全面泮水规章制度（通用8篇）
山东省把居民基本医疗保险的参保人员 (包括参保农民和城镇居民) , 全部纳入居民大病保险保障范围。按当地规定办理居民基本医疗保险参保手续的新生儿, 可以自出生之日起享受居民大病保险待遇。参保人员患大病发生高额医疗费用的情况下, 由大病保险对基本医保报销后需个人负担的合规医疗费用给予补偿。
山东省规定, 对基本医保报销后个人负担的合规费用超过起付标准的部分, 大病保险再给予补偿, 实际补偿比例不低于50%。今年, 起付标准为1万元, 起付标准以上个人负担的合规医疗费用, 按医疗费用的数额, 分段给予补偿。个人负担合规医疗费1万元以上、10万元 (含10万元) 以下部分, 给予50%的补偿;10万元以上部分, 给予60%的补偿。个人年最高补偿额为20万元。
贾治邦说，在纪念中国改革开放30周年之际，6月8日，中共中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。这是中国深化农村改革的又一重大战略决策，也是对改革开放30周年的最好纪念，具有十分重大的现实意义和极其深远的历史意义。
30年前，中国政府决定实行农村家庭联产承包责任制，把18亿亩耕地承包到户，实现了田有其主，极大地解放了农村生产力，有效解决了中国13亿人口的吃饭问题，给中国经济社会带来了历史性的巨大变化。30年后，在中国农村进入新一轮改革发展的今天，中国政府又作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，决定把25亿亩集体林地承包到户，实现山有其主。这必将极大地调动广大农民耕山致富的积极性，实现中国农村生产力的又一次大解放，成为中国农村改革的又一座新的里程碑。
林业是生态产品的生产者，森林是陆地生态系统的主体，森林通过光合作用，吸收二氧化碳，放出氧气。据专家研究，一辆奥迪汽车一年排放的二氧化碳，11亩林子就能全部吸收；一架波音777飞机一年排放的二氧化碳，1.5万亩林子就能全部吸收；一座20万千瓦的燃煤发电厂一年排放的二氧化碳，48万亩林子就能全部吸收。森林还具有防风固沙、涵养水源等多种功能。当今社会，物质产品极大丰富，唯有生态产品最为短缺。过去，由于我国集体林业的体制机制不顺，农民造林育林的积极性不高，虽然森林面积不断增加，但森林质量低，林地产出率低，生态功能也很低。实行集体林权制度改革，构建现代林业体制机制，必将极大地调动农民造林育林护林的积极性，实现林业由粗放经营向集约经营的根本转变，必将大幅提高森林质量和蓄积量，全面提升“森林碳汇”等生态产品的供给能力，实现“山更绿、水更清、天更蓝”。这不仅对我国发展现代林业、建设生态文明具有重大战略意义，也必将生产出更多更好的生态产品奉献给社会和人民。
科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。目前在中国经济社会发展的进程中，城市和农村、平原和山区的发展仍然很不平衡，差别很大。而中国是一个多山的国家，山地面积占国土面积的69%，山区人口占全国人口的56%，绝大多数贫困人口聚集在山区。山区是我国经济社会发展最薄弱的环节，是全面建设小康社会的重点和难点。实行集体林权制度改革，就是坚持以人为本，彻底解放山区的劳动力和林地的生产力，极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林木种植、林下经济、木本粮油、竹藤花卉、森林旅游、生物质能源以及林产品经营加工等林业产业的大发展，全面提升林地产出率，大幅度增加农民特别是山区农民的收入。中国政府正是在我国经济社会发展、农村改革取得历史性成就的基础上，审时度势，做出全面推进集体林权制度改革，还山于民，还利于民，使林业生产关系更加适应当前生产力的要求，这将是全面贯彻落实科学发展观的一次生动实践，是广大山区农民脱贫致富、建设社会主义新农村的光明之路、幸福之路。
《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》分5个部分、21条，我们称之为“集体林权制度改革21条”。这个《意见》，认真总结了改革试点的成功经验，深刻阐述了这项改革的重大意义，明确提出了改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，并对完善政策措施、加强组织领导提出了具体要求。这项改革最核心的内容是明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。《意见》要求，明晰产权要维护“两性”：一是维护家庭承包经营的长期性，承包期为70年，期满后还可以继续承包;二是维护承包经营的物权性，本集体经济组织的农户对集体林使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。根据《物权法》规定，林地承包经营权为用益物权，农民对林地依法享有占有、使用、受益和处置的权利。这就让农民吃下了“定心丸”，真正做到“山定权、人定心、树定根”。
《意见》特别强调了五项基本原则，即“五个坚持、五个确保”：一是坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；二是坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态得保护；三是坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；四是坚持依法办事，确保改革规范有序；五是坚持分类指导，确保改革符合实际。
《意见》还明确了一系列政策措施，主要包括：完善林木采伐管理机制，加强林地、林木流转制度建设，建立森林资源资产评估师制度和评估制度，建立支持集体林业发展的公共财政制度、公益林补偿制度、林权抵押贷款制度、政策性森林保险制度，加强社会化服务体系建设等。
在回答记者提问时，贾治邦说，中央政府的《意见》里写到，集体林权制度改革必须做到“五个坚持、五个确保”，这五项原则都非常重要，但是最核心的一项原则是坚持生态得保护、农民得实惠这条原则。应该说，这条原则既是我们改革的出发点，又是我们改革的落脚点，也是检验各地集体林权制度改革是否成功的最基本的要求和标准。集体林权制度改革已试点3年，今年将在我国全面推开，预计用5年时间将25亿亩山林承包到户。
贾治邦表示，因为林地改革比土地改革晚了30 年，积累的矛盾和问题也很复杂。所以要用5年左右的时间，把林地的承包经营权和林木的所有权落实到户。但光落实到户还不行，还要有许多其他制度的建设和配套措施的改革推进，包括政府职能以及其他各项制度，都要继续深化改革。
这次林地的承包，像30年前的耕地承包一样，是又一次生产力的大解放，是农村林地改革的又一个里程碑。这次改革中心是要落实产权，产权如果承包到户之后，怎样放活经营权呢？改革先期有一些试点省的实践证明了，林地承包到户以后，经营权不但能够放活，而且农民的收入大幅度增加。过去没改革以前，我们对林地，特别是林地上的林木采伐管得非常严的，老百姓种上树以后，一棵树采下来之后要运输，到处有运输的检查站，一直到这棵树进入工厂加工都必须有证。此次改革，第一就是要改革现行的木材采伐制度，要放活木材经营。
改革的实践已经证明了，过去林地是集体的，所以农民的积极性不高。现在林子是老百姓的，农民的积极性被调动起来了，加上林地承包的期限又很长，是70年，农民就可以大胆地在自己的林地上投入技术、投入资金。集体林权制度改革的先行省福建、江西、浙江等地区农民的纯收入有一半来自林地。现在用材林、经济林等林木一亩收益就在上万块钱。这正是因为我们放活了经营权，农民根据市场，种什么、怎么种都由自己决定， 而且什么时候伐、什么时候种，都是由他自己决定。所以农民的积极性很高，林地的产出率也很高，这样大幅度地增加了农民的收入。
贾治邦在新闻发布会的最后说，此次改革凡是林地，都要逐步发林权证。林地改革，但林地用途不能变。他说：“你种什么林子都行，你按照市场要求，种什么都可以，但林地的用途不能改变。林地划分为两类经营，一类是国家划分为生态公益林。因为它不是市场配置的，那么就由各级政府来买单。我们现在的生态公益林类型很多，有天保林、有生态公益林、有退耕还林，随着农村改革的继续深入和林权制度的深入改革，我们提出要把种类合并，逐步提高补偿的标准，使生态公益林不断发挥它的生态功能。另一类是商品林，商品林完全由市场配置的办法解决，贷款也行，甚至也有扶贫贴息贷款，还有别的政府的赠款，还有别的扶持政策来促进林业的发展，增加农民的收入。”
价格“双轨制”并轨的本质，是中国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转轨，与市场经济体制并轨。这是中国第一次成功进行的制度并轨。后来加入WTO，就是中国经济体制与国际体制的接轨，是第二次制度并轨。这两次成功的制度并轨，为中国持续30年的高速增长奠定了制度基础。其实，中国城乡“二元”治理结构存在的时间更长，根基更深。“一个国家，两种制度”。也可以叫做制度“双轨制”，农村是一轨，城市是一轨。而且，城乡“二元”治理结构，不简单是一个经济问题，包含经济、社会、政治等更复杂的内容。丁国光先生对中国城乡“二元”治理结构进行过非常精彩的描述。丁先生认为，中国改革开放前，在城市与农村之间，实行了区域界限分明、人员控制严格、产业分工清楚、管理方式迥异的体制，形成了典型的城乡“二元”治理结构。这种“二元”治理结构，直接导致“城市像欧洲，农村像非洲”。
城乡分治所形成的“二元”结构，其本质是制度分割城乡，是制度“二元化”、“双轨制”。中国城乡“二元”治理结构，主要表现在四个方面：
(1)人：“二元”户籍制度。城市人口是城市户口，农村人口是农村户口。有城市户口的在城市上学、就业，得到相应粮油等物资供应，农村人口只能在农村上学、就业。国家通过计划招工或转干，把少量农村人口转化为城市人口。
(2)地：“二元”土地制度。城市的土地国有，城郊以及农村的土地集体所有，界限分明。政府根据城市需要，征用农村土地。
(3)钱：“二元”产业制度。城市发展二、三产业，农村发展种养殖业。政府通过计划把农产品统购用于供应城市人口消费和国营企业加工，把城市工业品供应到农村农民。
(4)政府：“二元”管理制度。城市建设维护和运转由政府管，农村的事情由农民自己办。农村基础设施、教育、卫生、养老、就业等公益事业，乃至农村社会管理、基层政权运转，都基本靠农民支持，政府只给予少量的补助，叫做“支援农业”。
关于中国城乡“二元”结构的复杂成因，国内外已经进行了很多有意义的讨论。应该说，对这个问题的认识已经非常清楚了。记得早在20世纪90年代前后，郭书田、刘纯彬两位先生出版过一本专著，名字叫作《失衡的中国》。该本专著，首次系统清理了导致中国城乡“二元”结构制度因素，列举了14个方面分割城乡的制度规定。这14个方面，个个都是形成城乡分割分离分治局面的重要成因。更进一步说，制度扭曲和制度短缺，是制约农村科学发展，制约中国发展方式转变的重要因素。
当前，城乡“二元”结构造成的深层次矛盾依然存在。韩俊先生将其概括为三个“仍然突出”。农村资源要素流失的问题仍然突出;公共资源配置不利于农村的问题仍然突出;工业化、城镇化与农民市民化相脱节的问题仍然突出。刘福垣先生认为，农村的问题是“体制性”短缺，农村的问题要靠城市来解决，把城市体制向农村延伸，向农村覆盖。通过城市体制向农村的延伸和覆盖，实现农村人口进城，城市资源下乡。
站在新的历史起点上，实行城乡制度并轨，彻底解决“三农”问题，是大势所趋，人心所向。关键在两个方面：
(1)着力破除城乡“二元”结构;
(2)建立城乡经济社会发展一体化新机制。这是战略目标，是根本要求。
“三农”问题的病根在城乡“二元”治理结构，破除城乡“二元”结构是所有举措的关键。如果不破除城乡“二元”结构，治理“三农”的其他举措的效率必将大打折扣，统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新机制，也只能是一句空话。因此，实行城乡制度并轨，彻底破除“二元”结构，是解决“三农”问题的根本举措，也是中国全面现代化的必由之路。
破除城乡“二元”结构，走出城乡分治的格局，统筹城乡发展，建立城乡发展一体化新机制，最根本的就是实行城乡制度并轨。实行城乡制度并轨，就是系统改革财政、金融、投资、土地、产业、就业、户籍等制度，在制度层面实现一体化。通过城乡制度并轨，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，平等参与现代化进程，分享现代化成果。当年，价格“双轨制”并轨，是将计划一轨转向市场一轨，实现价格的计划形成机制向价格的市场形成机制转轨。实行城乡制度并轨，本质就是将农村一轨并向城市一轨，让农村与城市接轨、与世界接轨。只不过城乡并轨更为庞杂，既包括经济转型，也包括社会转型，还涉及政治转变，是国家治理方式的重大转变。
小平同志讲，计划和市场都是手段，社会主义有市场，资本主义有计划。改革开放前，中国实行社会主义计划经济，是“社会主义+计划经济”。中国的经济体制改革，我们叫做“市场取向的改革”，其本身就是计划经济向市场经济转轨，国内经济体制与国际经济体制接轨，建立“社会主义+市场经济”的体制。加入WTO是这种转轨成功的一个重要标志。在经济体制由计划经济向市场经济转轨的过程中，释放出巨大的发展能量，这是“中国奇迹”的一个重要原因，也是形成“中国之谜”的一个重要原因。在城乡制度并轨的过程中，必将迸发出巨大的发展能量，有力促进中国经济发展方式转变，把国家的城市化、现代化推向一个新阶段。
城乡制度并轨是21世纪初期中国最重要的改革领域，也是最艰巨的改革任务，最波澜壮阔的改革画卷。中国城乡“二元”治理结构是历史的产物，实行城乡制度并轨是一个重大的历史过程。这个过程，就是“失衡的中国”迈向“均衡的中国”的过程，也是中国全面崛起的过程。实行城乡制度并轨是一个极其巨大而复杂的系统工程，比当年价格并轨要困难的多。市场化改革是中国与世界并轨，是世界上最大的“并轨工程”。城乡制度并轨则是中国国内最大的制度并轨工程。所谓改革进入“深水区”，根本就是城乡制度并轨。实施城乡制度并轨工程，是中国全面现代化、中华民族全面复兴的必然选择、必由之路，依然需要当年改革开放、计划与市场体制并轨、中国加入WTO与世界接轨的巨大勇气、政治果敢和坚强毅力。
城乡制度并轨, 并非始自今日。党的十六大报告已经破题, 确立了统筹城乡发展的基本方略。这几年我们已经做了一些艰苦的探索, 并取得了一些实质性的进展。全面取消农业税, 建立城乡统一税制的那一年, 就是中国城乡制度并轨的“元年”。在成功实现税制并轨, 开启城乡统筹“第一篇章”之后, 城乡教育体制并轨成为“第二篇章”, 城乡卫生并轨、就业并轨、金融并轨、土地并轨、养老并轨、户籍并轨以及规划并轨等等, 将陆续登场。我相信, 这些制度并轨一定会不断谱写出中国发展更加绚丽的新篇章。
今后一个时期，在水、电、路、信等基础设施，教育、卫生、社保、就业等社会事业，以及布局规划、户籍制度、土地产权、社会管理等方面的城乡并轨，还有许多更加艰难的工作要做。要紧的是，第一，要树立城乡“一元”治理，一体化发展的理念，统筹推进城乡发展。第二，今后制度供给的增量部分，要切实体现城乡“一元”治理，一体化发展的要求。第三，系统清理城乡“二元”制度存量，逐一列出制度并轨的时间表。最后，也是最关键的一条，就是要配套进行政府改革，真正建立起为城乡发展提供均衡服务的全民政府。
城乡制度并轨是中国第三次重大的制度并轨行动。城乡制度并轨，是8亿农民的期待，也是中华复兴、强盛的新期待。从党的十六大破题，到2010年的中央一号文件以统筹城乡发展领题，中国城乡制度并轨在加速进行。2010年是中国的虎年。虎年的钟声即将敲响。热烈期待，城乡统筹，虎年一跃。虎步龙行，龙腾虎跃。切实推进城乡制度并轨，加快统筹城乡发展，在建立城乡发展一体化一体化新机制上迈出新的更大的步伐。沿着对外开放的道路，中国取得了30年高速发展。城乡制度并轨，必将为下一个30年中国的高速发展提供足够动力。(编辑：王露)
编辑后记
乡镇建设和缩小城乡差距一直是老生常谈。虽然随着新中国的成立，历经三十年，我国的乡镇已经今非昔比，但是相对大量乡镇人口涌入大城市带来其的高速发展所造成的城乡差距越来越大化，却是不可否认的。如何加快乡镇建设，实现城乡并轨，是无数专家学者前仆后继数十年想解决的难题。
理论最怕空谈。党双忍不仅是官员，更是常年“战斗”在城镇建设一线的三农专家。百度一下“党双忍”三个字，出现的相关网页多达上千篇，几乎全与城镇建设、三农治理有关调研实践活动，此外他还是位笔耕不辍、颇为高产的理论学者。理论与实践相结合，想必党双忍是最具话语权的城镇规划专家之一。
站在新的历史起点上, 实行城乡制度并轨, 彻底解决“三农”问题, 是大势所趋, 人心所向。
摘要：站在新的历史起点上, 实行城乡制度并轨, 彻底解决“三农”问题, 是大势所趋, 人心所向。破除城乡“二元”结构, 走出城乡分治的格局, 统筹城乡发展, 建立城乡发展一体化新机制, 最根本的就是实行城乡制度并轨。
高校财务预算工作是高校根据教学、科研和日常管理的目标事先编制的下一年度收入与支出的财务计划，用来分配高校的财务、实物及人力等资源，以实现高校既定的战略目标。高校可以通过预算管理来监控相关目标的实施进度，有助于控制开支，并控制高校的财务风险，提高资源的配置效率。随着我国市场化进程的不断加快，国家要求进一步深化高等教育体制的市场化改革，积极拓宽高校资金来源，保证高校资金的使用效率。本文结合全面预算管理的思想，在分析全面预算管理的编制过程和相关作用基础上，结合我国高校的基本情况，探讨我国高校全面预算管理制度的构建，为我国高等教育体制的市场化改革提供一些建议。
二、高校全面预算管理的构建原则与执行程序
基于管理会计的核心思想，全面预算管理是企业基于自己的战略目标，通过预算工具将企业拥有的各种财务和非财务资源按各单位提交的预算报告分配给内部各个单位和部门，并建立有效的考核标准和控制手段，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，实现资源合理配置、经营持续改善、战略有效贯彻、价值稳步增加等目标的管理工具。全面预算管理将预算目标下沉到各个部门，由各个部门根据企业的发展战略确定相应的发展目标和所需资源，由预算管理委员会统筹各部门目标和预算数据，明确各部门的责任和分工，建立以上报指标为依据的业绩考核标准和奖惩措施。全面预算的编制是对未来发展的精确规划，以提高企业整体经济利益为根本出发点，目标的制定要以企业全员参与为保障。只有全体人员重视并积极参与预算编制工作，企业制定的预算才易于被员工接受，才能减少企业管理层和一般员工之间的信息不对称造成的负面影响，为顺利实现企业全面预算管理目标提供保障。
（一）高校全面预算的编制原则 高校全面预算管理是为了实现高校资源的优化配置，以提高教学、科研和日常管理水平的管理方法。高校不同于以盈利为根本目标的企业，除了考虑增加收入，控制成本的同时，更应该以培养合格、有用人才为最终目标来编制。因此，在编制预算的过程应该遵循以下四项原则：第一，预算编制应采用自上而下、自下而上、上下结合的编制方法，让全员参与到预算的编制过程中来，从而保证预算目标的可行性，提高各部门执行预算的积极性；第二，在编制过程中以收入、费用和现金流量为编制重点，收入预算是否得当直接关系到整个预算的合理性和可行性，成本费用应该依据收入的情况予以合理的控制，保证收支平衡的前提后提高费用支出的效率，避免胡乱的费用支出；第三，预算管理工作要建立单位部门主要负责人为第一责任人和执行人的责任制，把全面预算管理的作为加强内部基础管理的首要内容，切加强领导，明确责任，落实措施；第四，全面预算管理要同企业经营者和职工的经济利益相结合，依据各责任部门对预算的执行结果，实施绩效考核，并做好清算结果奖惩到位，从而使各单位的老师、各单位和高校形成责、权、利相统一的责任共同体。
（二）高校全面预算的执行程序 高校通过编制预算的最终目的是提高资源的配置效率，提高教学、科研的效果。高校全面预算的制定是传统预算工作的延伸，可以采取以下步骤来编制：
首先，在编制预算之前，应该对学校和各个部门的所有可供使用的资金、教学设备及其他资源的存量情况进行调查和计算，大致估算出预算年度的预计总收入和预计总支出，明确预算年度资金的紧张状况，为各部门制定预算定下基调。
第二，在资产清查后，应该将预算编制文件下发到各个部门和各个院系，包括后勤单位以及其他支持部门。预算编制是预算管理的关键环节，预算编制质量的高低直接影响预算执行结果。全面预算的编制流程可以概括为“从上至下、从下至上、上下结合”。从上至下是指校级预案委员会将预算编制文件下发至各个院系和支持部门，说明预算编制的要求和格式要求。从下至上是指各院系按照相关文件的要求，根据各院系的发展目标编制相关的收入与支出明细，包括收入的来源和数额，支出的项目和金额，上下结合是指校预算管理委员会对各院系提交的预算进行审核，就需要协商的部分与编制单位进行沟通和协商，保证预算的执行效果。
第三，院系和支持部门在编制预算过程中，应该编制出详细的收入来源和支出来源。收入可以分为校级拨款、科研奖励收入、办学收入、企业捐款和其他收入来源。支出项目应该明细到教学支出、学生活动支出、工程建设支出、日常运行支出等。对于数额巨大的项目应当形成单独列报，提交项目详细报告。
第四，校预算管理委员会在汇总、分析各院系和支持单位的预算草案基础上，上交校董事会或管理委员会审核。校董事会或管理委员会根据各预算草案统筹安排，经综合平衡，下达学校正式预算。
第五，各院校根据正式的预案规划相关项目的费用支出，保证各项活动有序开展，各项收入和支出均应该严格执行预算。校预案管理委员会应该监督各院系预算执行情况，执行相应的奖励和惩罚措施，保证预算得到有效的执行。
三、高校全面预算管理的建议
现阶段，我国高校预算管理工作还存在很多的问题，表现为：预算管理意识淡薄；预算编制不完整；预算编制与预算执行严重脱节。教育事业的发展对行政拨款的长期依赖性导致预算管理意识淡薄，很多会计人员只注重核算，对于预算的功能和编制不太注意。而预算的编制也存在不完整、不规范的现象。为了实现全面预算的管理功效除了要编制规范的预算外，更重要的是预算能够得到有效的执行，监督机构能够切实履行相关职能。针对以上问题，本文认为可以从以下几个方面做出改进：
（一）建立有效的全面预算管理组织体系 再好的预算也需要得到有效的执行才能发挥作用。全面预算管理需要有与之适应的组织体系，才能发挥其作用。高校全面预算组织可由预算管理组织和预算执行组织构成。预算管理组织主要负责高校预算的编制、审定、协调、调整、监督和奖惩；预算执行组织是预算执行中的具体责任单位。高等学校可以建立校长或分管副校长总负责，由财务、审计、教务、后勤、设备以及学院主要负责人参加的预算管理委员会。各个预算编制单位既是预算的编制单位，同时也是预算的执行单位。领导负责制有利于权责明晰，保证预算得到有效地执行，减少“模糊”地带。
（二）针对实际情况，具体预算调整具体对待 高校全面预算是在合理预测的基础上编制的，因此，预算通过后各单位就要严格执行，没有预算的支出要坚决控制其发生，并且预算项目之间不得挪用。但是计划总是赶不上变化，如果遇到诸如收入项目或支出项目发生巨大变化，如：年度工作目标、国家政策等意外因素发生时，需要进行必要调整时，可以向预算管理委员会做特别报告，提出调整申请和修正分析报告，详细说明修正原因以及对今后发展趋势的预测。这样既保证了预算的弹性，也有效的保护了预算执行单位执行预算的积极性。
（三）建立行之有效的预算考评与奖惩机制 要使编制的预算能够得到有效的执行，离不开相应的监管措施和奖惩机制。每年年终，各部门应该认真分析本年度预算执行情况，并书面上报财务部门和预算管理委员会，作为下年预算基础和本年奖惩的基础。预算考评主要是针对各单位执行全面预算的情况进行考核、评价和分析。根据评价和分析的实际情况，探讨预算执行中发生的一系列问题，找出问题产生的根源，为下一期预算制定提供相关数据，防止下次再发生。通过评价过程就可以确定各部门预算的执行情况，明确相关责任人的责任，评价各院系对学校整体预算目标的贡献差异，进而为奖惩兑现提供依据。学校必须充分考虑学校内部的组织结构特征、学校文化等因素，确定合理的奖惩原则，建立奖惩制度与可操作性的奖惩细则。
（四）建立培训机制，提高会计人员预算管理能力 现阶段，制约我国高校全面预算管理的主要因素就是人力资源。高校的很多会计人员都是老师的家属留校工作产生，业务能力不强，制约了全面预算的编制和执行。要提高预算的执行效果，急需提高高校会计人员的业务能力，营造良好的预算执行氛围，让预算观念深入每一位会计人员的心中。
四、结语
高校预算工作是根据高校的发展目标，事前计划预算年度的收入和支出情况，合理分配资源，提高资源的利用效率，更好地服务于高校的战略目标。全面预算管理是传统预算的扩展，为我国高校体制改革提供了技术基础。随着我国市场化进程的逐步深入，高校体制改革的脚步要求高校在完成教学任务的同时需要提高资源的利用率，高效管理能力的提高理所应当成为重中之重。
参考文献：
［1］李才旺：《浅谈高校全面预算的管理与控制》，《山西广播电视大学学报》2006年第7期。
上述两种观点看起来都有道理，但却各执一端，有失偏颇。事实上，中国改革的艰巨性、复杂性前所未有，绝不是单一的模式或方式就能解决的。因此，笔者认为，建立行之有效的制度体系是第一位的，而为确保制度的有效实施，也要借助威权的力量。
全面深化改革——制度建设是根本
对中国改革而言，没有比建章立制更重要的事。中国的改革开放史，就是一部不断进行制度建设与制度创新的历史。从党的十一届三中全会到十八届三中全会整整35年间，正是由于我们党以巨大的政治勇气，锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，真正激发了经济社会发展的活力，才取得了举世瞩目的发展成就。当前，我們之所以强调要继续全面深化改革，也是因为制度问题。虽然我国的各项制度已经基本确立，但还不够完善，还存在着生产关系不适应生产力发展要求、上层建筑不适应经济基础的现象。例如，宏观调控不完善，政府越位和缺位并存；收入分配制度不完善，分配不公问题没有从根本上得到缓解；行政垄断、地区封锁依然存在，破坏了市场机制，窒息了市场活力；等等。因此，党的十八届三中全会开宗明义地提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全会公报的内文更是44次提到“制度”，从“全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，全面推进党的建设新的伟大工程”，到如何“推进国家治理体系和治理能力现代化”等新的提法，都体现了加强中国特色社会主义制度建设的必要性和极端重要性。
那么，我们如何才能为全面深化改革提供可靠的制度保证呢？
首先，深化改革必然要求不断完善相关制度，确保改革步伐始终与时代同步。改革不可能一蹴而就。时代的新变化，人民的新期待，都会对改革提出新的课题、新的要求。与改革相关的制度，必须作出同步调整，才能确保改革举措适应时代要求、符合人民愿望。今年的政府工作报告提出，要向深化改革要动力，要在2014年推动重要领域改革取得新突破，在13个方面进行制度创新和改革。由此可见，在全面深化改革的新时期，相关制度的建设和完善，依然是头等大事。
其次，深化改革必须坚持按制度办事，确保改革措施落到实处。停在书面和口头上的制度再好，也只是一纸空文。制度的价值在于执行、在于落实。习近平总书记告诫全党：“不能让制度成为纸老虎、稻草人。”各级领导干部必须切实增强制度观念，强化责任意识，坚持按制度办事、按制度管人，保证党和政府的每项改革政策都得到不折不扣的贯彻落实，保证我们的每项改革工作都取得实效。
第三，深化改革要不断加大对制度执行的监督、检查力度，确保改革始终沿着正确方向进行。改革中总会遇到这样那样的问题和困难，总会有人试图亵渎国家法律尊严、挑战全国人民的道德底线，公然蔑视和挑战国家制度的权威，做出一些损害党和国家以及人民群众利益的恶劣行为。对于此种行为，必须强化监督检查，加大查处力度，建立健全制度执行落实的监督检查机制，对违反制度的行为给予应有的惩戒，确保改革始终沿着正确方向进行。
全面深化改革——威权力量是手段
那么，是不是强调制度的重要性，就代表完全否认威权的作用呢？也不是，至少在中国并不现实。那么，威权在全面深化改革中到底发挥着或者应该发挥什么样的作用？学界有一种说法，就是将中国的政治模式戴上威权主义的帽子。早在20世纪80年代，我国就曾有过关于 “新威权主义”的讨论，近几年，又有学者提出，“中国模式”中“政治模式的核心”是“英才主义民主”，即“威权主义政治”。这样一种说法，并不符合中国实际。因为所谓的“威权主义”“威权政治”，一般是指一种相对集权的、在政治上实施强控制而经济上放任自由的国家所实施的高压性政治统治。东亚、东南亚的一些国家诸如韩国、新加坡、马来西亚等都曾在一定时期实施过这种政治模式。特别是在新加坡，“政治强人”李光耀一手塑造的“软威权主义”的独特政治模式，确实曾有力地推动了新加坡经济社会的发展。但是，照搬或模仿新加坡等国实施过的“威权政治”，并不符合中国国情。因为我国要建设和发展的是中国特色社会主义，我们的政权体制是人民民主专政，执政党代表的是绝大多数人的根本利益，而非少数权贵的利益。“威权主义”倡导者认为中国正在推行或应当推行的是“半民主、半集权”的“威权政治”这一说法，在理论和实际两方面都是站不住脚的。
因此，必须明确一点，关注威权的作用并不等于倡导“威权主义”或“威权政治”。我们强调在中国全面深化改革进程中发挥威权的作用，目的在于将威权作为一种手段，一种能够确保制度真正实施的有效助力。如果威权带来的是正效应、正能量，例如“中国模式”中最为人称道的几点——高效率的国家决策能力、强大的政治动员能力、集中力量办大事的行政效力等，都是全面深化改革的巨大能动力。在推进改革异常艰难，不改革又没有出路的情况下，威权就可以成为必要手段，其作用就是借助政治或行政的强制力来推进改革，矫正现有制度体系中的弊端与缺漏。邓小平同志自上世纪70年代末开始强力推进的改革，某种程度而言，也借助了其个人“克里斯玛型”的威权，因为在当时的中国，如果没有这样一位人民普遍信赖的强有力的领导者，改革将很难启动。在当前形势下，全面深化改革之所以离不开威权的作用，更重要的原因还在于改革涉及利益的重新分配和体制惯性的破除，这些都是硬骨头。要啃硬骨头，必须有硬实力。面对利益集团的阻挠、体制惯性的束缚，一味地征求意见、扩大民主，只会把改革的步伐拖垮，借助威权力量、强势推进才更有效。同时，对于强调威权所带来的一些负效应，诸如威权导致的自利化与腐败倾向，权力寻租带来的贫富两极分化、国富民穷的民生困境、创新能力弱化的发展瓶颈等，必须以刮骨疗毒的勇气去面对和破除，才能确保改革的顺利推进。
作者：中共河北省委党校校刊编辑部主任，本刊主编、编审
全面预算管理是指医院利用预算对单位内部各部门的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制, 以便有效地组织和协调各种经济活动, 完成既定的经营目标。新《医院财务制度》充分体现了公立医院的公益性特点, 同时以强化医院的收支管理和成本核算为核心, 在医疗药品收支核算、会计科目、医疗成本归集核算体系以及财务报告体系等方面凸显了一系列重大的创新。新制度的颁布与实施, 明确了“医院要全面实行预算, 健全预算管理制度, 包括预算的编制、审批、调整、执行、考核、分析等管理”, 强化了预算约束与管理, 将医院的所有收支全部纳入预算管理, 维护预算的严肃性及完整性, 严禁随意调整或更改项目支出, 从而有效地促进了医院规范化经营。
二、新医院财务制度下全面预算管理存在的问题
随着新财务会计制度的颁布与实施, 全面预算管理得到了越来越多的重视, 传统模式下医院财务预算中存在的问题逐步得到改善, 但预算管理的现状还不尽如人意, 无论是在预算管理体制、制度方面, 还是在预算编制、执行及评价监督方面, 都存在诸多问题。
1、预算意识亟待提高。
由于公立医院是事业单位, 长期以来受传统的计划经济的影响, 对预算管理的重要性认识不足, 未能充分认识到全面预算管理的重要意义。实际工作中, 预算普遍成为申请经费的工具, 而不是为了满足医院内部管理和内部控制的需要, 重编制、轻管执行, 医院没有主动性和积极性, 预算管理制度形同虚设。预算编制缺乏各归口部门和临床科室负责人的广泛参与, 部分科室习惯地认为编制预算是财务部门的事, 仍无法将财务预算与自己挂钩, 另外财务部门也习惯了这种单打独斗的形式, 不愿与其他部门协调, 导致编制出的预算可行性不高, 预算编制较为随意, 对预算执行过程和执行结果漠不关心。
2、预算管理体制不健全。
预算通常由财务科负责, 没有设立专门的预算管理机构和建立预算管理体系, 预算管理机制很不完善。把编制预算认为仅仅是财务部门的职责和工作, 缺少业务科室的参与, 预算编制的积极性、主动性和责任心都不够, 导致预算编制误差时有发生, 单位内部各科室仅是被动地接受指标, 预算编制和执行严重脱节, 预算编制质量得不到保证。
3、预算编制程序和方法不科学。
财政部大力推广零基预算制度, 但从目前医院执行情况来看, 仍是以上年基数适当增长的模式调整执行, 没有充分考虑影响收支的诸多因素, 预算不科学, 效率不高, 由此造成预算管理与财务管理脱节, 有限的资源、资金得不到合理配置和充分利用。
4、预算执行与监控不够。
目前, 一些医院的财务预算不能有效执行, 执行力不够, 缺乏严格的监督机制, 财务预算对成本的控制作用不能很好地发挥。由于医院加强了对各部门执行进度考核管理, 医院为达到考核指标片面强调执行进度, 随意变更支出内容;为减少结余而突击花钱, 导致资金使用效率不高, 预算监控流于形式;预算管理的重点放在申请预算指标上, 忽视了实际资金需求及指标下达后资金使用的合理性。同时部分医院预算审批制度不健全, 审批不严格, 对预算执行的监督力度不够, 预算管理各环节落实不到位。
5、预算分析不及时。
虽有预算编制, 但对预算执行情况缺乏必要的分析, 即使分析也缺乏科学的方法进行指导, 造成预算反馈信息的质量和时效性较差, 使得信息不对称, 医院管理层无法及时掌握各科室部门的预算执行情况, 更无法为下年度预算编制提供参考依据。预算差异的分析与控制不足, 使医院难以动态、及时地适应运营过程中的政策调整和社会经济环境的变化, 并难以根据变化的形式及时制定相应的应对策略。
6、预算考核不合理。
奖惩机制不完善, 无法将预算执行考核与科室核算有机结合, 起不到激励作用;预算考核结果没有与绩效挂钩或即使挂沟, 奖惩也不到位, 使得预算考核流于形式, 不能有效调动职工的主观能动性, 从而影响了预算目标的实现。
综上所述, 全面预算管理对于单位整体水平的提升及卫生资源使用效益的提高有着积极作用。如果医院预算管理流于形式, 不能充分发挥应有的作用, 也就失去了部门预算的现实意义, 容易导致医院资源的浪费和流失, 降低经济运行质量, 加大医院年度目标无法实现的风险。
三、新医务财务制度下全面预算管理的应对
1、树立全面预算管理意识。
要树立领导重视、全民参与的意识。预算的编制应由财务科牵头, 各科室负责人共同参与完成, 这确保了预算数据来源的实效性和全面性。各个科室根据自身发展需要, 结合医院实际, 共同编制切实可行的业务计划。医务部门在预算编制过程中处于不可替代的重要地位, 协调和督促各科室完成业务和计划编制, 为预算编制做准备。财务部门根据业务计划统筹兼顾, 编制收支预算。
2、成立专门的预算管理机构。
医院可通过建立预算管理委员会来有效组织全面预算实施。该委员会可由医院院长、财务部长和医务科长等医院重要部门负责人来组成, 以提高全员的预算管理意识, 增强预算的权威性。该委员会负责全院各部门预算目标的编制、调整、分析和考核, 并负责协调各部门预算目标。
3、完善预算的编制程序和方法, 提高编制质量。
预算编制质量直接决定了预算执行效率的高低。新制度要求, 医院应对上年度执行情况进行全面分析, 根据医院年度事业发展计划以及预算年度内国家有关政策对医院收支的影响, 科学合理编制年度预算, 坚持量入为出、收支平衡、统筹兼顾、保证重点的原则, 全面反映医院财务状况。医院可以按具体化、可量性、可实现性、相关性、灵活性、时间性的要求提高编制质量, 科学测算并细化各项收支, 完善编制程序和方法。医院仍沿用零基预算方法来实现预算的编制。零基预算也即是在编制收支预算中, 以零基数为起点, 不考虑基期情况, 对所有的收支项目均进行重新核定, 在科学的测算计划年度内各项工作对医院收支影响程度基础之上, 来确定各项工作需要医院安排支出数量或可能向医院提供的收入。预算收入不但要实事求是, 更要留有余地。
4、充分发挥监督机制, 切实的落实预算编制。
预算执行过程中的有效监督是全面预算管理工作的关键环节。医院要加强对预算的执行力度, 建立执行管理机制, 对预算收支指标按照科室进行细化分解, 不得随意变更;执行过程中应从科室实际要求出发, 提高执行力度;建立预算执行监督制度, 将医院内部与社会及行政部门的监督相结合。在医院财务预算执行过程中要加大预算执行的监控力度, 由考核小组定期对预算的执行情况进行监督和考核, 健全信息反馈系统, 定期将执行情况与预算进行对比分析, 查找原因, 采取必要的措施, 及时调整偏差。如遇到特殊情况, 需要提出书面报告, 按程序申报审批, 从而使预算能真正起到细化医院管理的作用。
5、建立科学合理的预算执行分析和考核机制。
医院要加强预算的分析和考核, 预算管理才有实际意义。预算执行结果与客观实际可能有一定差异, 相关部门应首先确定分析对象及差异标准, 收集数据, 计算差异并进行分析, 做出分析报告。同时, 建立健全预算执行分析考评制度, 通过科学的量化指标, 明确责任, 提出改进措施, 为提高部门预算执行提供有力保障。医院由专职部门制定绩效考核办法, 成立绩效考核小组, 依据绩效考核指标体系, 运用科学适宜办法, 对科室部门的预算执行情况、预算执行结果、成本控制目标实现情况、业务工作效率、资金使用情况、资金使用效益等进行客观、公正的综合考核评价, 考核结果与科室负责人和员工的经济利益挂钩, 作为实际奖惩的重要依据, 做到奖惩分明、公平合理。
总而言之, 医院实行全面预算管理是一种科学的先进的管理手段, 对于加强内部管理、防范财务风险、降低运行成本、提高资金使用效率具有非常重要的意义。新《医院财务制度》的实施有利于推动医院全面预算管理工作, 严格财务管理, 规范医院经营业务活动, 完善医院运行机制, 促进医院持续、健康地发展, 并向群众提供高效、优质的医疗服务, 解决群众看病难、看病贵问题, 构建和谐健康的医患关系, 使医院的竞争意识和管理意识大大提高, 使医院在新医改的过程中综合实力得到进一步提高。
参考文献
[1]财政部:医院财务制度基层医疗卫生机构财务制度[M].中国财政经济出版社, 2011.
[2]张立:医院预算管理中存在问题及对策研究[J].中医院管理杂志, 2010, 18 (12) .
[3]陈伟:预算松弛现象成因及对策分析[J].财会通讯综合 (中) , 2010 (2) .
[4]朱倩:新医院财务制度下全面预算管理的难点与对策[J].会计之友, 2011 (10) .
改革开放初期,随着固定资产投资的多元化,国民经济快速发展,基本建设总量不断扩大,工程质量管理任务增大,难度加大,工程质量问题和事故频发,当时的工程质量形势严峻。在这种情况下,国家在20世纪80年代中期开始建立工程质量监管体系,经过二十多年的不断改革和完善,已经形成了我国工程质量监管较完整的基本制度,为促进我国工程质量不断提高发挥了重要作用。但是相对于当前的形势和要求,工程质量监管工作还存在不适应和不完善的问题,制约了工程质量监管作用的进一步发挥和可持续发展,需要我们不断地研究和探讨。
1 存在问题
1)政府监管体系基本健全,自上而下都有专业的监管机制,但是运行多年来,经历了核验制到工程验收备案制两个阶段,却始终没有走出微观管理的模式,过多地替代企业对工程质量实施控制管理,既是裁判员又是运动员的思维方式和方法手段没有根本改变。建筑产品是特殊产品,其质量安全涉及公众利益和公众安全,一旦发生事故影响巨大,而政府监管机构多年来不如其他产品质量的政府监管体系合理。
2)企业是建筑产品的制造和生产者,工程质量的好坏与施工企业的管理水平、技术能力、生产条件有直接关系。但是目前施工企业的内部质量管理机制存在标准过低、管理过松、重视不够等问题。
3)工程质量管理的法律法规不够完善,现有法规的一些内容已不适应新形势下工程质量管理。法律法规建设的滞后,给工程质量监管带来许多问题,在建立政府监管、企业自控、社会评价“三位一体”的质量责任体系等方面不能很好地给予法律支撑。
4)影响工程质量的因素很多,市场行为不规范,违法招标、转包和分包、压级压价、随意降低质量标准是主要的问题。除此之外,自然环境条件、技术水平、控制手段、工艺标准等也影响工程质量。工程质量隐患、质量通病和质量缺陷依然存在。
2 解决办法
2.1 完成工程质量监管体系
建立适应新形势的政府监管、企业自控、社会评价的“三位一体”的工程质量管理模式,形成一个闭合的连续的管理链。如图1所示,这个三角形是一个稳定的结构体系。保障管理连续、管理有效和管理各负其责,才能确保工程质量稳定提高。
1)政府监管体系。政府监管部门主要职责就是制定法律法规和技术规范标准,并依法监督检查。工程质量监督管理是一项政策性强和技术性强的工作,它需要专业的机构和人员进行执法监查,工作性质和范畴属政府行政执法。利用我们现有的工程质量监管机构,转变职能发挥作用,作为政府监督执法的主体,体现政府监管的职能,以政府层面保障工程质量。
2)企业自控体系。施工企业应具备生产合格建筑产品的条件,有控制整个生产过程(施工过程)工程质量的能力,有持续改进不断提高工程质量的措施保障,有健全的质量责任制度,有与企业相匹配的质量管理人员,才能形成有效的企业施工质量的自控体系。
3)社会评价体系。社会评价是指三个方面:a.技术服务,如工程项目管理、工程监理和技术咨询等;b.用户满意度调查;c.由专门机构或工程监理对工程项目进行工程质量评价,作为评优的重要依据。
2.2 建立“三项”制度
建立工程质量许可制度、工程质量责任期制度和工程质量保险制度是推动工程质量管理水平提高的必然要求。
1)工程质量许可制度。企业在办理营业执照取得工程资质的同时,必须要具备安全生产和质量保证的能力和条件。安全生产许可制度实施几年来收到明显效果,质量许可制度的建立是对提高企业质量自控能力,完善企业质量保证体系的有力促进。
2)工程质量责任期制度。工程质量责任期应分三个阶段:a.施工过程中的质量责任,是指工程建设的各方责任主体在整个施工过程中,因自身原因造成的质量问题,由建设各方主体承担责任;b.保修期的质量责任,是指建筑物交付使用后,在法律规定的时限内出现的质量问题,由各方主体承担的责任;c.有效使用期的责任,是指建筑物在使用寿命年限中,发生结构安全性的质量问题,由各方主体承担的责任。同时建立建筑物达到使用年限责任免除和告知制度。
3)工程质量保险制度。工程质量保险制度在先进的国家已实行多年,我们国家这几年也进行探索,搞了一些试点,但缺乏总结提高。实施工程质量保险能够实现提高全社会的质量意识,合理转移质量风险,提高社会监管能力,促进工程质量全面提高。
2.3 完善质量管理法规建设
加快工程质量管理的法规建设刻不容缓。
1)加快原有法律法规的修订,《建筑法》《建设工程质量管理条例》《山西省建筑市场管理条例》实施多年来,有些内容已不适应新形势下的建筑活动监管,当前最重要的是从法律层面上建立完善的有效监管手段、机制和体制。
2)研究制定《工程质量法》,我国其他产品已有相关产品质量法,唯独建筑工程这个最为特殊的产品没有,仅靠行政手段监管,管理成本太高。虽说这几年工程质量形势相对于安全生产形势基本稳定,但低劣质量的“垃圾建筑”的存在,造成的社会资源浪费是惊人的。
3)从法律层面上注重建立一套现场与市场监管的联动机制,解决管理脱节的问题。建筑业的管理,它的起点和归宿是工程质量,是合格的产品。
4)加强技术法律法规的修订,工程质量标准规范是工程质量控制的依据,体现着一个国家的科学技术水平,应大力推动科技进步,采用新材料、新技术、新工艺推动工程质量全面提高。
3 全面提高工程质量水平责任重大
当前我国正处在全面建设小康社会,经济快速发展时期。我国每年固定资产投资60%是通过建筑活动转化为社会财富的。工程质量的好坏直接影响到国民经济发展的质量和效益,更重要的是它涉及到公共利益和公众安全,直接影响到人民生活质量和生命财产安全。工程质量的重要性越来越突出,所以说加强工程质量监管责任重大。
1)加强监管队伍建设。充分发挥现有的工程质量监管机构这支队伍的作用非常重要。在新的工程质量监管机制形成后,加强队伍的素质建设,明确队伍的执法地位,保障队伍的经费,明确队伍的职责,给予工作的支持,工程质量管理水平一定能够提高。
2)加强监管手段。利用法律武器规范质量行为,利用科学手段检测实体质量,利用检查手段纠正处理违法、违规行为,从环节上全过程实施监管,确保工程质量。
3)强化参与工程建设各方责任主体的质量意识。积极推进质量责任追究制度,全过程实施质量控制,全面质量管理,积极推进工程质量信息化管理,全面提高工程质量管理水平。
摘要：全面分析了当前形势下工程质量监管工作存在的问题,同时系统地从工程质量监管体系、制度、法律法规等方面提出了解决思路和方法,强调了加强工程质量监管意义重大,从而促进工程质量水平全面提高。
关键词：工程质量监管,监管体系,法规制度,责任
参考文献
[1]中华人民共和国主席令第91号,中华人民共和国建筑法[S].
[2]国务院令第279号,建设工程质量管理条例[Z].
[3]住房和城乡建设部令(2010)第5号,房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定[S].
改革公费医疗制度是由“单位保障”到“社会保障”的需要
公费医疗制度是为保障国家工作人员身体健康而实行的一项社会保障制度，即国家通过医疗卫生部门向享受人员实行免费医疗预防的制度。公费医疗的范围包括各级人民政府、党派、工青妇等团体，文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员，革命残疾军人，以及普通大专院校的在校生。医疗费用由各级人民政府领导的卫生机构，按照各单位编制人数比例分配，统收统支。门诊、住院所需的诊疗费、手术费、住院费、门诊费和住院期间经医师处方的药费由医疗费拨付，住院的膳食费、就医的路费由个人负担。
根据1952年政务院发布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，公费医疗制度在全国建立。此后，国家卫生、财政等部门先后颁布了《关于改进公费医疗管理问题的通知》、《公费医疗管理办法》等一系列政策规定，公费医疗制度不断得到修订和完善。
公费医疗制度在保障国家工作人员身体健康和调动工作人员积极性等方面尽管发挥了重要作用，但“单位保障”的局限性也日趋明显。公费医疗在财政经费来源上属于“人头包干”制，超支的经费大部分要由单位承担，这就是“单位保障”的缘由。由于不同单位的经费充足程度不同，疾病风险不同，就存在着“苦乐不均”的情况。尽管经费充足的单位在公费医疗保障方面可能不存在太大问题，但一些经费不足的基层单位在公费医疗经费保障方面可能存在困难。有的单位曾经出现工资发放困难，又谈何按时足额报销医药费？再加上一些单位的关停并转制等情形，医药费报销上也往往存在诸多问题。因此，为了使国家机关、事业单位等工作人员的医疗待遇得到充分保证，就应走社会保险之路，通过筹集医疗保险基金和实现社会化管理，来有效化解国家机关事业单位工作人员的医疗风险。
改革公费医疗制度是中央政府的既定方针和各地的现行政策
在多年试点的基础上，国务院在1998年发布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），该文件规定的基本医疗保险的覆盖范围是：所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员。根据国务院的文件精神，各地相继出台了职工基本医疗保险规定，这些地方规定中同样将机关事业单位工作人员纳入了基本医疗保险。也就是说，从制度上看，1998年全国很多省市就将机关事业单位工作人员纳入了基本医疗保险的覆盖范围，至今已经实施十多年的时间。那么，为什么要在北京市平谷区启动公费医疗并入基本医疗保险的改革试点？原因可能来自多方面，但主要的原因可能是要将公费医疗制度改革覆盖包括首都乃至中央的各级行政机关及其事业单位，为最终覆盖全国而进行建立必要的制度措施的准备。
就全国来看，绝大部分地区已经将公费医疗并入基本医疗保险制度，并出台相应的实施方案。统计数据显示，2008年参加基本医疗保险的职工1.5亿人，其中机关事业单位人员0.36亿人。根据统计，全国机关事业单位人员大概是0.4亿人，这说明90%的机关事业单位人员已经参加了职工基本医疗保险，只有10%的机关事业单位工作人员仍然在实行公费医疗制度，而这10%的机关事业单位工作人员主要集中在北京及设在北京的中央国家机关和相应的事业单位。因此，建立覆盖全国财政拨款单位的基本医疗保险制度已经是大势所趋。
改革公费医疗制度并不是要降低待遇水平
将公费医疗制度改为基本医疗保险制度是否会降低待遇水平？这是人们普遍关心的问题。公费医疗个人不缴费，没有起付线和封顶线，报销比例通常为80%左右；基本医疗保险需要个人缴费，有起付线和封顶线，目录内报销比例平均在85%左右。如果没有其他补充保险措施，将公费医疗直接转换成基本医疗保险制度，在待遇水平上可能有一定降低。
经验表明，社会福利具有刚性，改革的目标不是也不应当是降低待遇，而应是对参保人有更加充分的保障，这既是改革的原则，也是改革的目标。为了确保改革后职工医疗待遇不降低，国家实行多层次的医疗保险制度。在基本医疗保险制度的基础上，还有大额医疗互助费用制度、公务员医疗补助制度、单位补充医疗保险制度等。通过实行多层次的医疗保险制度，可以有效化解多种医疗风险，使职工享有更加充分的医疗保障。
根据调查，北京市平谷区公费医疗并轨基本医疗保险后，医疗保障水平并没有降低。按照北京市医疗保险规定，参保人及单位每月各按照职工缴费工资的2%和10%缴纳相关费用，职工缴纳金额直接进入个人账户，单位缴纳金额则按照职工年龄不同，分比例划入职工个人账户和统筹基金账户。在报销比例方面，根据实行方案，则由以前的最高80%提高到目前最高99.1%，并且建立了大额费用互助金和退休人员补充保险以提高参保人的待遇水平。并轨后，参保人员门、急诊费用通过个人账户支付，超过起付线1800元的费用按50%～80%比例报销，年限额2万元，其中退休人员个人负担部分再通过补充保险报销50%。住院费用根据医院等级按85%～99.1%比例报销，年限额17万元；17万元以上部分由大额互助金支付70%，年限额10万元，总计每年门诊、急诊与住院最高支付额累计为29万元。另外，长期居外的公费医疗人员可异地就医，同样享受公费医疗并入基本医疗保险政策。以上分析表明，改革后公务员及事业单位人员的实际福利程度并未降低。
改革公费医疗制度有利于健全医疗保障体系
公费医疗制度除了抗风险能力不强的局限性外，在服务质量等方面存在诸多问题，影响了机关事业单位工作人员的待遇水平。就当前来看，公费医疗只能到指定的一两家医院看病，排队现象严重，服务質量不尽如人意，看病难问题比较突出；再就是医疗费需要垫付后再报销， 报销的周期长，审批的环节多，引起了社会的强烈反响。同时，公费医疗下的大处方现象严重，带来了医疗资源的浪费，加大了医疗费用的不合理开支。
从试点看，将公费医疗与基本医疗保险并轨后，有利于健全医疗保障体系。以北京市平谷区为例，公费医疗时只能选择一两家指定医院，参加基本医疗保险后参保人可选择4家定点医院和1家社区卫生服务站，并能够直接到全北京市19家A类医院、52家中医医院和111家专科定点医院看病就医，方便了参保人员的就医。在报销结算方面，公费医疗是事后报销，即患者先把钱垫上，再拿单据去报销，这样可能会拖上数月甚至更久的时间，效率十分低下。参加基本医疗保险后，参保人只需交纳自付的部分，报销部分由医疗服务机构与医疗保险机构结算，既方便了患者，也减轻了医院的后顾之忧。由于基本医疗保险有起付线、封顶线等门槛，有利于控制医疗费用的不合理增长。
