政府项目投融资模式

政府项目投融资模式（通用8篇）

政府项目投融资模式 篇1

近年来国内经济环境未见复苏迹象，政府类融资业务成为银行信贷投放的重点领域是银行维持规模、利润无奈而又有效的选择。但随着14年国家层面出台的一系列抑制和化解政府性负债的政策，传统的政府融资模式发生了重大变化，PPP和政府购买服务成为银行参与政府项目融资的重要模式，相关法律法规亦逐步成熟。

一、什么是政府购买服务？什么是政府购买服务项目融资业务？

根据2014年财政部下发的关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综<2014>96号）文件，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

其中政府购买服务指导性目录包括

（一）基本公共服务。公共教育、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。

（三）行业管理与协调性服务。

（四）技术性服务。

（五）政府履职所需辅助性事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

政府购买服务融资业务是指，在购买主体使用财政资金向承接主体采购服务后，为解决承接主体履行政府购买服务协议资金需求提供的信贷业务。

二、政府购买服务融资模式的发展演变

公开信息显示，以政府购买服务作为融资方式的先行者为国家开发银行，2015年8月26日，滨州市运用政府购买服务方式运作的市政府重点建设项目取得突破。随后，国开行将该模式逐渐向全国推进，包括广西、福建、河南、浙江等省份均有落地，而天津静海区也将该模式运用至示范镇项目建设，并获国开行支持。得益于国家开发银行的牵头推进，政府购买服务贷款模式有推广成为标准模式的迹象。特别是棚户区改造、示范镇建设、交通基建等领域，成为重要的融资手段。

三、政府购买服务模式蕴含的争议

从现有的融资模式来看，政府购买服务存在未知因素，特别是PPP模式与政府购买服务之间区别产生的争议。

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。基于对该条文的理解，PPP模式可以看作是政府购买服务的一种表现形式。而从上述政府购买服务管理办法来看，政府购买服务有自成体系的操作流程。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》则将PPP定义为基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，明确了PPP模式适用于基础设施领域。

就目前政府采购融资业务的主要对象而言，购买内容主要为公共基础设施等领域，而各地政府指导名录内均未将基础设施投融资与建设纳入购买内容，因此存在制度上争议。

四、政府购买服务融资模式案例

据上所述，目前同业大力推广的政府购买服务融资模式面临较为明显的合规和政策不确定因素，那么同业中常见的政府购买服务融资又是如何操作的？如何规避相关的不确定性呢？相关案例如下：

某计划单列市下辖区购买服务项目.服务内容：X区植物园改造项目。项目总投资17亿元，建设期4年，还款期5年。管委会经市政府授权，作为服务购买主体，公开招标选取某国资项目公司作为项目服务的承接主体。

项目公司除自筹30%以上资本金外.其余资金缺口贷款借款。项目增信措施包括：（1）将本项目服务纳入区人民政府购买服务目录，相关部门批准实施；（2）将政府购买服务资金的总预算报经市政府和市人大或其常务委员会批准，并将该购买服务预算逐年列入市政府一般公共预算；（3）按照金融机构的项目贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料，确保满足金融机构的贷款条件;（4）管委会配合项目公司以应收账款权益向金融机构提供质押担保，并在人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。

项目主要合同体系为：（1）管委会与项目公司签订《政府采购协议》及《政府购买服务合同》；（4）金融机构与项目公司签订《借款合同》；（5）具有相应行业资质的成员分别与项目公司签订项目工程勘察、设计、施工合同。项目公司作为项目建设单位负责拆迁及建设，履行管理、控制、核算、按合同支付款项等义务。

完工后项目公司申请管委会组织验收，验收合格后移交给管委会。还款期内管委会应按每年支付购买服务资金，年购买服务资金=[（审定的项目总投资+建设期资本金回报）/还款年限+还款期年贷款利息+还款期年资本金回报]+还款期年税费支出，并参照金融机构利息计算方式和付息时间同步计付。

以上政府购买服务项目既不是工程（还有融资），也是货物，属于服务，基本符合政府采购相关规定。

参考此案例，政府购买服务融资模式与传统的政府项目融资的调查分析及审批均出现了明显变化：（1）还款来源调查分析的变化：传统政府项目融资还款资金多来源与土地出让收入或经营性现金流，而在政府购买服务融资模式下，由于还款来源明确为政府支付的财政资金并列入财政预算，因此项目产生的现金流已没有过多的参考意义，需要重点全面分析政府的财政状况及支付能力；（2）还款方案设计的变化：传统项目融资实际收入具有不确定及滞后的特点，还款方案主要依赖现金流测算或借款主体的资金协调安排。购买服务模式下，应着重调查政府预算安排及政府财力的持续性，切实制定分期还款计划。（3）合规性要求的变化：除项目自身的合规性要求外，政府购买服务融资模式应当着重关注①购买服务需列入当地政府购买服务指导目录。②政府购买服务支出应当列入预算并经人大审批。③注意支出预算应当符合中期财政规划④项目内容尽量包含服务内容。（4）重点关注相关合同体系的完整性，由于政府购买服务融资模式下相关合同签订主体具有很高的利益相关，因此对签订的协议文本内容需要加强审核。

五、政府购买服务风险及控制措施 风险点：

（1）还款来源及还款期限错配，此类政府购买服务融资多为固定资产贷款，融资期限较长，但财政预算一年一预算，如出现政府换届或财政支付能力变动等因素，直接还款来源稳定性将受到影响；

（2）银政信息不对称。由于政府购买服务不计入政府负债，且购买服务总量难以从公开渠道获取，因此实质上对购买方的未来支付能力较难判断；

（3）履约风险。依照相关政府购买服务协议，只有借款人按时完成服务，支付才会发生，因此借款人的履约能力也将对信贷资产造成风险隐患。

控制措施：

（1）审慎评估购买方政府的财政实力，对区域购买服务总量进行排摸，避免风险集聚；（2）争取设立还贷专户，确保购买服务费用专款专户，避免购买服务资金挪用；（3）政府购买服务融资的还款来源虽然保障程度高，具有延续性，但政府机构设置复杂，人事变动快，还款的不确定性依然会随着贷款期限拉长而增大，缩短融资期限将大大减弱还款来源的不确定性。

政府项目投融资模式 篇2

房地产行业、房价问题、高铁的建设, 这些经济关注焦点都与一个议题有关——建设项目。当然, 无论是房地产项目还是路桥等基础设施项目的建设都离不开投资方和施工方。实际中人们更多的关注基础设施建设中政府行为而没有深入关注施工方, 更多的关注于房地产行业的房地产公司的行为而非施工主体行为。本文从政府投资基础设施项目的角度对已有文献进行回顾并提出进一步研究的可能和意义。

目前, 我国对基础设施的研究主要集中在关注基础设施对经济增长的研究, 目前, 我国对基础设施的研究主要集中在关注基础设施对经济增长的研究, 包括马树才等2001;范前进等2004;娄洪2004;踪家峰等2006;王任飞等2007等。或者是针对具体的行业, 例如魏后凯2001和张光南等2010研究了基础设施对制造业的影响, 董晓霞等2006研究了基础设施和种植业的关系。除此之外, 还包括了基础设施的影响因素研究, 张军等2009, 张光南等2009。张光南等2010还研究了基础设施和就业之间的关系。在投融资和评价问题方面的研究回顾如下:

二、政府投资投融资方式及模式研究

代建制是指政府通过招标的方式, 选择专业化的项目管理单位, 负责项目的投资管理和建设组织实施工作, 项目建成后交付使用单位的制度。

近年来, 我国的政府投资建设项目越来越多, 众多的学者都认为我国传统的政府投资项目模式有很多弊端。投资体制改革方案于2004年7月16日正式批准, 明确对非经营性政府投资项目加快推行代建制。郑边江2007、邵琦2008、赵淳怡2007等都对传统管理模式及其弊端进行了分析, 揭示了其原因在于非经营性政府投资项目的产权虚化和泛化、政府失灵, 以及传统管理模式存在的信息不对称和内部人控制问题。虽然以上学者对代建制都进行了详尽的分析, 但是鲜见通过实证分析对其进行验证的。邓晓梅等2010借助理性预期理论, 得到政府代建制模式优于市场代建模式, 而两者又都优于传统模式的结论, 从而对代建制进行了验证性研究。

除了在代建制方面的研究, 还有很多学者对政府投资项目的融资模式进行了研究。我国城市基础设施建设现有的投融资模式主要包括:BOT、城市基础设施产业投资基金、ABS、PPP、PFI、捆绑式投资方式, 王洋华2008。

三、基础设施项目投资评价

近年来, 我国许多的学者对有关政府投资项目投资效率进行了研究。首先, 在项目评价理论方面, 研究者使用不同的研究方法用于项目评价, 王建军2003应用层次分析法于可持续发展评论;刘玲2007应用数据包络分析方法对住宅小区建设项目的投资效率进行研究;卢和宇2007使用向量自回归模型等方法对江西省的固定资产投资效率进行实证分析;黄德春2003结合人工神经网络理论和模糊优选理论进行研究。其次, 陈明理2001和郭超2007对投资效率进行研究, 认为我国不存在投资过度或资本过度积累, 应该不断提高投资效率。申展2007、成竹2001和马良2000对投资效率的改进进行了研究。在评价指标体系构建方面, 毛继苓2006针对高速公路, 王萍2006针对水利项目, 建立了相应的项目绩效评价指标体系, 张新云2010结合理论研究了政府投资公路项目投资效率评价问题。李小林2006和刘小庆2008分析了投资效率的影响因素。基础设施的投资决策方面有唐建新2003的研究。黄晓广2005和杨黎明2007具体研究了公共产品的投资。

四、总结和未来的研究机会

以上的文献综述围绕政府投资的基础设施项目投融资及模式和评价等方面。在已有的文献中, 研究所采用的方法和研究对象都各不相同。学者普遍认为政府投资项目代建制较优, 但是究竟私人投资与政府投资项目有何不同领域很少有人涉足, 更没有人以实证的手段从施工方的成本角度来研究投资主体的不同对一个项目的建设是否有显著的不同影响。除了从成本角度对这一议题进行研究, 在研究的过程中应该考虑项目评价问题即项目投资效率问题。这都为下一步的研究提供了思路。该议题也为以后政策的选择提供实证依据。

摘要：正如在房价高居不下的今天, 房地产行业受到了前所未有的关注。一国的建设投资对一国的经济有着极其重要的作用, 特别是基础投资项目还关系着一国民生问题。本文从政府投资基础设施项目的角度对已有文献进行回顾并提出进一步研究的可能和意义。

政府项目投融资模式 篇3

关键词：政府投融资；项目效益；审计

投融资平台以一个独特的身份出现在社会里，为一些企业在获得资金的方式上提供了更为广阔的空间，在各种企业中称得上是一朵奇葩。其次投融资平台的出现为加快城市建设，促进企业经济的发展提供了便利条件，为加快社会经济的发展步伐也起到了巨大的推动作用。区域性投融资平台以政府为主导，其投入针对的对象主要以市场为主，以企业为主导媒介，通过政府的干预进而推动市场经济的发展。当前，新形势，新经济政策的趋势下一些先进的企业根据这些新形势，新经济政策结合企业自身的情况已经改进了企业的管理制度。

一、投融资平台项目效益审计内容

1.编制可行性、科学性、权威性的审计方案，在不违背国家相关法律、法规的前提下，做好各种财会资源的审计工作，对财务资金、债务、企业固定资产、企业无形资产进行科学从组，避免资金的浪费及无形资产的损耗，规避各种不安因素对财会方面的不利影响，控制资金的流动分配，制度最佳觉得方案，确保决策者在进行决策时思路能准确、客观、有针对性。

2.制度财务保证体系，对具有相应资质的人员进行编制从组，充分发挥各个员工的专业特长，制定有效监督机制，制定严格科学的财会管理制度，并确保其制度的落实性。其次对财务管理的责任分工要制度化、细致化，确保各岗位在职责范围内能够实现效率最优化原则。

3.做好协调财务各工作部门各岗位之间的关系，融洽各工作部门各岗位之间的密切协作关系，制度科学的财会管理制度，对财会工作的目标及任务进行统筹，以表格或者条形图的形式分析各个部门各个员工之间的业务水平及工作成果，通过分析、比较、对比、统计等方法评定财会管理部门的综合性人才，积极做好思想道德建设，定期组织员工进行思想建设方面的系统培训，让每个部门，每个员工对待财会管理工作都秉持一个积极乐观的心态。

4.以财务审计的方式通过以不定时，不定点，不定人员的方式对财务工作进行突击性检查，检查的主要内容是看财会工作的各个环节及一些小的细节是否遵守了国家的法律、法规，是否违背了公司的财会管理制度，财会的循环工作是否顺应了当前形势下的财政制度的发展等。

5.及时查验各种财会报表的详细内容，通过科学的方法分析这些报表的准确性及科学性，审查一些容易出错的财会内容，看执行的适当定额及相关税率，是否是当下国家政策下最新的执行标准，避免由于套用旧版的税率或者财会表格而造成的不必要麻烦，审查财会工作的核算、会计概算，及财务现金账支出情况，及时掌握现有资金的可支配额度，最后查验企业财会的盈亏情况，审查利润里是否符合公司的利润标准，避免由于其他因素造成利润降低而财务利润报表还在按原有利润率上报的情况。

6.加强对现金账目的管理，及时查验现金账目的支出情况，支出原因、支付方式及哪位领导的批准情况。签字需要盖戳的章戳是否完整；查验现金支付的有效凭证，例如银行支付单，汇票等；核查现金支配的对象姓名账号是否属实，支付现金后的票据、发票是否齐全能；核查企业的盈亏情况及近期的大额支出及采购情况，要有现金与支出或者购买物品相符的等价交换凭证。

7.比较被审财务报表与最近财务报表，看有无重大变化的项目，向管理部门查询资产负债表日至审计日间有无重大经营活动和重要的经营环境的变化，重点调查有无下列（非调整）事项及是否对其进行了披露：股票和债券的发行；企业合并或购买控制权；自然灾害导致的资产损失；开展新的经营或活动、扩大原有经营范围等。

8.按照一定的科学方法，验核查验财会的各项报表及企业的实时盈亏情况，查验企业的负债情况，查验企业的收支是否平衡，查验各个股东持有的股份是否真实有效，查验公司的重大财务资金走向是否按照公司的现金管理及支配制度落实，审查各项报表的时间报验时间是否真实有效，如果报验的各种财会表格与现实中发生的时间不一致，采取紧急措施，落实主要经手人，一查到底。仔细核查各项支出及债务报请情况能否与实际相符。查验各项财会报表的内容是否与公司在此阶段经营的主打产品为主，是否存在一些公司淘汰的一些企业产品而未及时做好增减项的科目及名称。

9.做好财务内部管理的统筹工作，检查各项工作的费用支出及产值情况，对财务的账本、流水账、涉及重大现金支出的有效凭证是否真实，此类财务资料的审批手续是都齐全，部门领导签字是否有漏签现象。其次财务账本的制定及记账名称、填写数字、累计额发生的数值是否能符合要求。严格查验现金流水账的支出情况，审查各项票据是都真实有效，是否得到主管领导的签字或者认可，避免由于现金的流动经手人太多而导致的贪污现象的发生。建议任何大量现金支出通过网银支票代替大量现金的流动，这也体现了新形势下对企业现金科学管理的一个良性手段。

二、当前投融资平台效益审计管理中存在的问题

1.财会内部管理制度的几点不足之处

（1）出纳在处理报销凭证时能否把报销凭证捋顺、整理有序，能都及时审查各项报销凭证的真伪性，报销凭证的经手人及批准人是否签字盖章，报销需要正规的发票，发票的真伪性是否进行检查，发票的开票日期与所发生的实际报销额能否相符。当险报销后拿凭证进行报销时，此时此刻企业的公司最高领导人是否知情，是否第一时间通知了企业的领导。

（2）有些企业为了节约投资成本，在财务工作人员上大做文章，混搅财会工作中出纳与会计，本来由出纳做的事结果让会计去做，本来出纳该去银行存钱的工作结果会计去做，这样严重影响了财会管理的科学性，导致财会、出纳分工不明确，虽然从表面上公司节省了财会工作的投资，但是实际上财会工作的很多账目及各项财会报表工作肯定做的不完善，给审计工作带来极大的难度。

（3）财会管理工作的各类报表及经常性的财务展示有时不切合实际，有些单位为了能吸引招商引资，做假账，做假的财会宣传，此种做法已经严重影响了公司的平稳发展，此类公司就是外表强大而内部极其虚空的幌子公司，其次各个财会管理部门在竞争业绩方面为了得到奖励，进而将一些账目或者报表的未来发生额进行公示，通过拆东墙补西墙的方法进行恶意竞争，此种做法也严重影响了科学合理的内部财会管理工作的氛围。

2.财会管理制度在竞争管理时自身有一定的狭隘

财务管理制度编制的在严谨，在天衣无缝，其运行机制及工作的产物只能作为企业决策者的一个参考，无论财会做得多么漂亮，财会管理工作的成果必须经过企业决策者的审计，否则成为不了最终的决策定义。

（1）财务管理工作各个工作人员的数量与质量严重制约着财会管理制度的成效及业绩。其中包括财会管理人员的数量与质量以及一般工作人员的数量及质量。

（2）财务主要管理人员的素质及工作涵养等在一定程度上影响了财务内部管理制度的科学有效运行。

（3）财会管理制度的变更不能及时得适应新形势下公司财会经济的需要，导致的财会工作效率低及不能为决策者提供及时参考等。

3.财务自身管理存在的局限性

（1）企业自身不能正确理解审计制度，有些认为审计工作只要把财务的账务，账本，现金账、财会报表、以及税务等工作做好就行完全通过审计，其实整个公司的全体员工的数量与质量与一个企业的成长有着密切的关系，优秀的员工能为企业创造更多的利益，这也体现了企业本质的发展是以员工的水平与技术成正比的。

（2）区域性投融资平台的财务内部管理制度在迎接审计时有些内容不真实，不能代表企业的真实经济水平，有时片面追求企业的单方业绩，从而忽略了企业在其他领域的长远利益，就像面子工程一样，耐看不中用。落实做好企业长远规划，制定可持续发展的企业战略目标才能经得起时代的考验。

（3）区域性投融资平台在一般情况下由政府支持，这在一定上就限制了资金的局限性，虽然政府通过强大的政治能力掌握着这个大权，但个别人员在行驶权利时有时会出现徇私舞弊现象，换个角度来说企业也得不到实质性的进展，妨碍经济的公平、平等原则。甚至国家出裁的法规文件在现实生活中落实不到位，执行不到位，从而政府的权利过度膨胀，容易出现走形式而忽略内部过程的现场，造成区域性投融资平台在实施过程中的不科学性。

4.财务部门在进行内部管理时在一些制度的落实力度不够

区域性投资平台财会内部管理的主要监督形式式以有关具有相关资质的审计单位依照国家现行的相关法律、法规、标准性文件对财会工作的内部管理流程各类资金的流动去向，各项费用开支的收支平衡情况，企业的近期资产负债表，企业的资金科学从组等进行系统而科学的审计。但在审计过程中由于财会部门工作的不规范性，给审计工作带来极大的难度，促使审计周期也相对加长，审计的投资费用也会有所增加，于此同时，审计工作都是在每个企业预先知道的情况下进行的财会审计，容易造成企业财务方面作假而应付检查的举动，在一定程度上审计工作应加强审计时间的调整，确保审计的科学性。

三、解决投融资平台效益审计管理中存在问题的对策

1.提高财会审计工作人员的工作涵养，提高员工的主人翁意识。

审计部门是区域性投融资平台的重要组成部分，其审计的主要工作是对公司财会内部自身的财会管理制度进行监督和检查，认真落实国家相关法律、法规的要求，提高各个员工的思想道德建设及工作涵养。其次管理人员的数量与质量及一般审计工作人员的数量与质量也是审计工作部门加强自身建设的纲领性措施。

2.制定严格的财务人员录用标准，及时制定财务类风险的规避措施。

中国加入世界贸易组织后、经济全球化、贸易全球化趋势促使政府在某些行业、某些领域也担当着企业法人的角色，并由此行驶企业法人的权利并承担相应的义务。公司在落实财务内部管理制度时要及时引入大量专业性较强的财会人才，但由于政府组织招聘经验的缺乏，有些人员远远胜任不了当年的财会管理工作，这就出现了招聘财会人员的风险因素。其次公司内部也应该制定企业规避各类风险的预控措施，把一些经常处在的、和一些不可预见的风险因素以表格或图的形式生动的表示出来，对各个风险的影响范围及主要防范措施依依做出，从而提供整个公司财会团队对各类风险的主管认识，做到遇事不慌。

3.加强财会审计工作的管理力度，实行岗位责任制，严惩违反制度的公司及个人

财会各个部门各个团队之间要注意业务上的分离及必要的协调与配合，对一些财会部门之间的保密业务各个部门员工要恪守职业道德严格保密，但对一些需要各个部门积极协调的业务也要积极配个。对财会的工作程序的各个环节有关职能部门要随时做好监督、检查，明确各个部门负责人的责任大小，实行岗位责任制度，严惩徇私舞弊及滥用职权造成公司财政赤字的行为。国家现行的有关财会方面的法律法规对一些财会人员的工作准则及行为准则已经做了明确的规定，对一些财会人员的工作行为在明知故犯的情况下，为了个人的利益、必须想尽一切办法侵占集体利益，并给国家的经济及企业的财政造成巨大亏空的，要依法追究当事人的刑事责任，确保我国财会公共领域的环境净化。

四、结束语

当前对各个财务部门的审计工作主要以随机抽取为主要审计方法，这种方法既经济又实用，不仅节省了大量的审计周期时间也有利于对审计工作的成本投资控制。由此来看，财会内部管理制度一定要随着当前经济的发展及财会工作的各类需要及时更新各项财会管理制度，加强财会自身员工的技术水平及思想道德建设，才能使一个企业在不断发展的环境中经得起时代的考验。注重财务内部制定的审计工作流程及程序，这个流程及工作程序的建立对企业自身而言是对财会内部管理工作的企业性质的监督检查，通过平时的内部审计工作，完善企业的财会各项工作程序及各项审批制度。通过企业内部制定的审计工作流程及工作程序，能及时对各个财会部门工作中存在的缺点与问题即时发现，做到早发现、早改正，从而为企业的良性发展做出贡献。

参考文献：

[1]李花果：政府投资项目绩效审计存在的问题及对策分析[J].市场论坛.2010（11）.

[2]车嘉丽：公共资金效益审计评价体系的研究[J].审计与经济研究.2006（2）.

[3]陈 骏：我国政府绩效审计发展机制研究——基于新公共管理背景下的辩证思考[J].审计与经济研究.2006（3）.

[4]张继勋 杨明增 刘成立：中美政府绩效审计比较：基于案例的视角[J].审计与经济研究.2006（2）.

[5]侯晓靖：我国政府绩效审计现状及发展前景——基于深圳市2003～2007年项目分析[J].财会通讯.2009（22）.

[6]龚泓菲：美国政府绩效审计准则的建设及其启示[J].财经界（学术版）.2011（4）.

政府项目投融资模式 篇4

第一章 总 则

第一条 为进一步深化投融资体制改革，拓宽市本级政府性投资项目的融资渠道，规范BT融资建设项目（以下简称BT项目）管理和操作，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中华人民共和国招投标法》和《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称“BT（Build-Transfer，即建设-移交）融资模式”是指由政府授权的项目业主将拟建项目，通过招标或竞争性谈判的方式，确定项目BT投资人，由BT投资人承担项目的资金筹措和工程建设，建成竣工验收后移交政府或项目业主，由政府或项目业主按合同约定进行分期付款回购的一种项目融资模式。

第三条 本办法BT融资模式适用于市本级概算总投资在5000万元人民币以上的基础性、公益性政府投资建设项目。

第二章 运作程序

第四条 BT模式的基本运作程序：

（一）BT项目计划由经济开发区、城建投行业主管部门提出，经市发改委初审后报市政府审定；

（二）政府明确项目业主，并由项目业主开展BT项目前期工作；

（三）编制并审查项目招标文件（包括编制BT融资建设实施方案）；

（四）以招标或竞争性谈判方式确定项目BT投资人；

（五）出具授权、回购与担保文件；

（六）签订BT合同，并开展施工招标；

（七）组织项目施工建设；

（八）编制竣工决算并组织审计；

（九）组织竣工验收；

（十）政府回购。

第五条 经市人民政府同意采用BT融资模式进行建设的项目，由项目业主提出BT融资建设实施方案。BT融资建设实施方案应包括但不限于下列内容：

（一）项目融资建设的基本内容、范围、数量；

（二）BT投资人应具备的条件和能力；

（三）投资建设期限；

（四）项目移交方式及相关程序；

（五）竞标方式和评标标准；

（六）合同双方的权利和义务；

（七）项目资金、质量、进度的监管措施；

（八）投资成本与收益测算，回购总价（回购基数、投资回报率和利息等）的计算方法，回购期限，回购资金来源安排，支付合同价款的方式和计划；

（九）项目履约保障措施；

（十）项目风险和应对措施。

（十一）项目竣工验收标准；

（十二）项目回购条件与程序；

（十三）项目回购期限；

（十四）计划投资回报额；

（十五）回购资金来源及支付方式；（十六）采用的抵押担保方式；

（十七）是否需提供特殊的信用偿还方式。

第六条 由市发改委牵头，财政、监察、审计、规划、国土、建设、环保、人民银行、银监局等有关部门领导有关专家对BT融资建设实施方案进行审查，在十个工作日之内提出审查意见。市发改委将审查意见汇总后，上报市政府常务会议研究审定，原则上一个月之内予以批复。

第三章 BT投资人的确定

第七条 项目BT融资建设实施方案审定通过后，由项目业主编制项目招标文件（包括项目合同），通过招投标或竞争性谈判方式确定BT投资人。

第八条 BT投资人应具备以下条件：

（一）依法注册的企业法人，经营情况良好，诚实守信，财务报表等真实可靠，无工程施工劣迹和不良记录；

（二）具备良好的财务投资实力及银行资信能力；

（三）法律、法规、规章规定的其他条件；

（四）项目招标文件或合同文件约定的其他条件。第九条 BT投资人根据招标文件的约定，在本市范围内设立项目公司，项目公司的设立不改变BT投资人对项目业主承担的义务。

第十条 项目业主应与BT投资人正式签订项目合同。项目合同应包括但不限于下列内容：

（一）相关定义与解释;

（二）项目建设内容、建设规模、建设方式、工期（从项目实际交地时间开始计算）、质量标准；

（三）BT投资人（或项目公司）的经营范围、注册资本、股东出资方式、股权转让、股权抵押等；

（四）征地拆迁和项目使用土地的落实情况；

（五）项目投融资建设的监管；

（六）项目合同履约保障；

（七）合同双方的权利和义务；

（八）项目移交方式与程序；

（九）回购总价（回购基数、投资回报率和利息等）的计算方法，回购期限，回购资金来源安排，支付合同价款的方式和计划；

（十）项目合同的终止；

（十一）违约责任；

（十二）争议解决方式；

（十三）需要约定的其他事项。

第四章 协调机构与各方职责

第十一条 成立市政府投资项目BT投融资协调管理领导小组，市政府常务副市长任组长，有关分管副市长为副组长，发改、财政、监察、审计、规划、国土、建设、环保、人民银行、银监局等有关部门主要负责人为成员，其主要职责是：对BT融资建设实施方案进行把关，为政府决策提供依据和建议；负责BT项目的日常管理工作，统筹协调BT项目建设过程中涉及各级、各部门之间的困难和问题；落实政府的决策及交办的具体事项。领导小组下设办公室，挂靠市发改委，与投资科合署办公。

第十二条 在BT融资项目中，市发改委除履行正常政府投资项目职能外，还应履行以下职责：

（一）组织有关部门对BT融资建设实施方案进行审查；

（二）对BT项目实施进行全过程监管；

（三）会同市审计局、财政局对BT项目进行绩效评价，并作出评价意见；

第十三条 市财政局的主要职责：

（一）参与审查BT项目融资建设实施方案；

（二）审查BT项目的融资计划；

（三）负责监督融入资金的使用、调度、平衡，指导项目业主的财务运作；

（四）对BT融资项目的预（结）算和财务决算进行审核，提出回购总价的意见；

（五）支付BT项目中的财政性资金；

（六）配合市发改委对BT项目进行绩效评价。

第十四条 市监察、审计、规划、国土、建设、环保、人民银行、银监局等部门应根据各自职责，加强指导、协调、检查、监督，切实帮助解决项目实施中存在的困难和问题，共同做好BT融资管理和服务工作。

第十五条 项目业主的主要职责：

（一）按规定办理用地、规划、环评、项目建议书、能评、可行性研究报告、初步设计等项目审批手续，并负责完成项目涉及的征地、拆迁、补偿、安臵工作；

（二）制定BT项目融资建设实施方案和融资计划，编制BT融资招标文件；

（三）依法组织BT投资人、工程监理等招投标活动，并接受监督部门监督；

（四）签订与项目相关的合同；

（五）监督BT投资人资金到位、工程质量、施工进度等方面情况；

（六）严格控制施工过程中的设计变更，实行现场签证制度，按程序报原审批部门同意；

（七）负责自行或委托具有相应资质的评审机构，对项目工程竣工结算和财务决算进行初步审查，配合市财政局进行竣工结算和财务决算的审核；

（八）按照项目合同约定支付合同价款；

（九）按照项目合同约定承担协助项目实施的其他有关工作。

第十六条 BT投资人的主要职责：

（一）按规定负责办理项目报建及验收等各项审批手续；

（二）为项目建设提供建设履约保证金或保函，对项目建设资金足额、及时到位负全部责任，设立专户存储、专账管理、专款专用；

（三）按设计文件组织工程建设，实施项目管理；负责组织工程竣工验收、资料归档并移交；负责质量缺陷责任期内施工、设备材料供应商保修工作的管理；投保建设工程所涉及的全部保险险种以及完成合同约定的其他事项；

（四）项目的重要设备材料按合同约定并经项目业主认可后，依法组织招标采购，接受监督部门监督；

（五）切实搞好工程质量自检，严把质量关，对工程质量实行终身负责制，并自觉接受政府部门对工程质量的监督；

（六）接受政府职能部门及相关监管部门的财务审查、安全生产等监督检查；

（七）严格执行政府投资项目的有关规定，完成合同约定的建设内容。涉及项目规模、内容、功能、标准的设计变更，必须经项目业主的书面同意，并按程序报原审批部门同意；

（八）按月度向项目业主、该项目的行业主管部门和市发改委、财政局报送工程建设进度和资金支付情况；

（九）按照项目合同约定按期保质完成工程建设任务和移交手续，并享有获得投资收益的权利；

（十）按照项目合同约定承担其他的有关工作。

第五章 监督和责任承担

第十七条 BT融资项目实施过程中，有关行政管理部门应依法对BT融资项目进行指导、协调、检查、监督。第十八条 在BT融资项目实施过程中，项目业主应按照项目合同和监理合同的约定，对项目的投融资建设以及监理活动进行监管。

第十九条 BT投资人一般不应将BT项目进行转包。因工程建设特殊施工的需要，经项目业主书面同意，可对项目工程进行一次分包，分包商的资质以及分包合同条件应当达到项目合同的要求。BT投资人应对分包商的一切行为承担全部责任。

第二十条 BT融资项目实施过程中，因法律修改或不可抗力等因素，致使合同目的不能实现的，BT投资人可以提出补偿申请。项目业主、该项目的行业主管部门应在收到BT投资人的补偿申请后及时进行调查核实，并报市发改委、财政局进行审查，审查后报请市政府研究是否对BT投资人给予补偿以及补偿数额。

第二十一条 在BT融资项目实施过程中，除本规定第二十二条规定的情形外，项目合同双方不得擅自终止合同；但确因公共利益需要，经市政府批准终止项目合同的，应当给予BT投资人相应补偿。

第二十二条 项目合同被终止的，BT投资人应当按照项目合同约定或者市政府的决定移交项目工程，项目业主应当组织对项目工程进行评估，对需要向BT投资人作出补偿的，依据合同约定给予补偿。

第七章 回 购 第二十三条 在制定回购支付条件时，应充分考虑BT投资人的合理利润，并根据政府建设资金平衡状况确定项目支付方式和回购期，预留资金不得低于建安工程费5%的质量保修金。回购期从项目交付使用开始计算，原则上为三年及以上，第一年支付不高于回购金的40%（同时支付当期投资回报，下同），余额在剩余年限内等额支付。

第二十四条 回购总价应按投标文件和项目合同计算,报原审批部门同意发生的设计变更,经市财政局审核，报经市人民政府同意后，可计入回购总价。

第二十五条 项目按约定的全部内容建成后，该项目的行业主管部门、项目业主应在国家规定的时间内组织验收。BT投资人应于三个月内编制完成竣工决算，项目业主负责对项目工程竣工结算和财务决算进行初步审查，经市财政局审核，报经市人民政府研究同意后，作为BT项目的回购总价。

第二十六条 对列入审计机关全过程跟踪审计的BT项目，其BT融资建设实施方案、招标文件、项目合同须经审计部门审核批准，项目完工后，由项目业主报请审计机关进行竣工决算审计，审计报告作为确定投资人回购总价的依据。

第二十七条 项目竣工验收合格，符合回购条件的，由市财政局会同国资委、审计、行政主管部门、项目业主及BT投资人按照合同约定的方式对回购条件逐项核查、认定。报经市人民政府同意后，双方签订回购备忘录，回购备忘录报市发改委、财政局和该项目行政主管部门备案。

项目未能达到回购条件的，由BT投资人组织整改，直至符合回购条件。项目未能按照合同要求的工期交付使用的，依照合同约定扣减回购费用或依法予以处罚。

第二十八条 回购可采取直接回购和间接回购（包括土地抵押）两种方式进行，回购方式应在项目合同中约定。

第二十九条 项目业主应维护BT投资人的合法利益，不得随意变更回购条件、违约扣减或截留应付合同款。

第八章 附 则

第三十条 本意见由市发改委负责解释。

第三十一条 各县（市、区）的BT融资项目，可参照本办法执行。

政府项目投融资模式 篇5

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重庆市人民政府关于加强和规范政府投资项目BT融资建设管理的通知（渝府发〔2007〕73号）各区县（自治县）人民政府，市政府各部门，有关单位：

《国务院关于投资体制改革的决定》实施以来，我市投融资体制改革不断深化，以融资―建设―移交为基本特征的BT（Build-Transfer）投融资模式（以下简称BT模式）越来越受到重视和采用，为调动非政府资金参与政府投资项目建设，促进一批重大基础设施项目提前实施发挥了重要作用。但是，由于BT模式的推行时间不长，经验不多，普遍存在适用范围不明、双方权利义务不清、监督管理薄弱等问题。为了进一步加强和规范BT模式项目管理，现就有关事项通知如下：

一、严格适用范围和条件，量力而行实行BT模式融资建设

实行BT模式的政府投资项目，市、区县（自治县）人民政府要通过授权确定项目业主。由项目业主通过招标方式选择投融资人（以下简称融资人），由融资人组建BT模式项目公司（以下简称项目公司）对项目进行建设。融资人必须以自有资金和中长期融资能力作为项目建设保障，不得搞项目反担保。项目业主要以经政府有权部门批准的未来收益作为回购资金来源，项目建成后由项目业主按合同约定支付回购价款，回购项目。

采用BT模式应量力而行，项目必须符合市、区县（自治县）经济社会发展规划，属于政府应该承担的公益性、基础性项目，并纳入政府财力（含政府投资主体财力）进行动态平衡，确保项目回购资金的支付，杜绝拖欠工程款。政府采取BT模式的项目总投资原则上在5000万元以上，并在项目建成后的2年左右完成回购。

二、规范BT模式项目审批，完善决策机制

实行BT模式的项目必须按照《重庆市政府投资项目管理办法》的要求做好BT融资论证，完善决策机制和决策程序。

拟实行BT模式的项目，项目业主在项目可行性研究报告中要专章编制BT融资建设方案一并报批。BT融资建设方案应包括以下内容：BT融资建设的内容、范围、数量； 融资人应当具备的条件和能力；合同双方的权利和义务；项目资金、质量、进度的监控措施；回购条件与程序；项目建设成本分析；回购资金的来源、依据以及对政府建设资金动态平衡计划的影响等内容。BT融资建设方案由市、区县（自治县）人民政府按项目审批权限审批。总投资在2亿元以下的市级政府投资项目，BT融资建设方案由市发展改革委会同市财政局、市建委和项目行政管理部门审批，总投资在2亿元以上的报市政府审批；区县（自治县）级政府投资项目的BT融资建设方案由区县（自治县）发展改革部门会同财政、建设和项目行政管理部门审批，其中回购资金困难大的项目报区县（自治县）人民政府审批。未经批准的项目不得采用BT模式。

项目业主要严格按审批的BT融资建设方案组织实施，不得随意变更，确需变更的，须报经原审批部门同意。

三、规范项目发包行为，严格招标投标制度

BT模式项目要严格实行招标投标制度。项目业主应通过招标选择融资人，确需实行邀请招标或不招标的，应在BT融资建设方案中说明理由，提供相应依据。招标方式在项目可研批复中一并明确。

招标选择融资人的工作应在项目初步设计和投资概算批准后进行。项目业主要对融资人的融资能力、建设管理能力和履约信誉提出严格要求。融资人投入项目的自有资金不低于BT合同总价的35%，其余建设资金要提供省级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函。分别具有融资优势和管理优势的不同独立法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确双方各自承担的工作内容和权利义务。

BT承包合同价必须控制在批准的概算内，要明确合同总价的构成，分别列出建筑安装工程费、融资人融资的财务费用、投资收益和进入总价但由项目业主掌握使用的资金额等，其中建筑安装工程费、融资人融资的财务费用一般应实行固定总价包干。

项目勘察设计、监理、施工、重要设备材料采购必须依法招标。项目勘察设计、监理招标工作由项目业主组织，融资人参与；项目施工、重要设备材料采购招标工作由融资人组织，项目业主参与。

四、合理确定权利义务，明确合同双方责任

项目业主和融资人的权利义务应在BT合同中明确。项目业主要做好项目前期工作，完成项目初步设计前的报批和征地拆迁，监督融资人资金的到位、使用和建设管理情况，审查建设总进度计划，组织回购等工作。

融资人应组建与项目建设管理相适应的具有独立法人资格的项目公司，具体实施项目建设。项目公司的成立不改变融资人对项目业主承担的义务。融资人要筹集和足额到位自有资金、银行贷款和其他来源的资金，划入项目公司专户存储、专账管理；按设计文件组织工程建设，实施项目管理；负责组织工程竣工验收、资料归档并移交；负责质量缺陷责任期内施工、设备材料供应商保修工作的管理；投保建设工程所涉及的全部保险险种以及完成合同约定的其他事项。融资人和项目公司及其法定代表人对工程质量实行终身负责制。

融资人要严格执行政府投资项目的有关规定，完成合同约定的建设内容。涉及项目规模、功能、标准的设计变更，必须经项目业主同意，重大设计变更还应履行审批程序。有关建设手续的办理，由项目业主、融资人或项目公司按现行管理要求共同进行申报。

融资人和项目公司不得将合同内容全部或部分进行转包，不得让施工、设备材料供应商垫资建设。各级政府及其有关部门、项目业主不得为融资人和项目公司提供融资担保。当事各方均不得利用BT模式项目作为担保物为融资方的其他项目融资行为提供担保。

五、制定合理的回购条件和程序，保证项目正常移交

项目业主要制定合理的回购支付条件，特别要根据政府建设资金平衡状况确定项目支付方式和回购期，预留不低于建安工程费5%的质量保证金。回购期不得在工程质量保修期内结束。

项目完工后，项目业主与融资人要按照合同约定的方法对回购条件逐项核查、认定。需中介机构作出结论的，应由双方共同委托的机构作出结论，委托方法和委托的机构应在合同中载明。项目竣工验收合格，符合回购条件的，双方应签订回购备忘录，项目进入回购期。回购备忘录报审批部门和项目行政管理部门备案。

项目业主应维护融资人的合法利益，不得随意变更回购条件，违约扣减或截留应付合同款，因融资人或项目公司加强管理或优化设计而节约的资金，项目业主仍应按合同的约定予以支付。项目不能达到回购条件的，项目业主不得回购，由融资人组织整改，直至符合回购条件。经整改仍不符合回购条件的，双方应在合同中约定处置办法。

六、完善管理措施，加强监督指导

发展改革、财政、建设、规划、国土、环保、审计、工商行政管理等政府职能部门要积极支持BT模式的推行，按照各自职责加强指导、检查、评估、审计，帮助解决项目实施中的问题。发展改革部门要会同财政部门编制政府投资项目动态平衡计划，指导和监督项目业主搞好融资人招标工作；建设等行业管理部门要指导项目业主和项目公司办理建设手续，监督施工招标和工程质量；项目行政管理部门要监督BT合同的执行，协调相关问题。建立BT模式财务跟踪监督制度，由同级财政部门委托财务中介机构全过程跟踪审核资金到位和使用情况，适时评估项目建设成本和财务风险。

BT模式合同双方要严格遵守国家和市政府的规定，政府职能部门要认真履行职责，严格审查把关。项目业主及其工作人员在项目执行中违法违纪的，由有关部门追究当事人的责任。融资人违规被有关行政监督管理部门处罚的，五年内不得参与竞争本市其他BT模式项目的建设。要通过加强和规范政府投资项目BT融资建设管理，进一步改善我市的建设市场秩序，更好地发挥BT模式在推动我市经济社会又好又快发展中的积极作用。

政府投资代建项目的“福田模式” 篇6

建设滞后、低价中标、非法层层转包分包、违规挂靠、建筑质量较差、维修维护不到位等现象，是全国建设工程领域尤其是政府投资建设项目的老大难问题。为深化供给侧结构性改革，完善政府投资管理体制，破解难题，深圳市福田区近日出台了《福田区政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（以下简称“新代建制”），以市场能做好的坚决交给市场、专业的事情坚决交给专业的机构为导向，充分利用市场化专业技术和管理力量，探索出一条政府投资代建项目供给侧结构性改革的福田新模式。

政府投资建设项目的市场化进程

“代建制”即“代为建设”，是指委托单位通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位，按照合同约定履行政府投资项目全过程建设管理职责，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交委托单位的制度。

2002年，借鉴香港经验做法，深圳在全国率先建立政府投资项目集中代建管理体系，将原各部委办局各自独立的基建职能统一归口到新成立的市建筑工务署，各区也相继成立区级建筑工务局，形成政府集中代建的深圳模式。随后，为解决政府集中代建产生的问题，建工部门进一步引入社会代建企业参与政府投资建设项目，形成了政府集中代建+社会代建的双重代建模式。应该说，这些探索和实践取得了重要的创新成果。

近年来，加大政府投资项目力度和加快政府投资项目进度成为各地加大固定资产投资的重要抓手。面对日益增多的政府投资量和投资项目，为缓解建工部门压力，促进政府投资项目提速增效，福田区以代建制为突破，大胆面向市场选择代建主体，实行全过程代建，创新引入商业保险参与项目质量管控和监督，探索出一条政府投资建设项目提速增效的新路。“新代建制”充分体现市场能做好的交给市场去做、专业的事情交给专业机构的原则，委托单位直接发起选择代建单位，代建单位从项目建议书阶段开始介入，委托单位只需提出需求和确认需求，建工部门不再参与，相当于政府集中代建之外根据项目成立相应的社会化专业化的“建工局”去履行建设任务，廉政风险也大大降低。

“新代建制”的顶层设计思路

“新代建制”以权责明晰、分工合理、廉洁高效、合作共赢为基本原则，以促进政府投资建设项目又快又好又省为目标，是全国首个全过程全链条、深度市场化专业化的代建制新模式。基本思路主要包括以下四方面：一是在现有政府集中代建模式上增辟一条以“合同治理”为基础的市场化、专业化、法治化代建道路，全面推行全过程代建，释放市场活力；二是通过建立预选库机制，提高代建准入条件，引入高水平代建企业，提高项目建设品质；三是确立代建单位在政府投资项目中代为行使建设单位相关权力的法律地位，降低制度性交易成本，提高运作效率；四是通过代建合同设计厘清权责，创新引入商业保险等市场化风险管控机制，保障代建责任全过程履行和后期维修责任到位。

“新代建制”的创新亮点

夯实工程质量根基，推行国际先进的工程质量保险制度。借鉴国际先进做法，“新代建制”在政府投资代建项目中全面推行“工程质量潜在缺陷保险”（IDI），开创全国先河。IDI是指投保人向保险公司交付保险费，保险公司按照合同约定在项目建设过程中提供质量风险控制服务，并在建设项目竣工后的保险期内，由保险公司承担赔付责任。

此举解决了工程质量把关不严、维修不到位等问题。如同给汽车上保险，保险公司出于风险考虑，会委托风险管理机构全程参与项目建设的质量安全防控，尤其对转包或违法分包、专业资质挂靠等行为进行有力监督和管控，实现项目全过程质量安全监督。政府投资建设项目在保险责任期内出现符合承保条件的质量缺陷，使用单位只需打电话向保险公司报案即可，剩下的维修、赔付、索赔等事项全部由保险公司负责。

激发代建企业动力，引入国际通行的代建激励机制。“新代建制”引入国际通行的GMP（保证最大工程费用）投资关键节点管控机制，因地制宜提出GMP以项目总概算为限额，工程决算超出GMP数额的，超出部分由代建单位承担；工程决算低于GMP数额的，节余部分由代建单位和政府方分成。此举解决了代建企业激励不足的问题。既给予代建企业充足利润以提高其积极性，又能有效管控总投资，强化成本约束，避免因设计深度不够或行政干预导致的设计频繁变更。

突破行政委托关系，构建合同治理的全过程管理体系。“新代建制”通过代建合同设计厘清权责，赋予代建企业采购和施工合同的报建人、次级合同招标人、次级合同签订人、项目资金管理人的法律地位，确立代建企业主体地位，给予其项目全过程管理决策权。此举解决了代建各方权责不清的问题。重构各方主体关系后，“新代建制”全链条中的工程担保合同、IDI保险合同和风险管理合同等均是针对市场主体（代建企业、保险企业）设计，让市场主体既有主动权，也要相互之间形成有效制约和监督。

政府项目投融资模式 篇7

一是科学理财, 有效遏制政府投融资项目超概 (预) 算, 需要认真落实政府投融资各项管理制度, 严格按照法定程序审批政府投资项目。对关系百姓民生、经济社会发展、城市面貌提升等重点项目, 实行事前控制、事中跟踪、事后问效。防止重复建设, 盲目拆建, 无序投资, 确保政府投融资项目投向合理, 程序合法、合规。在建筑装饰的标准上也要按照规范的标准进行设计, 防止盲目攀比, 追求豪华, 造成资金的浪费。

二是科学理财, 有效遏制政府投融资项目超概 (预) 算, 需要强化部门责任。目前政府投融资项目相关管理部门包括发改、财政、审计、住建等部门。职能时有交叉, 但有时还有缺位现象, 这就需要各部门密切配合, 形成合力。同时, 还应进一步强化部门职责, 明确相关部门责任, 真正做到各尽其职, 各负其责。确保政府投融资项目概 (预) 算的科学性, 严肃性和准确性, 把政府投融资项目控制在概 (预) 算之内。用有限的资金干更多的民心工程, 为建设人民的幸福之都做出更大的贡献。

三是科学理财, 有效遏制政府投融资项目超概 (预) 算, 需要注重发挥财政部门的职能作用。财政部门作为政府的综合经济管理部门, 具有资源配置、收入分配、经济稳定和发展的职能。负责财政性资金的使用与监管, 责任非常重大。这就要求财政部门在强化预算编制和执行管理、完善投资评审、政府采购、资金拨付等每一个环节下功夫。财政部门运用财政投资评审的技术优势, 把财政评审工作融入到政府投融资项目的事前、事中、事后全过程。发挥财政投资评审真, 准, 细功能, 用财政投资评审技术支撑, 增强财政管理科学化、精细化的水平。严把申报不实的项目概、预、决 (结) 算, 减少政府投融资项目决策和资金使用上的盲目性。通过对投融资项目实行事前、事中、事后全过程监督, 来改变“项目单位点菜, 财政部门买单”的被动局面。同时也强化了财政部门的管理和监督作用, 遏制了政府投融资项目资金的浪费行为。为节约政府投融资资金, 规范投资管理, 提高预算执行管理水平等方面发挥更大的作用。

四是科学理财, 有效遏制政府投融资项目超概 (预) 算, 需要规范招投标机制。实行公开招标清单报价是实现政府投融资项目阳光采购的必由之路, 也是目前较为规范的招投标方式。工程量清单为工程计价提供良好的价格保障。它明确规定了招标人在编制工程量清单时, 必须遵守的规则;实行工程量清单计价, 能实现与国际管理接轨, 符合工程量计算方法的标准化, 工程量计算的规则统一化、工程造价确定的市场化, 易于编制工程量清单时确定具体项目名称和投标报价。体现市场竞争性。概括起来说, 公开招标清单报价遵循了公开、公平、公正和诚实信用原则, 具有透明性、强制性、通用性、实用性和竞争性, 是有效控制工程项目成本的最佳方法。

政府项目投融资模式 篇8

关键词：地方政府融资平台 信用风险 基本矛盾 双重性特征 发展转型

地方政府融资平台（以下简称融资平台）指由地方政府或其所属机构出资设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。本文所研究的融资平台侧重于业务围绕城市土地开发、基础设施建设等活动展开，营业收入主要为通过地方政府获取的土地出让收入或项目建设收入的城市融资平台公司（少量省级平台也涉足城市基础设施建设投资，但由于省级融资平台运作方式与城市融资平台有较大不同，故本文的研究对象未包含省级平台）。

融资平台的历史起源

融资平台是中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，实质是地方政府的融资代理人，其产生与发展的根源是中国地方政府融资增长过程中出现的“两对基本矛盾”。

（一）基本矛盾一：快速增长的地方政府投资需求与相对不足的财政资金供给之间的总量性和结构性矛盾

一方面，地方政府是实施地方基础设施建设项目的主体，地方基建投资在全社会固定资产投资中占有较大比重。2008年以来，我国全社会固定资产投资保持20%以上的增速，其中地方政府项目投资大部分年份增速超过30%。由于投资增速远高于财政收入增速，地方政府扩张性支出所造成的资金缺口无法通过自身财政收入的增长予以弥补，出现了总量性的矛盾。另一方面，自1994年实施分税制以来，地方财政收入所占份额有所下降，而政府经常性支出和民生类支出在地方财政支出中的占比不断提高，地方政府仅依靠自身当期财政实力难以支持大规模的基建投资，出现了结构性矛盾。

（二）基本矛盾二：地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间的矛盾

地方政府拥有城市土地使用权、公用设施、矿产资源、行政事业单位资产、地方国有企业资产等形式的大量有形资源，拥有通过各类行政权力及其代表的权威性所形成的不可替代的无形资产，拥有包括地方财政收入在内的相对稳定的财富创造能力。总体而言，地方政府具备很高的潜在融资能力和偿债能力。在大多数国家的资本市场中，地方政府及其所属机构都属于优质债务人。然而，在融资平台出现并发挥融资功能之前，受法律制度和行政体制的约束，中国地方政府主要的融资途径是通过所属部门和机构，以及部分公共事业单位获得银行信贷资金以及财政部代理发行的地方政府债券，使得地方政府信用资源的使用渠道及规模均比较有限，且这类融资受到国家财政政策和信贷政策的严格控制，属于半计划性的资金供给。地方政府通过融资获得的资金供给未能与其拥有的信用资源相匹配，从而整体处于信用开发不足状态。因此，地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间产生了不可调和的矛盾。

由此，在上述两对矛盾的作用下，融资平台作为我国地方政府融资渠道的重要补充得以出现并逐步发展，成为中国特殊国情下的必然产物。

融资平台的发展阶段

（一）20世纪90年代初期至2000年的起步阶段

在这一阶段，部分大城市开始组建融资平台。融资平台主要是作为地方政府融资功能的延伸，其对外融资功能基本局限于银行信贷体系内。其中，也有个别融资平台尝试发行债券，如上海市城市建设投资开发总公司发行浦东建设债等。

（二）2001年至2008年的缓慢发展阶段

在这一阶段，各地开始普遍成立融资平台。但是，融资平台融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债（包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等）的增长趋势相对比较缓慢。其中，一些主要城市的融资平台开始经历转型和调整，形成了特定的发展模式，如重庆市建立了行业性平台体系等。

（三）2009年至2012年的快速发展阶段

在这一阶段，全国各地融资平台的设立已经非常普遍，同时为应对国际金融危机及随之而来的经济下行，我国实施积极的财政政策并出台4万亿投资计划，融资平台开始迅速增加融资，银行贷款、城投债的规模均大幅增长。

（四）2013年以来的调整发展阶段

在这一阶段，地方政府债务及融资平台发展过程中产生的问题导致政策调整较为频繁，融资平台运作模式受到相应的限制。虽然融资平台从银行获取贷款受到严格监管，但由于城投债、信托等其他融资方式的发展，融资平台对外融资规模整体增长的趋势未变。

融资平台的历史地位和作用

（一）融资平台破解了制度制约，创造性地解决了中国城市建设发展中的资金瓶颈问题

融资平台是由计划经济向市场经济过渡过程中的重要载体，在市场和政府之间起到推动市场化发育的作用，在公用事业市场化改革、城市公共资源和土地资源的市场化中均扮演了重要角色。融资平台的历史性贡献体现在两个方面，一是打破了生产关系的制约，把原有制度约束下不便于市场化的部分通过创建新的规则实现了市场化；二是打破了生产力的发展瓶颈，通过自身的创新行为，推动新的市场化和专业化的形成，提高了劳动生产率水平。由融资平台催生的一个新的经济增长点在中国由此形成，从而推动了城市建设的发展，创造性地解决了城市化发展进程中的资金瓶颈问题。

（二）融资平台举债是地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成有力支撑

作为地方政府的融资代理人，融资平台最主要的价值是弥补地方政府在信用开发过程中的缺口，帮助地方政府在现行法律框架下和行政结构内充分利用其信用资源，在信贷体系内实现信用资源的进一步挖掘，在资本市场上创造多种形式的信用交易，从而形成地方政府的信用扩张，进而在全社会资金供给体系中逐渐占有较大的、与地方政府自身功能相匹配的信用份额。由此，地方政府借助融资平台的形式，能够在最大程度上实现信用资源的有效开发，使得平台融资已成为继税收、土地出让金之外地方政府的又一主要资金来源。根据审计署的审计结果，截至2013年6月末，由融资平台举借的债务合计7万亿元，占全部地方政府债务的39%，加上国有独资或控股企业后，合计占比57%，成为地方政府债务的主要组成部分。特别是融资平台既能够与银行对接获得贷款，又能够通过发行债券进行直接融资，还能够通过信托公司、保险公司、证券公司等金融机构融资，从而极大地扩充了地方政府的融资渠道，成为地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成了有力支持。

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融资平台的“双重性特征”及由此而产生的新矛盾

（一）融资平台的地方政府融资代理人基本特征

融资平台作为地方政府融资代理人，通过银行及资本市场获取资金，进而将资金投向地方基建项目，满足地方政府的资金需求。从这个角度来说，大多数融资平台是一类特殊的企业，其作用并非面向城市公众提供公用品，而是向地方政府提供用于项目建设及后续管理服务的资金，这类项目包括土地一级开发、拆迁安置房及保障房建设、城市交通基础设施建设、公用事业类基础设施建设和各类市政工程建设等。融资平台是资金由金融机构或资本市场向地方投资项目流转的重要中间环节，其设立依附于地方政府，在运作过程中实际形成了地方政府公共职能的延伸，创造了较高的社会公共效益；地方政府具有出资权、人事权、财务权、资金使用责任、项目所有权和管理权等，与融资平台构成了复杂联系，所投资项目的资金回收往往由地方财政支出来覆盖，因此，融资平台的债务偿付一般同地方政府的财政支出形成连带偿还责任（见图1）。

（二）融资平台的独立企业法人基本特征

融资平台是作为独立的企业法人而设立的，在产权和组织结构方面与一般的国有企业没有太大区别。在经营过程中，因其资产的复杂性，部分公益性业务本身即存在产生收入和形成利润的条件，如土地开发出让、水热气经营、交通设施收费等。同时，融资平台自身也存在扩大规模经济和范围经济的内在动力。在得到地方政府外部支持的条件下，部分融资平台逐渐将业务扩展至房地产开发等竞争性领域，从而获取相应的利润。但从整体上看，融资平台因其自主经营活动所形成的财富创造能力较小、稳定性较差，受地方政府政策和资金拨付周期影响较大，远不足以形成对其债务的良好支撑。同时，由于融资平台业务及债务的复杂性，并不意味着所有债务都能获得政府连带偿还责任的有效支撑，从而导致债务的安全性下降。

（三）融资平台“双重性特征”产生的新矛盾

融资平台作为地方政府融资代理人，促进了地方政府信用资源的利用，扩大了地方政府的融资渠道和融资规模，有力地支持了地方基础设施建设投资。但当旧有矛盾解决之后，在“双重性特征”的作用下，又产生了若干新的矛盾。

1.地方政府对平台债务既有的连带偿还责任与平台获得地方政府信用支持缺乏可靠的法律依据之间的矛盾

融资平台是为了绕开法律障碍扩大融资而设立的，是以独立企业法人形式对地方政府职能的延伸。虽然融资平台与地方政府具有天然的紧密联系，但是目前地方政府对债务偿还的保障是按照既定形成的正常模式运作，违约时从融资平台逆向追溯地方政府的债务责任则缺乏可靠的法律支持，从而使得极端条件下融资平台获得地方政府信用支持仍存在不确定性。

2.平台业务发展和债务风险外溢之间的矛盾

融资平台既是地方政府的融资代理人，又是独立的企业法人，具有双重身份。政府代理人的身份决定了其业务职能具有很强的公益性，经营必须服从政府指令；而独立法人的身份又要求其应当按照企业的规律发展，不断扩大经营。由于融资平台企业性质的复杂，其业务发展呈现出纵深化、多元化趋势，部分融资平台开始脱离单一区域的公益性业务，而逐渐扩展至其他区域，并涉足经营性甚至竞争性的业务。由于融资平台企业性质和业务的复杂程度逐渐加深，融资平台债务与地方政府债务形成了互有重合，却不互相包含的两个集合，地方政府债务中的很大一部分并非融资平台举借，而融资平台的债务也并非全部对应于公益性项目（见图2），由此造成了地方政府债务管理困境：本质上由于融资平台承担政府职能，因此任何一笔债务违约都会变相形成政府违约，这实际上等于扩大了地方政府的信用责任范围。2010年以来，国家发展改革委、银监会等部门要求对平台债务逐包打开，事实上就是关注到了平台债务复杂性造成的风险溢出，而试图从债务分类的角度进行解决。但由于地方融资结构的限制，融资平台对于地方政府的重要作用暂时无法被取代，仍需继续融资，各类债务的交叉日益加深，融资平台业务发展和债务扩张之间的矛盾也就无法消除。

3.债务刚性兑付与偿债来源不稳定的矛盾

近年来，融资平台债务增长很快，且原有债务将陆续到期，存在债务刚性兑付压力。但是，从融资平台内部来看，与经营性业务相关的财富创造能力不足以支撑平台偿债，债务保障仍主要依靠地方政府承担连带偿还责任；而从地方政府角度来看，特定时期内能够用以偿债的资源难以获得准确划分和计量，而现阶段作为直接偿债来源的国有土地出让金在一定周期内存在较大波动，这不利于融资平台形成长期稳定的偿债能力。因此，融资平台产生了债务刚性兑付与偿债来源不稳定的矛盾。

近期政策变动及融资平台的未来发展转型方向

融资平台作为中国特殊历史阶段和体制背景下的产物，对过去十年中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础性功能，对下一阶段城镇化发展规划的全面实施也仍将起到重要支撑作用，其重要的经济和社会价值均不容忽视。同时，平台机制自身固有的多种复杂矛盾在其扩张发展过程中逐渐扩大，信用风险逐步暴露，进而成为影响地方政府债务安全的重要因素。近年来为缓解因平台融资造成的地方政府债务风险，国家有关部门多次进行政策调整，尤其是在地方政府独立发债的制度设计方面，近期已迈出了重要步伐。2014年5月，在财政部主导下，部分省市开始地方政府债券自发自还试点；8月，人大常委会表决通过新预算法，以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力；10月，国务院出台国发43号文对地方政府融资机制和债务管理提出了明确要求，财政部随后拟定《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，对政府性存量债务的分类清理和融资平台的转型处置提出了细化方案，之后又公布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对于政府性存量债务的清理甄别提出了指导实际操作的技术规范，并强调了大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。

从政策趋势来看，未来地方政府债务管理的改革方向已经较为明朗，地方政府性项目的债务融资将逐步分化为两个较为清晰的层次：一是纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府一般债券融资；二是公益性和盈利能力兼备的项目主要通过专项债券或PPP等模式支持；三是以盈利为主的项目则应逐步退出地方政府及融资平台的债务融资范畴。政策方向的主要内涵是明确债务责任和偿债来源，一方面要求控制融资平台业务和债务扩张导致的对政府的风险溢出，以及由下而上的风险传导；另一方面则要求规范债券等投资品种，提高投资的透明度，促进市场的健康发展。

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在政策变动的大环境下，除部分融资平台可能经清理而消失外，鉴于其已积累的大量资源和运作基础，我们认为大多数融资平台仍然具备继续存在的条件和意义，但未来必然面临转型。转型方向之一是成为市场化运作的国有企业，甚至进一步实现产权社会化。目前，一些运作较为成熟的融资平台已经具备了这类转型的基本条件。而大部分现有平台可能会选择另一类转型方向，即成为专门项目的融资服务管理者，继续充当政府与市场中间人的角色。政府与市场的边界需要厘清，但并不意味着两者应该切断联系，相反随着经济的升级发展，两者之间需要更为成熟健康的紧密关系，这其中中间人的角色不可或缺。根据市政债发行较为成熟的西方国家的经验，政府专项债券或项目收益债券的发行人包括政府所属部门，也包括各类专门机构、公司或组织。这一类融资项目性质较为复杂，涉及资金体量较为庞大，若全部由地方政府承担并不现实，也不符合债务管理改革中厘清风险的初衷。与此同时，现有融资平台已经具备了较为完善的组织架构和运营能力，未来转型成这类专门机构的条件比较成熟。转型后的新机构与以往的融资平台将有明显区别，主要体现在债务责任的划分和偿债来源将更加清晰，业务边界也应受到严格限制。

现有的地方政府债务管理改革，可以说是在对以往经验总结基础上的较好选择，但改革过程需要各类参与者的共同努力。无论从融资平台发挥的历史作用还是从其现有运作条件来看，都不适宜进行一刀切的简单处置，而应考虑更适合发挥其作用的制度设计。同时，债务管理改革需要一定过渡期，在这一过程中存量债务安全的保证应是首先考虑的要素，而地方政府实际资金需求的规模和供给的灵活性也需要进行更为细致的评估。根据其他国家的经验，未来地方政府债券规模可能会占到GDP的15%以上。这一庞大资金体系将主要由地方政府的信用支撑，而围绕其周边的各类专门机构也非常重要。在可以预见的一段时期内，现有融资平台及其转型后的继承者，仍将在地方政府基建项目、融资和债务管理等领域发挥非常重要的作用。

冰冻三尺非一日之寒，政策变动早已酝酿多年。融资平台的发展必须适应这一趋势，其生存模式必然发生改变。研究如何推进转型，最终找到较为合适的定位，是融资平台及制度设计者下一阶段的重要工作。因此，对融资平台及其后继者的信用风险进行研究，也仍将是信用评级机构的重要课题之一。

参考文献：

[1]关建中：《改革国际评级体系 推动世界经济复苏》，北京，人民日报出版社，2012。

[2]关建中：《大公信用评级原理》，北京，人民日报出版社，2014。

作者单位：大公国际资信评估有限公司

责任编辑：廖雯雯 罗邦敏