业应当履行下列责任：
（一）科学合理地制定企业生产、供应计划；
（二）按照国家安全生产法规和行业安全生产标准规范，组织企业安全生产；
（三）履行经营协议，为社会提供足量的、符合标准的产品和服务；
（四）接受主管部门对产品和服务质量的监督检查；
（五）按规定的时间将中长期发展规划、经营计划、报告、董事会决议等报主管部门备案；
（六）加强对生产设施、设备的运行维护和更新改造，确保设施完好；
（七）协议约定的其他责任。
第十二条 特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年。
第十三条 获得特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿。
第十四条 在协议有效期限内，若协议的内容确需变更的，协议双方应当在共同协商的基础上签订补充协议。
第十五条 获得特许经营权的企业确需变更名称、地址、法定代表人的，应当提前书面告知主管部门，并经其同意。
第十六条 特许经营期限届满，主管部门应当按照本办法规定的程序组织招标，选择特许经营者。
第十七条 获得特许经营权的企业在协议有效期内单方提出解除协议的，应当提前提出申请，主管部门应当自收到获得特许经营权的企业申请的3个月内作出答复。在主管部门同意解除协议前，获得特许经营权的企业必须保证正常的经营与服务。
第十八条 获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：
（一）擅自转让、出租特许经营权的；
（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；
（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；
（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；
（五）法律、法规禁止的其他行为。
第十九条 特许经营权发生变更或者终止时，主管部门必须采取有效措施保证市政公用产品供应和服务的连续性与稳定性。
第二十条 主管部门应当在特许经营协议签订后30日内，将协议报上一级市政公用事业主管部门备案。
第二十一条 在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。
评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施评估。
第二十二条 直辖市、市、县人民政府有关部门按照有关法律、法规规定的原则和程序，审定和监管市政公用事业产品和服务价格。
第二十三条 未经直辖市、市、县人民政府批准，获得特许经营权的企业不得擅自停业、歇业。
获得特许经营权的企业擅自停业、歇业的，主管部门应当责令其限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。
第二十四条 主管部门实施监督检查，不得妨碍获得特许经营权的企业正常的生产经营活动。
第二十五条 主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案。
对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。
第二十六条社会公众对市政公用事业特许经营享有知情权、建议权。
直辖市、市、县人民政府应当建立社会公众参与机制，保障公众能够对实施特许经营情况进行监督。
第二十七条 国务院建设主管部门应当加强对直辖市市政公用事业主管部门实施特许经营活动的监督检查，省、自治区人民政府建设主管部门应当加强对市、县人民政府市政公用事业主管部门实施特许经营活动的监督检查，及时纠正实施特许经营中的违法行为。
第二十八条 对以欺骗、贿赂等不正当手段获得特许经营权的企业，主管部门应当取消其特许经营权，并向国务院建设主管部门报告，由国务院建设主管部门通过媒体等形式向社会公开披露。被取消特许经营权的企业在三年内不得参与市政公用事业特许经营竞标。
第二十九条 主管部门或者获得特许经营权的企业违反协议的，由过错方承担违约责任，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。
第三十条 主管部门及其工作人员有下列情形之一的，由对其授权的直辖市、市、县人民政府或者监察机关责令改正，对负主要责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的；
（二）对不符合法定条件的竞标者授予特许经营权的；
（三）滥用职权、狗私舞弊的。
第三十一条 本办法自2004年5月1日起施行。
2007年11月23日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)
第一章总则
第一条为规范市政公用事业特许经营活动，保障公共利益及特许经营者的合法权益，促进市政公用事业发展，根据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条本省行政区域内的下列市政公用事业，实施特许经营的，适用本条例：
(一)城市供水、供气、集中供热；
(二)城市污水处理、垃圾处理；
(三)城市道路、桥梁隧道、路灯、园林绿化、广场的养护；
(四)城市生活垃圾清扫、清运和道路保洁；
(五)县级以上人民政府确定的其他市政公用事业项目。
第三条本条例所称市政公用事业特许经营，是指有权授予特许经营权的政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，授权其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。
第四条省人民政府建设行政主管部门负责本省行政区域内市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。
市、州人民政府和地区行政公署、县级人民政府主管市政公用事业的部门(以下简称市政公用事业主管部门)负责本行政区域内市政公用事业项目特许经营活动的指导和监督管理工作。
县级以上人民政府其他部门应当按照各自的职责，做好市政公用事业特许经营的有关工作。
第五条各级人民政府应当根据经济与社会发展需要，增加对市政公用事业的财政投入。鼓励利用各种社会资金，采取多种形式建设市政公用设施及从事特许经营。
第六条实施市政公用事业特许经营，应当遵循公开、公平、公正、公共利益优先和有偿使用的原则。
第七条公众享有对市政公用事业特许经营的知情权和监督权。各级人民政府应当建立社会参与机制，保障公众对特许经营活动的有效监督。
第二章特许经营权
第八条特许经营权的授权主体是有市政公用事业事权的县级以上人民政府或者其授权的市政公用事业主管部门。
跨行政区域的市政公用事业特许经营，应当本着有关各方平等协商的原则，共同加强监管。其共同的上级人民政府或者上级人民政府所属的市政公用事业主管部门应当加强指导监督。
第九条特许经营者按照城市规划投资建设的市政公用设施，在特许经营期满或者特许经营权终止后，无偿移交政府。
第十条特许经营可以采取下列形式：
(一)在一定期限内，将项目的投资建设和经营权授予法人或者其他组织，期满后按照特许经营协议无偿移交政府；
(二)在一定期限内，将建成项目的经营权授予法人或者其他组织，由特许经营者向政府支付项目建设费用，期满后按照特许经营协议无偿移交政府；
(三)在一定期限内，委托法人或者其他组织提供公共产品和服务。
前款第一、二项的特许经营期限最长不超过30年；第三项的特许经营期限最长不超过8年。
第十一条县级人民政府市政公用事业主管部门根据城市建设发展需要，制订特许经营项目的实施方案，经本级人民政府批准，报市、州人民政府和地区行政公署市政公用事业主管部门审核后，报省建设行政主管部门备案。
设区的市人民政府市政公用事业主管部门根据城市建设发展需要，制订特许经营项目的实施方案，经市人民政府批准后，报省建设行政主管部门备案。
实施方案应当包括下列主要内容：
(一)项目名称；
(二)项目基本经济技术指标；
(三)选址和其他规划条件；
(四)特许经营形式及期限；
(五)投资回报率、价格测算；
(六)特许经营者应当具备的条件；
(七)国家规定和特许经营协议约定享受的财政补贴及其他优惠措施；
(八)特许经营权使用费的收取或者减免；
(九)保障措施。
第十二条特许经营者通过依法经营取得合理回报，并承担相应的投资风险和经营风险。
第十三条各级人民政府及其相关部门承诺的范围可以涉及与特许经营项目有关的土地使用、提供相关基础设施、给予必要的补贴以及控制不必要的重复性竞争项目建设。
各级人民政府及其部门不得向特许经营者承诺固定回报、商业风险分担，不得为特许经营者提供融资、贷款担保及法律、法规、规章禁止的事项。
各级人民政府及其部门不得向特许经营者指令非公益性任务，特许经营者为完成公益性目标而承担人民政府指令性任务的，人民政府及其部门应当给予补偿。
第十四条申请特许经营的法人或者其他组织，应当具备下列条件：
(一)依法注册并具有相应的从业能力；
(二)良好的银行资信和财务状况及相应的偿债能力；
(三)相应的注册资本、经营资金、设备、设施；
(四)技术、经营负责人具有相应从业经历和业绩，关键岗位人员具有相应的从业能力；
(五)可行的经营方案；
(六)法律、法规规定的其他条件。
第十五条特许经营权授权主体应当依法通过招标方式，按照下列程序选择投资者或者经营者：
(一)按照特许经营项目的实施方案制定招标方案，经本级人民政府批准后，在国家或者省指定的两种以上媒体公布特许经营项目招标条件；
(二)根据招标条件，对特许经营的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；
(三)组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营者；
(四)向社会公示中标结果，公示时间不少于20个工作日；
(五)公示期满，对中标者没有异议的，与中标者签订特许经营协议。
第十六条特许经营权授权主体依照相关法律、法规的规定不能确定特许经营者的，可以采取符合国家规定的其他方式确定特许经营者，但是特许经营项目所涉及的土建工程及重要设备应当按照招标投标的法律、法规执行。特许经营权授权主体应当向社会公示特许经营项目和特许经营者的基本情况，公示20个工作日后，与特许经营者签订特许经营协议。所签订的特许经营协议应当在30个工作日内报上级主管部门和省建设行政主管部门备案。
第十七条特许经营协议应当包括以下内容：
(一)特许经营内容、区域、范围和期限；
(二)产品和服务标准；
(三)产品和服务价格或者收费；
(四)公用设施的权属与处置；
(五)设施维护和更新改造；
(六)安全管理责任；
(七)履约担保；
(八)经营权的终止和变更；
(九)违约责任；
(十)特许经营权的收回；
(十一)争议解决方式；
(十二)双方认为应当约定的其他事项。
第十八条取得特许经营权的经营者，应当支付市政公用事业特许经营权使用费。垃圾清扫、清运和道路保洁等微利的特许经营项目，根据特许经营项目的实施方案，经同级人民政府批准，减免特许经营权使用费。
特许经营权使用费纳入地方财政预算，实行收支两条线管理，专项用于市政公用设施建设。
第十九条市政公用事业主管部门在特许经营期届满之前半年内，应当组织专家对项目运行情况进行评估。运行设备设施状况应当符合特许经营协议的要求。特许经营者对应当更新和维修的设备设施，应当立即更换和维修，不予更换和维修的，承担违约责任。
第二十条特许经营者经营期满或者提前终止特许经营权的，在移交市政公用设施时，市政公用事业主管部门应当按照特许经营协议做好原特许经营者与新特许经营者的交接工作，以保证市政公用产品供应或者服务的连续性与稳定性。在新的经营者未确定之前，市政公用事业主管部门代表政府接管。
第三章特许经营者的权利义务
第二十一条特许经营者依法取得的市政公用事业特许经营权受法律保护，人民政府及其市政公用事业主管部门不得擅自撤销或者改变。
授予特许经营权所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益的需要，授权主体可以依法变更或者撤回已经授予的特许经营权。由此给特许经营者造成损失的，应当依法给予补偿。
第二十二条特许经营者具有下列权利：
(一)依照法律、法规、规章的规定和特许经营协议的约定自主经营；
(二)依照法律、法规、规章的规定和特许经营协议的约定收取费用、获取合法收益；
(三)依法请求制止和排除侵害特许经营权的行为；
(四)申请对发展规划和价格等进行调整；
(五)享受有关的优惠政策和财政补贴；
(六)拒绝各种乱收费、乱摊派等非法增加企业负担的行为；
(七)法律、法规、规章规定的和特许经营协议约定的其他权利。
第二十三条特许经营协议期限届满时，特许经营权授权主体应当按照本条例第十五条、第十六条的规定重新选择特许经营者。在同等条件下，原特许经营者依法享有优先权。
第二十四条特许经营者在经营期间，因不可抗力原因无法正常经营时，可以向特许经营权授权主体提出提前终止特许经营权的申请，特许经营权授权主体应当批准提前终止特许经营权。
特许经营者因不可抗力以外的其他原因需要提前终止特许经营权的，按照特许经营协议的退出条件，应当提前半年向特许经营权授权主体提出申请，特许经营权授权主体可以组织专家对企业运行经营情况、设备、管理等进行评估，在满足交接条件后，经特许经营权授权主体批准，终止其特许经营权；未经特许经营权授权主体批准的，承担违约责任。
第二十五条特许经营者应当履行下列义务：
(一)制定企业生产、供应计划；
(二)在特许经营协议规定的范围内从事特许经营业务；
(三)按照国家和省颁布的产品和服务标准，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的产品或者服务；
(四)接受有关部门对产品和服务质量的监督检查；
(五)按时将中长期发展规划、经营计划、报告、董事会决议、董事会成员和主要管理人员的变更等报授权主体备案；
(六)定期对生产设施、设备进行运行维护和更新改造，保证生产设施、设备运转良好；
(七)对提供不合格产品和不履行服务协议给用户造成损失的予以赔偿；
(八)因设备管道检修停水、停气的，应当提前24小时告知用户；
(九)法律、法规规定应当履行的其他义务。
第二十六条特许经营者在经营期间不得有下列行为：
(一)转借、出租、涂改、伪造特许经营许可证；
(二)转让、出租特许经营权或者以承包经营、挂靠等方式变相转让特许经营权；
(三)擅自将所经营的市政公用设施进行处置或者抵押；
(四)未经授权或者超越特许经营协议约定范围，从事特许经营；
(五)擅自调整市政公共产品、公共服务价格或者收费标准；
(六)擅自停业、歇业；
(七)不按照有关标准、规范从事特许经营活动；
(八)不履行普遍服务义务或者不履行养护、维修和更新义务，危及公共利益或者公共安全；
(九)其他违法或者违反特许经营协议的经营活动。
第二十七条特许经营者被实施临时接管或者特许经营权提前终止后，原特许经营者应当在特许经营权授权主体规定的时间内，将维持特许经营业务正常运作所需的资产和档案，在正常运行情况下移交特许经营权授权主体指定的单位。在指定的单位完成接管前，特许经营者应当按照特许经营权授权主体的要求履行职责，维持正常的经营业务。
第四章监督管理
第二十八条市政公用事业主管部门应当履行下列职责：
(一)组织编制特许经营项目的实施方案；
(二)公布特许经营者基本情况，特许经营的内容及期限，收费标准及支付方式，质量标准及保证措施，对消费者的保护和赔偿责任等；
(三)监督特许经营者履行法定义务和特许经营协议；
(四)受理、处理和公布对特许经营者的投诉；
(五)组织专家对特许经营者的经营情况进行中期评估或者评估，对评估中存在的问题督促其限期整改；
(六)制定市政公用事业特许经营应急预案，在出现危及或者可能危及公共利益、公共安全的紧急情况时，采取有效措施或者临时接管特许经营项目；
(七)制定安全标准和保障制度，对有关设备、设施、作业场所、操作规程等进行监督检查；
(八)向本级人民政府和上一级市政公用事业主管部门提交特许经营实施情况报告；
(九)协助价格主管部门核算和监控企业成本，必要时提出价格调整建议；
(十)特许经营期满或者提前终止特许经营权后，依照法律、法规、规章的规定和特许经营协议的约定接收或者监督原特许经营者向新特许经营者移交特许经营项目和有关资料；
(十一)依法应当履行的其他职责。
第二十九条有市政公用事业事权的人民政府应当对市政公用事业特许经营活动实施监督，可以组织专家和公众代表对特许经营者进行评议，接受单位、个人的投诉、举报。
有市政公用事业事权的人民政府及其市政公用事业主管部门在收到单位、个人的投诉、举报后，应当在10个工作日内处理完毕，并书面答复实名投诉者、举报者，情况复杂的，可以延长至30个工作日。
第三十条特许经营者因经营管理不善，财务状况严重恶化，危及市政公用事业运行的，特许经营权授权主体可以依法采取临时接管等措施督促其履行义务。
第三十一条市政公用事业主管部门和其他相关部门依据有关法律、法规、规范、标准和特许经营协议，采取定期检查、随机抽查等方式，每年对特许经营企业的产品和服务质量、机构运行管理情况进行综合考核，并将考核结果及处理意见向社会公布，接受社会公众监督。
第三十二条各级价格主管部门应当依据价格管理权限，加强对市政公共产品、公共服务价格的管理和监督检查，依照有关法律、法规，制定或者调整市政公共产品、公共服务价格，查处价格违法行为。
第三十三条市政公用事业特许经营许可证由省人民政府建设行政主管部门统一印制。
第五章法律责任
第三十四条违反本条例规定的，由县级以上市政公用事业主管部门或者其他负有特许经营监督管理职责的部门依法予以处罚。
第三十五条以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营权的，由市政公用事业主管部门撤销特许经营权，并由有关行政主管部门依法予以处罚。被撤销特许经营权的法人或者其他组织，3年内不得申请从事市政公用事业特许经营。
第三十六条特许经营者有本条例第二十六条第一项行为的，处以1万元以上3万元以下罚款；情节严重的，撤销特许经营权。
特许经营者有本条例第二十六条第二项、第三项、第四项或者第五项行为的，依法没收其非法所得，责令限期改正；拒不改正的，并处以3万元以上5万元以下罚款；情节严重的，撤销特许经营权。
特许经营者有本条例第二十六条第六项、第七项、第八项行为的，处以5万元以上10万元以下罚款，并责令立即改正；拒不改正的，撤销特许经营权。造成他人损失的，依法承担赔偿责任。
第三十七条特许经营权授权主体有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
(一)对不符合法定条件的申请人授予特许经营权或者超越法定职权授予特许经营权的；
(二)未经公开招标或者其他公平竞争方式选择特许经营者的；
(三)未依法履行监督管理职责的。
第三十八条行政机关工作人员在特许经营监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，由其上级机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第六章附则
第三十九条本条例施行前已授权的特许经营项目，授权书和特许经营协议有规定或者约定的，从其规定或者约定。未作规定或者约定的，适用本条例。
一、事业单位下属经营实体财务管理的现状
上世纪80年代末以来, 许多事业单位利用本单位的技术专长或者闲置资产, 开展了形式多样的有偿社会服务活动, 在一定程度上弥补了事业经费不足的问题。随着经营规模的不断扩大, 许多有经营收入来源的事业单位, 将单位内部原先非独立核算的经营部门, 投资组成独立核算的经营实体。这些经营实体, 从组织形式看, 有事业法人的, 有企业法人的;从管理形式上来看, 多数单位沿用了事业单位企业化管理的思路。
作为出资人的事业单位, 如何完善所属经营实体的财务管理一直是一项重点工作。但从总体上来看, 一些事业单位所属经营实体在财务管理方面仍然相对比较薄弱, 存在许多深层次的矛盾。一是财务机构设置不合理, 二是财务人员不合格, 三是财务制度不健全。在近年全国范围内开展的“小金库”专项治理工作中也发现, 事业单位所属经营实体脱离大账管理已经成为一个很突出、很普遍的问题。
如何加强事业单位所属经营实体的财务管理, 已经成为工作中的一个焦点问题。这个问题解决的好坏, 关系到党风廉政建设是否贯彻得力, 关系到防治“小金库”工作长效机制是否得以巩固等多方面的问题。以“小金库”专项治理为契机, 深入剖析事业单位所属经营实体存在的问题, 分析问题产生的根源, 对症下药, 采取切实措施, 建立健全防治“小金库”的长效工作机制, 是探索解决事业单位所属经营实体财务管理基础薄弱问题的有效途径。
二、事业单位下属经营实体“小金库”形成的原因
(一) 事业单位对所属经营实体的管理不到位
“小金库”重点检查中发现, 有些事业单位只关注经营实体是否足额上缴管理费, 对经营实体的财务监管不到位, 致使有些经营实体采用不正当手段虚列成本、套取资金、挪作他用, 严重违反了财经法纪, 给事业单位带来了巨大的法律风险。
1. 有些单位未能按照财政部门的要求上报经营实体的财务
预决算。部分单位的经营实体登记类型为事业法人, 但其银行账户未经财政部门审批、财务收支未纳入单位的部门预决算;部分单位的经营实体登记类型为企业, 但未按规定向财政部门报送企业决算。主管单位的不作为, 导致所属的经营实体基本上完全游离于财政部门的监管之外。
2. 有些单位的领导对经营实体的财务工作不闻不问, 也未
授权本单位的财务和审计部门对其进行监管, 导致经营事业的财务完全脱离了主管单位的管理。
3. 有些单位对经营实体定资产管理重视不够, 对非经营性
资产与经营性资产界定不清, 个别单位甚至未建立固定资产管理制度, 导致经营性资产账目不清、存在流失隐患。
(二) 经营实体本身重生产轻管理, 不注重内部控制制度建设, 财务基础工作薄弱, 缺乏有效的管理和监督机制
重点检查中发现, 有些单位所属的经营实体业务做的很好, 产值高、合同额大, 但是单位领导不重视内部控制制度的建设, 忽视了财务的监督职能, 导致下属经营实体的内部控制松懈, 主要表现在:
1. 财务机构设置不合理。有的经营实体内部职能部门设置不科学, 权责分配不合理, 部门之间职能交叉或缺失。
2. 财务人员不合格。许多单位任用非财务背景的人员负责
财务工作, 有些单位的财务人员甚至没有会计从业资格证书, 有些单位的财务人员是临时工或者从社会聘请的兼职会计, 人员不稳定, 经常变动。
3. 财务制度不健全。有的经营实体没有建立财务管理制度
和费用预算制度, 财务管理混乱。有些经营实体没有建立合同管理制度, 合同条款不严谨、合同保管不完善, 存在较大的法律风险;有些经营实体大额支出无计划, 费用支出无标准, 缺乏有效的监督机制;有些经营实体以上级主管部门或者本单位自行制订的成本费用包干政策为挡箭牌, 或使用假发票入账核销费用支出, 或以虚假的经济内容开具发票套取资金;有些经营实体现金流巨大, 现金支出占总支出的比例较高;有些经营实体报销审核把关不严, 使用不合规发票报销;有些经营实体往来资金挂账额度偏大, 债权债务不清晰;个别经营实体存在偷逃税款现象。
(三) 因单位利益需要, 事业单位与所办经营实体之间没有真正做到“事企分开”
在上世纪90年代的大环境下, 限于指导思想和各种政策、制度的束缚, 许多事业单位举办的经营实体与事业单位之间没有做到事企分开, 这些企业的经营、运作依附于事业单位, 他们的人员一般都与事业单位混岗作业, 事业与企业人员合署办公。很多事业单位在承担着国家赋予的职能任务的同时开展着创收活动, 职工拿的是国家的工资, 创收的收入则单独立账核算, 未全部纳入事业单位预算管理, 这种模式一直延续至今。
(四) 有些事业单位与经营实体之间的关系不清晰, 未建立正确的投资与被投资关系
1. 有些单位对经营实体的投资未到账, 或者虽然实际有投入但是未能在账簿中如实反映。
2. 有些单位未要求经营实体上缴利润, 不能在预算收入中如实反映对经营实体的权益。
3. 部分单位与经营实体之间人财物不分, 事业单位的干部
兼任实体负责人, 职工两边开支人员经费, 主管部门在实体列支不属于经营实体的费用, 经营实体的经营收入未纳入本单位预算统一核算。
(五) 个别事业单位领导对所属经营实体的定位不正确
1. 个别单位领导认为事业单位财务管理的任务主要就是把
财政拨款管好, 经营实体的收入是从市场取得的, 怎么管理自己说了算。很多单位对所属经营实体实行成本包干制度, 而这种成本包干制度, 在一定程度上又成了经营实体虚列成本的一个挡箭牌。
2. 个别单位利用所属经营实体隐匿收入, 将本来应该纳入单位预算管理的收入放在经营实体核算管理。
3. 个别单位利用所属经营实体转移财政资金, 挪作他用。
(六) 政策理解不到位、执行过程中产生偏差
事业单位举办经营实体的最初目的, 多是为了弥补人员经费缺口。因此, 很多事业单位领导注重的是经营开发弥补了多少人员经费、解决了多少困难, 而对于采取什么方式弥补, 却很少进行深入细致的研究。有些单位采取的是在经营实体中列支主管部门费用的经费弥补办法, 也有些单位将在预算内不好处理的一些费用转移到所属经营实体报销。这些不规范的行为都极易导致“小金库”的产生。
三、建立事业单位下属经营实体防治“小金库”长效工作机制的对策
为进一步加强事业单位所属经营实体的财务管理基础工作, 建立健全防治“小金库”的长效工作机制, 应该做好以下几方面的工作:
(一) 充分肯定经营实体对于事业单位发展的作用
事业单位从事经营开发活动自上世纪80年代末期起步以来, 其产生与发展有着浓厚的历史背景。进入21世纪后, 随着国民经济的蓬勃发展, 各单位发挥各自的科技优势, 积极推进科研成果转化, 在为国民经济建设和社会经济发展提供服务的同时, 其经营实体的队伍也得到了发展壮大, 服务领域不断拓宽。特别是在弥补事业经费不足方面, 各单位的经营开发活动仍是一项很重要的经费来源。在今后很长一段时期内, 经营收入仍将是多数事业单位健康发展的重要支柱, 加强事业单位经营收入的管理仍是事业单位财务管理的一项重要工作。
(二) 看清事业单位所属经营实体的改革发展方向
从广义上讲, 事业单位所属的确以营利为主要目标、实际从事生产经营活动、可以实现市场配置资源的经营实体, 最终要从事业单位中剥离并转制为企业。这种剥离, 将是人财物的全部剥离, 而不仅仅是法律形式的层面。
(三) 规范事业单位所属经营实体的组织形式
1. 注册为企业法人的, 应严格按照公司法等法律法规独立开展经营活动。
2. 注册为事业法人的, 也要参照企业化的模式运行和管理, 并逐渐向企业法人过渡。
3. 注册为企业非法人的, 具备企业法人条件的要过渡到企
业法人, 不具备条件的, 可以以自己的名义开展经营活动, 但是其经营收支均应纳入上级单位的预算决算中。
(四) 规范事业单位与经营实体之间的关系
1. 明确事业单位与经营实体之间的投资与被投资关系, 妥善
处理出资不到位等历史遗留问题, 做好对外投资的财政审批备案工作。
2. 明确所属经营实体的利润上缴办法, 确保国有资产的保值增值。
3. 规范事业单位利用经营性收入弥补事业经费不足的资
金渠道, 逐步实现事业单位与经营实体之间人财物的分离, 杜绝人财物不分的状况;将开发经营性收入纳入事业单位的预算管理。
(五) 建立有效的财务管理和监督运行机制
1. 加强对经营实体的监督, 制定相应的审计监督制度, 定期开展内部审计。
2. 对经营实体的财务管理各项工作进行认真检查, 找出存
在的薄弱环节, 理顺财务工作机制, 建立合理的收入分配制度。主管单位的财务部门参与经营实体的财务监督, 对经营实体的重大财务收支行为进行监管。
3. 加强对经营实体国有资产的监督管理, 规范经营性国有资产的使用管理, 确保经营性国有资产的保值增值。
4. 加强对经营实体财务人员的管理和培养, 不断提高财务人员的业务素质和职业道德水平。
(六) 积极推进事业单位改革
1. 按照事业单位分类改革的指导思想, 逐步将具备条件的
经营性事业单位转制为企业, 将不具备条件的经营实体注销或者并入事业单位。
2. 加强对事业单位财务预算决算编报完整性的检查, 督促事业单位全口径编制预算决算。
3. 加快事业单位津贴补贴改革步伐。“小金库”能够堂而皇
之地存在, 就在于很大一部分资金用于发放职工福利, 从而为“小金库”的发展和壮大奠定了“群众基础”。通过津贴补贴改革促进事业单位之间收入分配的公平, 消除设立“小金库”的“理由”。
摘要：近年来中央在全国范围内深入开展了“小金库”专项治理工作, 已经取得了显著成效。笔者结合“小金库”治理实际工作中发现的问题, 从事业单位下属经营实体财务管理的现状入手, 分析事业单位下属经营实体“小金库”形成的原因并提出了防治“小金库”长效工作机制的对策。
在香港的见闻，同样让我感受到在人生的旅途中如何经营好你的事业。
一、专业
做任何事情你不专业注定是要交学费的，而专业是需要时间沉淀和积累的，是需要你把简单的事千百次的做好这样才是不简单，是需要你用心努力的付出，是需要你很敬业的，是需要你注重细节和养成良好的习惯，是需要你戒骄戒躁沉下心来去坚持的，只有你用心付出，坚持努力形成职业化以后才能做到专业。只有专业才能真正把事情做好。在香港，无论在酒店或者街道以及店铺，你看到的首先是装修上的细节很到位，工艺很有品质。服务员很职业化很专业给人的感觉很舒服，而这些和我们内地是有明显的差别的，而我们在装修可以做到很豪华，但很多时候在工艺品质的细节上就明显不足。香港政府在道路上施工的时候，他们可以把土挖的很专业，先在施工的地方围上一圈，竖起人性化温馨的提示牌，在把挖出来的土整齐的堆放在指定的区域。就像在处理一件艺术品。这样无论下雨或车来人往，就不会带来尘土飞扬和脏兮兮的感觉。就像我们
在人生的旅途中，总是喜欢选择很多，以为多就是好。但就是因为多带来的不精和不专业最后导致了失败。
二、基础
当你选择要去做好某件事的时候，往往很多人会很急躁，会要求快速到达目的，但往往导致欲速则不达。就像我们小时候从杏子树上偷吃杏子一样，当杏子还很青很青，我们就迫不及待的去品尝它，但结果呢？我们品尝到却是酸酸的味道。所以我们应该要明白，世界万物生生息息多是有规律的，每一个成功故事的背后一定有他的酸甜苦辣，一定经历过了风风雨雨。开店也好，经营事业也罢。肯定要经历过一个过程。从困难到成功，从不赚钱到赚钱。这就是道法自然的过程而过程中是需要我们用心努力去经营的，而成功是建立在基础的平台上的，而不是随随便便容容易易就成功了。因此基础的打造对成功来讲尤为关键，而基础的打造是需要时间来积累的。在香港看到的装修工艺品质还有挖马路的细节化无不体现出对基础的重视和做事精细和计划性。
三、文化
无论街头还是酒店，中国的文化无处不在，中国红、旗袍、京剧脸谱、黄大仙。人与人之间的和谐、社会的安全感、文明和礼貌、尊重和互助、安静而不喧哗、一切多是那么的自然，整个社会形成了一种高度的自觉，默契，高效。当你看到搬运工对工作的热情所散发出来灿烂的微笑以及这个社会对各行各业以及对每个人的尊重和平等。那是一种震撼和感动。其实这所有的一切其实是拜文化
所赐的。香港政府一直以来就很注重教育特别是小孩子的品德教育。而内地无论在教育、医疗、还是民生方面和香港的差距是非常明显的，我们经历过毒奶粉、地沟油、染色馒头。经历过姜你军、蒜你狠的通货膨胀的压力。经历过为了发展经济不惜破坏环境为代价。当我们名对到处是冷冰冰的钢筋水泥的高楼大厦、到处是压抑的商业氛围和拜金主义，你会觉得很没有安全感，你会问自己生活为什么这么难呢？“冰冻三尺，非一日之寒”文化的形成是长时间的沉淀。而文化其实就是一种习惯和价值观的体现，也是一种氛围。大到企业、团队、国家、市场、区域。小到家庭、学校、商场、店堂。文化始终是推动发展的因素。
信念是核心
推进经营市场主线实现企业和客户共赢发展
营销体系作为经营主线的直接承担者，于2013年开展了包括“铁三角”“三会”“三跑”“订单分类运营”等在内的具体举措。这些举措在订单分类、月度任务管理、客户需求获取等方面取得了一定效果。但在探索和完善的过程中，还存在两个方面的问题：一是大家对经营主线的认识和理解不到位，没有充分对接到公司战略高度；二是这些举措的合力没有充分发挥出来，影响经营市场主线推进的效果。
营销体系要继续提高对经营市场的认识，进一步细化梳理了基于客户的闭环管理体系，以客户为核心，把客户分类并责任到人，明确各层级的业务责任和管理责任，确保紧紧围绕“提升客户关系，理解和满足客户需求，提升客户满意度，以及快速有效解决客户意见和问题等”开展工作，通过为客户创造价值，塑造客户忠诚，增强品牌信赖，进而支撑整体业务目标的达成，实现公司在行业中向前且稳定、健康的发展。
概括来讲，落实经营市场的客户闭环管理，就要以客户为中心，从“做和管”两个方面入手。
围绕“做”，营销体系首先是进一步统一认识，开展了面向销售经理的研讨、培训、宣贯、考试等；其次是在实际业务中，开始全面推广、探索落实以客户为中心的闭环管理，将客户需求作为开展一切业务工作的基础和源头，具体包括以下方面：
客户分级分类，并责任到人，区分业务责任和管理责任。一是按客户选购模式、保有量、客户关系等多个维度将客户分级分类，并匹配针对性管理方法，优化资源配置，更好地促进各类客户销售目标达成；二是明确销售经理的业务责任、管理责任及对应指标，并基于客户分类、难易程度、责任人能力与精力等，将客户责任到人，尤其针对ABCD类客户直接责任到两级业务经理，充分利用其能力与经验，实现对客户的突破和巩固。
构建基于客户选购计划的/月度目标计划管理机制。以往的月度任务管理主要以眼前看得见的商机为抓手，各层级人员都围着“眼前订单”转，对客户需求缺乏前瞻性把握，需求获取的提前期不够，经常导致月度任务抓不实，任务
达成有风险及时应对的办法不多。
针对此类问题，在经营市场的闭环中构建了基于客户选购计划的/月度目标计划管理机制，实现了对/月度任务的提前管理和闭环管理。
提升赢单和需求引导能力。基于目标和工作计划，销售经理可以有条不紊地开展“三跑”工作，逐步将客户选购计划推进为商机，并提前有准备地启动“铁三角”，实施“订单分类引导”。同时，在商机推进过程中利用“销售七步法”，提升对订单的把握能力和对客户需求的理解、引导能力，促进赢单、提高订单质量，更好地改善客户关系。
对内拉动，提升客户满意度。除了做好围绕客户、订单的工作外，销售经理还直接承担着“及时发现并反馈影响客户关系的突出问题、客户服务方面的突出问题、影响销售工作开展或明显不能满足客户需求等问题”的责任，拉动内部改善、配置、服务，更好地满足客户需求甚至超越客户的期望，提升客户满意度。
围绕“管”，则是针对经营市场闭环的各项举措，从文化、四化、闭环等方面形成管法，确保履职尽责、管到管好。
抓文化。构建营销体系行为标准，组织全体人员认真研讨学习，提高和统一思想认识；强调两级经理作为文化管理的第一责任人，明确责任与考核指标，提高其对文化管理的重视度和对问题的敏感度，提升文化管理能力，切实将“管文化、带队伍”职责要求履行到位；用“文化管理三步法”解决业务工作中存在的问题，真正做到用文化促进业务，通过文化管理的循序渐进，逐步建立好的工作环境和工作氛围。
建四化。基于经营市场闭环管理场景明确三级业务人员的业务责任、管理责任、主要工作、考核指标，实现责任化，将客户管理、商机管理、/月度目标计划管理、铁三角等相关工作的流程、方法逐步固化在系统中，实现制度化、流程化、信息化。
抓闭环。按照PDCA的原则构建管理机制，按照分层分类，通过周度、月度、季度的总结回顾和阶段性的闭环验证，及时纠偏、持续改善，确保战略目标达成。（PDCA循环不仅在质量管理体系中运用，也适用于一切循序渐进的管理工作。如何使管理工作能够不断创新发展，最关键的是铺好轨道，理顺管理者与被管理者的思路，管理的过程，重在辅导及反馈，以达到共识，共同进步。）
围绕经营市场的“做”和“管”，营销体系已开展了一些有价值的关键工作，而战略落地是一个“在既定目标下，不断探索和完善”的过程。这个目标就是从客户需求出发，站位企业转型升级高度，始终以客户满意和为客户创造价值为目的。这个过程不仅是对过去的总结和固化，更是在此基础上的再攀新高；不仅是销售管理的变革创新，更是业务模式的深化转型；不仅要实现当期业绩，更要培育长期能力。
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