株洲市农村土地综合整治项目管理（精选9篇）
暂 行 办 法
（讨论稿）第一章 总则
第一条 为规范开展全市农村土地综合整治，根据《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》和相关法律、法规、政策，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称农村土地综合整治项目是指市级批准立项的以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台,统筹规划,聚合资金,整村推进,集中连片开展农村土地”田水路林村” 综合整治的项目。
第三条 市农村土地综合整治项目领导小组办公室负责项目规划审查、项目立项审批、项目设计预算审查、项目实施统筹协调及验收评估等行政管理工作。
市国土资源部门负责全市农村土地综合整治项目的选址、项目规划编制的组织协调、立项报批、项目区土地确权登记发证、土地整理和增减挂钩设计的审查、土地整理项目和增减挂钩资金的落实、土地整理和增减挂钩工程施工的行业管理、挂钩周转指国内最大的土地流转平台、从事土地流转、土地出租、土地买卖、土地事务代理等尽在土地资源网
http:// 土地资源网-------http:/// 标和新增耕地面积的确认。
市财政局负责统筹整合项目各部门资金，全程监管项目资金使用情况。
市规划、交通、水利、市发改委、农业等相关部门按照各自的职能，负责村庄建设规划、交通规划、水利规划、产业规划等子规划和设计的审查、项目规划设计涉及的部门项目配套资金的落实。
县级人民政府是项目建设的责任主体，负责编制土地综合整治项目规划和设计，负责组织项目申报、招投标、施工、监理。
乡级人民政府是项目的实施主体，具体负责项目实施任务。
第二章 项目选址、规划、建库、立项
第四条 项目选址必须集中连片、整村推进、农民自愿、权属清晰、先易后难、循环渐进；必须得到三分之二以上的成员或三分之二以上村民代表同意。
1、省、市新农村建设示范点优先安排。
2、有城乡建设用地增减挂钩潜力的优先安排。
3、已实施土地整理复垦开发项目或未实施但符合土地整理复垦开发项目申报条件的优先安排。
4、经济条件较好，经济社会发展有明显特色的优先安排。
5、土地承包经营权已流转或正在流转的优先安排。
国内最大的土地流转平台、从事土地流转、土地出租、土地买卖、土地事务代理等尽在土地资源网
http:// 土地资源网-------http:/// 第五条 农村土地综合整治项目规划编制由国土资源部门统筹协调，县级政府组织，整合土地整理、村庄建设、交通、水利等规划，优先资源配置、统筹耕地保护、生态环境保护和产业发展、村庄建设、交通水利等基础设施建设。主要内容包括：
1、村域国土资源状况。主要是土地、矿产、水、森林等自然资源状况和其他重要的人文资源状况、生态环境状况。
2、村域土地利用。主要是落实乡镇土地利用总体规划确定的控制规模，合理确定村域内各类用地的总体结构与布局。重点是耕地、基本农田、村庄和农村居民点建设用地的布局安排。
3、村域建设布局。包括村庄和农村居民点建设总体布局、风格、规模、次序安排；村域内道路、电力、通讯、饮水、燃气、商贸、文化卫生站点等公共基础设施布局建设安排。
4、村域国土综合整治。主要是村域内土地开发整理复垦的总体安排与项目布局；农村居民点综合整治的时序与布局；以土地开发整理为平台推进村域山、水、田、路、林、村国土综合整治的布局与安排。
5、村域产业发展。主要是村域内农业结构调整和现代农业发展布局；村级工业布局安排；村域内其他产业发展安排（如旅游休闲观光产业、矿产资源开发等）。
6、村域生态建设与环境保护。主要是村域内生态用地的布局与生态系统的建设；村域环境污染整治与环境保护的安排；村国内最大的土地流转平台、从事土地流转、土地出租、土地买卖、土地事务代理等尽在土地资源网
http:// 土地资源网-------http:/// 域内地质灾害监测治理安排。
7、土地综合整治项目布局安排：包括土地整理、增减挂钩、村庄建设、交通建设、水利建设、生态环境保护、产业发展等项目。
7、规划实施保障措施。村域内所有涉及国土开发利用与保护的生产、生活和建设活动均应符合村级国土综合整治规划。经济保护措施。政策扶持措施。
第六条建立农村土地综合整治项目库。项目规划完成后，市国土资源部门组织将项目规划报市农村土地综合整治领导小组办公室，市农村土地综合整治领导小组办公室组织对项目规划进行验收评估。验收评估符合要求的，市国土资源部门将其纳入全市农村土地综合整治项目库，全市各县（市）、区必须从项目库中选择项目才能申报。
第七条 项目申报材料
1、县（市）、区、乡（镇、办事处）、村民委员会项目申报文件。
2、农村土地综合整治项目规划。
3、县（市、区）有关部门意见，征求村组、群众意见情况说明。
4、其它有关材料。
第八条 立项审批。市国土资源部门组织将项目申报材料报国内最大的土地流转平台、从事土地流转、土地出租、土地买卖、土地事务代理等尽在土地资源网
http:// 土地资源网-------http:/// 市农村土地综合整治领导小组办公室，市农村土地综合整治领导小组组织项目立项会审，通过会审的项目批准立项。
第三章 项目设计和预算编制及审查
第九条 项目立项后，县级人民政府组织有资质的测量单位按照有关技术规范对项目区现状进行测绘，测绘比例尺一般不少于1:2000。
第十条 项目区测绘工作完成后，县级人民政府组织委托有相应资质的单位，依据项目立项批复和有关技术规范编制项目设计和预算。
第十一条 设计方案形成后，县级人民政府应当在项目区进行公告，征求项目所在地乡（镇）人民政府、村民委员会、村民小组和村民的意见。
第十二条 市农村土地综合整治领导小组办公室组织对项目设计和预算进行审查。市国土资源部门具体负责对其中的土地整理（含增减挂钩）子项目设计预算进行审查，其它相关部门各自具体负责对各自行业子项目设计和预算进行审查，共同对整个项目规划设计和预算审查把关。
第十三条 项目建设任务和预算下达，市农村土地综合整治领导小组办公室根据项目设计和预算审查意见，下达项目建设任务书和预算。
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第四章 项目实施
第十四条 项目实施准备。县级人民政府根据下达的项目建设任务书和预算，制定项目实施计划，完成土地确权登记发证，编制项目实施方案。项目实施方案包括：项目建设目标和主要技术指标、工程招投标和工程监理组织形式、工程进度和资金使用计划、财务、权属、档案管理等制度。其中土地整理（含增减挂钩）工程的招投标由市国土资源局进行行业管理。
第十五条 县级人民政府要切实加强领导，落实责任，全面及时掌握项目实施情况，协调解决项目实施的问题。创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设，扩大农民在当地就业，确保农民受益。坚决防止以行政命令方式搞违背农民意愿的大拆大建，以人为本，保障农民的合法权益。
第十六条 项目建设各单位应当按照有关法律法规的规定和合同约定，各司其职，各负其责，做好项目实施的各项工作。
第十七条 项目施工单位应当按照项目设计和有关技术标准进行施工，建立质量责任制，确立工程及工段的项目经理，对出现质量问题和验收不合格的工程，负责返修或返工。对因违反项目设计、施工合同延误农时或造成其它损失的，依法负责赔偿。
第十八条 工程监理单位应当依照项目设计、有关技术标准和相关合同进行工程监理，对工程投资质量和进度进行控制，承国内最大的土地流转平台、从事土地流转、土地出租、土地买卖、土地事务代理等尽在土地资源网
http:// 土地资源网-------http:/// 担监理责任。
第十九条 县级人民政府应当组织对设计单位、施工单位、监理单位进行管理，控制工程投资、质量和进度；组织分部、分项工程验收；协调处理项目实施中出现的矛盾和问题，维护农民工合法权益，做好工程设施移交工作。
第五章 项目权属管理
第二十条 农村土地综合整治的土地，其土地所有权性质不变。项目土地权属管理应当遵循依法、公平、公开的原则，确保土地权利人的合法权益不受侵害。
第二十一条 项目立项和设计阶段，应明确土地权属和土地利用现状，有权属争议且一时无法调处的土地不能纳入项目区范围，需要调整土地权属的，乡镇人民政府应当按照有利生产，方便生活的原则，征求有关村民委员会、村民小组和村民意见，编制土地权属调整方案，经县级国土资源部门和相关部门同意后，依法报县级以上人民政府批准。土地权属调整方案批准后，应按规定在项目所在地进行公告。
第二十二条 项目批准立项后，应冻结土地权属变更，一般不作权属调整和土地利用现状变更。
第二十三条 项目竣工后，县级人民政府应当按照土地权属，及时移交土地和有关设施，明确管护责任，落实耕种，进行国内最大的土地流转平台、从事土地流转、土地出租、土地买卖、土地事务代理等尽在土地资源网
http:// 土地资源网-------http:/// 变更调查和登记发证工作。
第六章 项目资金管理
第二十四条 项目资金在市、县政府的统筹下，按照“渠道不乱、用途不变、专项管理、统筹安排、各计其功”的原则，聚合土地整理、增减挂钩、农村公路建设、农业综合开发、农田水利等涉农资金集中使用，以项目设计和预算为依据，按照土地整理、基础设施建设、村庄整治等实际工程量确定。
第二十五条 项目资金实行预算管理，专款专用，专帐核算，资金拨付和使用必须控制在项目预算范围之内，不得办理超范围、超预算和虚列的支出。
第二十六条 项目资金拨付工作应遵循严格管理、实事求是、追踪问效的原则，按照项目实施进度和有关规定拨付，县级人民政府应当建立项目财务管理制度。建立项目专帐，准确反映项目资金使用和会计核算情况。
第七章 项目验收
第二十七条 项目工程施工结束后，县级人民政府应当组织编制竣工财务决算报告，委托具有相应资质的中介机构进行工程结算审计。
第二十八条 项目完成后，县级人民政府应当及时组织项目所在地乡镇人民政府、村民代表以及农业、水利方面的专业技术国内最大的土地流转平台、从事土地流转、土地出租、土地买卖、土地事务代理等尽在土地资源网
http:// 土地资源网-------http:/// 人员进行项目初验，初验合格的，向市农村土地综合整治领导小组办公室申请项目工程验收。
第二十九条 项目初验后，市农村土地综合整治领导小组办公室组织国土、规划、农业、交通、水利等有关专家进行项目工程验收。市国土资源部门具体负责组织对其中的土地整理（含增减挂钩）子项目进行工程验收，其它相关部门按子项目资金来源渠道各自具体负责组织对各自行业子项目进行工程验收，共同对整个项目的工程验收负责，评价项目工程完成情况和综合效益。并由市农村土地综合整治领导小组办公室委托具有相应资质的中介机构进行项目资金使用情况审计。
第三十条 项目工程验收合格，市农村土地综合整治领导小组办公室组织国土、规划、农业、交通、水利等相关部门进行验收评估。申请项目验收应当提供申请报告、工程验收报告、土地权属报告、工程监理报告、财务决算报告、项目资金使用审计报告等资料。
第三十一条 项目验收合格后，市农村土地综合整治领导小组办公室下达项目验收评估意见。市国土资源局对挂钩周转指标和新增耕地面积予以确认。
验收不合格的，市农村土地综合整治领导小组办公室责令限期组织整改，直至验收合格。
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第八章 监督检查
第三十二条 市农村土地综合整治领导小组办公室应当建立监督检查制度，对项目实施进度、工程质量、资金使用、廉政建设等情况进行监督检查。
第三十三条 县级人民政府应建立项目管理责任制，明确项目实施和管理的责任目标，并对责任目标执行情况进行考核、奖惩。
第三十四条 市农村土地综合整治领导小组办公室对项目预算执行情况、资金使用和管理情况进行监督检查。县级人民政府应当主动接受监督检查，如实反映情况，提供所需资料。
第三十五条 市农村土地综合整治领导小组办公室应建立健全项目实施巡查稽查、责任制等管理制度，对项目实施进度、工程质量、资金使用等情况进行日常监督检查。
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随着农村土地综合整治不断全面、深入的开展,各类土地综合整治项目的实施,投资主体多元化,我国农村土地综合整治中权属问题亟待解决。就此分析山东省农村土地综合整治中权属管理存在的问题,并提出相应的对策建议,促进山东省农村土地综合整治全面顺利的进展。
1 山东省农村土地综合整治中土地权属管理现状
山东地处东部沿海、黄河下游,辖17个市、140个县(市、区),陆地总面积15.71万km2,其中耕地751.94万hm2,陆地面积和耕地面积分别占全国的1.6%和6.2%。人多地少、耕地保护任务重、土地供需矛盾紧张一直是山东的省情之一。以农村土地整治为重要抓手,优化用地结构,坚守耕地红线,统筹城乡发展,促进社会主义新农村建设,取得了明显成效。我省是全国开展农村土地整治工作较早的省份之一。自2000年土地整理复垦开发项目启动以来,全省整治土地总面积79.6万hm2,增加农用地面积31.47万hm2,其中新增耕地26.53万hm2,连续10年实现耕地总量动态平衡,确保了全省经济快速发展对建设用地的需求。同时,促进了农村发展、农业增效和农民增收,改善了生态环境,拓宽了就业渠道,维护了社会稳定。但在进行农村土地综合整治过程中障碍重重,权属管理是农村土地综合整治中需要克服的最大障碍。
由于在农村土地综合整治中涉及到的权属调整包括土地所有权调整、土地使用权调整、土地他项权利的调整等多方面,在进行土地综合整治时将会遇到更为复杂的土地权属问题,山东省农村土地综合整治面临着很大的压力。
2 山东省农村土地综合整治中土地权属管理存在的问题
2.1 农民对土地权属主体认知模糊,确权难度大
国土资源部在《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中指出,各地要认真落实中央1号文件精神,加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作,力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织,做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。
在充分考虑山东省地形、自然资源及社会经济发展水平差异的条件下,选择了平度市、青州市、山亭区、历城区、沾化县、东营区、梁山县7个代表的县(市、区)的750名农户进行调查。针对农民对土地所有权的认知情况调查显示(表1),有45.47%的农户认为土地属于国家所有,33.07%的农户认为土地属于集体所有,还有16.80%的农户认为土地属于个人所有,持有其他观点的农户仅占4.66%。通过进一步对调查问卷的分析,对土地所有权不清楚的主要分布在经济欠发达的地区。所以,明确土地产权,加快土地确权登记颁证工作任务十几分紧迫,政府部门加强对土地确权政策、意义的宣传,调动农民群众的积极性,是农民群众对土地权属认识清楚。
2.2 农民对农村土地综合整治意愿较低
人多地少是我国土地资源的一大劣势。而且农村土地资源的利用缺乏科学指导,结构相对单一,利用效率低下;农村居民点布局分散,没有层次性,基础设施建设落后,生活生产条件差。而农村土地综合整治的目的就是提高土地利用率,改善农民的生产、生活质量。
从表2的统计结果来看,在被调查者中,有513位农民愿意进行土地综合整治,占总人数的68.40%;有131位村民不愿意进行土地综合整治,占总人数的17.47%;另外,有近14.13%的被调查者对土地综合整治持无所谓的态度。根据调查数据得知,大部分村民愿意进行土地综合整治,说明农村土地综合整治工作的开展给大部分农民带了不少的利益,驱使了很多农民愿意进行土地综合整治,但仍有不少人对此持反对或无所谓的态度。由此可以看出,农民对土地综合整治的了解程度还不够,对土地综合整治的利弊了解不彻底。
2.3 土地综合整治中公众参与程度低
通过对调查问卷的统计分析,得到农民对土地综合整治参与度的情况如表3所示。
从表3中可以看出,在750位接受调查采访的村民中,有527位在土地整治前曾被征求过意见,占到了总人数的70.27%;有223位村民在土地整治前未被征求过意见,占总人数的29.73%。在这750位村民分别属于山东省各地市区的情况下,可见,大部分地区在进行农村土地综合整治前会征求过农民的意见,土地整治工作实施的相对民主,并且公众的参与可以减少政府、村委及农民之间的矛盾,提高整治工作的效率。但是在部分地区整治工作主要由村委决定,缺乏公众的参与。
2.4 土地综合整治权属调整方案简单
合理的、可行性的土地整治方案可以提高土地综合整治的效率,权属调整是否合理直接影响土地整治工作的进程。目前,农村土地综合整治中权属调整的方法主要是面积法和价值法。
通过对山东省农村土地综合整治中权属调整农民的意愿进行调查发现,69.07%的农民对权属调整不愿意,25.73的农民愿意,仅有5.20%的农民持有无所谓的态度。通过采访、分析,持反对意见的农民担心土地整治后进行重新分配损害自己的利益。面积法和价值法并不能适应任何地区,各地区在进行综合整治工作中不能盲目模仿,应根据自己的特点选择适合的调整方法。
3 加强山东省农村土地综合整治土地权属管理的对策建议
3.1 完善法律法规政策体系,依法进行土地权属调整
土地综合整治涉及广泛的权属主体,权属调整是否合理极易引起人民群众的矛盾,加快完善有关土地综合整治及权属调整的法律法规非常必要。在进行土地权属调整时做到“有法必依,违法必究”。总结各地区及不同整治类型的经验和教训,制定出针对不同地区、不同整治类型权属调整的方案、原则,同时,完善土地权属调整的相关法律法规。加强法律法规的宣传,使农民认识到使用法律武器来维护自己的权益。建立健全权属纠纷调处机制,及时解决整治过程中出现的纠纷,确保整治工作的顺利进行。
3.2 加强政策宣传,提高公众参与意识
依法维护土地综合整治中涉及的农民权益是土地综合整治工作顺利开展的前提。加强土地综合整治的政策、法律法规的宣传,可以提高农民的积极性,使农民认识到土地综合整治的意义及带来的福利,减少土地综合整治过程中矛盾的发生。公众的参与还可以降低土地综合整治的风险,提高项目顺利进行。因此,要通过多渠道、多方法宣传农村土地综合整治及权属调整相关的政策、法律法规。
3.3 提高创新能力,实现土地权属调整方法多样化
在农村土地综合整治中,权属的调整关系着农民的切身利益。土地权属调整,要运用综合方法,充分考虑不同地区及不同整治的类型权属的特点、性质并创新的方法。在土地综合整治过程中,针对不同情况制定出不同的政策,各地结合进行的土地整治项目总结经验,探索土地权属调整的新方法。
3.4 加强资金管理,保障经费供应
在农村土地综合整治中资金与农民的安置是土地综合整治需要克服的最大难题。而农村土地综合整治又是一项投资大、耗时长的系统工程,要充分利用政府资金及社会资金,政府成立专门负责资金审批部门、规范审批程序,使资金用到实处,确保每个工程顺利进行。
摘要：土地权属管理是农村土地综合整治的核心,是农村土地综合整治能否顺利进行的关键。当前,山东省农村土地综合整治土地权属管理存在所有权主题不清晰、农民土地整治意愿低、公众参与低、土地权属调整方案简单等问题,这直接关系到山东省农村土地综合整治的顺利进行。因此,为了加强山东省农村土地综合整治的顺利开展,提出完善法律法规、提高公众参与度等对策。
关键词：山东省,农村土地综合整治,土地权属管理,问题,对策
参考文献
[1]佘振国,吴次芳.我国土地整理权属调整的机制建设研究[J].南京农业大学学报,2003,26(2):115-120.
[2]周友新.土地整理的全程产业化管理[J].国土资源,2006(6):25-27.
[3]徐雪林.公众参与土地整理项目的必然[J].资源产业,2004,6(6):20-22.
【关键词】:新农村建设 土地综合整治 土地勘测
中图分类号:F21 文献标识码: A 文章编号:1003-8809(2010)-06-0004-02
新农村土地综合整治是一项综合性的工作,它不但包括传统的土地整理,更包括了旧居民点的改造和新农村聚居点的建设、以及农村其他基础设施的建设、农村产业发展等多方面的内容。土地勘测既要全面反映整个项目区的基本地形地貌地物,更要有重点地反映新农村建设需要的其他基础内容。本文在分析新农村土地综合整治需要达到的目的和建设内容的基础上,有针对性地提出土地勘测的内容和技术方法,以便更好地为新农村建设服务。
一、新农村土地综合整治的目标和内容
(一)需要达到的目标
“十一五”规划明确提出社会主义新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。实施新农村土地综合整治,最直接的目标有以下三点:第一是改善农民居住环境,第二是改善农村的基础设施,第三是增加农民的收入。
(二)工作内容
实施新农村土地综合整治,要经历三个阶段:可研及设计阶段、项目实施阶段、验收及利用阶段。
可研及设计阶段,在收集项目区地质地貌地形地物等资料、社会经济资料、各类规划等资料的基础上,通过分析与评价,弄清土地权属、数量、适宜性及利用方向,进行项目规划设计。
项目实施阶段,首先进行详细的、操作性强的工程施工设计,然后按设计施工。工程内容一般包括土地平整工程、道路工程、农田水利工程、建新区改造、拆旧区整治、绿化等其他工程。
在项目验收及使用阶段,要展示全部成果,包括项目区实地工程的展示、图件文字数据资料的展示以及其他资料的展示,验收合格后各类工程移交使用,以实现最大效益。
二、新农村土地综合整治土地勘测的内容
由于土地勘测工作贯穿于土地综合整治的全过程,不同于平常所指的地形测量,因此土地综合整治项目的土地勘测工作比地形测量工作更细致、更具体,同时更讲究方法,它直接关系到工程项目概(预)算的准确性,在科学决策、节约投资、规范工程行为等方面有着不可低估的作用。
(1)在项目可研及设计阶段,土地勘测要提供最基础、最原始的地质地貌地形地物资料,为正确决策提供最基本的保证。 为有利于将来整治后土地重新确权定界工作的顺利进行,要求在项目前期进行详细的地籍测量,为土地登记、土地统计提供准确的权属界线和各种地类界线(包括地块界)的平面位置和面积。这就要求在土地利用现状调查成果的基础上,进行一次详细的地籍调查和地籍土地勘测,必须让土地所有者和土地使用者及四邻参加,取得他们的确认、签字,以免日后产生纠纷。
要对项目区地形地貌,旧村复垦、旧城改造涉及的搬迁人口以及损失评估,旧城镇的地下管线、道路等农业基础设施、林地、坟墓的分布等方面的信息以及土地综合整治中涉及的一些破碎地形地貌的进行详细准确的调查,形成详细数据描述。
为便于分析项目区产业发展情况,应要求调查清楚耕地地质土壤及种植作物种类等属性。
(2)项目实施阶段。施工单位只要根据专业土地勘测单位提供的前期测量成果及设置的专门控制点(界)石和通过审批的设计方案进行施工测控即可,对测量的专业技术要求并不很高,除施工过程中牵扯到较复杂的如沉降、变形观测等有时需要专业队伍施测外,不用另行实施土地勘测。
(3)项目验收及使用阶段。这一阶段的土地勘测数据要反映工程项目的成果,包括实施的工程、地块地形地类的变化尤其是耕地数量的变化、竣工后权属划分界限等。其测量成果一般就作为工程项目及各管理部门的存档及管理资料,较中期而言,必须达到较高的测量精度,有着较全面的内容要求。
三、新农村土地综合整治土地勘测的技术要点
为了满设计方案的制定、设计概预算的准确编制并对项目的方案的经济性进行分析比较。新农村土地综合整治土地勘测应注意以下技术要点:
(一)合理确定测图比例尺。起伏变化少、地势较平坦地区的土地综合整治项目一般要求1:2000即可符合各方要求;而起伏变化多、地貌破碎、通视困难的区域应该达到1:1000或1:500。
(二)详细测量关键点。为了追求精度,土地综合整治中的土地勘测往往采取画密网格的方式,主要是测量关键点,关键点指的是高程趋势的变化点,如坡顶、边坎边。旧村复垦中的测量关键点尤为重要。
(三)坎上坎下均测。为了土方计算的准确性以及为以后的设计及预算提供准确的数据,要对各种土坎要细分,注明坎顶、坎脚线的位置和标高,特别对于缓坡坎,注明坎顶线与坎底线的位置和标高。
(四)细部测量详细注明。土地综合整治中的细部测量应相对详细,这在旧村复垦、旧城镇改造中显得非常重要,具体表现有以下几点:1、为方便以后拆迁、征地补偿费的计算准确,需记录树木包括果树的种类、年龄,坟穴、房屋的位置与面积、建筑密度、人口密度、容积率等;2、准确记录水塔、管线的长度及使用年限;3、特别是对学校、庙宇及旧村委会等要作详细记录,这有利于以后的设计方案的选择;4、耕地土壤、水文、作物等内容详细注明。
(五)合理布设高程网点、埋设足够标石。平坦地区一般可以60米为网格施测,地貌破碎、地形变化复杂地区施测高程点网格间距不能大于40米。测区应埋设足够的标石,注记高程和坐标,以利进行工程施工控制。
(六)充分利用数字化和信息技术。利用先进软件、全野外数字化测量系统和机助成图系统等进行实地数据采集和进行必要的现场属性调查数据、更新测量、更新资料,基础信息的现势性和可用性将会大大提高。利用飞速发展的空间信息技术、空间虚拟模型显示技术,从土地勘测成果中同时可获得地物的位置、方向、坐标、高程、面积、形状及其他属性等数据,使信息的检索与应用更加方便、快捷。
(七)搭建统一平台,统一成图规范标准,提高信息资源的共享水平,提供公益性、基础性、权威性和准确性的公共地理空间信息平台和信息服务环境,为相关应用部门提供准确及时的用于决策支持的基础信息,将会使各部门、各行业的专题数据更加快捷、直观、准确地呈现给使用者、决策者,以利科学化决策,保障工程项目目标的实现。
四、土地勘测成果要求
为了满足新农村土地综合整治的规划设计和工程实施以及竣工验收等方面的需求,土地勘测主要应提供以下成果:
(一)1:2000地形图测量成果
按照国家测绘标准和规范要求进行实测的1:2000地形图,这是土地综合整治的基础图件,是项目区做好田、水、路、林、村规划设计的依据;是勘测定界的工作底图。在此基础上测量量算各类土地面积,完成勘测定界工作。除了按1:2000地形图测量规范进行测量外,还应满足土地综合整治勘测定界的基本要求,以自然村(行政村)为基本单位,对以下内容进行勘测: 1、项目区的总面积及界址点的坐标和高程;项目区含边界线外侧面约100米的地形图;2、自然村现有耕地面积按宗地面积对现有耕地的类别分别进行测量、归类,在图上标注详细信息; 3、测量现有居民点及工矿用地及周围的竹林盘地面积;林地、园地的面积;4、现有沟、渠、塘及水库的测量,含达到一米以上的沟渠均要测量上图;重点加密拟规划 建设的沟和渠沿线的高程点,以达到计算工程量方的需求;5、现有国道、省道和县道以及村道、社道、田间道、生产道的测量,含达到一米以上的路 均要测量上图;重点加密拟增加和改建道路的沿线两侧高程点,达到计算工程量方的需求;6、加密拟土地平整区域(含坡改梯)的高程点,达到计算工程量方的需求。
(二) 1:2000勘测定界图
勘测定界测量依据《四川省勘测定界技术要则》;《土地利用现状调查技术规程》;《全国土地利用现状分类》(过渡时期适用)。在1:2000地形图测量的基础上,利用原有的控制网和控制点成果。以自然村(行政村)为基本单位,对各类土地的面积进行测量、调绘和勘测定界,通过室内作业把野外测量的数据数字化、计算处理,获取到每个图斑面积,形成该项目区土地利用现状分类表(三大类过渡期)和各类土地宗地面积分类汇总表、碎步图斑面积分类表。分村编号,标注在图上,最终在1:2000地形图基础上完成勘测定界图和勘测定界报告书。
(三) 1:2000工程竣工图
工程竣工测量土地整理项目区的所有工程完工后要进行的测量工作。在对项目区进行田、水、路、林、村的综合治理基础上,对每一项竣工工程进行的野外测量,经过室内作业,把野外的测量数据经计算机处理形成竣工数据,并分类标注在1:2000地形图上形成工程竣工图。 并以此检核规划图的规划设计,为竣工验收提供准确的成果资料和图件。竣工图中应包含项目区简介、土地利用现状与整理对照表、主要界址点坐标表等内容。
参考文献:
[1]测绘如何在土地整理中发挥作用. 资源网2010.02.05
[2]成都市土地开发整理测量技术规程
作者简介:
近几年来，特别是《中共湖南省委、湖南省人民政府关于推进农村土地综合整治的意见》（湘发[2009]26）下发以后，全省各地以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划、聚合资金、整村推进、集中连片开展“田水路林村”农村土地综合整治，优化了农村土地利用结构与布局，加强了耕地和生态的保护与建设，改善了农村生产生活条件，促进了农村现代化和社会主义新农村建设，推动了城乡协调发展。但这一工作也还存在发展不平衡、管理不规范，特色不突出等问题。对此，各级党委政府务必引起高度重视。各地要以贯彻落实国发[2010]47号文件精神为契机，认真总结开展农村土地综合整治的经验教训，采取有效措施，积极稳妥、规范有序地推进农村土地综合整治工作。
一、开展农村土地综合整治，必须坚持以人为本的指导思想不动摇。各地在开展农村土地综合整治过程中，要体察民情，尊重民意，不搞强迫命令，不搞整治工程，不搞形式主义。对项目运作模式、规划设计、耕地平整、旧房改造、新居建设和社会保障等方面工作，应有群众代表全程参与。要按照湘办发
[2009]71号文件的要求，对农村土地综合整治工作进行评价与考核，以群众拥护不拥护、群众高兴不高兴、群众满意不满意为衡量农村综合政治工作好坏的根本标准。
二、开展农村土地综合整治，必须以提高农业综合生产能力为核心。各地开展农村土地综合整治工作，要充分挖掘农村土地复垦潜力，增加有效耕地面积，稳步提升新增耕地产能，要以提高基本农田比重为目标，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林网建设，提升地力等级，促进基本农田集中
布局，大幅度提高耕地质量。要围绕全省新增46亿斤粮食生产能力规划，加紧环洞庭湖基本农田整理重大工程建设，加快启动岑天河流域耕地后备资源开发重大工程建设。
浙江省台州市坚持以科学发展观为指导，从保增长、保民生、保资源的高度，全力推进农村土地综合整治、加快农民住房改造建设工作。截至2009年7月9日，全市已启动农村土地综合整治160个村，落实农民建房7876间，盘活存量建设用地1440亩，拉动农村消费20多亿元。该市力争通过农村土地综合整治、加快农民住房改造建设工作四年行动计划，完成农民建房20万间，实现投入300亿元。该市的主要做法是：
一、突出政府推动，形成工作合力
市、县、乡层层成立农村土地综合整治、农民住房改造建设工作领导小组或联席会议，下设指挥部或办公室，抽调相关部门精干人员集中办公，确保人员、责任、经费“三到位”。建立领导干部与土地整治试点村结对帮扶制度，把土地综合整治和农民住房改造建设村作为年轻后备干部的锻炼基地。将今后四年土地综合整治村、农民住房改造建设目标和建设任务分解下达到乡镇（街道），具体落实到村，层层签订责任状，据统计，各县（市、区）今年共下达农村土地综合整治村建设任务328个，超过市里任务的29%。同时，整合土地、农业、水利、林业、建设、环保等各条线上的惠农资金，使有限的资金发挥最大的效益。加大督查力度，县（市、区）每个月上报一次工作进展情况。临海市将该项工作纳入镇（街道）工作目标责任制考核内容，并落实了镇领导班子与驻村干部共同捆绑包干责任制。
二、坚持试点先行，进行典型引路
该市按照“试点先行、典型引路、面上推广”的思路，选择村民居住分散有整理潜力、住宅选址符合村镇规划和土地利用总体规划、村集体经济雄厚、社会保障相对完善、村班子战斗力比较强的村先行试点。按照城中村改造、空心村整治、自然村撤并、高山移民安置、地质灾害搬迁安置、建设项目征地拆迁“立改套”安置等五种不同整治模式，并区分南部和北部县（市、区）农村经济发展差异，在全市农村精心选择了18个整治试点村，集中技术力量帮助指导，建设新农居示范村，并为面上工作的推广提供借鉴经验。其中临海市总结2008年48个宅基地“三统一”试点村建设经验，全面开展康居工程建设；温岭市在开展试点工作基础上，总结出旧城改造型、中心（村）集聚型、整理复垦型、高山移民型和灾患迁建型等10种特色明显的土地整治模式，设计了两套70余种建筑形式的农民建房参考图集，今年1—6月温岭市已审批农民建房4376间（套），拆除旧屋4745间、收回1122间。
三、实行政策促动，激发各方动力
抓紧编制新一轮土地利用总体规划，建立以土地利用总体规划为指导的两规衔接机制。对急需用地的村庄整治项目，坚持依法依规、便民利民的原则，简化村庄整治项目用地报批手续，做到随到随批。对基本农田保护区内的村庄整治用地，除与重大基础设施项目拆迁安置捆绑上报外，包装成规划局部修改试点四类项目（地质灾害及台灾避险安置项目、高山移民搬迁安置项目、农村危旧房改造示范项目、农村宅基地复垦启动区块项目）上报。积极探索宅基地退出机制，激活农民手里最大的资产，增加农民财产性收入。超任务所得的复垦指标全额给镇（街道）。温岭市专门出台《温岭市个人建房用地管理规定》和《关于农民建房历史遗留问题处理的意见》，实行土地整治奖励等五项奖励措施。临海市将土地整治村的村庄规划编制费用全部纳入财政预算。
四、注重以民为本，维护农民权益
在农村土地综合整治和农民住房改造建设工作中，该市十分注重以民为本，维护群众权益。一是尊重民意。研究制订的各项工作实施方案，都必须经过村民代表大会或村民大会90%以上通过，再以村规民约方式确定，形成全体村民共识。二是维护民利。在方案制定和实施过程中，充分考虑村民的各方面权益，在建房用地报批税费上予以减免。三是激活民力。加大财政补助力度，带动农民住房和消费投资。如临海市预拨补助资金，解决村集体启动资金匮乏难题。四是扶贫助弱。对五保户、低保户、困难户等弱势群体，安排好其居住和生活。一些县（市、区）还按贫困村庄人口规模给予10—15万元不等的补助。
五、抓好结合互动，增强工作效果
来源：山东省政府门户网站 发布人：山东省国土资源厅 发布时间：2010-08-09
鲁国土资发[2010]110号
各市国土资源局、财政局：
为贯彻落实山东省人民政府《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》，经省土地综合整治领导小组研究，制定了《山东省土地综合整治项目指南》，现印发你们，请严格按照《指南》要求，尽快组织申报。
附件：《山东省土地综合整治项目指南》
二〇一〇年八月九日
山东省土地综合整治项目指南
为贯彻落实山东省人民政府《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》，经省土地综合整治领导小组研究，制订了《山东省土地综合整治项目指南》（以下简称《指南》），请各市按照《指南》要求，切实做好项目的选择和申报工作。
一、目标任务
按照财政部、国土资源部与山东省人民政府签订的《整体推进农村土地整治示范协议》，从2010年起，重点实施土地综合整治示范工程：中央、省、市、县筹集资金100亿元，完成土地综合整治示范工程66个，整治土地340万亩，其中建设高标准基本农田260万亩，新增耕地20万亩，提高粮食产能4亿斤。
二、指导原则
（一）土地整理复垦开发与增减挂钩有机结合，实行区域土地综合整治。以整乡（镇）集中推进型、城镇中心社区聚集型、小流域综合治理型、重要交通沿线和重点旅游区环
境改善型等四种类型为基础，按照集中连片、增加耕地数量、提高耕地质量、强化设施配套、建设高标准基本农田的要求，科学确定土地综合整治项目区，实现耕地保护、村庄改造与农村社区建设同步推进，节约集约用地与促进城乡统筹发展相互支持的格局，加快城乡一体化发展进程。
（二）项目选定必须符合当地土地利用总体规划，并与县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划等相关规划相衔接，合理安排生产、居住和生态用地，统筹新型社区、产业发展、生态环境保护和交通、水利等各项建设，完善与土地整治相关的村内道路、绿化、给排水及供电等基础设施配套。
（三）项目所在县（市、区）、乡（镇）领导高度重视，积极性高，村级班子强，农民有进行土地综合整治的强烈愿望，经济基础好，能保证按期完成任务。
（四）开展土地整理复垦开发和增减挂钩工作基础好、整治潜力大、制度健全、管理规范、资金使用安全、发挥效益明显。
（五）凡是以前安排的土地整理复垦开发项目和增减挂钩项目进展缓慢、制度不健全、管理不规范、没有按规定及时竣工和验收的、发生严重违规违纪案件或侵犯农民利益引发群体性上访事件及整改纠正不到位的县（市、区），一律不得申报。
三、申报条件
按照“农民自愿、权属清晰、因地制宜、先易后难、循序渐进”的要求，实行全域规划、全域设计、全域整治。
（一）整乡（镇）集中推进型。拟报项目的所在乡（镇）已经依据土地利用总体规划等相关规划编制完成了社区规划，确保三年内完成全乡（镇）农用地、建设用地和未利用地的全面整治，整治规模不受面积限制，并在三至五年完成辖区内全部社区建设。
（二）城镇中心社区聚集型。以乡（镇）驻地聚集和中心村聚集的社区建设为主，对社区所涉及村庄的耕地、其它农用地、废弃的园（林）地、废弃的工矿用地及居民点等进行集中连片整治。项目建设规模不低于5万亩。
（三）小流域综合治理型。以县（市、区）行政区域内的小流域为单元，在全面规划的基础上，对区域内所有村庄进行合并或改造，集中连片进行田、水、路、林、村综合治理。项目建设规模不低于5万亩。
（四）重要交通沿线和重点旅游区环境改善型。重要交通干线两侧、重点旅游区可视范围内，不突破县（市、区）行政区域界限，将区域内所有村庄进行合并或改造，对涉及的耕地、其它农用地、废弃的园（林）地、废弃工矿用地及居民点等进行集中连片整治。项目建设规模不低于5万亩。
（五）新增耕地标准。平原地区土地综合整治项目，新增耕地率不低于项目建设总规模的4%，丘陵山区土地综合整治项目，新增耕地率不低于项目建设总规模的10%。
四、资金筹措及投资标准
（一）资金筹措。实施农村土地综合整治，资金来源为各类土地资金，主要包括：新增建设用地土地有偿使用费、从土地出让金中提取的农业土地开发资金、土地出让收益等。按照“渠道不变、集中投入、分账管理、各计其效”的原则予以整合，形成农村土地综合整治资金。新增建设用地土地有偿使用费主要用于项目区内的农用地整理，可安排不超过总额20%比例资金用于新社区基础设施配套建设（包括供电设施、给排水设施、村内道路、村庄绿化等）。
项目资金的70%由中央和省级财政投入，30%由市、县两级财政配套。
（二）投资标准。按照投资估算，土地综合整治项目平原地区投资标准不超过3000元/亩，丘陵山区投资标准不超过3500元/亩。其中，增减挂钩项目正在实施，基础设施尚未完善的，土地综合整治项目投资按照估算标准执行；增减挂钩项目已经实施完成，基础设施较完善的，平原地区不超过2400元/亩，丘陵山区不超过2800元/亩。
五、项目建设内容
项目建设应体现田、水、路、林、村综合整治，具体内容包括：
（一）田。按照发展现代农业的要求，因地制宜、合理平整、连片成方，便于机耕、机种、机收。增加培肥地力投入，提高农业综合生产能力，建设高标准基本农田。
（二）水。重点是农田水利基础设施建设，做到旱涝保收、稳产高产，大力推广节水灌溉技术。要优先利用地表水，节约集约利用地下水，兼顾村庄的自来水设施建设，保证农民的饮水质量。
（三）路。完善项目区农村路网，与等级公路、村村通公路相衔接，提高田间道路的硬化标准和质量，为农业机械化和农产品流通提供有力支撑。完善社区道路，方便农民群众生产生活。
（四）林。根据因害设防的原则，确定农田防护林工程布设的范围；提出各类水土保持工程设计标准，保护和改善生态环境。
（五）村。依托增减挂钩政策确定新建居民点住宅建设，统筹安排公共设施、生产和仓储、道路交通、绿化、生态环境、防灾等各项工程的建设内容；同时，明确增减挂钩规模、节余指标用途、向村庄返还资金数额以及社区建设的规划意见，增减挂钩项目区内节地率原则上不超过50%。
土地综合整治项目重点完善项目区村内和社区道路、绿化、给排水、供电等基础设施配套建设。
六、申报要求
（一）申报程序
1、各设区市国土资源、财政部门依据国家和省投资土地综合整治项目有关规定，负责组织踏勘、调查摸底，选定项目区。
2、项目选定后，由县级人民政府组织国土、财政、农业、水利、林业等相关部门，依据土地利用总体规划、县域村镇体系规划、水系生态建设规划和新农村建设规划等相关规划，按照项目可行性研究报告编制大纲（附后）的要求，负责组织编制项目可行性研究报告，并由县级人民政府逐级上报。
3、省国土资源厅、省财政厅两厅受理后，对符合申报条件的项目，负责组织现场踏勘核实，对项目的可行性研究报告通过组织专家和委托财政投资评审（或社会中介）机构进行审查论证后，提交省土地综合整治领导小组审定，由省政府下文批准立项。
（二）申报材料
1、设区市、县（市、区）人民政府请示。
2、项目可行性研究报告及摘要书。3、1：10000项目区最新土地利用现状图、项目规划图，1：50000项目区总体布局图，1：10000（或1：5000）2008或2009遥感影像图，1：2000涉及拆旧建新村庄勘测定界图，1：2000新村建设规划图。
4、设区市国土资源局、财政局出具的项目现场踏勘报告（包括每一个拆旧村庄现场勘验核实情况和审查意见），报告要有踏勘人员签字及设区市国土资源局、财政局盖章。
5、设区市国土资源部门、财政部门组织的项目可行性专家评估论证意见及专家签字。
6、县（市、区）人民政府批准的农村居民点撤并、改造及安置区选址批准文件；设区市、县（市、区）、乡（镇）人民政府确保按期完成建设任务和资金及时到位的承诺书；县（市、区）人民政府、乡（镇）人民政府与村（单位）三方签署的拆旧复垦协议。
7、项目实施资金来源、农民补偿标准、涉及农户的收益分配、土地权属调整方案等材料。
8、拆旧区建设用地合法权属证明材料；项目区村委及农民群众意见和全体村民同意项目实施的签字表。
所报材料按设区市、县（市、区）人民政府请示，踏勘报告和审查意见，项目可行
性评估论证意见，设区市、县（市、区）、乡（镇）人民政府承诺书，项目可行性研究报告及摘要书，资金、补偿、收益分配以及合法权属证明材料，拆旧复垦协议，县级人民政府批准的农村居民点撤并、改造及安置区选址批准文件，项目区村委及农民群众意见和全体村民同意项目实施的签字表；现状图、规划图、最新遥感影像图、涉及拆旧建新村庄勘测定界图、新村建设规划图、项目区总体布局图的顺序装订成册，统一装盒（文字材料和图件分别装订）。
七、注意事项
(一)各设区市、县（市、区）领导要高度重视，加强组织领导，周密布置安排，协调好各方面力量，本着建成一批田成方、林成网、路相通、旱能浇、涝能排、旱涝保收、高产稳产、集中连片、规模经营、效益明显的高标准基本农田的原则，结合当地增减挂钩和新农村建设的实际，突出重点和区域特色，认真研究，慎重选报，切实保证项目真实、可行、合法。
（二）要严格组织审查，项目报件要齐全，原国家和省投资过的土地开发整理复垦项目面积要扣除、有关图件要符合规定要求，并对项目合法性、项目可行性研究报告的完整性和项目基本控制指标等严格审查把关，对不符合规定要求的，不予申报。同时，要组织专家对项目可行性进行评估论证，评估论证意见作为项目申报的重要依据，不得将项目的行政性审查代替专家评估论证。
（三）为保证项目质量，在组织编制项目可行性研究报告、编制项目规划设计与预算时，要实行政府采购招标方式，确定具备相关资质、专业技术力量强、经验丰富、信誉高的编制单位。编制人员应当具有土地、城乡规划、农业、水利、林业、财务、地质等相关业务知识，熟悉当地农业生产和农田水利工程建设情况。可行性研究报告必须进行现场调查和勘测，确保方案科学合理，符合实际，切实可行，杜绝脱离实际和虚报工程量的现象。规划设计要特别注意符合当地实际，体现地方特色，具有现代理念。
（四）规划方案要采取听证、征询、公告、票决等方式，广泛征求当地村民组织和农民群众意见，保障农民的知情权和参与权，切实维护农民合法权益。要坚持因地制宜、稳妥推进，坚决防止以行政命令方式，搞违背农民意愿的大拆大建。
（五）各设区市要精心组织好项目申报工作，严格控制和把握项目申报数量及质量，并确保三年内完成项目区内农用地整治任务，三到五年完成社区、村庄合并改造建设任务。对低于省规定的建设规模、超出投资额度和缺项的申报材料，省国土资源厅、省财政厅一律不予受理。
（六）各设区市接到通知后，要抓紧组织好项目的逐级申报工作，并于9月20日前统一将项目有关材料一式三份(含项目电子文件、影像资料等)，分别报送省国土资源厅、省财政厅。
附件：
1、项目可行性研究报告编制大纲；（略）
农村土地综合整治规划是在经济发展计划的指导下, 对农用地整治、土地开发、农民居民点和工矿用地复垦等进行统筹合理的安排。然而农村土地综合整治规划中具有较多的不确定性, 其来源对区域社会经济环境的作用不是单一的, 而是多种效应共同发生、相互迭加和交织在一起, 对社会、经济、生态环境所有组分均产生影响[2]。同时, 农村土地综合整治规划方案以及社会、经济、环境信息在客观上存在着不确定因素, 必然会影响农村土地综合整治规划的预测结果和评价结论, 因此很有必要对农村土地综合整治规划中存在的不确定因素进行分析并提出相应的措施。
一、农村土地综合整治规划定位
农村土地综合整治规划以促进农业现代化和城乡一体化发展为导向, 以加快城乡统筹发展, 改善农村生产生活条件为首要目标, 以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点, 以切实维护农民权益为出发点和落脚点, 在土地整治潜力分析的基础上, 对全镇土地综合整治活动进行统筹安排, 为合理利用城乡建设用地增减挂钩政策和万顷良田建设、农村建设用地整治平台, 推进新农村建设和城乡一体化发展提供依据, 为联系土地利用总体规划、城镇规划、农业规划及其他相关规划搭建桥梁, 为推进农村土地管理制度改革奠定基础;积极探索新形势下镇 (街) 级土地综合整治规划的编制思路、技术方法和实施机制。农村土地综合整治规划将土地综合整治、农民集中区建设、农业工程、农田水利道路建设、村庄环境整治等项目“五位一体”综合推进。
二、农村土地综合整治规划中不确定性的来源
农村土地综合整治规划中的不确定性主要包括农村土地综合整治规划方案的不确定、社会经济环境信息的不确定、社会经济环境影响程度的不确定。
(一) 农村土地综合整治规划要素的不确定
农村土地综合整治规划方案的不确定首先是指土地利用结构不确定。农村土地综合整治规划方案中的土地利用类型是根据区域城镇、农村社会经济发展定位进行调整的, 而城镇、农村发展定位受区域社会经济发展规划和政策等因素不确定的因素的制约。如果在规划期内, 规划区域的产业结构发生重大调整, 或者国家政策发生变化, 规划中确定的用地类型就有可能随之发生变化, 这时就要根据实际情况调整用地结构。可见, 农村土地综合整治规划是一连续过程, 其规划目标和规划方案应据规划的实施信息反馈和社会经济环境的变化不断地调整和修改。
其次, 农村土地综合整治规划方案的不确定还包括农村土地综合整治规划中用地规模、整治规模的不确定。用地规模和整治规模的各个环境经济因素通常都存在不确定性, 例如, 单位面积的土地, 其经济投入与产出等都不是确定的值, 而是存在一定的变化范围;由于当前土地整治的资金大都来源于土地出让, 而土地出让收益的多寡以及时序不确定性影响到整治规模的确定。农村土地综合整治规划方案确定时往往通过种种方式将各种不确定因素确定化, 例如, 对各个参数针对其变化范围取平均值或中值, 然后建立相应的具有确定形式的模型, 通过模型求解得出的解对于决策者来说仅仅是一个决策点, 这种模型的解仅对系统的某种特殊的确定情况是有效的, 而事实上系统处于这种确定状态的机率是极其微小的。这样, 即使使用先进的随机优化模型、模糊优化模型、区间数优化模型和熵技术等不确定性分析模型也无法完全克服这类困难。
再次, 农村土地综合整治规划中的空间布局方案也存在不确定性。如规划中农村居民点的复垦、建新安置区的地点等选择, 一般只有意向性的判断, 而实际操作需要根据建设项目所在地区的社会经济发展、资源开发的需要, 选择对当地社会经济发展影响最佳布局方案。因此, 农村土地综合整治规划这一阶段无法准确确定农用地整理、居民点工矿复垦等、建设安置区和留用区的具体位置, 各类用地空间布局具有不确定性。
此外, 农村土地综合整治规划方案的不确定还包括重点建设项目及其建设方案的不确定。这里所说的建设方案是指建设项目新建、改建或是扩建, 主要体现在改扩建方式中利用废弃地还是新占农用地的不确定。
(二) 社会经济环境信息的不确定
1. 选取的数据没有代表性
由于其涉及的地理范围较大, 农村土地综合整治规划很难将所有的社会、经济、生态环境现状面面俱到地介绍清楚, 这就需要选择不论是在时间上还是在地理空间分布上都具有代表性的信息, 这样才能将评价区域的典型社会、经济、环境特征及在地理空间上分布的差异介绍清楚, 能将主要的问题分析透彻。
2. 社会经济环境信息的动态变化
农村土地综合整治规划过程中收集到的社会、经济、环境背景资料, 大多数都是对目前或过去社会、经济、环境状况的介绍和分析, 而分析评价一般也是以此为依据来进行预测、评价土地利用变化对社会、经济、环境产生的影响的, 但是作为预测依据的社会、经济、环境背景是随着时间的推移在不断变化着的, 势必会增加预测结果的不确定性。
3. 潜在的环境敏感区的不确定性
潜在的环境敏感区是指在将来的规划中有可能被确定为自然保护区、风景名胜区、饮用水源地等环境敏感区的地方。按照可持续发展的观点, 农村土地综合整治规划不仅要评价土地利用建设对现存环境敏感区的影响, 同时也要考虑其对潜在环境敏感区的影响。潜在的环境敏感区的不确定性更大, 不仅其确切位置、面积大小、功能分区情况尚不清楚, 甚至于是否能够被确定为环境敏感区还有待商榷。
4. 空间信息的不确定性
农村土地综合整治规划对空间信息的分析一般是利用大尺度空间分析软件如Arc GIS来完成的。在进行分析之前首先要完成空间、地理、环境信息的采集与录入。使用空间数据描述空间实体, 要对复杂的空间实体进行取舍、抽象和离散;在定位、采集、录入、储存、处理、分析和管理表达空间实体的空间数据时, 常常不宜明确地将空间实体分类, 不得不从中抽取重要的特性来表达确定或不确定的现实实体, 用确定的模型或规则描述空间实体, 但是纯几何意义上的点、线和面在现实世界中并不存在, 所以数据采样只是一种近似描述, 所获信息不可能穷尽现实世界的全部, 其准确性也同时会受到传感器和数学模型等设备技术因素的影响。而且, 获取的信息在被导入计算机系统并用于空间分析决策的过程中, 又被部分舍弃或删除。同时, 获取大量空间数据的真值并不容易, 甚至有些空间数据的严格或绝对意义上的真假往往并不存在。所以, 空间信息系统中实体的位置和属性信息与现实实体存在差异, 即空间数据常常具有不确定性。
(三) 社会经济环境影响程度的不确定
农村土地综合整治规划方案的不确定, 导致土地整治对社会经济环境产生的影响程度的不确定。首先是土地利用结构变化引起的社会经济环境影响程度的不确定性。由于农村土地综合整治规划的范围很大, 社会经济环境信息很难在图上表达清楚, 特别是一些重要的环境敏感区域, 如自然保护区、风景名胜区、文物古迹等, 这些环境敏感区域在图纸上表示也许只是一个点, 不能准确地表示出其实际范围, 更无法判断自然保护区核心区、缓冲区、试验区的划分范围, 也不能确定文物保护单位的保护范围和建设控制地带, 然而这些因素却往往直接决定着土地利用结构变化对环境的影响程度。
其次, 用地类型的调整、建设方式的变更也会改变土地利用对社会经济环境影响的程度。从生态角度看, 不同的地类对生态服务功能和价值差异较大, 如林地远大于耕地, 农用地远大于建设用地;不同的建设方式因其占地面积的多少和施工方式的不同, 对环境产生的影响程度也大相径庭, 如交通道路建设时, 规划中将平原地区的六车道高速公路调整成三级公路, 则每公里要减少占地5 hm2左右, 这自然就会减少对地表植被的破坏, 降低水土的流失量。同样, 安排工矿用地时利用废弃地与占用耕地等新建工业园区, 对土地资源、生态环境等产生的影响程度也相差很大。
三、不确定性的特点及其对决策的影响
(一) 不确定性的特点
基于以上分析, 农村土地综合整治规划的不确定性存在着客观性、传递性、累积性和可降低性等特点。任何一个农村土地综合整治规划都在客观上存在着上述不确定性的因素, 因此具有客观性;规划方案的不确定性会导致影响程度的不确定性, 因此不确定性具有传递性;各个环节均存在不确定性, 必然会导致最终的减缓措施、结论的不确定, 因此具有累积性;不确定性虽然是客观存在的, 但是可以通过一系列的方法来降低不确定性对评价结果的影响, 故其还具有可降低性。
(二) 不确定性对决策的影响
不确定信息可以分为来源于错误信息和来源于低精度信息两种, 这两种信息导致规划方案的不确定, 尤其是方案结论的不确定, 给决策者带来了很大的干扰, 但两者带来的干扰也存在差异。错误信息会导致不正确的评价结果, 低精度信息会给出模糊的结论。错误的社会经济环境背景、预测影响能够导致错误的结论, 如方案A被错误的预测为比方案B具有较小的负面影响, 因此方案A被选作推荐方案, 这样决策者可能会选取错误的方案。而模糊的结论则会降低结论的明确性, 如方案A和B均被预测为具有轻度负面影响, 但是“方案A对生态环境产生的负面影响是方案B的1/2”的说法对于决策者更明确, 更易于选择。
四、降低不确定性的方法
(一) 使用基于情景分析的预测方法
情景分析法通过设定一系列情景, 进而对比分析各情景下的人类行为和相应的环境状况, 来评价不同情景下的社会经济环境影响, 分析区域内不同时段、不同组合的人类行为对环境影响的贡献。情景分析法可用于农村土地综合整治规划, 该方法将规划方案实施前后、不同时间和条件下的社会经济环境状况, 按时间序列进行描绘, 然而该方法只是建立一套进行农村土地综合整治规划的框架, 分析每一情景下的社会经济环境影响还须依赖于其他一些更为具体的评价方法, 需要与其他评价方法结合使用, 如环境预测方法、数学模型法、矩阵法或GIS等。
(二) 以多方协作的方式开展工作
农村土地综合整治规划不仅涉及到土地利用问题, 还要包括城市规划、社会、经济、农林、交通、水利等多方面的问题, 因此仅依靠国土资源部门单方面的力量很难将农村土地综合整治规划工作做得十分完美。需要评价单位能够积极挖掘社会力量, 特别是规划区域有关环保、生态、农林、文物、旅游、测绘、交通、水利等方面的科研机构以及相关政府部门, 以多方协作的方式联合多个部门共同开展评价工作, 才能发挥各部门的优势, 避免由单方完成评价工作带来的片面性。
(三) 广泛开展公众参与
通过开展公众参与, 可以使规划区域的相关部门及个人了解到土地整治实施过程中对周围社会经济环境及人群可能产生的有利和不利影响, 促进他们关注土地整治, 结合实际情况提出建议和补充。在对象上, 公众参与不仅要包括专家学者, 还要包括环境保护、林农林、交通、水利等相关部门, 更要包括科研机构及非政府组织以及农民个人等。在时间上, 公众参与应贯穿整个规划方案编制与实施的全过程。在方式上, 既可以采用信函调查, 也可召开听证会、论证会, 还可以通过网站、报纸等媒体形式发布相关信息, 这样才能随时发现问题, 保证提出的环境保护减缓措施及建议更加合理。
五、结语
农村土地综合整治规划中的不确定性主要来自农村土地综合整治要素的不确定和社会环境环境信息的不确定, 具有客观性、传递性、累积性和可降低性, 对决策者存在着较大的干扰, 但是可以通过使用基于情景分析的预测方法、多方协作的方式以及广泛开展公众参与等方法来降低。
参考文献
[1]南京市统筹城乡发展试点镇街农村综合整治示范片区建设实施意见 (宁委办发[2012]26号) [Z].
【关键词】农村；土地综合整治；“三农”
一、农村土地综合整治概念和内容
土地综合整治是指在一定区域内，以土地利用总体规划为依据，以土地整理、复垦、开发等为平台，来推动田、水、路、林、村综合整治，调整土地利用关系，优化土地利用结构，改善土地利用的生产、生活、生态条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业经营规模化、机械化、集约化，促进“三农”综合发展，进一步推动城乡一体化和新农村建设进程的系统工程。
二、农村土地综合整治对促进“三农”发展的意义
1.提高农业综合生产能力
农村土地综合整治中的土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程等，均对农业生产条件进行了提升优化，按照“成片相连，田型规整、道路水系配套完善，农机农艺措施相互融合”原则统一把坡耕地整理为适宜“一村一品”产业发展的梯台地，提高了土地利用效率和农业综合生产能力。尤其是农田水利工程大大提高了农业用地防洪抗旱的能力，为农业生产提供了保障。此外，土地的综合整治还可以改善农田土壤结构，预防治理水土流失或污染，为农业生产能力的提高创造条件。
2.切实改善农村基础设施条件和农民生活条件
农村土地的综合整治通过归并零散土地、平整土地、改良土壤、道路沟渠综合建设、基础设施配套等手段，改善农村生产生活条件；通过适度调整分散布局的农村房屋引导农民进入农村居民点或农民集中区居住，把农民腾退出的宅基地、废弃地进行复垦，既新增了耕地又为农村基础设施的建设和公益事业发展提供了建设用地来源；通过整合其他部门的涉农项目可以完善路网水电、广电文体、教育医疗、污水及垃圾处理设施等来改善农民生活环境。
3.是化解建设用地与农业用地矛盾，实现耕地占补平衡的有效途径
随着城镇化进程的加快，我国建设用地的刚性需求越来越大，严重威胁耕地安全，建设用地与农业用地矛盾突出。当务之急是要解决建设用地需求量持续增加与确保耕地保有量不减少、基本农田保护“红线”不突破的矛盾，使保护耕地与保障发展协调衔接、互促共进。土地的综合整治通过对荒山荒坡及工矿废弃地等耕地后备资源进行合理开发，实行田块归并，降低田土坎系数，增减有效耕地面积，用于建设用地占用耕地的补充，实现耕地占补平衡。
三、促进农村土地综合整治的对策探析
1.构建科学高效的农村土地综合整治体系
农村土地综合整治是一个系统化工程，需要一个科学的体系来进行指导。这一体系主要包括融资管理制度、农民保障制度以及监管机制与技术支撑体系等，具体如图一所示。
2.强化土地权属调整与地籍管理
由于我国土地确权尚不完善，农村土地普遍存在产权模糊与产权虚置等问题。对此，要进行农村土地产权明晰化改革，在全面推进土地确权的基础上，通过确权颁证来为土地空间置换、权属调整、地籍管理创造条件。整治过程中的新开发土地要及时入籍备案，对其经营权的确定要在严格审查经营者的目的与资质之后，按照法律法规进行处理。
3.农村土地综合整治要与产业化生态化结合
土地综合整治要求体现农业用地结构多元化和农业生态用地多样化的要求，要将农村土地视为完整的生态系统，根据区域内不同镇村地理条件、土壤类型、生态类型、产业特色和人文特点等进行有差别的设计。项目的实施，必须与土地流转及产业化经营相结合。通过市场机制和产业化的运行，最终实现项目实施的规模化、资金使用效率的最大化以及投资受益化。
4.加强项目整合，统筹投放使用资金，提高项目资金的使用效益
土地综合整治是一个综合性工程，要制定各具特色的有差别化的“宜农则农、宜工则工、宜服则服、宜旅则旅”的各镇、村的新农村建设规划和土地整治专项规划。要在顶层设计上建立涉农相关部门的联动机制，整合各有关部门的涉农资金，集中打造新农村建设区，采用“渠道不变、集中投入、各计其效”的资金管理模式，形成了“各炒一盘菜、共作一桌席”的良好效果，以提高项目资金的使用效益。同时项目的施还要构建多元化融资渠道，除了政策性投入，还可以积极吸引社会投资参与农村土地综合整治工作。
四、总结
“三农”问题是我国党和政府工作的重中之重，只有实现“三农”的发展才能真正实现我国社会主义和谐社会的全面发展。对此，本文对“通过农村土地综合整治来促进‘三农发展”的相关问题进行了探析，着重分析了农村土地综合整治的意义及改进对策，对于进一步完善农村土地综合整治工作，促进社会主义新农村的建设具有一定作用。
参考文献：
[1]付凯.农地流转对农业生产要素整合的影响[D].西南大学，2014.
国土资发[2012]99号
各省、自治区、直辖市及副省级城市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，各派驻地方的国家土地督察局：
为贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）和经国务院批准实施的《全国土地整治规划（2011～2015年）》，规范推进农村土地整治工作，维护农民群众合法土地权益，现就加强农村土地整治权属管理通知如下：
一、明确农村土地整治权属管理的总体要求
（一）高度重视农村土地整治权属管理。
随着农村土地整治规模逐步扩大，涉及集体土地所有权和土地用益物权的土地权属调整日益增多，土地权属管理作为保护权利人合法权益、保证农村土地整治顺利进行的基础作用越发凸显，理顺土地权属关系，加强农村土地整治权属管理，显得尤为必要和迫切。各级国土资源主管部门要以科学发展观为指导，站在推进农业现代化、建设社会主义新农村、统筹城乡发展的高度，紧紧围绕健全最严格的耕地保护制度和节约用地制度，增强做好农村土地整治权属管理的紧迫感和责任感。农村土地整治权属管理要以维护和实现农民集体与群众合法土地权益为核心，为有序推进农村土地整治提供政策支持和制度保障，切实做到有利于加强农村社会管理，促进农村和谐稳定。
（二）把握农村土地整治权属管理的基本要求。
各级国土资源主管部门要将土地权属管理作为农村土地整治的重要工作内容，统筹安排，明确任务和责任主体，确保各项措施落到实处。农村土地整治项目涉及土地权属调整的，要尊重农民群众意愿、保障农民群众参与，不得强行调整土地权属，不得损害农民土地权益。要保障农村土地整治权属管理工作经费，确保土地调查、权属调整、确权登记等环节工作落实到位。要切实履行工作职责，组织做好土地权属管理工作，依法明确整治前后的土地权属，避免发生土地纠纷。对违反相关程序、疏于履行职责、侵害农民权益的行为，要依法依规追究有关责任人的责任，坚决防止由于土地权属调整引发突发性、群体性事件。
二、规范农村土地整治权属管理和程序
（三）坚持农村土地整治权属管理的原则。
1.依法依规原则。要依据法律法规和政策抓好土地权属管理各项工作，特别是不得以土地权属调整的名义、擅自将农村集体土地转为国有土地。
2.确权在先原则。对列入整治范围特别是建设高标准基本农田的区域，要按照集体土地确权登记的要求优先开展工作，确保土地整治在权属明晰的基础上进行。
3.自愿协商原则。农村土地整治涉及土地权属调整的，要按照政府引导、村组协调、农民自愿的要求协商解决，尊重权利人意愿，维护其合法权益。
4.公开公平原则。整治前后的土地权属状况和权属调整情况要实行公告，保障权利人的知情权、参与权、受益权和监督权。
5.维护稳定原则。涉及土地权属调整的，应由权利人签订协议并依法报经有批准权机关批准，土地权属状况在整治后要较整治前更清晰、调配更合理有序，不发生新的纠纷。
（四）理顺农村土地整治权属管理程序。农村土地整治涉及权属调整的，由当地国土资源主管部门组织各类项目的申报单位，根据土地整治项目的不同阶段按照以下步骤进行：
1.在项目可行性研究或申报阶段，查清拟开展整治区域的土地利用和权属现状，调查了解权利人权属调整意愿，分析、统计权属调整的初步意向，作为申报项目的依据。
2.在项目规划设计阶段，结合整治项目规划设计方案，编制土地权属调整方案，协调签订土地权属调整协议。
3.在项目实施阶段，禁止除土地整治活动外任何改变土地利用现状的行为，土地权属调整方案需要作适当修改的，应协调签订补充协议。
4.在项目竣工验收阶段，组织落实土地权属调整方案，对新的权属界线进行勘测定界形成图件，并由权利人签字确认，编写土地整治权属调整报告。
农村土地整治不涉及土地权属调整的，在申报项目时须出具土地权属不作调整的说明并附项目范围内农村集体经济组织提供的书面证明，可以简化相关程序。
三、做好农村土地整治权属管理各项重点工作
（五）切实做好整治前土地调查和确权登记工作。土地调查、确权登记是开展农村土地整治的前提和条件。在项目可行性研究或申报阶段，国土资源主管部门要依据最新土地调查、土地确权登记等地籍资料，开展土地调查，查清拟开展土地整治范围内土地的权属、地类、面积、权利类型等，标注到与农村土地整治或确权登记要求相适应的同等比例尺图件上，形成整治前土地利用和权属状况图文资料报告。拟开展土地整治的地区存在土地权属争议的，应当加大调处力度及时妥善解决，不得将争议土地纳入整治范围。
（六）认真抓好土地权属调整方案的编制和报批工作。农村土地整治项目涉及权属调整的，在项目规划设计阶段要认真编制土地权属调整方案，主要内容包括：土地权属调整的原则和依据；土地权属调整的对象和范围；项目区域内土地利用和权属现状（权利主体、权利类型、位置、地类和面积等）；土地归并和分配办法以及土地权属调整相关图件。土地权属调整方案应当征得涉及调整的土地权利人的同意，编制完成后应当在项目所在地的乡镇、村组进行公告，公告期不少于15天。权利人对土地权属调整方案中的土地权属有异议的，先行协商解决，协商不成的，应向当地国土资源主管部门申请调处。土地权属调整方案经公告无异议或者争议已解决的，在报经县级以上人民政府批准后，由乡镇人民政府组织权利人签订土地权属调整协议。
土地权属调整方案是批准农村土地整治项目实施的必备要件，凡方案内容不完整、不符合要求的，项目不予批准实施。农村土地整治项目建设完成后，要将土地权属管理的有关事项作为项目验收的重要内容之一，凡土地权属调整方案未落实、调整后出现新的权属纠纷以及没有编制完成权属调整报告的，项目不得通过验收。
（七）准确把握土地权属调整相关政策。
1．除飞地、插花地外，土地整治范围内的土地所有权原则上不做调整；除依法征收外，土地所有权性质不得改变。
2．农村土地整治项目涉及跨村组安置或者占用其他农民集体土地用于建新区时，在符合土地整治规划和相关政策，所调换土地权属明确、面积相当、权利人书面同意，并依法报经县级以上人民政府批准的，可以进行集体土地之间的所有权调整，整治后重新确权登记发证。
3．宅基地使用权、集体建设用地使用权确需调整的，应当符合规划与节约集约用地的要求，基础设施条件和居住环境要有明显改善；整治范围内依法设立的地役权的调整，应当征得需役地权利人的同意。
4．整治后的土地分配，应当按照土地权属调整方案及有关调整协议，经所在农民集体通过基层民主自治程序决定，及时对分配结果进行公告，保证分配结果公平、合理；涉及土地承包经营权调整的，要依据法律法规和相关主管部门规定执行。省级国土资源主管部门要加强对土地权属调整方案编制和权属调整的政策指导、监督检查。市县国土资源主管部门要在同级人民政府的领导下，组织做好编制和落实土地权属调整方案工作，协调乡镇人民政府以及农民集体签订土地权属调整协议、实施土地权属调整。
（八）及时做好整治后的土地调查、确权登记和信息化建设工作。项目竣工验收后，国土资源主管部门要根据经批准的土地权属调整方案和有关调整协议以及其他合法用地批准文件，认真核实整治前后的土地利用和权属状况、土地权属调整情况，依法确定集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等土地权利，涉及其他主管部门管理权限的，按照职能分工依法办理；要及时开展土地变更调查和地籍调查，更新相关图件、数据库和统计台帐，做好土地变更登记，建立或更新地籍档案并上图入库，做到权属明确、地类正确、位置清楚、面积准确，确保地籍信息系统的准确性、现势性和完整性。
为全面掌握土地整治权属管理状况，各级各类农村土地整治项目均须纳入农村土地整治监测监管系统实行统一监管，部将进一步完善系统，把土地权属管理纳入信息化范畴。各级国土资源主管部门应当按照要求认真填报农村土地整治权属管理信息，做到整治前后土地利用和权属状况以及土地权属调整情况等信息完整、准确，切实提高农村土地整治权属管理信息化水平。
省级国土资源主管部门可以根据本通知要求，结合本地实际情况，研究制定本区域内土地权属调整方案规范文本，进一步细化农村土地整治权属管理的政策措施和相关规范。
本通知自下发之日起实施，有效期为8年。本通知下发之日起，《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》（国土资发〔2003〕287号）停止实施。
