分类改革

分类改革（通用8篇）

分类改革 篇1

常志翔 税一 32011090084

党的十六大提出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”。按照党中央、国务院的总体部署，财政部和中央各部门积极探索，大胆实践，围绕着建立和完善我国公共财政体制的目标，在财政管理方面进行了一系列重大改革并取得显著成效。实行了部门预算改革，通过对预算内外的财政资源进行整合，实现了一个部门一本预算；通过编制基本支出预算和项目支出预算，对部门基本运行的钱和办事的钱进行了科学划分，为支出的追踪问效打下了基础；通过规范预算的编制和上报程序，打开了预算逐步走向公开透明的通道。深化了“收支两条线”管理，实行收支脱钩，规范了部门行政和执法行为，保证了部门职能的履行，推动了依法行政。推动了国库集中支付和政府采购制度，大大减少了财政资金被截留挪用和损失浪费，降低了政府行政成本，提高了财政资金的使用效益。通过这些改革，财政在管理上迈上了一个新的台阶，一个符合社会主义公共财政体制要求的现代财政管理框架正在逐步形成。因此，从我国国情出发，推进政府收支分类改革，建立起一个民主的、高效的预算管理制度体系，扩大公民民主参与预算过程，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，是推进社会主义政治文明和政治民主的必然要求。

政府收支分类改革意义：一是有利于推进社会主义政治文明和政治民主建设。我国现行的政府收支科目体系中，收入分类基本上是各种收入的罗列，支出分类主要是按经费性质设置。这种分类体系使政府预算常处于“外行看不懂，内行说不清”的尴尬境地。新的政府收支分类体系能够具体、明晰地反映政府的钱从哪儿来，反映政府的各项开支用到哪里去，使“外行看得懂，内行说得清”，从而有效落实公民民主参与预算过程的权利，实现政府预算的民主决策、民主管理和民主监督。二是有利于促进政府职能转变，推动经济社会发展。新的政府支出功能分类能够直观地看出政府职能作用的范围和方向，从而了解政府职能是否“越位”、“缺位”和“错位”，有利于促进政府职能的转变。同时，可以据此全面衡量财政收支行为是否符合党和国家的方针政策，是否符合时代进步的要求，是否符合经济和各项社会事业发展的现实需要，进而调整和完善财政收支政策，优化财政收支结构，实现经济社会的全面、协调和可持续发展。三是有利于深化财政改革，全面建立公共财政体系。新的政府收支分类一方面可以全面体现政府收支的完整性和统一性；另一方面使部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购等公共财政改革更具规范性和操作性，有利于公共财政改革的深入推进，促进我省公共财政基本框架的全面建立。四是有利于加强财政监督和防治腐败。新的政府收支分类既有效涵盖了预算内、外所有的财政收支内容，使政府的全部收支都置于财政、财务监管之下，又清晰反映了政府的各项支出的具体开支项目和用途，使财政收支项目具体化、清晰化、透明化，有利于强化财政监管和从制度上、源头上防治腐败。五是有利于对财政收支进行分析和国际比较。新的政府收支科目与我国国民经济核算体系和国际惯例的通行做法基本一致，使政府收支分类体系能够充分发挥“数据辞典”的作用，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督提供全面、真实、准确的经济信息，便于对收支进行分析，也便于国

际对比与交流。

新的政府收支分类主要包括三个方面的内容：即收入分类、支出功能分类和支出经济分类：第一，对政府收入进行统一分类。具体的变化主要是三个方面：一是扩大了范围，将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政府收支分类范畴。二是体系上做了调整。新的收入分类将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等。三是科目层次更为细化。现行收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、项、目四级，对过去科目中没有具体的项目，新的收入科目则作了反映。第二，建立新的政府支出功能分类体系。这是这次科目改革的核心。新的支出功能分类不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，政府支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看出来。按照这种思路，支出功能分类设置类、款、项三级。类级科目综合反映政府职能活动，如国防、外交、教育、科学技术、社会保障等；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“普通教育”款下的“小学教育”等。这样政府的钱做了什么事，做每项事花了多少钱，在预算上就能清楚地反映出来，老百姓也就看得懂了。第三，建立新型的支出经济分类体系。支出经济分类简单地说就是对支出的具体经济构成进行分类。如果说功能分类是反映政府支出“做了什么事”的问题，经济分类则是反映“怎么去做”的问题。按照这个思路，支出经济分类设置类、款两级。类级科目具体包括：工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、基本建设支出、其他资本性支出等。款级科目是对类级科目的细化，如其他资本性支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等。支出经济分类为加强政府预算管理、部门财务管理和政府统计分析提供了重要工具和手段。

分类改革 篇2

一、20 世纪 50~60 年代从“分类”到“联考”

台湾高考制度的改革主要与台湾高等教育的发展密切相关。1950年台湾大专院校只有9所, 基本上沿用民国高校分别招收新生的规定, 实行自主考试, 各院校根据自身情况实施自主招生。

(一) 台湾早期自主招生中的“分类考试”

1951年台湾教育部颁布“专科以上学校招生办法”12条, 其中明确规定各高校采取自主招生, 自行决定招生方式。笔试采取分类考试的方式, 分甲、乙、丙三组进行测试, 其中甲组招收理工院校和师范院校理科, 乙组招收文法商院校和师范院校文科, 丙组招收医农院校和师范院校考古系、理工院校动、植物系。师范类院校规定进行面试 (主要是口试) , 其他院校不同院系根据自身情况自行规定是否进行面试。各院校根据自身状况决定招生人数, 招生前同招生简章一同报教育部备案。[1]

1952及1953年的招生考试基本上与1951年相同, 只是对于报考医学院的考生略有改变, 笔试由原来的乙组改为甲组, 从原来的文科组变为理科组。

资料来源:杨李娜.台湾地区大学入学考试制度研究[M].武汉:华中师范大学出版社, 2008:30.

(二) 实施“联招”及其反响

上述这种“分类考试”为主的自主招生在台湾一直延续到1954年春季。1954年秋季台湾高考首次举办联合招生考试, 由国立台湾大学、台湾省立师范学校、台湾省立农学院、台湾省立工学院4所公立高校联合招生, 其他院校仍分别为独立自主招生。联合招生4校组成了委员会, 台湾大学校长钱思亮任主任委员。当年台湾教育部决定接受陆军军官学校的委托, 为其代办招生事项。1955年台湾教育部决定在上年4校基础上再加国立政治大学5校组织联合招生考试。1956年台湾教育部进一步规定, 所有高中毕业生都要参加统一的毕业会考和高等学校入学考试合一的统一联合招生考试。至此台湾所有公、私立专科以上高等学校 (包括军事院校等) 均开始实施统一的联合招生。

实施这种统一会考、升学考试的目的主要是为了:通过完全一致的试卷考察不同各中学的办学水平和各校不同学科教师的教学水平, 并适当简化学生升入大学的程序。事实上, 通过1956年台湾省教育厅举办的由82所中学, 7014名高中毕业生参加的这一台湾教育史上盛况空前的联合招生考试, 确实也达到了当时上述种种预想的目的, 使不同中学办学、学科教学情况一目了然, 并在节省考生费用和考生应考精力等方面有一定的优势。但弊端也随着显现出来, 主要有:

1.考生的录取机会大大减少了, 参加统一联招的考生只有一次录取机会。

2.高校反映:考试科目不如原来的分类考试合理, 比如理工学院建筑系应规定考徒手画其他学院则不一定对此考评等等。

3.考生和家长及社会各界普遍反映, 由于中学各校所处环境、文化传统、生源状况等等具体情况存在很大差异, 实际上不应该也很难用同一考试结果作为标准来评定所有的中学。

4.参加联考的高校都要在不同地区组织联考不仅费用可观而且还要耗费很多精力。

鉴于上述原因, 后来一些高校对联招提出异议。1958年台湾教育部部长梅贻琦召集当时台湾19所高校校长讨论联考的存废及分类考试问题。综合讨论的结果梅贻琦提出应采取“自由联合招生”, 愿意联合考试的高校进行联招, 其他高校则依旧采取自主招生、分类考试的办法。

但事实上, 对于台湾教育部来说, 联招却有很多好处, 除了节省考生费用和应考精力外, 更加便于管理。统一考试统一录取使考试的内容更加容易为上层权利机构所控制, 有利于国家意识形态的塑造和民族精神的强化。便于通过考试内容的设计来左右高校的办学方向, 并由此影响社会舆论, 在社会各界思想的统一。

由于当时台湾政府的导向作用和台湾教育部的压力下, 有些高校考虑到学校声誉、管理等方面会遇到的困难, 为图省事、省时, 不愿费心组织自主招生, 提出由台湾教育部统一实施联招困难最少、便利易行, 要求联招, 致使最终未能实施“自由联合招生”, 那些提议自主招生的高校也不得不放弃。

从考生来讲, 尽管有很多从内心讲并不情愿, 但也不得不认同联招的方式, 比如:1954年台湾高校联考国文作文题为“论各院校联合招生”, 本来很多考生对于联考心存异议, 但为了能够取得较高的分数, 在现实的压力下, 不得不违心地赞同联考制度, 并被迫“论证”联考的优越。就这样, 在台湾教育部的强力推行下, 高校联考制度逐渐确定下来。

二、20 世纪 70~80 年代“新分类考试”

20世纪70年代, 随着台湾经济的快速发展, 以人力资本所建立的新中产阶级社会阶层取代了旧时主要由自由经营者为主的旧中产阶级迅速崛起, 逐渐成为重要的社会力量。由于社会多以学历、文凭任用人才, 高等知识分子和专业人才受到空前重视, 社会经济地位大幅度提升, 由此也强化了新中产阶级对于子女教育问题的高度重视, 通过高考接受高等教育成为教师、学生和家长的共同奋斗目标。从20世纪70年代开始, 考生的不断增加、录取率的降低使高考的竞争压力越来越大, 联考的弊端日益显著, 由此使得高考改革迫在眉睫。

(一) “新分类考试”改革

1972年台湾对高校联考制度进行重大改革:大学与专科院校联合考试彻底分离。事实上早在1960年时任台湾中央研究院院长的胡适就提出:标准性质不同的高校不应该实行联合统一考试, 大学与专科不应该同时考, 尤其是职业性的专科学校更应该实施特别的单独招生考试。[2]尽管遭到一些专科学校校长的反对, 台湾教育部还是在1972年宣布当年大学与专科 (职业) 院校采取分类考试, 原因是“大学与专科学校教育宗旨不同, 分类招生, 可使考生更容易选择适合自己志愿的科系, 同时亦可增加一次报考的机会”[3]。当年“联招会”的招生统计结果显示, 专科 (职业) 院校录取的学生, 绝大多数并非是大学联招落榜者, 这似乎也充分证实了分类考试的合理性。

尽管此后大学与专科学校分类考试已成定局, 但当时社会各界对于大学自主招生的概念仍不明确, 很多人认为:分类考试只不过是为了使高校招生政策与国家人才培养政策密切联系, 以满足国家建设的需求, 还谈不上切实反映高等院校各院系、高中师生、学生家长和社会各界人士的真正愿望[4]。

进入20世纪80年代, 鉴于台湾社会民主化进程推进, 高考制度不断受到来自各方的批评建议, 台湾决心对高考制度进行彻底改革。1981年经台湾行政院建设委员会教育组专家研究建议:高等院校各院系应根据各自不同需求采取较复杂的加重计分制度, 以期更好地发挥其特色;采取全开放选科考试, 学生可以自由越组报考、高校院校可以跨组录取, 以便更好地满足考生意愿;所有高中课程均列入高考范围。

专家研究小组在总结以往高考制度利弊得失的基础上, 提出高考改革的几项基本原则:进一步充分发挥大学教育的功能;尽可能使考生依据自己的能力和兴趣入学;兼顾考生理论知识和实践能力的考评;不止于满足高考形式上的公平, 更要实现教育机会均等理念上的公平;促进高中教学正常化;采取必要的行政措施保证改革顺利进行。[5]以此为指导, 台湾开始实施“招考分离”的新分类考试制度彻底改变了原来的“招考合一”。

(二) “新分类考试”具体实施

新分类考试实行跨组报名的统一考试, 先将高校各院系根据其性质分为十类, 再根据相同考试科目分为四组:一类组 (文、法、商) 、二类组 (理甲、工甲) 、三类组 (理乙、工乙、农乙、医学) 、四类组 (农甲) 。这样分组的目的是将高校不同的院系分开编组, 使学生不至于冲着高校的排名过分在排名靠前的院校激烈竞争, 同时也照顾到了考生根据自己特长和兴趣选择院系的机会。鉴于旧时分类考试中甲、乙、丙、丁四组考生录取相差悬殊, 新分类考试采取“跨组”报名方式, 以使考生有更多的选择, 便于考生进入适合自己的院系。新分科考试与旧时分类考试最主要的不同在于:旧分类考试是分组进行的, 而新分类考试实施自选学科考试, 除了共同的国文、英文、三民主义三科之外, 考生可以从中外历史、中外地理、物理、化学、生物、社会数学、自然数学等七科中自由选择科目参考。每个类组包括六、七门考试科目, 跨组报考考生最多可选九到十门科目。

新分类考试实行统一录取, 但通过加重计分的方式给予高等院校充分自主权招收适合自身发展的新生。旧分类考试中曾有主科加重计分的方式, 比如, 甲组数学、乙组国文各加重25%, 这在高校看来并没有利于各院系选拔出最适合的学生, 比如, 乙组英文系加重国文成绩, 还不如加重英文成绩更适切。因此, 新分类考试采用高校各院系“自定加重计分科目”办法, 规定最多可加重三科, 并以满分125或150分为限, 以便于考生总分相近时, 主科成绩突出的考生获得优先录取的机会。新分类考试继续采用高低标准的办法, 高校各院系最多可以制订三门主科的高低标准。旧分类考试是考前填志愿, 新分类考试改为考后填志愿, 考生收到成绩后, 参照前一年高校各院系最低录取分数及本年度各院系公布的不同科目的高低标准、加重计分和自己成绩在全体考生中的百分比统计排位, 适当衡量自己的能力, 做出更符合自己兴趣的选择。

(三) “新分类考试”评价

新分类考试制度得到了台湾社会各界的好评。

首先从考生来说, 新分类考试给予考生更多的选择机会。考生不仅可以选科还可以跨组, 考试之前考生可以自愿选择考试科目, 还可以跨组选择科目; 考试之后考生可以根据自己不同科目的成绩, 参照各高校不同院系对于不同科目具体的加重计分方法, 根据自己的志趣选报不同高校的不同院系。

其次冲淡了以往对于大学排名的过分重视。院系与考生通过分学科考试进行双向选择, 有助于双方的多元化选择, 学生更重视依据自己的兴趣爱好和不同学科的学习水平选择高校的院系, 有助于避免联招中过分重视高校排名, 出现数万人同报同一志愿的现象。

再次也更加有助于各高校不同院系的“特色化”发展。大学不同院系给出的加重计分和不同科目高低标准的要求, 更容易使其找到促进院系自身发展的“适合的”学生。而且通过不同科目高低标准, 能够达到录取资格的考生范围缩小, 也减轻了录取工作的负荷。

新分类考试得到了广大考生的赞同, 据1986年调查统计, 约70%的高中生对新分类考试表示满意[6]。

当然在新分类考试实施的过程中也暴露出来一些问题, 比如跨组选科实际上, 考生在选择一组考试的6~7门科目参考学习压力已经很大, 很少再有考生能够再考组选考。再有由于一般高校加重计分并不足以拉大成绩差异, 在突出学科特长等方面似乎并未尽如人意等等。这些都成为下一轮高考改革的直接动力。

三、20 世纪 90 年代至今“新分类考试”推进

20世纪90年代后随着台湾高等教育的快速发展, 各高校招生自主意识的不断增强, 使进入21世纪的“分类考试”面临新的改革。

1992年5月台湾大考中心提出高考制度改革建议书“大学多元入学方案”, 方案包括十四项多元入学制度的标准和三大基本原则。其中十四项标准为:1.高校各院系拥有招生方式的自主权。2.招生方式简明合理。3.能引导高中正常教学。4.采用多元评价方式 (比如参照高中成绩和口试成绩等) 。5.力求教育公平, 避免性别、城乡和文化背景的歧视。6.保证高中教师的充分参与权。7.省时、省力、省钱。8.公平、公正、公开。9.不因离校时间的长短而影响其入学的均等机会。10.让学生能通过多种途径入学。11. 能正确反映学生的学业成就。12.要能顾及学生的特殊才能和兴趣。13.鼓励学生学习的动机。14.要具有可行性。三大基本原则是:渐进、包容、兼顾。[7]为实现理论与实践相结合应对高考改革做出长期规划, 逐步推进, 从现实出发, 每一阶段都预留出下一步改革的空间, 不断完善。同时改革要多管齐下, 相互配合, 广泛听取学生、家长、老师、高中、大学、社会各界人士等各方意见, 兼顾各种环境条件的配合, 多项沟通, 兼顾现实与理想、理论与实践, 逐步使新的高考制度更符合时代的要求。

基于上述建议, 首先对考试科目、计分方式和招生都做出了更加弹性的设计, 主要有:将考试科目分为“基础科目”和“指定科目”两部分, 其中“基础科目”的设定主要是为了引导高中教学正常化, “指定科目”则用来反映学生学业所达到的高度。高校的各院系对于考试科目的指定和成绩评价可拥有更大的自主权。考试成绩改为采用分级的方式以避免分分 必较, 以及采用固定的标准化答案, 目的在于使高中教学能正常发展。高校招生分两批次进行, 第一批让高校各院系有机会从第一志愿报考该院系的考生中选取最适合的学生, 第二批次则以统一招生的方式处理其余报考考生。这样无疑加大了高校各院系的招生自主权, 避免了完全采用各院系单独招生所产生的负面影响。

为了顾及学生的特殊学科才能和兴趣, 鼓励特殊学生的学习兴趣, 采取“推荐甄选”的方式招收学生。高校各院系拥有更大的自主权, 招收在某一学科具有特殊才能或潜质的学生。随着“推荐甄选”招生方式的不断推进, 台湾高考终于通过对分类考试的不断改革实现了对过去一元化选材招生方式的突破性改革。对于高校而言扩大了高中与大学的联系, 使高校招生拥有了更大的自主性, 发展出了多元化的选材标准, 有利于突出高校各院系的特色, 同时淡化了大学排行榜。对于高中, 促进了城乡教育的均衡发展, 使教育机会更加均等, 促进了教育公平, 也有利于高中教育的正常化。

总之, 台湾通过对高考中“分类考试”的不断改革, 使高校招生的自主性不断强化, 不再受“联合考试”结果的制约, 高考也不再是高校招生的唯一标准, 而只作为招生的工具之一, 突出了高校各院系的特色, 促进了基础教育的均衡发展。

参考文献

[1]台湾教育部教育年鉴编撰委员会编著.第三次中国教育年鉴[M].台北:正中书局, 1957:499~500.

[2]齐觉生.现行联考制度之比较研究[J].台湾学报, 1962, (1) :17.

[3]方炎明.我国大学入学考试制之改革[A].“中华民国比较教育学会”编.世界高等教育改革动向[C].台北:幼师文化事业公司, 1977:85.

[4]丘爱玲.大学联招政策变迁之研究 (1954~1997) [D].台北:台湾师范大学教育研究所, 1998:124.

[5]宗亮东.大学入学考试之改进——教育部大学入学考试委员会研究委员会专案研究小组报告[A].辅导与教育论文集[C].台北:正中书局, 1986:727~732.

[6]杨明宗.大学联招新制之实施[J].教育资料文摘, 1986, (12) :33.

公务员分类改革启幕 篇3

而在今年年初，中组部、人社部等方面联合召开公务员管理工作会议，中组部常务副部长陈希重点强调，要把深化公务员分类改革作为整个公务员制度建设的重点，加快建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度，进一步完善公务员选任制度和机制。

针对全国公务员录用、考核、薪酬等方面的改革正在紧密筹划当中。

公务员的分类改革

为什么要强调“完善基层公务员录用制度”，这与当下基层公务员普遍存在的诸多问题有关。近年来，县以下基层公务员队伍普遍出现了年龄和知识老化、队伍结构不合理等问题，在一些少数艰苦边远地区，甚至还出现了招人难、留人难的现象。

对于2014年如何推进公务员分类改革，人社部部长、国家公务员局局长尹蔚民曾表示，在建立健全公务员选任制度和机制的同时，要重点完善基层公务员录用制度，在一些艰苦边远地区，要适当降低公务员录用门槛；在县级以下机关，要全面实行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，目的是解决基层公务员待遇偏低、晋升空间有限的问题。

2006年实施的《公务员法》第十四条明确规定，“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”，从法律层面上来讲，中国已经确立了公务员职位分类的制度。

但在《公务员法》颁布之前，中国公务员管理一直采取的是“大一统”模式，没有什么类别划分。从事综合管理、政策研究等工作的机关人员与在一线执法和辅助服务的政府部门人员混同招录、选拔、培养和使用。如果个人没有犯什么大的错误，只要进入公务员队伍就等于端上了“铁饭碗”。

从2006年8月开始，深圳市就按照分类管理原则，在公安系统率先实施了专业化改革，但当时的动作很小，在全国基本没什么影响。2010年，受国家公务员局批准，深圳全面启动行政机关公务员分类管理改革，而相关配套政策的一系列改革一直持续至今。

作为全国惟一公务员分类管理改革试点，深圳的基本做法是首先把大部分从事政策执行、一线执法、专业服务的公务员从综合管理类中划分出来，归为行政执法类、专业技术类。三类公务员队伍中，行政执法类公务员占比高达69%，共分7个职级，从高至低为一至七级“执法员”；专业技术类公务员人数最少，由高至低设有主任、主管、助理等职级。

按照规定，实施公务员分类管理改革之后，新进入深圳行政执法类、专业技术类职位的公务员全部实行聘任制，端的是“瓷饭碗”。从表面上看，是没有被划分出来的综合管理类公务员占了便宜，端的还是“铁饭碗”，但实际上，是专业技术类、行政执法类公务员的晋升空间和机会更大。

现存的公务员体制有个弊端，由于管理岗位有限，绝大多数普通公务员都是晋升的机遇少，工资待遇也难上调。从深圳公务员分类改革之后来看，综合管理类公务员的待遇是与机构规格挂钩，大多数人都将在科处级以下退休，而行政执法类和专业技术类公务员的待遇均不与机构规格挂钩，只要工作业绩平稳，薪酬待遇都相对较高。

据深圳市的一位专家介绍，按照目前深圳的公务员分类制度，行政执法类公务员绝大部分人在退休前可以升到二级执法员，大致享受的是综合管理类副处以上的薪酬待遇水平；专业技术类的高级专家更是可以享受到局级以上的薪酬待遇水平。

从2010年全面推行公务员分类管理改革至今，深圳方面已经形成一套比较完备的管理制度，据了解，国家公务员局在起草《行政执法类公务员管理暂行办法》、《专业技术类公务员管理暂行办法》等过程中，在很多方面，都借鉴了深圳的政策经验。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家主张在全国范围内尽快实施公务员分类管理，认为这样的改革应该进一步扩展至享受国家财政拨款的事业单位、国有企业，“凡是涉及财政拨款的人员都应纳入此改革”。

不过，叶檀认为深圳公务员改革是把公务员原来“大一统”管理模式划分成综合管理类、行政执法类、专业技术类三档。公务员依然享受体制内的待遇，铁饭碗还是摔不破。按照《公务员法》第三章“职务与级别”，就有“国家实行公务员职位分类制度”，规定公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，分类算不上根本改革。被广为称道的养老体制并轨改革稍有新意。但政府为公务员缴纳的经费没有下降，增加了一块个人缴纳的8%部分。如果公务员主动离职，账户可以带着走，不必耗到头发花白。真正的改革是聘任制，深圳实行了新进公务员聘任制，但这只是第一步。

薪酬改革倒逼提速

从2013年1月中央出台的《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》开始，到“六项禁令”；从反“四风”，再到“群众路线教育实践活动”，持续一年的政府部门新“整风运动”，几乎涵盖了从“舌尖”到“车轮”、从土特产到提货券等多个方面。

规定和禁令等多项“紧箍咒”密集出台，让那些平时隐性收入高的公务员的抱怨声四起，甚至发出“为官不易”、“官不好当了”的声音，也频频传出公务员辞职的消息。

关于改革引发的公务员“辞职潮”的说法，虽然被多位专家否认，但也有人认为，公务员因反腐离职晗恰说明该职业回归正常，不管是内部的适当调整，还是外部大环境的“倒逼”，一些媒体评论依然带有乐观态度：“不谈具体机构部门是否该压缩福利，以及压缩的幅度，在总体上，当入职若干年的公务员因为反腐而产生离职行为，恰恰体现了作为一种职业的公务员正在靠近它的正常轨道。”

今年1月，竹立家接受媒体采访时表示，今后几年，破除“官本位、权本位”将是一种正常现象，届时，“公务员不热”也将成为一种常态。

在这种预期下，涉及公务员的薪酬改革终于有了提速的迹象。

那么，涨多少，怎么涨，一直是个问题。同时，如果仅是因为灰色收入减少了，就要求涨工资，总是透着那么一股子明目张胆将“暗补变明补”的嚣张。毕竟，灰色收入乃不当收入，虽然长期存在却也不应理直气壮，更不应成为公务员辞职的意愿表达以及要求加薪的正当理由。

“公务员原本就是为人民服务的队伍，绝对不允许利用公共资源获得好处和福利，如果仅是因为减少了灰色收入而辞职，那我觉得这是好事，这样的人应该尽快离开公务员队伍。”竹立家强调称，日本、德国等地的公务员工资原本就不是很高，但他们有为国家服务的荣誉感和自我实现感，我们也应该给我们的公务员更多的荣誉，使其成为值得尊重的人。

既想享受体制内的稳定，又想拥有体制外的高收入，这似乎是一个悖论。

“公务员职业之所以被称为‘铁饭碗’，原因在于‘只进不出’。”北京师范大学政府管理学院副教授沈友军建议，推行公务员聘任制，实行合同管理，这是畅通公务员退出机制的根本解决方案；同时，人员退出必然涉及人员的生存保障问题，只有把养老、医疗、失业等基本保障解决好，才能激活人员的顺畅流动。

新一轮公务员薪酬改革的重心在于提高基层公务员待遇，其中最主要的两个任务就是规范公务员地区附加津贴制度，以及完善职务和职级并行的薪酬制度。

国有企业改革须分类推进 篇4

一、国企改革关键是处理好政府和市场关系

（一）过往国企改革缓解了当时面临的问题改革开放以来，国有企业改革大致经历了3个阶段。一是放权让利和政企分开阶段。为增加供给克服短缺，改革开放后大体上用了15年时间，通过扩权让利、承包经营责任制等措施，把国有企业引入市场。二是抓大放小和建立现代企业制度阶段。为解决国有企业自身困难，1993-2003年通过“抓大放小”、困难企业退出、分离企业办社会职能、转换经营机制、建立现代企业制度等一系列措施，着力解决国有企业走向市场后暴露出来的结构不合理、机制不适应、社会负担重、历史包袱多等问题。其中十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和1998年实施的国企脱困 “三年攻坚”，为新世纪国企发展打下坚实基础。三是股份制和国有资产管理体制改革阶段。为规范国企监管和提升企业活力，2003年以来按照所有者和出资人权责利统一，管资产和管人、管事相结合的原则改革国有资产管理体制，积极推行股份制、公司制改革，完善法人治理结构。应该说，三轮改革有效缓解了国有企业当时面临的突出问题。经过改革国企布局结构优化，政企分开和现代企业制度建立明显进展，效益改善为经济社会做出很大贡献。目前国民经济39个工业子行业中，有18个行业国企产值占比低于10%。财政预算不再安排补充国有企业资本金支出，不再安排资金弥补企业经营性亏损，银行不再为困难企业输血。全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，中央企业及其子企业已有52%引入非公资本形成混合所有制。截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共378家，上市公司中非国有股权比例已超过53%。地方国有企业控股的上市公司681家，非国有股权比例已超过60%。世界500强中国有企业由2003年的6家增至2012年的54家，8年间全国国有企业净利润年均增长25.2%，累计上缴税金17.1万亿元，2011年占全国税收的38.4%。

（二）当前改革是为更好发挥国企双重作用近年来特别是国际金融危机后，国有企业发挥了稳定经济的作用，同时一些问题也进一步凸显：国企大而不强、部分领域“国进民退”、部分行业垄断地位妨碍市场主体公平竞争等。这些问题的存在，难以更好发挥国有企业社会职能和保值增值的作用。具体表现如下。一是现代企业制度尚未完全建立。公司治理结构中，母公司层面的公司制股份制改革步伐相对较慢，民营资本话语权缺失。董事会的考核和选任、评价机制还不完善，经营者的行政化管理色彩浓重，缺乏市场化退出渠道。一些国有企业人事劳动和分配制度改革有待深化，市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成。二是国有企业总体上大而不强。目前大多仍分布在传统产业，战略性新兴产业比重较低。一些企业还在走扩大规模、增加投入的外延式道路，内涵式增长模式尚未形成。企业创新能力亟待提高，与国际先进企业相比，国有企业研发投入有限，不少核心关键技术受制于人。国际化经营能力较弱，跨国经营指数远低于国际水平。三是国有资产管理体制欠完善影响国资保值增值。政企不分、政资不分问题仍然存在，应由企业自主决策的一些重大事项仍由政府审批。监管政出多门，规则不一，导致资源配置分散，经营效率低下。出资人职责和政府公共管理职能存在交叉。国有企业收入分配管理、资本经营预算、境外资产监管等方面的制度体系需要进一步完善。四是体制差异造成国有企业社会负担重。国有企业办社会职能还没有完全分离。2011年底中央企业还有医院、学校等机构8000多个，每年费用补贴几百亿元。中央企业现有离退休人员524万人，困难职工100多万人，企业为此承担大量管理、补贴职能，加重负担。

（三）国企改革困难重重的原因经过多轮国企改革，仍存在这样那样的问题，发达国家也曾不断探索国企改革路径，既有理论上的困难也有各国现实的原因。理论上，国有企业是国家所有，需要在发挥弥补市场失灵作用基础上，提高运营效率实现保值增值。但国有企业具有产权归属唯一性、产权经营的代理性和不可分性、使用权的排他性、收益权的确定性和剩余索取权的不可转让性等特点。这些特点导致国有企业常常面临平衡政府需求和企业盈利的关系问题。现实中，政企不分、政资不分，两权混淆，企业无法按照市场规律开展经营效率低下；委托代理由于信息不充分、内部激励机制不完善等，出现道德风险甚至国有资产流失；资源垄断导致不公平竞争和垄断行业发展滞后；国有企业凭借资金、技术实力和接近政府资源等优势进入竞争性行业，出现“国进民退”等问题。一是缺少对国有企业的完整分类和准确定位，社会利益和盈利增值等不同职能的企业混同管理和考核，影响各类企业的职能实现。二是“国资委—国有企业”的管理体制下，企业高级管理人员由政府任命，行政指令介入经营管理多，监管“指挥棒”异化企业行为，使得有效监督、国资保值增值和塑造企业市场主体地位之间平衡十分困难。三是股份制改革不到位，国有股一股独大现象多，特别是母公司仍以国有独资或者国有股份制的集团公司身份出现，非国有股话语权和决策权不足，企业无法按经济规律经营决策。四是国有企业和民营企业公平竞争难，国有企业与政府有千丝万缕的联系，市场准入、资源占有、员工身份等方面与民营企业都形成不公平竞争。五是缺少员工持股计划，没有把股权激励与股权分散化结合起来，员工“大锅饭”、“铁饭碗”心理重，高级管理人员和核心技术人员的积极性无法充分发挥。六是国有企业历史包袱重，经营失败退出难。

二、三中全会后国企改革有进展有难点十八届三中全会要求，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。按照这一要求，国家、地方和企业层面都进行了积极探索，有成效但关键问题尚未突破。

（一）改革进展和试点在国家层面，国资委已经启动混合所有制、国有资本投资运营公司、董事会授权改革和纪检监察四项改革试点。涉及中国医药、中国建材、国家开发投资公司、中国节能环保公司、新兴际华、中粮等六家央企。试点的选取一定程度上是对上述企业前期改革成绩的肯定。未来，民营资本在混合所有制企业中的地位和话语权有望提升，国有资本出资人制度将发生变化，资本运作能力和混合所有制企业的市场主体地位将获得提升。各地试验性推出一些方案，上海率先公布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》之后，陕西等地国企改革方案相继出台。截至目前，全国已有上海、甘肃、山东、江苏、云南、湖南、贵州、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、广东、陕西等16个省市公布国企改革方案。内容涉及混合所有制、国资结构调整、产权制度、分类监管等多方面内容。中石化改革步伐加快，目前已经推出三大资产重组方案，主要是对集团存续资产和业务及上市公司的资产和业务进行专业化重组，推进市场化运营和差异化竞争。方式包括将现有资产装入上市平台，借壳重组部分资产，销售公司引进25家境内外投资者超千亿元的资产重组，润滑油和管道储运业务成立独立公司，酝酿分拆上市，下属上市公司的专业化重组改造，改善负债结构。已有的尝试以增量改革为主、存量改革为辅，以总结经验为主、新的探索为辅。更多的是对原有国企改革方向的重申和制度细化，在专业化和公众化方面进展较多，对国资委、国有资本投资运营公司和国有企业关系，和国企分类等深层次问题没有更多涉及。目前情况下，没有国家层面的共识和制度设计，或特许授权，地方和央企也很难做出实质性突破。

（二）亟待明确和突破的改革难点一是混合所有制企业是否允许非公资本控股，以及经营决策是否按照股份说话。经过多年改革国企与非公资本混合的情况不断出现，但往往混合经济仍按国企规则运转，非公资本没有话语权，难以发挥非公资本积极性，无法实现优势互补，甚至部分非公资本萌生退意。二是高级管理人员怎么选，谁来管。与国有资本相比，非公资本一大优势是按市场规律行事，因此混合所有制企业特别是非公资本控股企业高管人员应由股东大会按市场规则选聘懂经营的人担任董事长和总经理，赋予足够自主权限，设置完备的激励约束机制。三是限定垄断行业和领域，确保混合所有制企业平等竞争。国有企业一直在能源、电信、铁路、市政等领域处在垄断地位，非公资本无法进入。不仅不利于非公资本公平竞争，也不利于行业健康发展和消费者利益提升。甚至连一些基本的市场信息也不充足。如果不能最大限度缩小垄断范围，改革效果也将大打折扣。四是国有资产监管目标要恰当合理。国有资产应保值增值，但并不是每一笔国有投资都只赚不赔。这不符合市场经济规律，也必然导致国有企业为保值增值不顾市场规律，加剧与非公企业不公平竞争。改革应在确保国有资本总量不少的前提下，明确区分经营损失和违法侵占的监管。五是混合所有制企业要消除体制性身份待遇差别。长期以来我国有体制内外之别，也是国有企业积累重大历史包袱的原因。发展混合所有制，如果不统一人员身份待遇，难以制定实施对所有员工有效的激励约束制度。

三、科学分类推进国企改革

（一）国企改革基本思路一是科学分类。为发挥各种资本的优势，依据行业性质和地位不同，现在国有企业应分为四类：（1）涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资运营公司国有独资，政府运营；（2）涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的如高科技和军工产业企业，保持国有绝对控股；（3）涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，保持国有相对控股；（4）国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者全部退出。二是优势互补。基于上述分类使各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。国有资本的优势是：资金和科技实力较强，政府资源较多，信用等级较高，在融资方面有一定优势，市场整合能力和议价实力强；不足是：政企不分导致决策不能自主，盈亏无须自负导致预算软约束和效率较低行为异化，垄断削弱竞争压力和能力，观念落后包袱沉重。国内民营资本的优势是：机制（人事、劳动和分配）灵活，自主决策效率较高，对市场足够敏感，约束刚性，成本控制和管理完善；不足是战略和用人方面不够稳定，公司治理现代化程度不高，容易搞成家族企业，资金人才等方面实力不高。外资的优势是：具有相对较高的技术、管理经验，有品牌、销售网络、商业模式等国际视野，有全球技术和市场开发能力，但对中国市场和规则不够熟悉。（2）、（3）、（4）类企业改革方案设计要体现上述优劣势，比如同一个企业内部不同资本代表人按照优势进行分工合作。三是出资人差异。国资委作为出资人，负责（1）类企业的运转和国有资本增减调剂，同时负责（1）、（2）和（3）类企业的经营管理过程中的合规性监管。针对上述分类中的（2）、（3）、（4）类企业，各组建两家国有资本投资、运营公司作为出资人，分别负责三类企业的投资运营和资本保值增值；国有资本投资运营公司决定对部分行业和企业的进出和投资数量；在合规经营和国有资本总量不减少的情况下，国资委和国有资本投资运营公司不干预企业的生产经营。四是放手经营。完善（2）、（3）、（4）类企业的现代公司治理结构，国有资本代表仅负责与政府沟通协调和及时向出资人反馈经营信息，业务经营全部放给非公资本。（1）类企业的生产经营信息公开，接受监督。五是总量增值。四分法基础上，国有资产只在本类企业内部保持总量保值增值，不求每个企业每项投资都盈利。第（1）类企业出现亏损或者扩大资本金时，由国资委出面协调（2）、（3）、（4）类企业对应的国有资本投资运营公司补亏或增加投资。

事业单位分类改革实施方案 篇5

一、分类原则

(一)科学分类，严格标准。坚持政事分开、事企分开，以社会功能为标准，科学合理划分现有事业单位类别。

(二)积极稳妥，因地制宜。综合考虑行业特点、地区差异和公益服务事业发展实际需要，统筹平衡社会功能相同或相近事业单位分类。

(三)统一领导，分级负责。全省事业单位分类工作在省委、省政府统一领导下，由各地分级组织实施。各级党委、政府对本地事业单位分类工作负总责。

二、分类范围

(一)各级党委、政府直属事业单位;

(二)各级党委、政府部门所属事业单位;

(三)各级人大、政协、法院、检察院、群众团体机关所属事业单位;

(四)其他经各级机构编制部门审批设立的事业单位。

使用事业编制的社会团体(如协会、学会、基金会等)，不纳入分类范围。

三、类别划分

按照社会功能，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动3个类别。

(一)承担行政职能的事业单位。即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位，认定依据是国家有关法律法规或中央有关政策规定。

(二)从事生产经营活动的事业单位。即所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位。

(三)从事公益服务的事业单位。即面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：

公益一类事业单位。即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。这类单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。

公益二类事业单位。即承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按照国家有关规定执行。

分类时，对完全或基本符合某一类别条件的事业单位，直接确定其类别;对兼有不同类别属性的事业单位，可按主要职责任务和发展方向确定其类别。 四、工作要求

(一)明确工作时限。省属事业单位由省分类推进事业单位改革领导小组办公室(以下简称省事改办)提出类别划分意见，商事业单位行政主管部门后，报省分类推进事业单位改革领导小组研究确定。市、县(市、区)事业单位分类，可参照省属事业单位分类做法执行，并向上级编办备案;省直管县事业单位分类工作报省编办备案。20_年12月31日前，完成市、县(市、区)所属事业单位分类备案工作。

(二)严格标准要求。各地要把社会功能作为事业单位类别划分的依据，严格执行事业单位分类标准，防止公益类向行政类“挤”、经营类向公益类“靠”，力争做到行政类无差别、公益一类差别小化、公益二类差别合理化。严格控制公益一类事业单位比例，行政类占地区事业编制总量不超过1%。各级党委、政府要合理安排方案制定、行政类报备等任务，倒排时序、统筹推进。分类工作结束后，要逐级报送分类工作总结。省事改办要加大指导力度，适时开展督查，推动分类工作有序开展。

分类改革 篇6

上海出台“关于分类推进事业单位改革的实施意见”

主要内容：

一、基本原则。

1、着眼发展，深化改革。既要立足现有事业单位的特点，科学划分类别，不断深化改革;又要着眼公益事业发展，研究政策体系和制度，破除现有体制机制中影响公益事业发展的障碍，鼓励社会力量积极参与，构建提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。

2、总体谋划，分类指导。结合不同类别事业单位的特点，重点推进承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革，搞活从事公益服务事业单位的运行机制，对事业单位实行分类管理。

3、统筹兼顾，分步实施。统筹兼顾上海市经济社会发展和政府机构改革，妥善处理好与以往事业单位改革政策、现行行业体制改革政策的衔接，把握改革节奏，区分轻重缓急，按照行业要求、区域特点、改革条件，先易后难，分阶段、有重点地推进改革。

4、以人为本，稳步推进。坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为改革的出发点和落脚点。切实发挥各级党组织的作用，保障职工合法权益，防止矛盾激化，维护社会稳定，确保改革顺利推进。

二、科学划分和各类改革的内容

(一)科学划分事业单位类别。

1、深化清理工作。将清理工作与机构分类、加强机构编制管理和促进公益事业发展有机结合。对职能转移或萎缩，以及特定工作任务已经完成的事业单位予以撤销;对设置分散、规模过小、职能相同相近或重复设置的事业单位进行归并;对所承担的工作、业务可通过社会购买服务或可实行资源共享，以及大量空编2年以上的事业单位相应核减机构和事业编制。

2、科学划分类别。按社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益服务三个类别。其中，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务事业单位细分为公益一类、公益二类：承担义务教育、基础科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗卫生等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位，划入公益二类。

(二)承担行政职能事业单位改革。

1、严格标准认定。以是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能为依据，从严认定承担行政职能事业单位，并按程序报中央机构编制部门确认。今后，不再批准设立承担行政职能事业单位。

2、积极推进改革。对部分承担行政职能事业单位，将其行政职能划归行政机关承担，并重新明确其单位类别;对完全承担行政职能事业单位，通过本市行政管理体制改革和政府机构改革中调剂出来的空额，将其逐步转为行政机关内设机构或行政机构。

3、加强规范管理。凡被认定为承担行政职能但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内，继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，进一步推进处罚权相对集中和部门内综合执法，使用事业编制只减不增，加快完成主要职责、内设机构、人员编制和领导职数的“三定”工作，人员参照公务员法管理。

(三)从事生产经营活动事业单位改革。

1、合理界定范围。对兼有部分公益服务职能的，暂划入从事生产经营活动事业单位，待剥离公益服务职能后再逐一明确类别。今后，不再批准设立从事生产经营活动事业单位。

2、区分不同情况。对提供的服务可由中介组织承担或实行政府购买服务的事业单位予以撤销，妥善分流安置其人员;对兼有部分公益服务职能的事业单位，将其公益服务职能及人员编制剥离并整合到其他公益事业单位，完成公益服务职能及人员编制剥离后，创造条件转企改制;对完全从事生产经营活动事业单位实行转企改制。

3、稳妥转企改制。按照有关规定进行资产清查、财务审计、债权债务核实，由同级财政部门依法核定国家资本金。从事生产经营活动事业单位转企改制后，按照政企分开原则，逐步与行政主管部门脱钩。转制单位在5年过渡期内，原有税收等优惠政策适当保留，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，对转制前已离退休人员，原国家和本市规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和

(四)从事公益服务事业单位改革。

1、强化公益服务属性。对认定为从事公益服务事业单位，继续保留在事业单位序列，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，强化公益服务属性，激发生机和活力，不断提高公益服务水平和效率。

2、完善运行管理体制。按照政事分开要求，理顺行政主管部门与事业单位的职责和关系。对面向社会提供公益服务事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行、监督机制，强化公益属性，提高运行效率，确保公益目标实现。

3、创新机构编制管理。推进事业单位机构编制法制化、标准化建设，对不同类别事业单位实行分类管理，科学制定机构编制管理标准。合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制。探索政府购买服务新机制。健全事业单位实名制信息管理，强化对事业单位的运行评估和监督。

4、深化人事制度改革。完善聘用合同管理，依法订立、履行、变更、解除或终止事业单位聘用合同，规范事业单位用人机制。完善岗位设置管理，按照按需设岗、科学高效、动态调整、依法管理的原则，科学合理设置岗位，建立健全符合事业单位特点的岗位管理制度。按照事业单位改革要求，完善公开招聘制度。加强部门协调联动，促进人事制度改革与机构编制管理有机结合。

5、深化收入分配制度改革。建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的收入分配制度。结合清理规范事业单位津贴补贴，实施事业单位绩效工资制度，进一步做好义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作;稳妥推进其他事业单位实施绩效工资工作，缩小地域、行业、部门之间事业单位收入分配差距。

6、深化社会保险制度改革。研究改革事业单位工作人员养老金计发办法，完善退休人员养老金正常增长机制，并探索建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

7、完善财政支持方式。对公益一类事业单位，根据正常业务需要，由财政给予经费保障;对公益二类事业单位，根据财务收支状况，由财政给予经费补助。出台符合事业单位具体特点和财力的财政支持办法。加强对事业单位财政资金使用情况的绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。

分类推进国有企业改革研究 篇7

2013年11月十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了经济体制改革的首要关键点是使市场在资源配置中起决定性作用,并进一步完善了政府的监管地位。2015年9月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式以文件形式提出国有企业分类改革的构想。2016年全国两会上的政府工作报告中明确国企五项改革试点,国企改革正式进入实操阶段。本文以新时期分类改革形势下的城投控股为例,通过分析其发展历程和治理机制,结合国企分类改革的指导意见和国企治理的实际需要,对既具有商业性又具有公益性的特殊国有企业的分类改革与分类治理提出若干建议。

一、国有企业改革历程

改革开放以来,以经济体制、国有资产管理体制、国有大中型企业改革为重点的国有企业改革取得了显著绩效。新一轮国有企业改革主要从国有企业的战略目标和使命定位出发,对国有企业进行分类改革,进而制定适合于不同类别国有企业的考核和监督机制。自改革开放之初启动的国有企业改革历程主要分为四个阶段:

第一阶段是放权让利阶段。该阶段重点是国有企业放权让利和承包制改革,主要取得了两方面的绩效:一是企业拥有更多自主权,激励机制的革新增强了国有企业员工积极性;二是全面开启政企分开的道路,推进企业所有权和经营权的分离。这一阶段的改革使国有企业的内部管理机制和创新能力有了较大提高,但其本质属性没有改变,仍是政府的附属物。

第二阶段是制度创新阶段。该阶段改革目标是建立“产权清、权责明确、管理科学”的现代企业制度,主要通过两方面进行了调整:一是加强国有企业与市场经济体制的结合,大幅度减少国有企业对政府的依赖性;二是对不同类型的国有企业给予不同的指导方案,因地制宜地提高企业的管理效率。与第一阶段相比,这一阶段的改革逐步建立起清晰的企业管理制度且政企分开力度进一步加大。

第三阶段是战略调控阶段。改革主要集中在建设国有资产监督管理委员会,进而加快完善国有资产管理和监督体制;重点加强国有大中型企业的公司股份制改革,提倡投资主体多元化;重点推进垄断行业改革借以增强国有企业活力。与前两阶段相比,这一阶段国有资产管理体制得到确立,政企和政资的进一步分离促使国有企业得到长足发展。

第四阶段是分类改革阶段。这一阶段的着力点是按照国有企业的不同功能定位,有针对性地推进分类改革。分类改革阶段主要从以下两方面进行:一是将国有企业划分为商业类国有企业和公益类国有企业,在此基础上合理拓展改革;二是重点强调国有企业股权的多元化发展,并使国有资产监管方式转变为以管资本为主。

2015年12月,国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,明确提出根据国有资本的战略定位和发展目标,将国有企业界定为商业类和公益类并分类推进改革、分类实施监管、分类定责考核。国有企业分类改革的推进将使国有企业“一股独大”的局面向多元共存趋势转变;由“一刀切”的评价考核转向差异化的评价考核;由政府全面监管转向主要对资本进行监管,加速市场化推进过程。

二、城投控股发展历程及治理体系

(一)城投控股的发展历程及业务分支

城投控股是由上海市原水股份有限公司经股份制改制而来,1993年在上交所正式上市,股票代码为600649,简称“原水股份”。2008年城投控股收购了上海城投(集团)有限公司下属分公司上海环境集团有限公司(简称“环境集团”)和上海城投置地(集团)有限公司的全部股权,公司股票简称由“原水股份”变更为“城投控股”。2010年完成对其子公司环境集团的股权转让工作,引进战略投资者美国废弃物管理公司,环境集团变更为中外合资企业。

城投控股的发展历程大体可以分为四个阶段:第一阶段(1992~1993年)为城投控股建立的起始阶段;第二阶段(1993~2008年)为城投控股主营业务成熟阶段;第三阶段(2008~2010年)为城投控股股权战略调整阶段;第四阶段(2010年至今)城投控股通过资产置换业务板块分离,进入全面高速发展时期。

城投控股的三大业务主要有环境业务、地产业务、股权投资业务。环境业务主要包括生活垃圾中转运输、填埋和焚烧处理等;地产业务主要包括成片土地开发、普通商品房和保障性住房建设、历史建筑保留保护和现代科技园区开发等;股权投资业务主要包括金融股权和创业投资等。

(二)城投控股治理体系

广义的公司治理机制是通过一套包括正式或非正式的内部或外部制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系。狭义的公司治理机制主要指所有者通过股东大会、监事会、董事会及管理层所形成的公司治理结构对经营者进行监督与制衡的内部治理机制。上市公司信息披露的完整性及透明度与利益相关者息息相关。

从内部治理机制分析,城投控股治理体系主要分为四个方面:一是股权结构,公司的信息披露显示,截至2014年,第一大股东上海城投(集团)有限公司控股46.51%,第二至十位的股东依次为弘毅(上海)股权投资基金中心(有限合伙)、申银万国证券股份有限公司、全国社保基金一一零组合、中国人寿保险股份有限公司-传统-普通保险产品、中国人寿保险股份有限公司-分红-个人分红、中国建银投资有限责任公司、建设中信资产管理有限责任公司、全国社保基金一零七组合、华夏银行股份有限公司。由此可见,城投控股的股权结构比较多元化,股东包括机构投资者与个人投资者。二是董事会构成,城投控股董事会共有11位董事,其中独立董事有5名,董事会具有较好的独立性。三是董事长与总经理的关系,城投控股的董事长和总经理由同一人担任。董事长主要负责监督业务活动而总经理主要管辖业务执行,属于不相容职位,从长远发展来看企业不应采用两职兼任制度,否则易造成内部控制问题。四是监事会构成,监事会的设置情况对上市公司尤为重要,城投控股监事会委员由股东大会和职工代表选举产生,3名监事会委员包括1名监事会主席和2名监事会成员,该设置符合《公司法》的要求。城投控股的组织结构如下图所示:

三、特殊国有企业分类改革方向

(一)国有企业分类改革研究概述

新一轮国有企业分类改革的全面推进标志着国有企业改革进入攻坚期和深水区。国内学者关于国有企业分类改革的研究成果主要如下:杨瑞龙(1995)提出提供公共产品的国有企业应采取国有独资的形式,垄断性国有企业主要运用国有控股模式,竞争性国有企业则在一定的政府干预下实行放权放利经营。董辅礽(1995)总结出应该从国有企业的功能出发,将国有企业划分为非竞争性企业与竞争性企业,前者不以营利为目标,主要考核对社会的贡献,后者主要考评企业公平参与市场竞争的盈利能力。蓝定香(2006)认为建立现代产权制度的核心是根据不同类型国有企业的性质,把国有企业定位于公共领域与非公共领域,逐步分离界定国有产权在不同定位国有企业的比例。高明华等(2014)采用调研的方式,提出国有企业可以按照本身功能分为公益性国有企业、垄断性国有企业与竞争性国有企业。黄群慧等(2013)通过研究认为,目前国有经济出现瓶颈的根本原因是国有企业目标多元与定位不清,通过对国有企业进行分类是解决这一问题的关键,并把国有企业分为公共政策性国有企业、特定功能性国有企业、一般商业性国有企业。周娜等(2016)通过对比商业类与公益类国有企业,认为应该根据主业性质,把国有企业分类细化。李维安(2014)提出国有企业改革要明确国企的功能定位和分类,并针对不同类型的国有企业设计不同的治理机制,分类治理机制的实施是深化整个国有企业改革的重点。

(二)特殊国有企业分类改革方向

2015年年底,国家有关部委按照国有企业主要经营方向和战略定位,将国有企业分为两类:商业类和公益类。商业类国有企业按照其主业的性质又分为三类:充分竞争行业和领域;关系国家安全、国民经济命脉的重要行业;关键领域、主要承担重大专项任务的行业与自然垄断行业。在对国有企业进行分类的基础上主要从四个方面进行分类施策,包括分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。城投控股的业务板块既具有公益性,又具有商业性,对于这类特殊国有企业的分类改革需要根据其业务板块的属性进行有效分离,独立运作、独立核算。

特殊国有企业要根据业务板块的商业属性与公益属性合理确定分类改革的方向。对于商业属性的业务板块,股份制形式方面要进行股份制改革,将国资委的战略定位由国资委监管转变为直接对企业持股,同时吸收其他各类资本,推进企业股权多元化;国有资本控股方面,可以根据企业实际情况选择合适的国有资本持股比例;考核方式上主要通过综合业务指标结合企业发展前景与综合竞争力进行评价。对于公益属性的业务板块,股份制形式方面主要采用国有独资的方式,对于成熟型的公益板块业务可以通过区别于政府购买的方式引导各类非国有资本进行投资决策;在考核方式上重点考察产品和服务质量的品质,其次在考核国有资本增值保值的同时要根据不同企业的实际情况加入社会评价和企业社会责任考评机制。

四、特殊国有企业治理机制设计

特殊国有企业因业务板块不同,所承担的经营目标和社会功能也不同,如何对特殊国有企业进行分类治理是国有企业分类改革后亟待解决的问题。本文从董事会机制设计、监事会机制设计和信息披露机制三方面探索此类国有企业的分类治理机制,如右上表所示。

(一)董事会机制

董事会作为企业的经营决策机构,是解决代理问题的重要机制,对于新时期国有企业分类治理机制的设计具有重要作用。特殊国有企业由于业务板块的特殊性,在不同业务板块之间不能采用统一的董事会设置标准。本文从以下几方面说明董事会机制的建设:

1. 董事会组成。

董事会结构主要有三种类型:单层董事会制、纵向双会制、平行双会制。我国企业董事结构包括执行董事、非执行董事和独立董事,董事会结构中相对合适的三种董事的比例,对于避免因部门或个人利益导致的董事会分裂和不能正常运转具有重要作用。近年来,机构投资者对所投资上市公司中独立董事的质量要求越来越高,因此在不同业务板块中独立董事的选举应体现出相应的差异。商业板块中独立董事应当不与公司实际控制人产生利害关系,能够维护公司整体利益并且保障中小股东的权益不受侵害;而公益板块中的独立董事应以专业优势对企业成本和运行效率进行控制,切实满足公众的实际需求。

2. 高管选聘形式。

我国国有企业长期以来都是采用行政任命的方式对高管进行委任。国有企业高管的行政任命方式容易引发高管角色的错位且易造成内部人控制的问题,是政企不分的重要表现,也是阻碍国企改革的因素之一。高管的思维方式和经营决策行为不仅会直接影响企业生产经营理念,而且间接影响了企业文化的形成。国企高管通过市场化的选聘逐渐形成与之相适应的职业经理人制度,是当前国企改革的重要目标。大中型国有企业不同业务板块的高管选聘方式应该有所不同,商业板块高管的任命应该完全采用市场化选聘机制,由于商业板块业务处于完全竞争市场中,通过市场选聘实战经验丰富的高管有助于增加企业的活力和利润最大化的实现;而公益板块的高管则可以采用公务员任命的方式进行选聘,充分体现国有企业的公益属性。

3. 高管激励方式。

现阶段国有企业薪酬分配制度主要采用合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入等方式。但目前我国国有企业存在人力资源不完备、国企高管考核激励机制僵化等问题,通过完善职业经理人市场选聘制度,为进一步拓展国企高管的市场化薪酬制度提供重要基础。商业板块中国企高管薪酬的确定应与其选聘机制相对应,按照合理的法人治理结构采用市场化薪酬制度的方式,其分配来源取决于处于竞争市场中的国有企业的利润;而在公益板块业务中,国企高管薪酬的评价标准应该是国有企业实现公共绩效的程度,公共绩效的衡量主要以体现国有企业性质的社会公共评价和公众利益实现程度为准尺。公益属性业务板块的高管激励应采用职务晋升的方式,以防止高端人才的流失。

4. 董事会与党委会。

我国国有企业中普遍存在董事会和党委会两个管理机构,处理好董事会与党委会的关系、切实贯彻“双向进入,交叉任职”的原则对于新时期深化国企改革具有重要作用。董事会和党委会在不同业务板块中的作用应具有差异,如商业板块中,董事会对公司重大经济事项具有决策权,党委会对公司重大问题行使参与权,保障公司总体的运行发展趋势;公益板块中,董事会主要进行公共产品投资方案与预算方案的确定,并对公共产品的服务质量与服务效率进行考核,党委会是中国特色社会主义国家中国有企业的标志性机构,发挥党委会的作用就要充分保证广大公众的利益与社会的良性发展,加强党建文化的建设。

5. 专业委员会。

我国上市公司的董事会一般下设四个专业委员会:战略与发展委员会、审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会。一般认为由独立董事组成的专业委员会对于提高董事会的工作效率具有重要作用,为董事会提供决策建议的同时履行董事会赋予的各种职责。在国有企业改革的现行阶段,对于商业板块方面,应该加强薪酬与考核委员会的建设,而公益板块中专业委员会的设置可以根据企业的实际情况设定。

(二)监事会机制

监事会是股东大会领导下企业的监督机构,主要代表股东大会行使监督权。但是在现实的公司运营中,往往存在监事会和独立董事职能重叠的情况,导致目前监事会在实际运作时出现权责不清、分管混乱的局面。在新时期国企改革中必须严格厘清两者的关系,没有设置监事会的企业必须具有完备的独立董事制度,既设置监事会又设有独立董事制度的企业则要确保二者的权责划分清晰。

(三)信息披露机制

上市公司的主要披露对象是投资者,应建立以满足投资者信息需求为目标的信息披露监管理念,披露有助于投资者进行投资决策的相关信息。由于国有企业实际出资人的特殊性,在不同业务板块中的信息披露对象和侧重点应该明显不同。商业板块主要向投资者提供经营和财务状况的相关报告,主要包括资产负债表、损益表和现金流量表。由于公益板块的考核引入了社会评价,因此公益板块的主要披露对象除投资者之外,还应强调对社会公众的披露,主要对公益目标的实现情况和成本控制途径进行披露。

特殊国有企业分类治理机制的设计需要根据大中型国有企业的实际情况,因地制宜地分析治理途径,其相对于商业类和公益类国有企业既具有个性、又具有特性,既要选择性地吸收商业类与公益类国企改革过程中的经验,又要充分发挥自身业务板块特性,制定个性鲜明的分类治理机制。

五、结论

本文以城投控股为例,探讨了特殊国有企业在新一轮国企改革中分类改革方向与分类治理机制的设计。通过对城投控股发展过程和治理体系的剖析,提出此类国有企业分类改革的方向,即根据业务板块的不同属性实施不同的分类改革政策,并且构建符合其业务板块特点的公司治理机制主要包括董事会构成、董事会与党委会的关系、高管选聘、高管考评与激励以及专业委员会制度。可见,在特殊国有企业分类改革上既要强调国有企业在商业板块中的营利性,又要考虑国有企业在公益板块的社会作用和公共属性,同时在公司治理评价方面要制定符合各自属性的评价指标体系和治理准则。特殊国有企业分类改革方向和分类治理机制的研究对于新时期深化国有企业改革具有重要作用。

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必须分类推进国有企业改革 篇8

国有经济的背后涉及到国家所有权，国家所有权政策的实施效果如何，不仅对中国国有企业的发展和改革，而且对中国经济的发展有长远和现实意义。

国有经济改革应分类进行

十八届三中全会《决定》对于国企改革的部分，最重要明确了两点：对国企进行混合所有制的改革和对国企进行分类改革。两方面改革互相联系，这里仅就分类改革讲些看法。

之所以要分类推进国有经济或国企的改革，根本原因是中国的国有经济盘子庞大，包括了多种不同功能的企业，国家对不同功能的企业发展有不同的责任。公益功能的企业，政府必须投资支持，以便向国民提供公益服务。对一般企业，除非国家战略需要，国家不能用特别的投资支持国企，应与非国企平等竞争。因此必须分类改革，实行分类管理。

根据企业基本功能分类推进企业改革，包括相应的资本或股权也要改革，这意味着不同的国企的改革空间和机制设计将有所不同。如对自然垄断行业，在多数情况下“国有资本继续控股经营”，对其他企业就不一定要控股或绝对控股。

与此同时，还要分类确定企业的法律形式及基本规范。国内一直存在国企是普通公司法企业还是特殊公共法人之争。不同的企业法人法律形式，意味企业的法律规范、治理结构及与政府关系都可能不同。我认为，多数国企应是公司法企业，少数特殊企业可以按公司法与国家决定的章程规范，不必搞特殊公共法人，因为中国缺乏立法资源。

对企业的机制和行为规范设计也要分类，明确政府和企业的责任关系。企业功能作用、经营条件和法律规范不同，其机制和行为规范设计必然有所不同。另外，包括会计制度在内的报告和监管体系也要分类设计，企业如果承担很多政策性业务，或从事自然垄断业务，企业对不同的业务必须分别核算公开报告，接受监督。

国企改革可分三步走

对国企分类，从基本面看可分三步进行。

第一步，根据市场经济体制下国企的基本功能和产业经济性质进行分类。《决定》明确了按功能分类的原则，实际上也认可按产业经济性质分类的原则。按功能分类的原因，前面已经讨论。为什么还要按经济性质分类？这是因为经济性质不同，引进竞争机制的前景不同，相应的改革条件及监管模式也会不同。自然垄断行业，就很难引入竞争，因此要采取控股加规制的方式进行管理。

从经济学的角度看，国企可以分为两大类：特殊产业领域和一般产业领域。特殊产业领域存在市场失效并且与国民经济命脉和广大公众利益有关。该领域还可以再分为安全、自然垄断、重要基础设施和基本公共服务几大类。这类产业或事业有三个突出特征，一是由于技术进步、环节可分性、“替代业务”出现，整体或在部分环节会有竞争性，但总体上由于费用劣加性和规模经济等原因，业务往往是自然垄断或准自然垄断或是寡占竞争型；二是服务于广大国民的公益性显著；三是产业事业发展相对较易受非经济的政治因素或社会政治及经济的历史传统影响。

一般行业领域都是竞争性产业，包括战略性产业和非战略性产业两大类。战略性产业主要指该产业领域的发展对国民经济的发展作用重大，例如技术含量高、经济前景大的“战略性的新兴产业”和支撑或拉动作用大的支柱产业，包括能源、基本原材料、重要装备、IT电子产业中的某些领域及重要的贸易流通产业。这些产业往往都有生产和经营的规模经济和网络经济的特性，但主要靠以技术和资本实力为基础的竞争力决定产业的水平能力，不存在自然垄断问题，不使用自然形成的稀缺的公共资源（如频率、航线、码头机场等特殊地理位置），主要企业竞争力决定着国家的产业竞争力。

将一般产业领域分为战略和非战略两类，不仅是因为战略产业领域重要，还因为这些产业可能需要国家给予特殊支持。

特殊领域的主要国企，未来较长时间内国家可以继续控股，而一般产业领域的国企，国家未必一定要控股。

第二步，根据产业内现有国企的作用、地位及其发展战略，制定股权调整政策。对于一般产业领域的非战略性产业的国企，国家股可以减持；对战略性新兴产业的国企，可根据国家产业政策增资。在战略性产业领域，如果已有具备国际竞争力的民营企业，就没有必要人为扶持国企。要确定这些领域企业减持的国家股下限，但这不是说要立即大幅减持，而是要明确股权调整政策，这样可以方便企业据情机动调整股权结构。

第三步，根据上述情况和社会政治历史因素综合平衡确定针对不同企业的具体股权调整方案。

按上述三步分类确定主要国企发展混合所有制改革方案的同时，还要进行有关机制、法律、监管等政策的调整，以加快国企市场化改革的方向。（支点杂志2014年1月刊）