农村土地流转问题的法律思考

农村土地流转问题的法律思考（精选8篇）

农村土地流转问题的法律思考 篇1

[摘 要] 农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，从法律、法规的角度对其进行解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存

在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

[关键词] 农村 土地改革 土地流转

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，尽管我国土地的总量不算少，但由于人口数量庞大，人均土地占有量却很少，加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。

一、当前我国农村土地承包的现状和发展

十一届三中全会以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。一是，一家一户的小规模经营，不便耕作，农业科学技术推广受到限制，又不容易掌握市场信息和合理销售，农产品价格不高，农民卖粮难，均使得农民种粮的积极性有所下降。再就是，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡外出打工，或到城镇经商置业，或就近服务于第二、三产业，再加上生老病死、升学、当兵、迁徙等因素，部分地方出现了农民少种或不种粮田的现象。土地的抛荒成为一种很无奈的现实，即便剩下艰难维持着农作物耕种的农民们也是苦不堪言。

一家一户的小规模经营，解决了中国农村人口的温饱问题，但在这一体制下，农村人民却很难富裕起来。这种情况下，家庭承包经营制度受到了挑战，农村土地经营方式面临改革，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。

二、农村土地流转的法律解析

土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。”第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则：“

（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；

（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；

（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；

（四）受让方须有农业经营能力；

（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方。第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务。第三十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有。第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳。第三十八条流转的登记制度。第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。尤其值得注意的是第四十二条“承包方之间为

发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这一条明确表明，农业生产方式的变化，规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。”则旨在鼓励农民能够放心对土地加以投入，从而即便在转让时也能得到相应的回报。

2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。

2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。

三、农村土地流转的分析

在实行农村土地改革的进程中，我国有条件的地方已大胆的实行了许多实践，取得了很好的成绩，掌握了许多先进了经验。下面我们来看几个例子：

北京市通州区截至2009年6月底，通州区农村集体土地承包经营权流转面积累计24万亩，其中规模化流转土地为四万余亩，为该区农业产业结构的调整发挥了重要作用，先后吸引近300家农业产业或种田能手到该区投资兴业，累计吸引社会投资10余亿元。近几年来，通州区通过持续创新的服务手段极大促进了农村土地流转工作，取得了显著的经济效益和社会效益。该区土地亩流转收益明显增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每亩年收益达到了2500元以上。2008年底全区土地流转总金额为2.2亿元，土地流转户每年增收2400元。同时，规模化土地流转引入农业产业化经营解决了广大农民的就业问题，截止到2009年，通州区通过土地流转解放农村劳动力10000余人，其中就地安置劳动力6000余人，从事二三产业就业的有4000余人。

我省贺州市八步区总人口63万人（其中农业人口52.7万人），行政村186个，农户11.46万户，耕地39.02万亩。目前共流转土地83.05万亩，促进了土地资源配置优化，加快了农村土地规模化、集约化进程；促进了农村劳动力转移，增加了农民收入；促进了农业结构的调整，加快了农业产业化进程；促进了社会资本投入多元化，加快了农村经济的发展。

钦州市钦南区推行农村土地合法流转，按照“明确所有权，放开使用权，搞活经营权”的原则，在不改变土地使用性质和尊重农民意愿的前提下，鼓励农民有偿流转土地，使土地向大户、基地、企业流转，实行集约化经营，促进了农业产业向特色化、规模化、专业化方向发展。有效流转土地3.73万亩，成功打造了辣椒、黄瓜、火龙果、莲雾、百香果、无核荔枝等20多个特色品牌农作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、鸡骨草等为主导的专业示范村。

取以往之经验，流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。

1、土地置换

村集体与农户之间、农户与农户之间的承包土地相互交换，对于土地级差，通过协商以货币或其他形式支付土地力培育补偿费。

2、承包户自主有偿或无偿转包

承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的条件和手续发包给第三方，由第三方向原承包户履行合同的行为。许多农户之间私自转包土地都采用这种方式，这是农村土地流转的最初形式，也曾经一度是最主要的流转方式，但近年来，这一形式的流转趋于减少。

3、租赁

租赁双方签订合同，规定租赁土地的面积、级别、使用保护、租金及双方的权利义务等。在经济较发达地区出现了一批果蔬菜或名、优、特农产品的繁育专业户，他们租用其他农户土地进行果蔬菜或名、优、特农产品生产。也有一些企事业单位向农户或集体交纳租赁费，租借农地进行高新农业生产或发展休闲农业。

4、股份合作

集体、农户、企业之间，通过土地、资金、劳动力、技术等生产要互的组合，实行股份制经营。在有关各方签订的协议，通过的章程中，把投资形式、投资份额、收益分配等依法做出明确规定。既延续了国家的家庭联产承包责任制，又充分调动了农民的积极性，使国家、集体、个人三方面的利益都得到了充分的保障。

通过流转，把农民手中零星分散的土地使用权集中到专业合作社、种田能手或农业企业手中，实现了适度规模经营，有效克服了农户分散生产的局限性，有利于统一良种、统一栽种、统一生产管理，为实现农业标准化生产，提高农产品质量创造了条件。土地的大量流转，也使一大批农村富余劳动力从土地解放出来发展城镇二三产业，投资创办加工、商业、运输等方面的各类经济实体近千家，增加了他们的非农收入。

四、农村土地流转的困难

结合我区实际情况，地域广范，地形复杂，风俗各异，土地流转仍存在许多困难之处：

1、承包土地零散难流转。实行家庭联产承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，加之家庭继承，现如今农民个人承包的这些土地分布散，面积小，实行归堆集中的难度较大，难以实现有效的土地流转，从而土地的资源优势得不到充分发挥。

2、由于缺乏市场监督机制，一部分土地被反复流转，农民的权益无法得到保障。因流转程序不规范，手续不完备，土地流转合同权利义务不明确，土地纠纷时常发生，有的地方土地纠纷案件已经上升为当地主要的民事刑事事件，影响了社会稳定。

3、流转程序、手续不规范。主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

4、流转后的农田改变用途。有些通过流转得到土地的农户，为达到短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进行掠夺式经营，土地用途改变后很难恢复原貌。

另外，笔者在司法实践中，也常随到一些农民土地纠纷的问题，比如：一些乡村推行地土地流转，存在着不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，如随意改变土地承包关系，侵犯农民土地承包经营权或者借土地流转之名，随意改变土地农业用途，流转后收益分配不均等。这些问题引发了很多矛盾，也给农村腐败之风创造了客观条件。

五、土地流转制度的建立和完善

从农村经济发展的现状和前景看，实现土地流转，让农民把土地承包经营权这一主要资本变为更大财富，发挥土地的最佳效益，确是势在必行。但要解决土地流转中存在的问题的关键是完善土地承包经营制度，加强农村土地流转法制建设，使土地流转规范化、制度化。笔者认为，目前应该从以下几方面着手：

（一）规范土地登记制度，明确土地产权，落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。

在坚持现有农村土地产权制度的条件下，首先对农村集体土地发放农村集体土地所有权证书。《土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”所以根据这一规定，对于农民集体所有的土地，如果农村集体（包括屯集体、村集体或乡集体）向县级人民政府提出领取集体土地所有权证的申请，则土地所有权证书就应发放给农民集体所有者。颁发农村集体土地所有者权证，才能从根本上体现农村土地所有权主体法律地位，也为农村土地出让、出租、入股等经济行为提供了法律依据，更为相关利益分割提供了合法产权依据。其

次，对农民承包地发放农户承包权证书。颁发农户对农村集体土地承包权证书，才能真正保护农户对集体土地长久不变的承包权，也为农民在土地流转中确保转出经营权而又保留承包权提供产权依据。对农村现有土地、农民承包土地产权证书的颁发，明确土地产权，减少产权纠纷，可以部分地变农村土地资源为土地资本，大力度地促进农村经济繁荣。

（二）科学进行土地规划。土地是生存与发展的基础，十分珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策。农村土地流转，应建立在土地总体规划的基础上，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，加强土地利用宏观调控，合理调整土地利用结构和布局，确定土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾。首先，科学规划农用地。要加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有较大幅度加，合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副渔各业。其次、合理安排建设用地。确保重点建设项目的用地需求，其他种类建设用地应当以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严格控制非农业建设用地规模。根据占补平衡原则，切实落实建设占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。控制城乡居民点用地，建立合理的城乡居民点体系。

（三）加快土地整理、复垦和开发。

1、土地整理。土地整理的重点应是村庄和农田整理。笔者认为可通过村庄缩并、搬迁和调整改造，增加耕地面积，通过平整土地、归并地块及综合建设农田道路、沟渠等，增加耕地。采取积极措施开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。同时，土地整理要与村庄改造、乡（镇）村企业建设、小城镇建设、农田水利基本建设待村结合。注重提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

2、土地复垦。按照“谁破坏、谁复垦”的原则，驾驶各类工矿废充地的复垦管理。土地复垦与生产建设必须统一规划、同步进行。要及时复垦工矿建设新增的废弃地，努力做到新增废弃地全部得到复垦。复垦土地优先作为耕地，同时遵循适宜性和经济合理性原则，宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。

3、土地开发。土地开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，因地制宜，适度开发。宜耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区，与农田基本建设和水利建设同步进行。大面积开发荒地和围垦滩涂必须进行可行性论证，搞好规划设计。鼓励宜农土地后备资源不足的地区与宜农土地后备资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地，但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。

（四）加强村庄和集镇规划建设管理，集约用地，保护耕地。各地应抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模，从严控制村镇建设用地，加强农村宅基地用地计划管理。同时积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用。

农村土地流转问题的法律思考 篇2

关键词：土地承包,土地流转

2009年3月, 浙江省率先在国内出台了首个规范土地流转的《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》, 全国首批12家由农户以土地承包经营权作价出资设立的新型农民专业合作社于3月15日正式领到了工商营业执照, 这标志着今后浙江农民手中的土地经营权可以物权化、股权化。浙江省关于土地流转的相关政策, 激活了土地资源这些政策的出台和落实, 为农民走向市场提供了一条新路。

一、我国土地承包经营权流转的定义、现状与特征

(一) 农村土地流转的定义

农村土地流转, 一般意义上是指土地使用权即承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让, 实质是农村土地使用权的市场化, 即在农村土地使用权属于集体所有的前提下, 农民在市场条件下, 根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权, 从而实现土地资源的优化配置。1) 因土地承包经营权流转客体之不同, 其可区分为集体土地承包经营权流转和国有农地承包经营权流转。2) 土地承包经营权流转的具体含义有广义和狭义之分。所谓广义土地承包经营权流转, 是指在遵循土地所有权归属不变的原则下, 土地承包人将土地占有、使用、收益、处分权转移给其他农户或经营者。狭义土地承包经营权流转, 是指在确定物权属性的土地承包经营权的前提下, 在遵循土地所有权归属和农业用途不变的原则下, 权利人合法自愿地将土地的占有、使用、收益和处分等权利或部分权利从土地承包经营权中分离出来, 通过转让、转包、出租、互换、入股、抵押等方式转移给其他农户或经营者。

(二) 我国土地承包经营权流转的现状

现实中的“统分结合”的双层经营模式, 普遍存在的是“分”, 这一情形导致经济资源分散, 管理效益低下, 产生了土地规模小和地块零碎分散的矛盾, 必然是对先进劳动力、农业机械的限制和劳动时间的浪费, 农村承包经营户的分散经营, 难以与大量市场建立真正的直接联系, 从而阻碍了农村商品市场的发育。3为了克服此阻碍, 只能实行农村土地承包经营权的流转。目前, 现实中已出现多种土地流转方式如反租倒包、抵押、入股。

(三) 当前农村土地流转的主要特征

土地流转动机发生变化。以前, 一些村级组织和农户为了完成税费上缴任务或避免土地闲置受罚, 把土地无偿甚至“倒贴皮”转包给别人, 土地使用经营权成为一种负担。现在, 随着国家对农业投入力度的加大, 新增流转面积主要流向专业大户, 流转形式以租赁为主。

土地流转形式多样化。从目前看, 转包和租赁是土地流转的主要形式;从发展趋势看, 土地入股发展较快, 既保障了农民的土地承包经营权, 又使农民通过租金, 薪金, 股金等多种形式增加了收入, 可能成为未来的主流形式。

经营主体多元化。部分种养大户以转让, 互换, 租赁, 转包等方式, 流转农户的承包地, 建立以生产专业化, 经营集约化, 管理企业化为主要特征的农业示范园区。

二、当前我国农村土地流转过程中存在的问题

1) 农村土地产权关系不明晰。农村土地所有权主体可以是乡 (镇) 集体经济组织, 也可以是村集体甚至是村小组, 致使土地产权关系不明晰, 特别是国家依然保留了对集体土地的征用权、土地利用总体规划权以及管理权, 从而阻碍了土地承包经营权的流转。

2) 土地流转存在无序、不规范甚至违规现象。一是大多数农户之间的土地流转只有口头约定, 有些虽签订了合同, 但合同不规范。二是有的土地流转形式与现行法规、政策相冲突, 如租用的土地改变了耕地用途等。三是乡 (镇) 还没有建立比较完整的土地流转合同档案, 农村土地流转资料缺乏、档案管理不规范。

3) 农村土地流转的市场机制不健全。一是目前农村土地流转主要在农户间以转包的形式进行, 形式单一。二是缺乏土地承包经营权交易的组织机构和土地评价机构。三是缺乏相应的土地流转市场。

4) 农村社会保障体系不完善。目前我国农村的社会保障项目主要是农村最低生活保障、农村合作医疗和农村社会养老保险这三项, 农民还是缺乏抵御风险的能力, 比如收入不稳定、子女入学、婚丧嫁娶及自然灾害等问题都需要逐步纳入保障体系。

三、土地承包经营权流转立法缺陷

虽然《物权法》和《农村土地承包法》对土地承包经营权流转有一些具体规定, 但是现有的法律规范仍然对土地承包经营权流转存在诸多制约, 不利于流转市场的形成。

1) 土地承包经营权流转的制度设计存在疏漏, 不利于流转双方。如以土地承包经营权入股, 这里入股人获得的股权的性质如何, 与一般股权是否存在区别等问题法律未作规定。

2) 现行法律制度对土地承包经营权流转主体的限制性规定, 制约了农地使用权的流转。如从《物权法》第124条、《农村土地承包法》第48条规定可以看出, 土地承包经营权在流转时要受到社区成员资格的限制, 致使土地承包经营权不能进入真正意义上的市场自由流转, 最终必然阻碍土地承包经营权的流转。

3) 现行法律规范对土地承包经营权流转机制的限制性规定, 限制了土地承包经营权的流转。《物权法》、《农村土地承包法》两部法律所确定的流转方式的不一致给土地承包经营权的流转造成了障碍, 导致农村土地主管部门和司法机关在适用法律上产生混乱, 而且, 其中规定的特殊的流转方式即抵押, 但只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的农村土地承包经营权才可以抵押, 那些集体经济组织成员按家庭承包方式取得的土地承包经营权则不可以抵押。这一规定既是对农民的歧视, 也限制了土地承包经营权的流转。

四、完善土地承包经营权流转制度的具体措施

1) 农村土地所有权主体的准确定位。财产所有权归属的确定, 是财产流转或交易的前提。深化农村土地产权制度改革要科学合理界定国家、集体与农户三者之间的产权关系, 进一步明确农民承包土地的权能, 真正把土地的所有权同其占有、使用、收益、处分的权能分开。在确保农村土地所有权归集体所有的前提下, 赋予农民对承包经营的土地更多的权益, 如抵押、转让、租赁等, 真正使农户的主体地位确立起来。

2) 取消现行法律对土地承包经营权主体的限制性规定。将非本集体经济组织成员排除在受让方之外, 肯定会影响土地承包经营权流转目标的实现。

3) 构建科学、完善的土地承包经营权流转方式体系。本着法律的公正、平等精神, 主体的地位应是平等的, 不能因主体的不同而享有不同的流转方式。不管土地承包经营权是以哪种形式取得, 都可以转包、出租、互换、抵押、入股的方式流转, 这才是科学的土地承包权流转方式。

4) 加强对土地流转过程的规范管理。一是要稳定完善土地承包关系, 建立好农村土地有关资料、台账等一整套档案。二是要明确管理机构和职能, 加强土地流转管理监督。第一, 要对土地使用权流转的具体范围、原则、流转的形式、操作程序、违规失范行为的处理办法等做出明确规定;第二, 要规范流转合同, 建立流转合同的指导、签证、仲裁制度;第三, 要建立土地使用权流转档案;第四, 各级农村经营管理部门要切实履行职责, 积极妥善调解和处理土地流转纠纷。

5) 进一步健全完善农村土地流转的市场机制。一是必须充分发挥市场机制在土地流转中的作用。二是要进一步完善中介服务组织, 实现土地流转从“散户一散户”的分散性自发流转向“散户一中介服务组织一大户”的有序化、市场化、组织化流转的转变, 为土地的规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制。

6) 进一步建立完善农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能。一要完善、规范农村社会保障制度, 使有限的资源能够得到最大限度的利用。二要保证制定的社会保障项目能够切实执行。

参考文献

[1]麻昌华, 汪安亚.当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析.湖北民族学院学报 (哲学社会科学版) .2008.

[2]张平华.土地承包经营权[M].北京:中国法制出版社, 2004.

农村土地流转新政策法律问题研究 篇3

关键词：中国农村；土地流转；法律问题

一、我国农村土地承包经营权流转新成就与新政策

（一）我国农村土地承包经营权流转的最新成就

改革开放三十多年来，我国经济不断发展，农业也逐渐由传统农业向现代农业转型。农业部数据显示，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例已达26%，较2009年上升15个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。近年来我国土地流转呈“加速跑”态势，其占承包地比重在2012年超过20%，2013年超过四分之一。由此，不难看出，近几年来我国的农村土地承包经营权流转不仅发展迅速，规模也正在逐步扩大。

（二）我国农村土地承包经营权流转的最新政策动向

2014年11月20日，一份名为《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）的文件发布，从中央层面规范了基层自发推动的农民承包耕地经营体制的改革。文件从确权、流转、经营等多方面明晰了农民承包耕地经营体制改革的总体思路，主要回答了“怎样保障农户作为土地承包者的权利”、“怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展”的问题。

在以往，农村土地承包经营权流转的相关措施都散落在各个文件中，现在集中到一个文件里发布，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布更权威，也将规范和推进土地流转的进程。该文件的发布标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

二、《意见》对农村土地承包经营权流转法律制度构建的影响

农村土地流转改革新政策是国家为实现特定的社会、经济目标而制定的，目的是为了引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营，提出了走中国特色新型农业现代化道路的总体要求，并且明确提出进行农村土地流转的四项基本原则以及规范农村土地流转的具体要求，使流转程序有前提可循，有方向可遵。

（一）现行农村土地承包经营权流转相关法律制度规范

现行土地承包经营权流转依据的法律规范所形成的现行法律制度，涉及的主要法律文件包括：《农村土地承包法》、《土地管理法》《物权法》、《农业法》、《农村土地承包司法解释》以及部门规章、地方性法规、地方政府规章中涉及的土地承包经营权流转的法律制度。

2003年3月1日开始施行的《农村土地承包法》，以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，标志着中国农村土地承包经营权制度真正走上了法治化的轨道。《农村土地承包法》总则中第10条明确规定：“国家保护承包方自愿、有偿的进行土地承包经营权流转。”在第二章和第三章对家庭承包经营权流转作了比较全面的规定，如农村土地承包经营权流转的具体程序、流转的法定方式、各类流转发生的前提条件等内容。

《物权法》用两条法律条文（即128条和129条）规定了土地承包经营权流转的方式及其限制性规定和土地承包经营权互换、转让的权利变动方式，其主要是对《农村土地承包法》相关内容的强调和补充。

《农村土地承包司法解释》主要针对家庭承包各类纠纷案件提出处理方案、確认土地承包经营权流转合同的效力，以及确认流转中本集体经济组织成员的优先权。

同时，在地方制定了相应的地方性法规和地方性部门规章来适应不同地区的土地流转状况，如《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉》、《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉》、《江苏省农村土地承包经营权流转办法》等，虽然很多地区都在法律基础上有所创新，一定程度上保护了农村集体经济组织的合法权益，但是也有部分地区并未因地制宜导致土地流转率低，农民优先权没有得到保障。

从现行关于农村土地承包经营权流转的规范体系及其内容分析，《农村土地承包法》及其配套的部门规章主要是对现实中经过相关农地政策实践的流转方式及其法律效力在法律上予以确认，但从这些法律规范实行以后的农村土地承包经营权流转现状来看，这些既存的法律规范对农村土地承包经营权的流转并未发挥明显的促进作用，实践中仍然广泛存在着土地承包人“宁可撂荒土地”也不愿让渡承包经营权的状况。相反，国家补贴、免税等国家扶持农业政策措施的广泛实行，却使得很多农民出现了前所未有的“惜地”心理，这更加阻碍了农村土地承包经营权的流转和集中，现行的农村土地承包经营权流转相关法律制度没有发挥促进农村土地承包经营权流转的应用作用。

（二）《意见》对现阶段农村土地承包经营权流转的指导和规范作用

《意见》主要是针对现实生产经营中出现的问题，用“三权分离”、两个“适度”、一份“负面清单”提出了新的举措，其关注的重点就是农业的现代化转型，即农业生产要向规模化发展，通过土地确权、经营权流转来实现适度规模经营，这有利于弥补农业现代化的“短板”，开启农村发展新形式。

《意见》对现阶段农村土地承包经营权有序流转的指导作用主要表现在基本原则和具体规则等方面。

就基本原则而言，《意见》提出四点原则：一是坚持土地集体所有制的地位，二是坚持改革，鼓励创新原则；三是土地承包经营权流转要坚持依法、自愿、有偿的原则；四是坚持适度规模经营，兼顾土地效率原则。《意见》中这四项基本原则应用于土地承包经营权流转的具体制度，是现阶段建立和完善我国农村土地承包经营权流转制度的指导思想，对不符合原则的地方土地流转政策、相关法律法规等应当进行适当、适时的修改。

就具体流转规则而言，《意见》妥善解决了农户承包地块面积不准、四至不清的问题，也改变了之前土地承包登记公示制度不完善带给流转困境的局面，明确了登记确权是必要条件，不仅仅是对抗效力，这使得不动产物权关系更加明晰，使土地承包经营权流转增加了公信力，减少流转纠纷。

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就流转方式而言，《意见》中指出：鼓励创新土地流转形式，除了鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式之外，特别强调鼓励农户在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题，在同等条件下，本农村集体经济组织成员享有土地流转优先权。

就农村土地承包经营权流转法律规则形成而言，《意见》中关于农村土地承包经营权流转的具体规定将成为构建相关立法类型和设计具体流转保障规范的基础性规则。《意见》主要指出两类基础性规则：一类是积极性规则，即鼓励或促进性的规则，主要可归类为：农村土地关系认定规则，即确定农村土地承包经营权的登记制度和确权登记颁证；土地经营权有序流转规则，即确定土地流转形式与规范土地流转行为，培育新型农业经营主体；农业社会化服务体系建立健全规则，即开展新型职业农民的教育培训；由此规则形成的立法类型应当是具体规定各种流转方式的发生条件、参与主体、法律效力、纠纷解决及社会保障等内容的规范体系。另一类则是消极性规则，即禁止立法规定的规则，《意见》开出了四大“负面清单”，意见一连用了4个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设；严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等；严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为；严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。这一连串的严禁具有很强的现实针对性，避免了现实情况中将土地偷梁换柱改变用途的情形。这对于基层政府也是具有一定的约束力，这在下一步法律制度构建中应注意完善政府监管和问责机制，完善土地管理中的执法主体和执法依据。

三、农村土地承包经营权流转制度改革的思考

《意见》从确权、流转、经营等多方面明晰了农民承包耕地经营体制改革的总体思路，主要回答了“怎样保障农户作为土地承包者的权利”、“怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展”的问题。

然而，农村土地制度改革是一项涉及面很广，也极容易造成利益伤害的工作。尤其在各项配套制度还不太健全，法律层面也存在缺陷的情况下，稍的不慎，就会出现利益受到伤害的问题。尤其是农民利益，很容易被政府所利用、所伤害。這也进一步告诉我们，土地试点必须把如何维护农民利益放在最重要的位置，确保方案的制定、制度的设计、利益的分配等，都能以不损害农民利益为前提，维护农民利益为最高标准。

按照新的政策规定，以及“依法、资源、有偿、适度、效率、公平”的客观要求，为有利于农村土地资源的优化配置，有利于发展专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体，为完善土地承包经营权流转法律制度和实现土地承包经营权依法流转，笔者认为土地承包经营权流转法律制度改革的重点是依据近年来关于土地流转的改革政策完善相关法律制度，使保障土地承包经营权流转的政策有法可依，在抓紧完善《农村土地承包法》、《土地承包法》等相关法律的基础上，最关键的是尽早制定法律形式的《农村土地承包经营权流转法》，为依法流转土地承包经营权创造良好的法律环境，实现依法规范推进土地承包经营权流转。

参考文献：

[1]吴越.农村集体土地流转与农民土地权益保障的制度选择[M].法律出版社，2012.

[2]李宴.农村土地市场化法律制度研究[M].中国法制出版社，2012.

[3]黄建水.农村土地承包经营权流转制度立法研究[J].河南大学学报，2011.

[4]黄河.试论农地政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建[J].河北法学，2009.

[5]袁震.农村土地承包经营权流转形式之法理分析[J].河北法学，2011.

[6]陈锡斌.困境与出路：我国农村土地流转问题探讨[J].湖北社会科学，2010.

关于农村土地流转问题调查与思考 篇4

摘要：本文是对农村土地流转过程中的一些问题加以探索，对于如何改进土地流转提出了一些意见

关键词：农村 土地 流转

当今中国以政治经济军事为主的综合国力地位在国际上日趋提升，但是，作为一个国土面积居于世界第三，而人口却高居世界第一。庞大的人口压力，以及国民经济发展过程中土地的大量占用流失，给中国的人民生活保障带来越来越大的压力。而土地的流失方向主要是土地的流转，针对这个问题的调查与思考，可以更好的保证国民经济发展的同时，国民的生活才能够有足够的保障。国家的发展才会更加无后顾之忧。

一、土地流转简介

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

1.背景

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。从此，国内土地流转开始揭开序幕，走向合法有序的道路。

2.规定（详见《农村土地承包经营权流转管理办法》）3.土地流转模式

1）土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路

2)出租：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按以实物或货币的形式获得土地经营权租金

3)入股： 入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。

4)宅基地换住房，承包地换社保：农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

5)“股份＋合作”： 农户以土地经营权为股份共同组建合作社。4.流转特点

1）流转速度加快，渐具规模。2）流转类型多样，比例不均。3）流转行为欠规范，缺少管理。

4）部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。5.流转原因

1）土地承包经营成本高，收益低。

2）农村二、三产业的发展和劳动力的转移。3）镇、村非农建设项目的需要。4）村产业结构调整的需要。6.意义

土地流转有利于促进农民获得财产性增收；有利于将农民从繁琐的农业劳作中解放出来，从而使更多的劳动力能够投身于现代经济建设中去；有利于农田的规模化、现代化的管理发展；有利于现代新型农业的发展；有利于国家新农村建设的要求。

二、我国土地资源现状

根据土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地面积为12339.22万公顷，园地1108.16万公顷，林地23396.76万公顷，牧草地26311.18万公顷，其他农用地2550.83万公顷，居民点及独立工矿用地2535.42万公顷，交通运输用地214.52万公顷，水利设施用地356.53万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少2.01%，园地增加2.70%，牧草地减少0.16%，居民点及独立工矿用地增加1.03%，交通运输用地增加3.30%。

全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。其中生态退耕223.73万公顷，包括退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退田还湖0.09万公顷。生态退耕是耕地面积减少的主要因素。

新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷，比上年增加3万公顷，增长37%；公路建设占用耕地3.77万公顷，比上年增加0.76万公顷，增长25%。

农业结构调整减少耕地36.41万公顷，增加耕地3.28万公顷，净减少耕地33.13万公顷，比上年多6.27万公顷。灾毁耕地面积5.04万公顷，低于往年平均水平。

三、我国人口状况

中国是世界上人口最多的国家，2008年末中国大陆人口13.28亿，占世界人口的20%、亚洲人口的33%。中国作为一个发展中的人口大国，建国以来人口再生产类型的重大转变，都是在经济发展水平不高的条件下发生的。特别是由过渡型向现代型的转变，政府推行的计划生育政策在其中起到了决定性的作用。因此中国人口再生产类型的转变并非经济发展带来的自然转变，与其他国家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中国人口再生产类型转变的显著特点。发达国家的人口转变，是随着经济发展程度的不断提高、死亡率和生育水平的缓慢下降而逐步实现的，经历了一个漫长的自然转变过程。在中国，新中国成立后，随着医疗卫生事业的发展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后仅用了5年的时间便迅速下降到1957年的10.8‰，这一速度大大快于发达国家当时的水平。从人口平均预期寿命的变化看，1949年，仅为35岁，1957年达到57岁，1981年又上升到68岁。在30多年的时间里，人口平均预期寿命提高了30多岁。提高的速度远远超过发达国家。但是，中国却同时面临着一个巨大的问题：人口老龄化，而且人口老龄化仍在进一步发展（见表1，表2）。

四、人口压力与土地流转之间的矛盾

中国作为一个具有着上下五千年悠久的历史文明的古国，其悠久的农业文明也如同她的文化文明一样拥有着耀眼的光芒。从最古老的母系社会开始，国代的中国人开始为自己的生存而寻求一种能够持续的提供生存资源的方式。他们开始驯化野生的动植物，用以维持自己的生活。

在社会生产力的不断发展之下，中国的农业文明也在不断的发展前行。从最初的石器农业工具逐步发展到青铜器工具，继而又不断发展到后来的铁制农业工具。如今，在科学技术的飞速发展之下，现代农业也得益于科技的发展，新的技术不断融入到农业领域中。人不断的从烦劳的农业耕种中解脱出来，同时，因为科技带动的经济的迅速发展，大量的人力都放弃了古老的耕田而生的生存方式，选择了打工、经商等更具有经济潜力的行业。

然而，面对中国的庞大人口压力，经济建设的过程中土地的流失量在不断的加剧，然而但是人口的数量却在经历多次的曲折过程后而长期处于稳定增长的阶段。中国面临的人口基数大、增长速度快、人口素质偏低的状况在相对一段较长的时间内难以得到有效的解决。同时，中国还面临着一个巨大的问题，就是人口老龄化问题。越来越多的老龄人口给中国的社会福利保障系统带来了极大的压力。人口的老龄化使得大量的劳动力不断的缺失，而从事农业的人口又在人口老龄化的占据着相当大的比重。农业从事人口的减少，使得大量的土地资源投入到经济建设中，而使得土地量进一步减少。这么大的压力的最基本的要求就是有足够的粮食供应他们每天的基本生活保障。

随着经济建设的不断深入，土地的征用量在不断的增加，生态保护的退耕还林、退耕还草的政策的延伸，可耕地的数量在不断的减少之中，而土地的产量却无法随之而增加。越来越多的人投入到经济建设中来，科技的投入促进增产还远远无法满足土地流失所带来的粮食减少问题。

同时，人们的经济观念的不断加深，大多数农民不再依赖于过去赖以生存的土地。取而代之的是努力实现土地的流转，不断的去争取土地的开发利用，土地的租用发展，想以最轻松的方式来实现最初土地所能带来的经济价值。而丝毫不去想象失去土地对他们将来的生活所带来的不便之处。

严重的是，近些年来随着经济发展，人们对全球的气候问题忽视过于严重，从而在近些年来全球气候变化日趋严重，灾害性天气的发生率明显上升，农业生产所依赖的天气资源在不断的恶化当中，农业的产值大大受到影响，而灾难所造成的大量的无家可归的人民有给农业生产带来部分压力。

五、土地流转中人民的思想观念

自古的中国人的观念都集中在土地之上，中国人的思想都为古已有之的封建土地观念所牵绊，在经济建设中还是有相当大的一部分中国人依旧停留在靠土地养生的观念之中。

安土重迁，也是中国人民的一个典型特征。多年的居住让人对自己的居住环境、居住氛围产生了一定的依赖，一定的羁绊。

同时，却也不乏过于盲从，丝毫不去考虑土地流转所带来的长期影响。因而，人民的思想在经济建设当中常常会出现一些羁绊，常见的有以下几种情形：

1)保守型：受到中国的传统思想的约束，受到土地的羁绊，在相当大的一部扽中国人之中还存在着对于土地的以来之中。在土地的流转过程之中，常常会有一部分人（集中于中老年层面），会考虑的过于繁琐，过于看重自己所依赖生存已久的土地之上。因而，在部分地区集体的土地承包转让过程中会出现一些中老年人的不理解，不配合的现象，从而使得经济建设的脚步受到制约，甚至严重的会错过经济发展的大好良机。而同时，也会给他们的思想带来极大的冲击。受到安土重迁的羁绊，中国人很容易被自己的生活居所的历史所限制，受到居住环境的陶醉。受到长期的安土重迁的思想束缚，中国人过于看重于眼前的利益，而缺乏的是对于将来的长远利益的考虑，从而在城市的更新中不断会有“钉子户”的出现，在新农村建设中会出现有楼而无人居住的现象，这些都严重阻碍了城市的更新进程以及新农村建设的前行速度。

2)冒险型：受到现代社会文明发展的影响，部分中国居民出于对新生事物的好奇，期待对部分东西的尝试。部分国人对待土地流转的认识还不够深入，对于政策的不够了解，对于一些相关的法律法规的不够熟知，而过于盲从的去进行土地的承包，土地的转让，土地的租赁等一些土地流转活动。从而会引发出相当大的一批麻烦。

3)中立性：出于对自身的经济利益考虑，自己对待一些事情的认识的浅薄，自己的从众心理，部分中国居民在于对待土地流转过程中的一些事情还是保留着自己中立的一面，主要表现在以下方面：①在对待集体的利益问题上，自己基本不拿出自己意见，而是在最终大局敲定之后，自己的意愿随同大多数人的意愿；②在对待自己私有所属土地问题上，自己依然比较随意，不过分的去要求某些条件，而只是完全的依赖于现有的一些规定或者是当地所有的一些习惯性的规则；③在对待他人的土地上，更是从不提出自己的一些看法，而只是完全看别人自己的意愿

六、土地流转过程中常见问题

近年来，农村土地流转工作在市、县两级政府和各级农业主管部门的高度重视下，对依法推进土地流转进行了积极的探索，虽然取得了一定成效，但还存在许多亟待完善的地方。主要表现在以下方面：

一是对土地流转的意义和认识不足。许多农民还没有把土地流转作为整合土地资源、提高土地产出率、转变经营方式、解放农村生产力、发展多种经营、拓宽增收渠道等有效手段和必然途径。有些农民依然存在小富即安的传统观念，不愿离开自己那块有限收入的土地。由于中国古已有之安土重迁的思想束缚，而同时中国又面临着人口老龄化的严峻现实，中老年人更是对自己的居所有相当大的依赖性，而给土地流转带来了不小的压力，使得在部分地区土地流转工作开展的比较艰难。

二是土地流转需要进一步规范。各地没有完全健立和实施土地流转登记备案制度。有的流转主体和行为因为当地的一些惯例还不能完全依法运行。对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权让变更手续。合同文本还没有统一，农民的法律意识还不够高，不懂得依法行事，使部分不法分子有机可乘。在发生纠纷时，不懂得用法律手段维护自己的权益，从而在土地流转过程中倍受欺瞒。

三是土地流转的体制机制和流转形式还不能适应市场经济发展的需求。换言之，以土地经营方式的变革为显著标志的农村生产力和生产关系的发展需要进一步协调。还需要相应的法律法规开不断的约束其发展现状，从而来不断规范和控制土地流转的发展现状，而使土地流转能够健康有序的进行下去。来充分迎合当前生产力的发展水平，来不断满足社会的发展需要。

七、土地流转问题对策与建议

一是要广泛宣传，提高农民流转土地的积极性。结合农村土地承包法律法规学习宣传活动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。

二是积极调研，及时解决土地流转存在的问题。要把土地流转作为一个课题，组成调研组，深入县（区）、乡村和农户土地流转情况开展调研，及时掌握土地流转情况和存在的问题，积极探索农村土地流转新模式、新办法。

三是加强典型引导，营造土地流转的良好转氛围。要把培育土地流转典型作为促进土地流转的重要手段，总结典型经验，加强引导。来指引土地流转进行的落后地区的发展。

四是要健全制度，依法规范土地流转。健立和实施土地流转登记备案制度。确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定。对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权让变更手续。建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上，建立稳定规范的流转关系。使用省里统一制定的合同文本。较大规模或涉及主体较多的流转，必须由农经站指导流转双方签订流转合同，进行合同登记、鉴证。

五是重视纠纷调处，保护土地流转。为保护土地流转双方的合法权益，应在遵从《农村土地承包经营权流转管理办法》的前提之下，积极发挥地方党支作用，积极协调处理双方之间的矛盾，妥善处理双方之间的意见，争取在一种和谐、有序的环境之下进行土地流转工作的有序进行。对于恶意阻碍土地流转活动进行的行为，将移交相关部门进行相应的处理。从而保证村民的合法权益不收侵害。

六是创新体制机制，探索流转形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取转包、转让、出租、互换等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、理事会、监事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模现代农业的发展和新农村建设，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端，有利于提高农民的组织化程度，维护承包农户和经营业主的合法权益，提高农民分享土地增值收益，促进农村劳动力转移和农民增收，有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。

七是创新农业的发展状况，引领新型的农业发展趋势。在当今科技飞速发展的前景之下，可以将大量的土地集中管理，充分将科技运用到农业生产当中（例如新型高产的设施农业），可以有效的将原有的劳动力从先前繁琐的农业生产中解放出来，从而可以使更多的劳动力投入到其他领域的经济建设当中去。从而可以走出一条新的农业发展之路，来响应党的新农村、新农业的发展要求。

八是结合当前的大学生村官接受新鲜事物快速的优势，可以及时的了解当前的土地流转趋势，从而可以结合当地的现状，来制定出符合当地经济发展趋势的土地流转策略，来发展适合当地的农业经济道路，来迎合国家新农村的建设和新型农业的发展。

参考资料：［1］中国政府网.中国概况

［2］洪增林.我国集体土地流转系统研究.北京.科学出版社

当前农村土地流转的现状与思考 篇5

桃溪镇袁晓梅

中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，在深入开展学习实践科学发展观活动中，笔者就这个问题走访了我镇部分群众，基本摸清了全镇的土地流转现状，并就如何完善、规范和推进土地流转工作做了一些探索与思考。

一、农村土地流转的现状

早在家庭承包责任制初期，就出现了零星农户之间为便于耕作而进行的小面积的互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，由于圩畈区农民负担相对过重，粮食价值低，农村劳动力大量向二、三产业转移，导致大面积农田抛荒，为改变这种状况，镇村在土地流转方面做了大胆尝试，将抛荒田转包给种田能手，特别是近期，农村经济结构和社会结构发生了很大变化，农业生产的经营模式也发生了变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、-1-

规模化的趋势。仅就桃溪镇王泊村而言，王泊村现有耕地面积3926亩。截止2009年10月流转土地1350亩，占总面积的34.4%，其中从事种植业的面积为1190亩，占流转总面积的88%，养殖业160亩，占总面积的12%。农民自行转包的450亩，占总流转面积的33.3%。

二、土地流转存在的问题

1、流转类型单一，比例不均。一是大部分属于农户与农户之间无合同对责任田的有偿流转。二是流转后仍从事水稻种植，而从事养殖业或其它产业较少。

2、土地流转的机制不健全，管理不规范。土地流转虽在政府引导下积极推进，但缺少有效的市场机制，土地流转的程序和管理都不规范。有些土地流转的合约仍停留在口头上，书面合约较少，且流转期过短，内容简单，易引起不必要的合同纠纷。同时也给管理带来很大的难度，乡镇农综中心无法管理。如果引发土地纠纷，造成调解无依据、仲裁无凭证的被动局面，不利于纠纷及时解决，不利于土地工作健康发展。

3、土地流转具有不稳定性，由于口头合约多，流转期短，造成流转频繁，引起不稳定。同时由于农村经济发展缓慢，就业压力大，工作不固定，外出务工人员由于技术、身体等原因，尤其是今年受金融危机冲击，造成部分人员返乡，索要土地重新从事农业生产，造成土地流转的不稳定。

4、土地流转速度慢，规模较小，其主要原因是农民的小农经济意识严重，有后顾之忧。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，部分家庭还主要依靠土地收入解决看病、入学、养老等问题，尤其是四五十岁以上老人，由于身体、技能等方面的制约，造成他们对土地的不舍情结，尽管其中有些人已经没有精力和能力经营好承包地，但是宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。

三、土地流转的对策建议

农村的土地流转工作虽有了一定的发展，也取得了一定的成效，但也出现了一些问题，引发了一些矛盾，要解决好这些问题，妥善处理好这些矛盾，必须做到：

（1）建立健全管理机制，推进土地流转依法有序进行。一要进一步充实农村承包土地合同专管员队伍，按职责分工，切实做好土地流转指导工作。严格按照土地流转的民主程序和行政报批程序，规范土地承包经营权流转程序，加强土地流转的管理，依法保护农民利益。

二要认真做好农村土地承包纠纷和土地承包经营权流转纠纷的调处工作。镇、村要成立土地承包及流转纠纷的调处组织，切实承担起调处土地承包纠纷的责任，努力把矛盾化解在基层。消除农户对流转的担心。

三要进一步健全和完善农村土地流转服务体系，积极开展土地流转政策宣传、供求信息等相关服务，推进农村承包

土地向市场化运作方向发展。

（2）建立政策扶持机制，推进农村土地流转向重点产业和龙头企业流转。

政府要建立土地流转扶持机制，用于扶持具有一定规模、合法有序的农村土地流转，以探索土地流转的有效机制，积极发展农业适度规模经营。

一要加大资金扶持力度，用于鼓励农村承包土地流转，壮大规模经营主体，培育重点产业和发展龙头企业。要通过资金扶持机制，推动财政支农资金向优势区域和主导产业整合，集中打造优势产业。

二要加大农业招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。对依托农业企业和合作社组织，符合农业产业发展方向和产业扶持政策的土地流转给予政策扶持。

三要加大农业项目实施力度，对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模化、集约化经营的，要结合农业项目的实施不断增加农业基础设施投入，要从扶持资金、政策、技术等方面给予倾斜，降低农业经营风险，进一步提高农业经济效益。

（3）完善农村社会保障体制，解决农民后顾之忧。政府要尽快把已经放弃经营土地、进入城镇就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，解决后顾

之忧。

一要加大对农村社会保障的财政投入力度，进一步加大新型农村合作医疗保障力度，探索建立农村人口养老保险制度。

农村土地流转问题的法律思考 篇6

（一）加快推进农民非农岗位就业的长效机制

首先，提高农民自身素质。加大对农民的职业教育与技能培训，政府要整合社会资源，对不同层次的农民进行因人施教，培养有一技之长的进城务工者。其次，积极稳妥推进农村劳动力向二、三产业转移。在统筹城乡发展中大力发展以劳动密集型为主的加工业、服务业，加强就业容量较大的基础设施建设，提高吸纳劳动力就业的能力。再次，发展壮大县乡域经济，切实加快乡镇城市化进程。扩大城镇规模，继续大力推进乡镇企业的发展，推动本地域经济的发展，争取部分农村剩余劳动力就地消化。最后，“流入地”的城市也必须进行相关制度改革。户籍制度不是严格控制人口迁移，而是发挥人口登记，劳动力供求信息，维护社会治安等服务功能，降低农民工子女上学门槛，消除对农民歧视性的用工制度，建立健全城乡统一的就业制度，医疗保险制度和退休养老制度。

（二）加快推进农村土地流转金融服务体系建设

农村土地流转是一项需要金融配套服务的新生产模式，现在正处于起步阶段，首先，政府要加大财政投入，给予政策引导和金融支持。其次，政府要建立风险保障机制，在农业发展基金中，列出一定比例的专项基金，设立农业风险基金或建立农村流转保证金及土地复垦保证金，并完善农产品预警系统，改革农产品购销体制。最后，扩大融资渠道。除了政府给予投入与支持外，应充分吸收社会资本参与作为筹资的重点，出台吸引各种资本投入，建立以“财政投入为引导，信贷投入为助推，农民投入为主要，社会广泛参与”的多元化投入格局。

（三）完善社会保障体系，消除农民后顾之忧

对农村土地流转问题的思考 篇7

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式, 保留承包权, 将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物, 通过土地流转, 可开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。[1]

学术界将农村土地流转分为广义和狭义两种。广义的农村土地流转包括土地征收、土地承包经营权的流转。[2]狭义的农村土地流转指土地承包经营权的流转。[3]之所以这么做, 是从我国现实国情考虑的:第一, 农村与城市之间的土地流转, 即传统意义上的土地征收。第二, 土地承包经营权在农村内部的流转。这一流转是农村土地家庭联产承包责任制实施过程中逐渐发展起来的, 反映的是当前农村的现实状况, 其多元化流转方式在一定程度上满足了不同地区的农业生产状况。本文研究的对象是农村土地承包经营权的流转, 即土地权属在农村内部的流转。

由于我国不同地区经济发展水平不同, 农业生产水平不尽相同, 导致了不同地区土地承包经营权的流转模式的差异。从全国范围看来, 流转形式主要包括:转包、反租倒包、转让、互换、出租、入股及“四荒”地招标、拍卖, 甚至于抵押和继承。

二、土地流转存在的主要问题

1. 土地权属模糊, 土地所有权主体不明

科斯指出, 权利的明确界定和足够低的交易成本是市场交易存在的本质前提。[4]虽然, 农村土地归属集体经济组织所有, 但这些集体经济组织往往具有众多性、分散性, 太过笼统。到底是乡镇集体经济组织、村集体经济组织还是村民委员会或村民小组才能在现实中代表农村土地所有权的主体。模糊的土地权属, 一方面, 不利于明晰土地流转中农户的权责利, 尤其是在涉及利益分配时, 土地权属主体的模糊往往成为导致纠纷的原因;另一方面, 造成了在土地流转中, 尤其是涉及经济利益时, 政府往往会占据强势地位, 对农民利益造成一定损害。

2. 地方政府定位不当, 过分干预土地流转

在农村土地流转过程中, 地方政府无疑扮演了一个重要角色。地方政府理应在坚持“依法、自愿、有偿”原则基础上, 为农民提供相应服务, 以利于土地的合理流转。在此过程中, 必须考虑到农民自身的感受。但是, 由于农村土地所有权主体的虚化, 往往造成政府在流转中干预过度, 忽略了农民流转意愿。比如, 出于推动当地经济发展的初衷, 部分县乡政府搞“招商引资”, 开出了极为优厚的条件。涉及到用地问题时, 采用反租倒包的方式, 将农民手中的土地集中起来供企业使用。但是, 由于没有解决好失地农民的生存和发展问题, 引起了不少的社会矛盾。因此, 在土地流转过程中, 要特别倾听农民的心声, 同时解决好其后顾之忧。要坚决避免与民争利, 搞强制流转。

3. 农民土地流转意识淡薄, 土地流转程序不规范

农村土地承包经营权流转的程序不规范主要表现在, 流转农户对签订书面合同的认识程度不够[5]。这主要是因为大部分农民法律意识淡薄, 对相应的流转行为没有足够的认识。同时, 鉴于农村当前仍然是一个“熟人社会”, 大部分的流转都是在亲友、邻里之间进行, 以短期租赁居多, 并未产生过多的经济关联, 也没有政府的介入。这就造成了部分土地流转往往是流转双方以口头形式达成共识, 并未签订书面合同。这在一定程度上反映了当前的土地流转方式灵活、方便、交易成本较低的特点, 但也使得流转行为得不到法律的保护, 一旦涉及较大的利益关联, 比如征地补偿、农业补贴等, 极易造成流转纠纷。并且, 口头的流转方式也不利于土地的规模经营及流转市场的规范。

4. 流转市场不规范, 中介组织缺乏

土地流转中介机构和土地流转市场是一个有效的平台, 可以降低交易成本, 使农地及时流转到需要农地的用户手里, 减少土地撂荒现象。[6]由于中介组织的缺乏, 流转信息不对称, 土地流转就会供求受阻。鉴于“人均一亩三分, 户均不过十亩”这一农村现状, “散户”要想实现规模流转必须要通过专业的中介组织进行协调, 否则土地流转的规模化及农业的技术专业化是很难实现的。同时, 也产生了另一个问题, 鉴于当前中介组织的缺乏, 事实上, 政府在一定程度上扮演了中介角色。政府的过度介入, 在一定程度上会以政府意志干预土地流转, 也有可能损害农民利益。

5. 欠缺健全的农村社保制度, 严重制约农民土地流转积极性

由于我国长期存在的城乡二元化结构, 城市居民和农村居民所享受的公共服务差异较大。近几年, 农村的社会保障虽然有较大水平的提高, 但是相对较低的保障水平仍使大部分农民将土地作为最后的保障。且考虑到其他的现实因素, 一是城市容纳年长农村居民的可能性较低;二是实施多年的计划生育政策, 使土地更多承载着养老功能;三是中国几千年来安土重迁的文化传统, 这些因素都使大部分农村居民尤其是年长居民, 不太愿意长时间、大规模流转土地。农村社保制度的不健全, 始终成为农民土地流转的“达摩克利斯之剑”, 严重制约着农村土地流转规模的扩大和流转市场的培育。

三、解决土地流转问题的对策建议

针对土地流转过程中存在的各种问题, 我们从产权、政府、市场、社保四个方面提出相应的对策。

1. 明晰土地产权, 确保土地有序流转

当前的农村土地流转从实质上讲主要是土地权属的流转, 流转的权属应当是承包权及经营权。二者又均来源于农村集体土地的所有权。因此, 农村土地所有权的虚位是导致农村土地流转不畅的主要原因。要解决好这一问题, 首先, 要明确哪一级农村集体经济组织 (乡镇、村、组) 在实践中能代表农村集体的土地所有权。一旦在实践中确定了相应的所有权人或代理人后, 其他利益集团不得以农村集体土地所有者为借口, 干预土地的正常流转。事实上, 鉴于“谁能代表农村集体土地所有者”在现实操作中极易成为一笔“糊涂账”, 建议在土地流转中, 在尊重村民意愿前提下, 成立相关的“农村集体土地资产管理小组”, 专门解决流转过程中的各种问题。其次, 实现农村集体所有权、农民的承包权、土地使用者的经营权的“三权分立”, 即“明确所有权、稳定承包权、放活使用权”, 明确界定三者权属主体及使用范围。在具体的流转事务中, 相应的权属主体处理相应的权属问题, 避免由三者权属混淆所引起的流转纠纷。

2. 规范政府行为, 塑造服务型政府

由于所有权主体虚置, 土地的占有权、使用权和支配权被层层分解, 国家作为超经济主体对土地享有广泛的自由裁量权, 控制、处置农村土地。[7]在农村土地流转中, 基层政府时常既当“裁判员”, 又当“运动员”, 甚至在流转过程中从自身利益出发凭借政府意志干预土地流转。因此, 要想实现农村集体土地的有序流转, 使农民在流转过程中得到实惠, 政府就必须转变思维方式, 逐步退出对土地流转的直接干预。以“依法、自愿、有偿”为原则, 将工作重心转移到土地利用规划、构建土地承包经营权流转市场、积极解决流转过程中所产生的各种纠纷以及保护农民的合法利益等服务上来。

3. 规范流转程序, 培育中介组织

在规范流转程序过程中, 主要是避免土地流转行为的口头化、随意化。要逐渐形成土地流转行为的书面化、协议化。具体而言, 涉及到较大规模的土地流转时, 必须经由乡镇相关土地管理部门审核同意, 并进行记录备案。涉及到小规模甚至农户之间的土地流转 (一般是短期租赁) , 至少双方要达成书面化的“契约”, 并且到相应的村集体经济组织进行备案。同时, 乡镇尤其是村集体经济组织应大力宣传规范流转土地行为的重要意义, 不断提高农民对规范流转土地重要性的认识, 以逐渐实现在土地流转过程中的书面化、协议化。

随着土地流转的逐渐规范化, 中介组织在土地流转市场的构建中将发挥越来越重要的作用。因此, 地方政府应在土地流转市场不断规范过程中, 适时建立起独立于政府及流转双方之外的中介机构。该机构应当对当地的土地流转现状及土地利用规划有详尽了解, 并积极为流转双方提供信息交流平台, 加强土地流转与市场之间的连接, 促进流转的规模化以及形成合理的流转价格。

4. 完善农村社会保障, 促进农村劳动力再就业

我国农村社会保障体系是以土地为基础的保障体系, 土地经营权一旦从农民手中流转出去, 就意味着他们失去了生存和发展的最后一道屏障。因此, 应不断完善农村社会保障体系, 帮助农民抵御各种因土地流转带来的风险, 减少对农民的损害, 切实维护好他们的权益。[8]因此, 我国必须建立全面覆盖城乡的农村社会保障体系, 使农民在离开土地时, 仍然能够维持一定的生活水平, 实现劳动力的再生产, 逐渐弱化土地的保障功能。

另一方面, 在土地流转过程中, 随着土地经营规模化的不断提升, 土地向种田大户乃至于农业公司的不断汇集, 会出现越来越多的农村闲置劳动力。要想实现农村土地的规模化流转, 就必须解决好由此带来的闲置劳动力问题。在提供农村社保的同时, 我们还应进一步拓宽农民的就业渠道。尤其是对因土地流转而产生的闲置劳动力进行就业培训, 争取利用土地规模经营以及由其产生的农业专业化产业来吸纳更多的劳动力。这既有利于土地流转规模的扩大, 又有利于提高农村劳动力的技术水平、农业的生产能力。同时, 城市也应不断提升对农村劳动力的吸纳能力, 通过户籍制度的改革, 促进农村劳动力的合理流动, 提供更多的非农就业机会。

通过完善农村社会保障体系, 为农民提供基本生活保障, 并同时提供较专业的技术培训, 使农民获得更多的就业技能, 弱化农民与土地之间的联系, 削弱土地的社保功能, 才能进一步促进土地的合理流转。

摘要：本文在农村土地流转定义基础上, 归纳了农村土地承包经营权流转的具体形式, 指出其中普遍存在的问题, 并从不同角度提出解决这些问题的对策建议。

关键词：土地流转,农民,农村集体经济组织

参考文献

[1]百度百科http://baike.baidu.com/view/

[2]张红宇.中国农村的土地制度变迁[M].北京:中国农业出版社, 2002.

[3]刘国超.农村土地承包经营权流转问题研究[J].理论月刊, 2006 (1) :161—164.

[4]Coase R H.The Problem of Social Cost[J].The Journal of Law and Economics, 1960, 1 (3) :1—44.

[5]郑璐.农村土地流转中的问题与对策研究[D].河北科技大学, 2011.

[6]刘克春, 朱红根.农户要素禀赋、交易费用与农户农地供给行为关系研究——基于江西省农户调查[J].江西农业大学学报, 2008, 30 (1) :174—179.

[7]刘双良.集体土地流转中的政府角色检讨与定位思考[J].甘肃社会科学, 2010 (4) .

有关农村土地流转问题新思考 篇8

关键词：农村土地流转；现代农业；规模经营

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）06-0200-01

在建设社会主义新农村，发展现代农业的时代，背景下，农村土地流转问题受到社会各界的广泛关注。以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经难以适应现代农业规模化生产、集约化经营的发展要求。自上世纪80年代以来，全国各地自发地开展了一系列旨在克服家庭分散经营的土地流转创新实践。对这些地区的农村土地流转实践进行剖析，分析其中存在的问题与不足，并采取相应的对策措施，对稳定我国农村双层经营体制，促进农村土地管理制度变革，具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、实践中的情况：

对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，目前一些地方已经进行了多种形式的探索，比较典型的主要有如下几种：

（一）农村土地互换。农村土地互换是指村集体经济组织内部的土地承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。

（二）农村土地出租。农村土地出租是指农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产，土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。安徽小岗模式较为典型。

（三）农村土地股份合作。土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，是比较普遍的一种农村土地流转模式。最具代表性的为广东南海模式。

（四）农村土地入股。农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业，将农村土地承包经营权折算为股权，自愿走农业产业化发展道路，实现农业生产合作，以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，实现农业产业化经营。 （五）农村土地转包。农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农户从事农业生产。农村土地转包是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式，其中具有代表性的为浙江温州模式。

二、值得关注的一些问题

（一）改变了农村土地用途。严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧，其中首先就是农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。调查发现，在农村土地流转过程中，农地的用途发生了较大改变。一是农地流转后转变为非农建设用地。

（二）土地流转中农民利益诉求未得到充分保障

十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，农村土地承包经营权流转不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地的农业用途，流转过程中不得侵害农民的正当利益。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，自愿流转土地是这一规定的精髓。

（三）难以控制规模经营的不确定性风险。土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。

（四）土地流转的金融支持力度不够。发展农业必须有资金的积累和投入，发展现代农业、实现规模经营更是如此。但事实上，土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。

三、推进流转的着力点

（一）规范农村土地流转用途管制。我国人口众多，粮食安全保障责任重大，规范农村土地流转的用途管制必须引起高度重视。

（二）完善农村土地产权管理制度。完善农村土地产权管理制度是推进农村土地流转和规模经营的必然要求。

（三）推动农村土地流转的机制创新。要始终把改革创新作为农村发展的根本动力，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村土地流转的机制创新。首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场依法、自愿、有偿流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地资源合理配置。二是农村土地使用权流转。赋予农民稳定而完整的土地使用权，从而稳定农民对土地的收益预期，促进农民对土地的长期投资；稳定农民对土地经营的预期，增加对土地的投入，提高农业效益。