行政程序法律制度建设（精选8篇）
－－行政程序法律制度 02-1-18 17:32:28 阅读60次
（一）程序和行政程序
行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称，是行政程序的法律化、制度化。要明确行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。
所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。例如，按照《治安管理处罚条例》规定，公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证，询问要有笔录，裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还必须遵循先后次序。如上例，必须先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程，是空间形式和时间形式的统一。
行政程序的最大特点在于，行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的，但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序，而不是相对一方应遵循的程序。
公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为他们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律需要对此规定一些原则，例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。
（二）行政程序法律制度的主要特点
由于行政程序法律制度的发展，程序法律已经冲破司法范畴，扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大，不仅表现在行政领域，还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是：
1．行政程序法律制度调整的对象是行政行为。
2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，从行政程序是否被上升为法律来区分，可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律制度是由国家制定和认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。
3．行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解，在管理过程中要听取公民的意见，这是行政程序的关键。
4．行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。
（三）行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任
1．程序权利与义务，和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利，也就是公民、法人或其他组织的程序义务，一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求，公民如不履行这些程序义务，就可能得不到所申请的许可，或将受到某种处罚。
2．程序与实体是紧密联系的。实体是内容，程序是形式，程序是为实体服务的。人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中，程序的作用特别重要。
第一，在行政法律关系中，公民、法人或其他组织作为相对一方，其程序义务，即行政机关的程序权利，实际上早已独立存在，并严格按照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定，行政机关是将之作为行政权的一部分行使的。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将给予处罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任，人们早也习以为常。
第二，行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其次，实际上程序问题也涉及到实体问题。例如，《治安管理处罚条例》规定，复议决定必须在5日内作出，超过期限是程序违法，这种违法涉及到谁的合法权益？5日作出或8日作出，对相对一方来说，并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以规定复议决定必须在这短短的5日内作出，体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延的意图。否则，受到损害的将是社会治安秩序，即全体人民的利益。再比如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会次序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。
第三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；禁止以任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害的行为。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。
3．凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是，当行政机关程序违法时如何追究责任，却是一件相当复杂，因而存在众多争议的问题。从实践来看，行政机关的程序违法有几种情况：
一种是：程序违法，实体上也直接损害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体也违法。
另一种是：程序违法，实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体正确。
当然还有一种情况是，程序合法，实体违法。对于第一和第三种情况，根据我国《行政诉讼法》的规定：撤销，追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。根据上面的分析，既然存在独立的程序权利义务，行政机关程序违法，也就应该独立承担法律责任，而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体，因此，从理论上说，程序违法应该独立追究法律责任。但是，程序违法的情况还有其复杂之处。就程序本身的重要性，即内在价值而言，在程度上还是有区别的。如前例，行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前，不听取对方的意见，或法定应该听证而不听证，就属于严重程序违法，因为这一程序缺陷违背了社会主义的民主与参与精神；再如，用暴力取得证据，也属于严重程序违法，因为它违反了社会主义社会对人的尊严的尊重，等等。对于这些程序违法，不管实体上是否正确，就应一律予以撤销，不得重新作出行政行为。但有些程序违法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，属于程序上的小的瑕疵，可以重新补正。总之，存在独立的程序权利义务，是程序违法应该追究责任的基础。法律在设定程序违法的法律责任时，则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系，以及程序违法本身的严重程度等具体情况作出规定。
目前，我国法律对程序违法的法律责任已有两种规定，一是《行政诉讼法》规定的程序违法，判决撤销，同时判决行政机关重新作出具体行政行为。这样做的目的就是使行政机关由于程序违法而承担败诉责任，体现严肃执法的要求。但同时又允许重新作出具体行政行为，也就是允许行政机关改正。这是我国法律第一次就行政程序违法后承担法律责任所作的规定。毫无疑问，这一规定是建立在该行政行为程序违法、实体合法的基础上的。但是该法没有分出在程序严重违法的情况下，是否还能适用本条规定。这是时代的局限。另一种是《行政处罚法》的规定，如果执法者程序违法时主观上有故意，那就应该追究其损害国家、社会利益的责任，除承担败诉责任外，还应由行政机关主动，或经司法建议后，视情节轻重给予执法工作人员以行政处分。这是考虑到我国对行政程序的认识情况所作的特殊规定。
（四）行政程序法律制度的作用
1．提高行政效率。
行政程序在行政行为中是无处不在的，实体法不通过一定程序，就不可能被实施。为批准某一申请，可以通过几个部门，盖几个章就简明迅速地完成，也可以盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。程序法的作用，就在于将合理的、既能提高行政效率，又能保护公民权益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。
2．制约作用。
所谓制约作用是指行政程序法律能够在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面：
第一，行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序合法，不等于运用实体法也正确；但是，如果行政程序严重违法，即使运用实体法正确，也将导致行政行为无效。例如，依照我国专利法规定，专利局批准专利权必须经过三个月的公告期。这是批准专利权行为的行政程序。如果专利局不经过公告程序就给予申请人专利权，那将导致该行为无效，即使申请人的发明实际上已符合专利的条件，还不能获得专利权。
第二，是与腐败行为等行政违法行为作斗争的重要手段。行政违法中的失职和滥用职权等行为，大都与行政程序不健全、不规范有关。例如，在公民申请某项权利的程序中由于没有明确的时效限制，就可以为以权谋私开方便之门。处罚程序中缺少说明理由和听证程序，就便于滥用职权。行政程序强调公开原则、参与原则，都对防止腐败起积极作用。健全和完善行政程序法，将从制度上制止腐败、违法现象，保证为政清廉。
3．保护公民、法人和其他组织的合法权益。
公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要靠程序法予以保障。例如，在行政处罚中设置说明理由、听取意见以至听证、裁决的顺序性程序，就具有避免和减少滥用职权、保障个人和组织合法权益的作用。
在讲解中应松年还介绍了外国行政程序法律制度的发展与现状
（一）外国行政程序法律制度的发展
行政程序法律的兴起与发展，是本世纪行政法，也是整个法律体系发展的重要内容之一。
“行政程序法”这个概念以及专门的行政程序法律，是19世纪末才出现的。1884年德国的巴登邦制定《行政程序法》，这是世界上第一部专门的行政程序法。在这以前，程序法仅指法院审理案件的程序法律制度，也就是诉讼法，而不包括行政机关进行行政管理活动的程序法律制度。
行政程序法律兴起的基本原因，在于社会经济生活的发展。19世纪以后，行政权迅速扩大。行政权的扩大必然带来两个客观后果，一是行政效率问题日益严重，二是侵害个人或组织权益的可能性增多，与此同时，民主政治的发展和法治思想深入人心，科学管理日益渗透到行政管理领域等等，这些都直接影响和促进了行政程序的兴起和发展。
（二）外国行政程序法律制度的法典化趋势
各国行政程序法律制度发展的一个重要趋势，是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手续法》，与此同时还有德国的《巴登邦行政程序法》，这两部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者属于联邦国家内部一个地方政府的法律。之后，奥地利于1925年制定《普通行政程序法》。以该法为中心，奥地利还制定了《行政处罚程序法》和《行政执行法》等各类行政程序法。捷克、波兰、南斯拉夫等国也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一个高潮。行政程序法典化的第二个高潮始于美国于1946年制定的《联邦行政程序法》，接着奥地利于1950年、西班牙于1958年修订其行政程序法，瑞士于1968年、瑞典于1971年、联邦德国于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制定了行政程序法典，日本于1993年制定《行政程序法》，我国澳门和台湾地区也分别于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势。
（三）外国行政程序法律制度的功能类型
各国的行政程序法律还表现出功能上的差异，形成不同的功能类型。从理论上分析，现代行政程序法律的功能可以有三种：
一是效率型。以提高行政效率为其基本功能。这种类型的行政程序法律讲究以较少的人力、财力来进行行政管理。
二是控制型。以控制行政权力为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力。
三是权利保障型。以保障行政相对人的程序权利为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于保护相对人的各种合法权益，尤其是程序上的权利。
二战后各国的行政程序法律，在功能类型上出现两种情况：一是属于单一型的较少，大多数国家都以一种类型为主兼容其他。二是普遍采用权利保障型，有的以权利保障型为主，兼采控制型，比如美国就是这样的情况；有的以权利保障型和效率型并重，欧洲和亚洲多数国家和地区都是这样的情况。这表明，各国已经普遍认识到，行政程序法律制度的三种功能是不可偏废的，提高行政效率是一切行政法律制度都必须考虑的因素，任何损害行政效率的行为，都会对社会秩序造成损害；控制行政权力也是必要的．它是现代分权制衡体制的必然要求；扩大公民参与行政管理的程序性权利，更是现代民主政治发展的重大趋势，是现代行政程序法发展的主要目标。
对我国行政程序法律制度发展的现状，应松年也作了详细介绍。
（一）我国宪法与行政程序法律制度的基本原则
到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但从建国以来、尤其是党的十一届三中全会以来，已经在不少法律中规定了行政程序规范。这些规定首先体现在宪法上。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是行政程序法律参与原则的宪法依据。宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这一规定是行政程序法律公正原则的宪法依据。宪法第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训的和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定为行政程序法律的效率原则提供了依据。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为建立行政程序法律的听证制度奠定了宪法基础。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定是行政程序法律参与原则和复审原则的宪法依据。
根据我国宪法的有关规定以及世界各国行政程序法律有关基本原则的表述，对我国行政程序法律应该明确和遵循的基本原则，可大致归纳为以下几条。
1．公开原则。
2．公正原则
3．参与原则。4．复审原则。
5．效率原则。
6．诚实信用、信赖保护原则。
为了贯彻行政程序法的上述原则，需要建立相应的程序制度，通过具体的程序性法律规范来实现这些原则。
（二）我国法律有关行政程序法基本制度的规定
1989年颁布的《行政诉讼法》将符合法定程序作为具体行政行为是否合法的三大条件之一，大大推进了理论与实务界对行政程序法的关注。
我国法律、法规已经建立起一些行政程序法律制度，这里，作一列举说明。抽象行政行为的程序制度：
1、听取意见制度。2000年3月全国人大通过的《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”
2．起草审查制度。立法法第59条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”
3．公布制度。立法法第61条和第62条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”
具体行政行为的程序制度：
1．表明身份制度。1985年9月6日全国人大常委会通过的《中华人民共和国居民身份证条例》第13条第2款规定：“执行任务的公安人员在查验居民的身份证时，应当出示自己的工作证件。”1995年7月20日国务院发布的《中华人民共和国公民出入境边防检查条例》第12条规定：“口岸检查、检验单位的人员需要登船执行公务的，应当着制服并出示证件。”
2．告知制度。1996年修订的《中华人民共和国刑法》第64条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，除有碍检查或者无法通知的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在24小时以内，通知被拘留人的家属或者他的所在单位。”第71条规定：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。”
3．说明理由制度。1996年3月全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
4．回避制度。行政处罚法第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”
5．合议制度。行政处罚法第38条第3款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”
6．听证制度。行政处罚法第5章第3节专门规定了“听证程序”，其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”
7．审执分离制度。行政处罚法第46条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”国务院于1997年11月发布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》。8．复议制度。1999年4月全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政复议法》第6条规定对11种行政行为，当事人可以申请行政复议。行政复议法规定了行政机关进行行政复议的程序。
9．司法审查制度。1989年4月全国人大通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。此前，我国已有120多个法律、法规规定，不服行政机关决定或裁决的，可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法规定对具体行政行为，当事人不服的，可以提起诉讼，进一步扩大了人民法院受理行政案件的范围。
10．顺序制度。1994年5月全国人大常委会修订的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第34条规定，除了公安人员可以当场予以处罚的以外，对违反治安管理的人的其他处罚应适用以下程序：（1）传唤；（2）讯问；（3）取证；（4）裁决。这一规定确定了处罚程序的顺序，颠倒顺序是违法的。
11．时限制度。这是在法律、法规中规定得比较多的一项行政程序制度。例如1994年7月国务院批准修订的《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天内，作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”
对我国法律、法规中关于行政程序法律制度的规定进行分析，可以看出，1990年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱的状态；1990年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制定或修订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序制度的法律、法规。如：1990年10月起施行的《行政诉讼法》；1991年1月起施行的《行政复议条例》（后为1999年10月起施行的《行政复议法》所取代）；1995年1月起施行的《国家赔偿法》中的行政赔偿部分；1996年10月起施行的《行政处罚法》等。除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律制度为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序和行政复议程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步。这里应当特别提到的是，我国《行政处罚法》关于处罚程序的规定尤其反映了我国行政程序法律制度的一大进步。该法第5章专门规定了作出行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序，其中包含着表明身份制度、统一格式制度、说明理由制度、告知权利制度、听证制度、审执分离制度、回避制度、合议制度等行政程序法律的许多重要制度，体现了行政程序法律的各项基本原则。特别是《行政处罚法》规定的听证程序更是我国行政程序立法的一个重要突破。可以说，《行政处罚法》对我国行政程序法的进一步发展，已经而且还将继续起到有力的推动作用最后，应松年就完善我国行政程序法律制度提出了几点建议。
他说，我国行政程序法律制度的发展和完善，是社会主义市场经济条件下行政法制建设发展的必然结果。但是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。主要表现在以下四个方面：
1．缺乏系统性。我国的行政程序法律规范分散在各类法律、法规中，没有专门的、统一的行政程序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上不一致。除了行政立法、行政处罚、行政复议三类行政行为基本统一以外，其他各类行政行为的程序不统一的状况还严重存在。
2．处于次要地位。许多行政程序法律规范混合规定在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基本上都以规定实体规范为主，兼顾程序规范，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解决。
3．偏重事后程序和过于笼统。即使规定了一定的程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序、轻事先程序的问题，以及程序规范不具体、不具有可操作性的问题。也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地规定相对人可以申请复议、可以提起诉讼，或者只是笼统、粗疏地规定程序事项，对程序性问题在起草时缺乏细致的分析研究，在法律、法规中缺乏具体明确的规定。
4．法律责任不明确。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，却没有规定行政机关违反法定程序的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。
适应依法治国、建设社会主义法治国家和我国加入WTO的需要，必须建立和完善我国的行政程序法律制度。应当建立和完善什么样的行政程序法律制度，是一个应当认真探讨的问题。我想就以下几个问题谈谈自己的看法。
1．我国应当早日制定统一的行政程序法。目前，我国行政程序法典的制定已经提上了国家立法的议程。李鹏委员长在全国人大第四次会议上指出：“要制定行政强制措施法、行政许可法、行政收费法，为制定统一的行政程序法创造条件。”我们已经制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等行政程序方面的法律，行政强制法、行政许可法和行政收费法也有了比较成熟的草稿。可以说，我们已经积累了比较丰富的经验，对制定行政程序法的呼声也很高，制定统一行政程序法的条件已经成熟。
2．应当把行政程序法列为市场经济法律体系中的主要部门法。我国目前把建立社会主义市场经济法律体系作为当务之急，尽管这个体系的范围很难划定，但不少学者认为，不管这个体系的范围怎样划分，行政程序法毫无疑问是其中的主要部门法，并不因为它有“行政”二字就与经济无关。其理由是：第一，行政程序法是市场主体的地位和权利的保障。第二，行政程序法是市场经济所追求的效率、效益的保障。第三，行政程序法是建立全国统一市场和进入世界统一市场的保障。
3．我国行政程序法的功能类型应当是以效率为基础的权利保障型。我国学者多数主张“并重型”，即根据我国的情况，应当兼顾权利保障和效率两方面。从提高公民的民主和法治意识来看，应当保障公民的程序权利。但是，我国生产力发展水平不高，如果脱离社会利益而过分强调公民权利的保障，就会影响经济发展速度，不利于社会生产力的发展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和权利保障型都是非此即彼的思路，并不可取。“并重型”的具体设想是把效率和权利保障两个方面结合起来，兼顾权利保障和效率。这样的功能类型既不是完全的效率型，也不是完全的权利保障型，而是介于两者之间的中间类型。“并重型”是适合我国国情的选择。立法者应当从全体公民的共同利益出发，考虑每个公民的具体利益应当保障到什么程度。要做到这一点，就必须处理好效率与权利保障的关系，因为效率更多地反映社会利益，而权利保障更多地反映个人利益。处理两者关系的原则是：以提高效率为范围，以权利保障为目标，在效率允许范围内，对权利的保障努力达到“最大化”。这个原则可以称为“效率对权利的最大宽容度原则”，或简称为“权利最大化原则”。因此，所谓“并重型”，就是以效率作为基础、范围和限度，以权利的最大化作为目标的功能类型，所以也可以称为“以效率为基础的权利保障型”。
一、行政程序的功能
公正、合理的行政程序是产生公正、合理的行政实体法的前提条件，也是充分发挥行政实体法效用的有力保障，它具有多方面的功能。
1. 促进行政权的合理行使
行政程序的功能首先在于规范、制约、监督行政主体的行政行为，使行政权力真正置于规范的约束之下，具体表现是：
(1) 规范和制约行政行为。行政程序规定了行政行为的步骤、形式、方法, 以及在法定期限内按一定顺序进行的全过程。因此, 它能制约行政主体的活动, 使其行政行为有章可循, 有法可依, 将其行政行为置于法律规范的约束下, 从制度上克服了行政的任意性和行政职权的混乱。
(2) 监督行政主体公平实施行政职权。这是行政程序的监督功能，防止行政机关失职、越权和滥用职权，以保证行政主体公平实施行政职权。具体表现有：一是有利于行政活动的公开化。行政程序将整个行政活动程序以法律的形式固定下来，并将这种法律规范公诸于众。二是有利于监督行政主体公平实施行政职权。行政职权的运作过程就是法的实施过程，它不仅严格要求行政主体的行政行为依法进行，并给行政相对人同等充分的机会了解情况、陈述理由与要求，而且要明确告示行政相对人有关活动程序及程序终结后的法律后果。各国行政程序法都将听证、告示、回避等法律制度列为行政程序法的重要内容，为行政相对人监督行政行为提供法律依据。三是有利于行政主体纠正自身错误，弥补相对人的损失。行政行为是一个十分繁琐复杂的过程，涉及的对象复杂，而且面广量大，即使行为人主观上无过错，也难保万无一失。为了便于纠正错误的行政行为，现代各国一般都在行政程序法中规定了监督、纠正错误行政行为的条款，以及对行政相对人进行救济的程序规定。如扩大行政监督与行政复议等，对因行政行为的错误而使利益受到损失的行政相对人能依法得到合理的救济。
(3) 促进行政机关有条不紊、保质保量地按时完成行政行为。为使行政机关的行政行为高效灵活的运行，需要形成系统内部结构合理、功能齐全、协调通畅的有机体。因此，行政程序将行政机关的行政行为分为若干环节，每一环节都有标准与时限，使行政主体的每一个行政行为都有法可依，反之，则应承担相应的法律责任。这样就可以促进行政主体的行政行为依照法定程序，有条不紊、保质保量地及时完成。
2. 保障行政相对人的合法权益
现代行政程序应包含对行政相对人合法权益的保障，行政相对人行为的规范，以及行使参政权途径的扩大等，使行政程序的功能得以全面发挥。具体表现为：
(1) 保障行政相对人的合法权益。行政程序的目的之一就是保障行政相对人的合法权益，它必须将行政相对人的实体权利与程序权利落到实处，给予有力保障。现代法学认为，程序权利与实体权利是密切联系的, 程序权利是实现实体权利的前提和基础, 没有程序的规范, 实体权益也无法实现, 且程序权利本身也有其独立意义。
(2) 规范行政相对人的行为，并为相对人正确行使权利提供具体的、可操作的行为准则。行政程序不仅规范行政主体的行政行为，也规范行政相对人的行为，使之与行政机关的活动统一、协调，以保证行政职权的有效行使与行政职能的实现。如时效制度就不仅需要行政主体遵守，行政相对人也必须遵守。行政程序还将行政实体中规定的行政相对人的一般权利具体化与可操作化，为行政相对人的合法权益依法提供明确、具体的行为导向，有利于保障行政相对人合法权益的实现。
(3) 扩大公民行使参政权的途径，促进行政民主化。行政程序法不仅规定了行政相对人对行政行为是否合法的监督权，而且还规定了公民参政、议政的具体途径。如行政立法程序中的听证制度，就是保证公民直接参与行政立法，行使管理国家事务的权利。又如行政制裁的作出，必须事先听取行政相对人的意见与辩解。这些制度的规定，都有利于保证行政行为的公开、公正和民主，以促进行政民主的发展。
3. 促进行政效率的提高
行政权力作为一种代表国家意志的权力，具有强制性与支配性。因此，在行政管理关系中，行政机关与行政相对人之间，权力与权利之间的差异是客观存在的，两者之间的不对等具有绝对性。现代行政程序作为连接政府与行政相对人的中介，则通过权力与权利之间的沟通、协调、平衡，既可保障国家权力的合法行使，又可保障行政相对人的合法权益，从而促进行政效率的提高。其作用与意义的具体表现是：
(1) 沟通、协调行政主体与行政相对人之间的关系。行政活动不仅仅是行政机关的活动，它必须有公民、法人、其他社会组织等行政相对人的参与、配合。而行政权力与相对人权利之间往往又不可避免地会出现矛盾，甚至冲突。为了减少、避免矛盾和冲突，就必须沟通、协调、统一双方的行为。这种沟通、协调、统一正是行政程序的内在功能之一。
(2) 通过权利与义务的相互转化, 使行政主体与行政相对人之间的关系在管理与被管理的过程中取得平衡。行政程序通过权利与义务的相互转化使行政主体与行政相对人之间的关系在管理与被管理中取得平衡。如在传唤时, 行政机关有权要求行政相对人按时到达行政机关, 同时又有义务使其工作人员回避与其有利害关系的行政活动。而对行政相对人来说，按时到达行政机关是其义务, 要求有关行政工作人员回避某些活动则是其权利。
行政主体与行政相对人在程序上的这种权利与义务的相互对应关系以及双方角色在特定条件下的换位，使双方在行政实体法律关系中反映出的不对等地位，以及权利与义务在分配方面的不对等性，得以恢复和均衡。
(3) 通过对行政主体与行政相对人行为的统一规范, 促进行政效率的提高。现代行政程序是建立在民主、公正、高效的基础之上的。但导致行政高耗低效的原因是多方面的, 其中行政行为非程序化与相对人行为非程序化又是引起和加剧行政高耗低效的经常性原因。如行政机关的重复审批、反复研究会造成事倍功半，行政相对人的无故拖延、无理取闹也会花费时间。行政相对程序由于按照简便、迅速、经济的效率精神, 为行政活动及行政相对人的活动设置步骤、排定程序、展开过程与选择方式, 这就能促进行政主体的行政行为与行政相对人的行为都能够依照法定程序进行, 既有利于行政主体的行政效率的提高, 又有利于行政相对人合法权益得到保障。
二、行政程序法律化的现状分析
1. 我国行政程序法律化取得的成绩
我国对行政程序的重视是在改革开放以后，20多年来，中国的行政程序立法经历了一个从无到有，从分散到集中，从自然到自觉的初步发展过程。1990年10月起施行的《行政诉讼法》将具体行政行为“违反法定程序”列为撤销判决的理由之一，开创了“违反法定程序行政行为无效”的先河，首次将行政行为的程序违法与实体违法相提并论，这在具有浓厚法律实用主义传统的中国意义深远。随后颁布的《集会游行示威法》规定了行政行为说明的行政程序制度，1995年《国家赔偿法》、1996年《行政处罚法》，1999年《行政复议法》都确定了违反法定程序行政决定无效的原则，并分别规定了我国行政领域的几大程序：行政赔偿程序、行政处罚程序、行政复议程序。20多年来我国行政法治建设的发展为我国现代行政立法提供了一个非常坚实的基础，明显的成绩主要表现在：
(1) 1982年宪法为行政程序法制化提供了一定的根本法依据。西方国家的宪法中往往有关于行政程序基本原则的明确规定，这些规定构成了这些国家行政程序的根本法律渊源。我国宪法并没有专门规定行政程序的基本原则，但是，宪法中的有些规定却可以被认为是行政程序法制化的依据。例如，宪法第2条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是行政程序法上公开原则、参与原则的宪法依据。又如，宪法第3条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”这一规定是行政程序法上公正原则的宪法依据。
(2) 某些行政领域建立了比较完备的程序制度。新中国成立以来，尤其是改革开放以后，我国先后制定了一大批行政程序方面的法律、法规和规章，使行政程序无法可依的状况有了明显改善。20世纪80年代以后，行政程序法律化的进程明显加快，有关国家机关先后制定了《行政法规制定程序暂行条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《工商企业名称登记管理暂行规定》、《中外合资经营企业登记管理办法》、《治安管理处罚条例》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等。这些法律、法规和规章的制定，使我国行政程序法律化的覆盖面大为扩展。虽然目前我国的行政程序制度在总体上还比较落后，但从局部看，有些领域的行政程序制度已经相当完备，如行政法规制定程序、规章制定程序、行政处罚程序、行政复议程序等。以行政处罚为例，1996年颁布的《行政处罚法》，对行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序以及行政处罚的执行程序都作了统一、明确、具体的规定。此外，还制定了大量专门规定特定领域的行政处罚程序的单行法律、法规和规章。这使我国行政处罚程序形成了比较完备的规则体系。
(3) 体现现代法治精神的行政程序制度开始得到确定。随着法制建设的发展，我国行政程序法制化的价值取向发生了明显的变化，行政程序已不再被单纯地看作保障行政管理、提高行政效率的工具，它的控权功能和保护公民权益的功能逐步被立法者所认识。其结果，使得我国行政程序中以控制行政权和保护公民权益为主要目的，体现现代法治精神的规则和制度逐步被确立，如告知程序、听证程序、回避程序、复审程序等。这种变化表明我国的行政程序法制化正逐步向现代化迈进。
(4) 行政程序法获得了相对独立的法律地位。随着中国依法治国的推进，行政程序开始获得了独立的法律地位。例如，《行政诉讼法》明确地将程序合法作为行政行为合法的三个必要条件之一，同时规定，对违反法定程序的具体行政行为，人民法院可以判决撤销，并可判决被告重新做出具体行政行为。《行政处罚法》则明确规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定表明，我国的行政程序不再是行政实体的附庸，它已经获得了与行政实体法同等重要的地位。
2. 我国行政程序法律化存在的主要问题
(1) “重实体轻程序”的观念还未彻底改变。长期以来，我国立法的重点一直集中在实体法的制定上，程序法的制定没有受到足够的重视。国家立法机关制定的法律大多数都是实体法，规定行政程序的法律数量很少。有些法律虽然涉及了行政程序，但也只是一些原则、抽象的规定，缺乏操作性。在许多人看来，实体法直接关系到人们的权利义务，关系到人们的切身利益，因此，必须予以重视;而程序不过是一些方式、步骤、顺序和时限问题，这些都是形式上的东西，有没有都无所谓，关系不大。不仅执法者有这种思想，而且普通老百姓也不太看重程序问题。只要你行政机关实体上没有冤枉我，没有亏待我，你是否违反程序，对我无所谓。所以，在实践中，对实体违法处理正确，而程序违法的行政行为，人们普遍持一种宽容态度。
(2) 行政程序立法总体上还比较滞后。虽然改革开放以来我国加快了行政程序的立法步伐，行政程序立法从自然发展阶段逐步转入自觉和系统的发展阶段，但是，行政程序立法仍落后于法制建设的总体进程，不能适应依法治国和依法行政的需要。这主要表现在两个方面：一是还没有一部系统全面的行政程序法典，行政行为的一些带有共性的程序问题缺乏统一的规范，很容易造成具体的行政程序规定之间的矛盾和冲突;二是一些事关重大的行政行为的程序立法几乎还是一片空白，如行政强制执行至今还没有统一明确的行政程序规定，行政许可的程序也缺乏统一的规范。
(3) 已有的行政程序规范普遍存在操作性不强的缺陷。行政程序所涉及的是行政行为的步骤、方式、时限和顺序，它是行政行为的操作规程，本来应当具有很强的可操作性，但目前我国法律所规定的行政程序大多都比较原则、抽象，缺乏可操作性。例如，有的法律只要求行政机关“及时”答复相对人的申请，而不是规定具体的答复期限;有的法律规定行政机关制定的规章应当报有关国家机关备案，但却没有规定备案的具体程序。这种状况造成了行政活动在程序上的不公平，降低了程序的权威性，严重削弱了程序对行政活动的控制、约束功能。
(4) 行政机关自定的程序多，国家立法机关通过法律规定的程序少。在现有的行政程序法律规则中，由全国人大及其常委会通过法律规定的行政程序只占很少一部分，绝大多数行政程序是由行政机关自行设定的。这里面包括国务院通过行政法规规定的程序，国务院各部门和地方人民政府通过行政规章规定的程序，甚至还包括规章以下的规范性文件所规定的行政程序。由行政机关自己设定行政程序必然导致以下后果：一是行政程序中约束行政机关的规则很少。行政程序的基本功能本来是规范和约束行政权力，但是行政机关自己规定行政程序，它很自然地会尽量减少对自己的限制和约束。二是行政程序法为行政相对方设定的程序繁琐、重叠、不协调。行政机关自己规定行政程序，它就会把行政程序当作一种控制行政相对方、加强行政管理的手段。为了达到强化行政权、更好地控制相对人的目的，行政机关在设置行政程序时，往往为相对人规定了非常繁琐的行政程序。三是行政程序之间容易产生不协调、不一致的现象。由于本位主义的影响，不同的行政机关规定行政程序的时候，往往只顾方便自己，很少会从总体上考虑行政程序的合理性与科学性，结果就造成了行政程序之间的重叠和不协调甚至冲突。四是行政程序的透明度低。行政机关制定的程序有很多是内部办事程序，一般是不对外公开的，行政相对方并不了解。行政程序不公开，苦了相对人，但对行政机关却是有利的。因为，不公开行政程序，公众就难以监督它，而且它还可以根据需要随意地改变行政程序。五是在时效问题上，对相对方要求很严，而对行政机关的限制很少。行政机关制定的程序有一个很大特点，即对行政相对方规定了严格的时效。比如，对行政相对人授予权利的行为，要求相对人必须在什么时间之前提出申请，否则将丧失这种权利;对相对人科以义务的行为，要求必须在什么时间内履行，否则就要给予处罚。而另一方面，对行政机关自己的行为则很少规定明确严格的期限。
(5) 行政程序立法的现代化程度还比较低。我国的行政程序立法的现代化水平低主要表现在两个方面：从形式上看，行政程序立法还比较分散，没有统一的行政程序法典，各种行政程序法规范缺乏必要的协调，尚未形成完整科学的行政程序法体系。从内容上看，目前的行政程序法中体现现代民主法治精神的行政程序制度和规则还相当少。比如，听证制度目前还只适用于重大的行政处罚和制定某些政府指导价、政府定价等极为有限的行政领域。另外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度也还没有普遍建立起来。
(6) 行政程序刚性不强，缺乏应有的权威性。规定行政程序主要是为了控制行政权力。由于行政权是一种具有扩张性、侵略性，并且很难控制的权力，因此，要想利用行政程序去有效地控制它，就必须使行政程序具有较强的刚性和权威性。具体地说，要使行政程序具有不容违反、不容随意变更的强制性的法律效力。如果行政行为违反了法定程序，就应使它无条件地归于无效，并且应当根据情况追究有关行政主体的法律责任。目前，我国行政程序有关规定存在的一个明显缺陷就是强制性不够，行政程序法律规范普遍缺乏应有的权威性。造成这种情况的重要原因之一，是法律往往只规定行政行为应当遵循的步骤、方式、时限，却很少规定违反法定程序应当承担的法律责任。结果，行政主体违反法定程序以后，往往不会承担任何实质性的不利后果。在这种情况下，法律所规定的行政程序更多的只是一种摆设，难以有效发挥控制行政权、保护相对人权益的作用。
参考文献
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[6]杨海坤.中国行政程序法典化[M].北京:法律出版社, 2000.
关键词：行政程序；说明理由；行政行为
中图分类号：G64 文献标识码：B 文章编号：1002-7661（2016）05-001-02
一、行为说明理由制度的一般理论
1、行为说明理由制度的内涵
行政行为说明理由制度是行政程序正义实现的必要条件之一，是保障程序理性的手段之一。该制度确立了行政程序法治的理念和相对人的程序主体地位，有利于保障行政相对人的合法权益，控制行政权合法、合理地行使。笔者认为，要运用好这一制度必须首先把握这一制度的内涵。行政行为说明理由是指行政主体在做出行政行为时，除有法律特别规定外必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实依据及其选择理由、法律依据及其适用理由，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。
2、行为说明理由制度的功能
行政行为说明理由制度作为行政程序法的基本制度之一，有其特有的功能。确立行政行为说明理由制度，可以使行政主体在做出行政行为时，就事实问题和法律问题进行认真考虑，谨慎地做出决定，避免草率行政，这样就可以获得相对人的信服，提高行政行为的可接受程度，有利于事后执行，提高行政效率和行政效果。
3、行为说明理由制度的理论基础
作为一项制度，其存在必定有其理论基础，行政行为说明理由制度也不例外。笔者认为，人民主权的体现、程序正义的要求是行政行为说明理由制度存在的理论基础。
（1）主权的体现。民主权即主权在民，是现代宪政的基本原则。意指国家的一切权力来源于人民，人民是国家一切权力的真正所有者。行政权与私权在一定范围内呈现出一种此消彼长的趋势。行政权的增长有时是以公民权利的削减为代价的，行政权力的过度膨胀，严重悖逆了限制政府权力、保护公民权利和自由的目标，也破坏了人民主权的宪政精神。
（2）正义的要求。序正义（Procedural Justice）作为一种公平、正当的社会理念，最早表现在自然公正原则当中，又称自然正义原则。程序正义包括以下两个方面的内容：第一，“任何人不能作为自己案件的法官。”这一规则派生出回避、司法审查等一系列的程序制度。第二，听取对方意见规则即听证规则。
二、国行政程序说明理由制度之审视与批判
1、行政程序说明理由制度之现状与缺失
相对于国外行政法发展已经经历了一个相当长的时间，并己形成比较成熟的体系来说，在我国，由于行政法的发展经历的时间不是很长，目前理论界，也只关注宏观上整个行程程序的建构和研究，而对具体的制度确很少涉及。尽管行政法发展起步较晚，但是却取得了长足的进步。随着我国行政程序理念不断深入人心，说明理由制度在我国经历了一个从无到有，从概括的原则到细致的规则的过程。翻开我国法制的发展史可以清楚的看到，“重实体，轻程序”是一贯的法律传统。迄今为止，我国尚未制定统一的行政程序法，大量的行政法规，规章等都属于实体性规范，少量的程序性规定被包含于其中，造成了行政程序法与实体法的不分。
2、行政程序说明理由制度缺失之原因分析
（1）治传统和法律传统的影响。国经历了漫长的封建社会，几千年来的高度集权。官贵民贱导致重人治，轻法治，同时在诸法合体。刑礼合一的封建社会，维护等级特权，强调命令服从是以儒家思想为主导的法律文化的主要特征。新中国成立后，我国又进入了计划经济体制下，行政主体于行政相对人的一般关系是命令和服从的关系，行政更多地具有管理，命令，强制的色彩，而较少有服务，指导合作的理念融入其中，更别谈说明理由制度了。
（2）性立法不健全。国行政法发展起步较晚，理论研究不够深入，尽管与过去相比较而言如今的法制建设取得了很大的进步，但是与西方发达国家相比，受到传统封建专制思想约束和落后的经济文化水平影响较深，法治并未得到全社会的信仰和尊重，权大于法的事例不断发生。
（3）经验的缺乏。克思唯物主义告诉我们，“实践是理论的基础，理论来源于实践”。正因为我国行政程序说明理由制度立法上的缺失，实践经验也就显得更为不足。行政行为可以分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，对自由裁量行政行为的程序控制就尤为重要”自由裁量行政行为赋予了行政主体较大的处理选择权，说明理由制度因而成了制约行政权的有力手段，实践中因立法的欠缺使法律操作过于自由。
三、国行政行为说明理由制度的建构
1、行政程序说明理由制度之立法选择
各个国家由于政治传统，法律传统，人文思想的差异，行政程序说明理由制度在各国的立法中的体现也有所差异。通过前文对我国目前行政程序说明理由制度的发展状况及其原因分析，吸取域外行政法体系比较成熟国家的有益经验，我们认为我国可以把说明理由制度做一个“统分式的规定”首先对说明理由做一个概括性的规定，规定在行政程序法典当中，也就是上文所介绍的规定在行政行为总论之中，使说明理由成为行政机关作出一行政行为的义务。然后，在各单独行政行为立法中做出详细的各自专门的特殊规定。
2、程序说明理由之时间及形式
（1）理由之时间。于行政行为说明理由的时间，我们认为行政行为说明理由的时间不应仅限于作出行政行为同时，其可以是事前，同时或者事后。说明理由制度的一项核心要求就是公开。
（2）理由之形式。上所述，结合我国的实际情况，在我国，也应该以书面为主，口头为辅，这是保证相对人的合法权益与行政机关行政管理活动的规范化所必然要求的，因为相对人可根据该理由判断该行政行为是否合法，合理，有无必要寻求行政或司法救济等等。
结语：顾全文，笔者对行政行为说明理由制度进行了理论上的探讨，笔者希望这一探讨能为中国现今行政法治建设尽上自己的绵薄之力，并希望借此展望中国行政程序法治现代化的进程。但是，作为一种理论的探讨，其过程是一个澄清问题、明确认识的过程，因而其中的错误是在所难免的。但是笔者坚信本文所作的探讨是必要的，而且也是有价值的。
参考文献：
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[2] 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社 1988 版.
[3] 王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社 1995 年版.
[4] 德）奥托·迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，商务印书馆2002.
请和受理程序考试题
本卷共分为2大题60小题，作答时间为180分钟，总分120分，80分及格。
一、单项选择题（共30题，每题2分。每题的备选项中，只有一个最符合题意）
1.劳动合同履行和集体合同履行都应当遵循__的原则。A．亲自履行 B．全面履行 C．诚实信用 D．协作履行
2.利润最大化要以__为前提。A．企业的竞争优势
B．企业在同行业中的重要地位 C．良好的市场环境 D．良好的企业形象
3.【真题试题】(2006年单项选择第8题)管理是一个动态的协调过程，主要协调人与__之间的活动和利益关系。A．组织、物、人 B．事、环境、人 C．事、财产、组织 D．事、物、人
4.【真题试题】（2009年单项选择第17题）
下列受劳动合同法调整的人员是__。A．农业局张科长 B．法院王法官 C．保险公司李处长 D．武警赵队长
5.一般而言，制定战略规划要经过（）几个阶段。A．意识、调研、草案、咨询、决策 B．建议、草案、讨论、调研、决策 C．建议、调研、讨论、草案、决策 D．意识、调研、草案、讨论、决策
6.根据公司信用基础的不同，可以将公司分为__。A．有限责任公司与股份有限公司
B．资合公司、人合公司与人合兼资合公司 C．有限公司与无限公司 D．公营公司与民营公司
7.【真题试题】（2008年单项选择第19题）
自劳动争议调解组织收到调解申请之日起__日内未达成调解协议的，当事人可以申请仲裁。A．7 B．10 C．15 D．30
8.根据《中华人民共和国合伙企业法》的规定，合伙企业的下列事务中，可以不经全体合伙人一致同意通过的有__。
A．以合伙企业的名义为他提供担保
B．合伙人之间转让在合伙企业中的部分财产份额
C．聘任合伙企业以外的人担任合伙企业的经营管理人员 D．改变合伙企业的名称
9.郑某将自己的轿车投保于保险公司。一日，其车被房东之子(未成年)损坏，花去修理费3000元。郑遂与房东达成协议：房东免收郑某2个月房租2000元，陈不再要求房东赔偿修车费。后郑某将该次事故报保险公司要求索赔。在此情形下，以下判断正确的是__。A．保险公司应赔偿3000元 B．保险公司应赔偿2000元 C．保险公司应赔偿1000元 D．保险公司不再承担赔偿责任
10.消费者出于不同的购买动机进行消费。如果消费者因为下雨而买了一把丝绸面料雨伞，该消费者的购买动机为__。A．生理动机 B．心理动机
C．既有生理又有心理动机 D．社会动机
11.明确规定国有大型企业设置企业总法律顾问的是（）。A．《国有企业法律顾问管理方法》 B．．《关于在国家重点企业开展企业总法律顾问制度试点工作的指导意见》 C．《企业法律顾问管理办法》 D．．《关于企业经济法律工作专业人员纳入经济专业职务系列的实施意见》
12.延长工作时间的长度必须符合《劳动法》的规定，一般每日不得超过__。A．3小时 B．1小时 C．2小时 D．4小时 13.根据我国民法实践的一般做法，书面的意思表示在需要经过传达媒介才能到达对方当事人时，则该意思表示的生效时间为__。A．表意人完成其表意行为时
B．表意人意思表示时，如函件已邮寄 C．意思表示到达相对人时
D．相对人了解意思表示的内容
14.（2008．20）纳税人缴纳税款后，采取假报出口或者其他欺骗手段．骗取所缴纳的税款后，依照__的规定定罪处罚。A．偷税罪
B．骗取出口退税罪 C．诈骗罪
D．合同诈骗罪
15.企业法律顾问参加企业重大经营决策和重要经济活动最直接的方式是：__。A．参加企业重大经营决策会议 B．为企业领导决策提供咨询意见 C．起草、修改、审核有关法律文件
D．办理重大经营决策和重要经济活动中的具体事务
16.下列行为，构成假冒注册商标罪的是指，未经注册商标所有人许可，__。A．在同一种商品上使用与他人注册商标相似的商标，情节严重的 B．在不同种商品上使用与他人注册商标相同的商标，情节严重的 C．在同一种商品上使用与他人注册商标相同的商标，情节严重的 D．在同一种商品上使用他人正在申请注册的商标，情节严重的
17.在罗斯的显要理论中，“要求企业应尽其所能生产符合社会需要的产品，使其潜力的美德得到最大的发挥，实现自身价值是指（）。A．诚实 B．自我完善 C．公正 D．行善
18.一个公司原来只生产单一产品，最近，公司董事会决定实行相关多样化战略。为了实行这一战略，最需要采取的措施是__。A．扩大员工队伍
B．对管理职务及部门的相互关系作相应调整 C．扩大领导人的管理幅度 D．聘任新经理
19.各省、自治区、直辖市划定的基本农田应占本行政区域内耕地的__以上。A．60% B．70% C．80% D．90%
20.根据《行政处罚法》的规定，下列各项中，不属于听证范围的是__。A．行政拘留 B．吊销营业执照 C．责令停产停业 D．较大数额的罚款
21.根据我国现行宪法规定，担任下列职务的人员，应由国家主席根据全国人大和全国人大常委会的决定予以任免的是__。A．国家副主席
B．国家军事委员会副主席 C．最高人民法院副院长 D．国务院副总理
22.工作设计的方法很多，注重技能多样化、工作扩大化和丰富化的是__的工作设计。A．以任务为导向 B．以人为导向 C．以信息为导向
D．以团队价值为导向
23.下列关于管理原理说法错误的是：（）。
A．系统原理把管理对象看成一个有机的统一体，从整体效应出发寻求解决问题的办法和措施
B．封闭原理是指一个有机系统必须对外开放，通过与外界进行物质、能量、信息的交换，补充系统内部消耗散失的能量，克服熵增，才能保持活力，维持其生命力
C．人本原理是指树立以人为中心的管理思想，一切管理活动都应以调动人的主观能动性、积极性和创造性为核心来进行
D．依据动力原理，管理活动中必须采取各种有效手段和措施，为员工注入强大的动力，才能充分调动他们的积极性和创造性，进而推动管理活动按照预期的方向有序高效地进行
24.企业在选择典型的成批生产战略即中批量生产战略时，适宜的生产组织形式是__。A．工艺专业化 B．对象专业化 C．混合专业化 D．工序专业化
25.企业法律顾问参加企业重大经营决策和重要经济活动最直接的方式是：__。A．参加企业重大经营决策会议 B．为企业领导决策提供咨询意见 C．起草、修改、审核有关法律文件
D．办理重大经营决策和重要经济活动中的具体事务
26.国家机关某部门的机要人员林某利用职务上的便利，将其所知悉、掌握的大量国家机密、绝密提供给境外的反动组织，对该行为认定正确的是__。A．故意泄露国家秘密罪
B．为境外非法提供国家秘密、情报罪
C．故意泄露国家秘密罪与为境外非法提供国家秘密、情报罪 D．非法获取国家秘密罪与为境外非法提供国家秘密、情报罪
27.【真题试题】(2008年单项选择第6题)甲公司拟在与乙公司签订的购销合同中约定免责条款。根据我国合同法对免责条款的规定，以下表述正确的是__。A．如果合同中有免责条款，此条款应有效 B．允许以默示方式做出 C．允许法官推定存在
D．免责条款的提出必须是明示的
28.【真题试题】（2010年单项选择第38题）《联合国国际货物销售合同公约》并不调整国际货物买卖中的__问题。A．移交单据 B．货物包装 C．所有权转移 D．货物检验
29.狭义的新产品概念是指在一定地域内从未试制生产过的、具有一定__的产品． A．先进性和实用性 B．独创性和新品质 C．实用性和灵活性 D．先进性和新颖性
30.仲裁委员会收到仲裁申请书之日起__内，认为符合受理条件的，应当受理，并通知当事人。A．三日 B．五日 C．七日 D．十日
二、多项选择题（共30题，每题2分。每题的备选项中，有多个符合题意）
1.A公司拖欠B公司的贷款而被B公司诉至法院，B公司的委托代理律师华山未经B公司特别授权，有权实施下列__的诉讼行为。A．表示同意A公司延期1个月还款 B．要求书记员泰山回避 C．陈述案情、出示证据 D．提出管辖权异议
2.中国某企业与加拿大某公司拟在中国组建一家中外合资经营企业，双方草签了合同。合同约定的下列事项中，不符合我国法律规定的是__。A．合营企业注册资本100万美元，其中外方占22%，中方占78% B．外方出资中包括一套价值10万美元的设备，外方不转移对该设备的所有权 C．合营企业采取有限责任公司的形式
D．合营企业的董事长和副董事长均由外方担任
3.在验收条款中，一般包括以下内容__。A．规定验收标准 B．确定验收人员 C．确定验收方式 D．确定验收期限
4.技术创新的链球—回路模型是由__提出的： A．克莱因 B．罗森伯格 C．彼得·德鲁克 D．惠兹曼
5.如果江某盗窃信用卡后，用该信用卡在自动取款机上提取了现金，下列说法正确的是__。A．江某构成盗窃信用卡罪 B．江某构成信用卡诈骗罪
C．江某既构成盗窃罪又构成信用卡诈骗罪，应实行数罪并罚 D．江某构成盗窃罪
6.个人独资企业有下列情形之一时，应当解散__。A．投资人决定解散
B．投资人死亡或者被宣告死亡，无继承人或者继承人决定放弃继承 C．被依法吊销营业执照
D．法律、行政法规规定的其他情形
7.根据我国有关法律规定，人民法院可以自行收集证据的情况有__。A．原告提交的证据不足以支持其主张的 B．被告在法定时间内没有提交证据的
C．原告或第三人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取证据的 D．涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的
8.下列关于企业法律顾问特征的论述，正确的包括__。A．企业法律顾问是企业内部人员
B．企业法律顾问是企业外聘的法律专业人员 C．企业法律顾问是专门从事企业法律事务的人员
D．企业法律顾问只从事与本企业生产经营和管理活动相关的法律事务
9.有限合伙人可以用__出资。A．劳务 B．货币 C．实物
D．知识产权 E．土地使用权
10.以下关于延长工作时间的规定，正确的是__。
A．每日延长工作时间不超过1小时，但须申请有关部门批准 B．每日延长工作时间不受任何限制
C．每月延长工作时间的数量不得超过36小时 D．每月延长工作时间的数量不得超过48小时
11.某市工商局决定吊销中外合资企业联华公司营业执照，该企业法定代表人(中方代表)徐某决定不对此起诉，外方乙企业的投资则还未收回，不愿意终止经营。据此，下列说法正确的是__。
A．乙企业无法以中外合资企业的名义起诉 B．乙企业能够以中外合资企业的名义起诉 C．乙企业可以以自己的名义起诉 D．乙企业不能以自己名义起诉
12.国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司，《公司法》对国有独资公司作出了一些特别规定，下列说法正确的有__。
A．国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构备案
B．重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准
C．国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权
D．国有独资公司的董事长、副董事长、董事、高级管理人员不得在其他有限责任公司、股份有限公司或者其他经济组织兼职
13.本案的管辖法院是__。A．美国法院
B．结婚登记地人民法院 C．乙住所地人民法院 D．甲原住所地人民法院
14.周丹和焦海是夫妻，后周丹以感情破裂为由，起诉离婚。周丹委托其父亲刘涛为诉讼代理人，焦海委托律师翟伟为诉讼代理人，下列做法错误的有__。A．周丹以不愿意再见焦海为由，不出庭，由其父全权代理 B．焦海以刘涛过去对其有成见为由，申请刘涛回避 C．焦海因出国考察无法出庭，向人民法院提交书面意见 D．由于焦海无法出庭，翟伟代为其宣读意见书
15.市人民检察院对于许某涉嫌非法向外国人出售、赠送珍贵文物罪，应当如何处理__。A．与受贿罪、巨额财产来源不明罪一并侦查 B．移送公安机关侦查
C．在许某涉嫌的三个罪中，如果受贿罪、巨额财产来源不明罪两罪中一个是主罪，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合
D．在许某涉嫌的三个罪中，如果非法向外国人出售、赠送珍贵文物罪是主罪，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合
16.对于曲新依法在履行通知指定的期间内提出书面异议，人民法院应如何处理__。A．经审查，异议不成立的，裁定驳回异议 B．直接裁定驳回异议 C．裁定终结督促程序
D．人民法院无需对曲新提出的异议是否属实进行审查
17.在法庭审理中，出现何种情况，法院应当决定中止审理，并按照公诉案件的第一审普通程序重新审理__。
A．于某的行为可能不构成犯罪
B．于某当庭翻供，对起诉指控的犯罪事实予以否认的 C．发现犯罪已过追诉时效期限 D．发现于某可能是精神病人
18.按照法律的一般分类标准，《中华人民共和国教师法》属于__。A．一般法 B．国内法 C．特别法 D．实体法
19.齐鲁石公司“信得过”管理活动涉及__。A．现场管 B．经济管理 C．过程管理 D．职责管理
20.甲公司研制的丁Y—10空气压缩机是否构成商业秘密主要应当看其是否__。A．具有实用性 B．具有创造性
C．能为权利人带来经济利益
D．不为公众所知悉并经权利人采取保密措施
21.在市场营销中，以影响消费品市场需求的主要因素为标准，细分市场可以有__等几种形式。
A．地理细分 B．产品细分 C．心理细分 D．行为细分 22.【真题试题】（2010年单项选择第31题）关于票据权利善意取得的说法，正确的是__。A．善意取得属于票据的继受取得
B．票据上记载“不得转让”字样的不能善意取得 C．受让人须从有处分权人处取得票据 D．善意取得的受让人可以无偿取得票据
23.用权变管理思想解决克莱斯勒面临的问题，具体作法有（）。A．处理好积压的汽车
B．生产改进型的新汽车供应市场 C．处理好与员工的关系 D．降低成本
24.市场调查是商品谈判准备中比较重要的一项工作，一般市场调查包括__。A．市场分布
B．消费群体的分布 C．消费者需求
D．产品竞争情况，25.下列关于仲裁裁决的观点正确的是__。
A．当事人可以请求仲裁庭根据双方的和解协议作出裁决 B．仲裁庭可以根据双方当事人达成的调解协议作出裁决
C．仲裁裁决应当根据仲裁庭多数仲裁员的意见作出，形不成多数意见的，由仲裁委员会讨论决定
D．仲裁裁决一经作出立即发生法律效力
25.市人民检察院对于许某涉嫌非法向外国人出售、赠送珍贵文物罪，应当如何处理__。A．与受贿罪、巨额财产来源不明罪一并侦查 B．移送公安机关侦查
C．在许某涉嫌的三个罪中，如果受贿罪、巨额财产来源不明罪两罪中一个是主罪，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合
D．在许某涉嫌的三个罪中，如果非法向外国人出售、赠送珍贵文物罪是主罪，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合
26.依据我国宪法的规定，__组成国务院常务会议。A．总理、国务委员 B．副总理、秘书长 C．副总理、审计长 D．总理、各部部长
27.万通公司开发的一套教育软件刚刚问世，尚未进行软件登记，市场上就冒出大量盗版软件。万通公司向盗版者追究法律责任，下列说法不正确的是__。A．未经登记的软件，不享有著作权
B．未经登记的软件发生纠纷，法院不予受理 C．只要符合起诉条件，法院会受理该软件纠纷 D．可以请求软件著作权行政管理部门处理侵权纠纷
28.根据我国刑事诉讼法和有关的司法解释的规定，在下列所列举的案件中，不可以由人民法院直接受理的案件是__。A．侵占案
B．拒不执行判决、裁定案 C．重婚案
D．侵犯通信自由案
29.根据《国有企业法律顾问管理办法》，下列属于企业法律顾问专业技术等级序列的有__。A．企业一级法律顾问 B．企业三级法律顾问 C．企业特级法律顾问 D．企业法律顾问助理
★申请人、利害关系人提出听证的期限是在被告知听证权利之日起5日内提出；行政机关举行听证的期限是在收到听证申请后20日内组织听证。
★根据《行政许可法》规定，行政机关应当在举行听证会7日前公告或通知申请人或利害关系人有关听证时间、地点等。并且，审核许可申请的工作人员不得担任听证主持人 ★变更属于被许可人的权利，随时可向作出行政许可决定的行政机关提出要求。延续须在有效期届满30日前提出申请，法律、法规、规章另有规定的除外。行政机关在有效期届满前决定，逾期的视为准予延续。★一般行政许可实施的期限为20天。
★行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日 ★多层级的行政机关实施行政许可，下级机关审查的期限是20天。
★准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人送达许可证件。
★被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第五章 行政处罚法律制度
★行政拘留1日以上，15日以下；合并执行时，不超过20日。★对四类人不执行行政拘留处罚：
①已满14周岁不满16周岁的；
②已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的； ③70周岁以上的；
④怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的
★《治安管理处罚法》规定200元以下的适用简易程序 ★依法不予处罚的情况：
①不满14周岁的人有违法行为时；
④违法行为在2年内未发现的，除法律另有规定外，不予行政处罚。★有下列情形之一的，应当从重处罚：
①因走私被判处刑罚或者被海关行政处罚后在2年内又实施走私行为的；
②因违反海关监管规定被海关行政处罚后在1年内又实施同一违反海关监管规定的行为的。★依法从轻或减轻处罚的情况：已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的； ★不再给予行政处罚；法律另有规定的除外。
①根据《行政处罚法》，行政处罚的追究时效为2年，在违法行为发生后2年内未被行政机关发现的，不再给予行政处罚；法律另有规定的除外。
②据《税收征管法》规定，违反法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在5年内未被发现的，不再给予行政处罚。
③《治安管理处罚法》：违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。
第四节 行政处罚程序（掌握）
★简易程序适用必须符合一定的条件：数额较小的罚款（指对公民处50元以下，对法人或其他组织处1000元以下罚款）；《治安管理处罚法》规定，处200元以下罚款。★一般程序
①立案。应遵守有关时效的规定，即除法律另有规定外，对于在2年以内未发现的行政违法行为，不予立案追究。
②调查。调查时行政执法人员不得少于2人，并应出示证件。检查、调查和询问应制作笔录。★送达行政处罚决定书。行政处罚决定书应当在宣告后当场送交当事人。当事人不在现场的，行政机关应在7日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。但是，治安管理处罚决定书依法应当在2日内送达。
★.对于听证适用范围，特别法有特殊规定。
①《治安管理处罚法》吊销许可证及处2000元以上罚款
②《海关行政处罚实施条例》海关做出的暂停从事有关业务、暂停报关执业、撤销海关注册登记、取消报关从业资格、对公民处1万元以上罚款、对法人或其他组织处10万元以上罚款、没收有关货物、物品、走私运输工具等
③《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》对公民作出2000元以上（含本数）罚款或者对法人或者其他组织作出10000元以上（含本数）罚款、吊销税务行政许可证件 ★听证的内容
①《行政处罚法》申请人应在行政机关告知后3日内提出（书面、口头均可），做出举行听证的决定后，应当在举行听证的7日前将相关事项通知当事人
②《海关行政处罚听证办法》海关应自收到听证申请之日起30日以内举行听证，③《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》要求听证的当事人，应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后3日内向税务机关书面提出听证；逾期不提出的，视为放弃听证权利。税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证。在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人。
★当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。★执法人员可以当场作出行政处罚决定并收缴罚款的情形有： ①《行政处罚法》：依法给予20元以下的罚款的； ②《治安管理处罚法》：被处50元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的；
★执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴之日起2日内，交至行政机关。(在水上收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内，交至行政机关)★到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。
★《行政执行机关移送涉嫌犯罪案件规定》作出的强制性规定。
①行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。
②行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的，应当在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。
③公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，应当在涉嫌犯罪案件移送书的回执上签字；其中，不属于本机关管辖的，应当在24小时内转送有管辖权的机关，并书面告知移送案件的行政执法机关。公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内，依照《刑法》、《刑事诉讼法》以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。
★行政执行机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。★非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票没收违法所得和作案工具，并处10000元以上50000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。★行政复议申请复议的期限
①一般复议期限：60日，自知道该具体行政行为之日起计算；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。
②特殊复议期限：特殊复议期限只有法律规定超过60日的才有效。如申请人对专利局驳回申请的决定不服的，可以在收到通知之日起3个月内，向专利复审委员会请求复审。③复议期限的起算
行政机关不履行法定职责的期限起算：没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算；如，3月1日行政机关收到行政相对人的申请，要求行政机关履行职责。60天后，即4月30日行政机关依然没有履行的法定职责的。从4月30日开始计算60天的复议申请期限。
★行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查；7日内，将行政复议申请书副本或申请笔录复印件发送给被申请人；被申请人应自收到行政复议申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料（即被申请人在10日要提交答复并且承担举证责任）。★行政复议机关受理复议申请的，应当自受理之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定期限少于60日的除外；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准可以适当延长，但延长期限最多不超过30日。★行政复议人员在审理期限的权利和义务。行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员询问。调查取证时，行政复议人员不得少于2人，并应当向当事人或有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议人员的工作，不得拒绝阻挠。
★行政复议中止的以下三种情形，在满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止：
①作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；
②作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的； ③作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；
★税务行政复议申请：申请人可以在知道税务机关作出具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。
★税务行政复议受理：复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，决定是否受理。
★税务行政复议的期限：复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但延长期限最多不超过30日。第 七 章 行政诉讼法律制度
★行政诉讼代表人：集团诉讼的诉讼代表人为1至5人。
★行政诉讼代理人：当事人、法定代理人可以委托1－2人代为诉讼，应该具有授权委托书。特殊情况下公民可以口头委托。
★被告对被诉具体行政行为的举证期限是在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。★经复议的一般起诉期限是15日，即在收到复议决定书之日或复议机关逾期不作决定的，复议期满之日起15日内向人民法院起诉；
★直接向人民法院提起诉讼的，一般期限是知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。★行政机关未告知当事人的诉权或起诉期限时起诉期限的起算。根据规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
★当事人不知道具体行政行为内容时起诉期限的起算。根据规定，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
★起诉期限迟延的处理：由于法定事由耽误起诉期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限；
★人民法院在接到原告的起诉状后，应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。根据审查结果在7日内作出受理或不予受理的裁定。原告对不予受理的裁定不服的，可在接到裁定书之日起10日内向上一级人民法院提出上诉，上一级人民法院的裁定为终局裁定。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，可以裁定驳回起诉。上述规定的期限，从受诉人民法院收到起诉状之日起计算；因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。
★受诉人民法院自收到起诉状之日起7日内既不立案，又不作裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应当予以受理，受理后可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。★人民法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本和应诉通知书发送被告，通知被告应诉并提供答辩状。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据。被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当视为该具体行政行为没有证据、依据。被告提交答辩状的，人民法院应当在收到的答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告。
起诉→→立案→→发送起诉状副本给被告→→被告提交答辩状→→法院将答辩状副本发送原告
7日 5日 10日
5日
★组成合议庭。不论公开审理还是不公开审理，都必须由审判员或审判员及陪审员组成合议庭，合议庭成员应当是3人以上的单数。
★人民法院应当在立案之日起3个月内作出一审判决。一审法院经过审理，根据不同情况，可分别作出维持、撤销、履行、变更、驳回原告诉讼请求和确认等判决。
★诉讼中止和诉讼终结：因原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼或原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人或因作为一方当事人的行政机关、法人或其他组织终止，尚未确定权利义务承受人而中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的，裁定终结诉讼，但有特殊情况的除外。
★行政诉讼第二审程序必须在法定上诉期内提出上诉。根据规定，不服判决的上诉期限为15天，不服裁定的上诉期限为10天。： ★二审法院审理上诉案件，应当自收到上诉状之日起2个月内作出终审判决，有特殊情况需延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需延长的，由最高人民法院批准。★行政诉讼的执行：申请人是公民的，申请执行的期限为1年；申请人是行政机关、法人或其他组织的为180日。★非诉行政案件的执行：行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为，应自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出；行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或其继承人申请的，应在90日内提出。
★人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定
我国行政诉讼法规定了行政自诉制度与检察机关抗诉制度，没有规定检察机关可以以行政诉讼原告的身份提行政诉讼。随着社会的发展，行政职能的不断扩张，行政机关的作为与不作为损害社会公共利益的事例层出不穷，对行政机关进行有效监督已成为司法实践的迫切需要。但由于行政自诉制度的限制，在出现行政违法损害公共利益又不存在确定的受损害的对象而无适格原告或相对人受到违 法行政行为侵害不敢起诉、无力起诉时，违法的行政行为无法进入诉讼程序，审判机关不能对违法行政行为进行司法审查，以致社会公共利益遭受了巨大损害，社会公平正义得不到充分保障。行政诉讼的理论与实践表明，我国应创设行政公诉制度，让人民检察院能以行政诉讼原告的身份提起行政诉讼，行使法律监督权，维护公共利益。
理论界对行政公诉的定义可谓是众说纷纭，也正如新堂幸司所说的那样：“因为何谓现代型诉讼尚不明确„„所以也就没有标准的概念。”笔者认为，为便于界定行政自诉、行政公益诉讼、民事公诉、行政公诉和做到与刑事公诉概念相对应，可以将行政公诉制度定义为：行政公诉是指当行政机关违法行为或不作为给社会公共利益造成严重侵害时，由检察机关代表公共利益依法提起诉讼或支持起诉的行政诉讼制度。
一、建立行政公益诉讼制度的现实必要性分析
在我国建立行政公益诉讼，不仅具有理论基础，而且具有紧迫的现实必要性。第一，保护环境公益的需要。
环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的阎正学诉椒江区文化局不履行职责一案，法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可行的公益诉讼制度。令人欣慰的是，2005年北京市华清嘉园绿地环境行政公益诉讼案，以和解方式成功结案，标志着我国环境公益诉讼突破了固有传统法律模式的羁绊，可谓是开创了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规范管理企业环境侵权行为的司法实践之先河，用事实证明了作为行政公益诉讼重要组成部分的环境公益诉讼的可行性。
第二，保护、合理开发利用有限自然资源的需要。
我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。2008年11月11日中央电视台《焦点访谈》栏目报道：江苏省淮安市打着土地经营权流转的旗号，占用数千亩耕地和农民宅基地用于生态商务旅游中心等“非农化”建设，致使上千亩土地流失，给国家公共土地资源造成了极大的危害，在社会上产生了很大反响。然而由于行政公益诉讼的缺失，受害者无法通过司法途径追究违法违规行为者的法律责任，但如果有了行政公益诉讼，我们相信此类行为应该会得到法律的制裁，甚至可以防患于未然。
第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。
政府机关在公共工程建设、土地规划、审批、招标、发包和建设等过程中存在违法行为。在我国，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、豆腐渣工程也是审批出来的。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，以至于酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。面对这些行为，人们大都只能通过党纪、政纪进行处分，却难以通过法律来追究其责任。
第四，打破不合理的政策性垄断价格行为的需要。
我国很多行业和经济领域仍存在非常严重的行业价格垄断行为，如电信行业、铁路部门都存在这种现象。我国的电信、铁路、邮政、电力等垄断性行业，带有政策意义的行业价格垄断，严重束缚了该行业的快速发展，同时也极大地损害了消费者的权益。例如，1996年1月4日因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价规定”，多收话费0．60元，丘建东将电信局告上法庭。此后他又分别在北京、龙岩状告当地电信部门，索赔1．1元电话费。丘建东本人也因此被誉为“中国公益诉讼创始人”。由于我国缺乏相应的公益诉讼制度，大多数消费者只能忍气吞声，却难以通过有效的司法程序来维护自己的合法权益。
第五，保护公民知情权、纳税人利益等其他公共权益的需要。在公民知情权益方面，我国不少法律法规规定政务公开制度，但有关部门拒不公开政务信息、侵害公民知情权的现象非常普遍。2006年1月10日郑州市铁路职工任俊杰状告郑州市规划局、城建档案馆拒绝市民查阅咪表车位规划资料“行政不作为”一案，此案以被告同意江西社会科学 2009．9查阅、原告撤诉结案。再如2006年4月3日湖南常宁市农民蒋石林，以一名普通纳税人的身份将常宁市财政局告上法庭，要求法院认定该市财政局超出财政预算购买两台小车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益，此案法院以当事人没有原告资格为由不予受理。随着越来越多的危害公益案件的出现，行政部门也日益表现出自身在管理上的局限性。政府并非是万能的，面对大量的公益受损现象，同时运用行政与司法两种手段，对传统诉讼法理论加以突破，畅通公民提起公益诉讼的渠道，建立起能够吸收公众参与市场管理运作的公益诉讼机制，成为我国迫切需要解决的问题。
二、构建我国行政公益诉讼制度的设想
行政公益诉讼作为行政诉讼的一种类型，其审理程序、判决形式及执行与一般行政诉讼并无不同，但毕竟涉及的是公共利益，故其制度设计应有别于一般的行政诉讼。在借鉴国外行政公益诉讼制度相关规定的同时，结合我国国情，笔者认为，我国在建立行政公益诉讼制 度时，应着重解决好几个方面的问题。
(一)确定行政公益诉讼受案范围
目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。面对国有资产流失、公共资金被滥用、环境资源遭破坏等严重的公共利益受损情形，法院根本无能为力。公益诉讼的目的在于保护公共利益，故行政公益诉讼受案范围的确定应从维护公共利益的诉讼目的出发，结合立法与司法实践扩大现行行政诉讼的受案范围，从而使得行政公益诉讼的受案范围得以界定。1．可采用概括式和列举式相结合的立法方式确定受案范围，即在行政诉讼法中有条件地确认这一诉讼类型，但在何种领域中实行行政公益诉讼则依单行法律的具体规定。我们可以借鉴其他国家和地区的立法经验，在开放行政公益诉讼的受案范围的同时，对其进行必要的规制，采取受案范围、受案种类法定主义的原则，在立法上对行政公益诉讼的受案范围作出界定。
2．逐步扩大受案范围。尽管从理论上说，所有的公益都应得到有效的保护，但由于公益的范围极其广泛，涉及政治、经济、文化等各个方面，因此为了不影响行政效率，遵守司法审查有限的原则，在行政公益诉讼的适用范围上，我们要循序渐进，不能无限制地扩大其适用范围。
首先，对部分抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，我们应允许提起行政公益诉讼。抽象行政行为“针对不特定人或事、对后发生法律效力并且反复适用”的特征决定了它更可能侵害公益。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失，这比具体行政行为更具有危险性和破坏力，损害公共利益的可能性更大。就目前形势来看，我们应该把除行政立法以外的抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。
其次，本文第二部分所述领域的公共权益应及早引入行政公益诉讼制度，待时机成熟后再逐步扩展到其他范围。这样既可以避免改革之初的法院在大量行政公益诉讼案件面前措手不及，也可以确保法院及时准确公正地审理案件，树立司法权威。
(二)建立原告资格确认制度
如果行政公益诉讼的受案范围得以确定，我们就必须拓宽提起诉讼的原告主体资格，因为具备原告资格是启动诉讼程序的必要条件。目前，公益诉讼应当由什么人提起，谁具有公益诉讼的原告资格，是我们面临的一个更为具体的问题。从理论上来讲，任何损害公益的行为，都与公民或其他社会组织，存在某种形式上的利害关系，而使他们具备了原告资格。但是，到底怎样确定提起行政公益诉讼的原告主体资格，既可使得最大范围的公民和组织有权提起诉讼维护公共利益，又能防止滥诉 行为的发生呢? 笔者认为我国应确立以公职机关为主、社会团体和组织为辅、公民个人为补充的多元原告资格制度。
1．赋予检察机关以原告资格，符合世界各国关于公益诉讼的立法趋势。应该肯定，作为法律监督机关的检察机关有依法提起行政公益诉讼的职权和职责，我国应尽快建立起行政公益诉讼制度。
2．赋予公民以原告资格。只要该公民认为存在可能损害社会公益的行为即可提起行政公益诉讼，这是公民的宪法性权利。为防止公民滥用诉权，造成司法资源的浪费并且影响行政效率，对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告，或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱其正常工作秩序而起诉的，我国应追究原告的相应法律责任。
3．赋予社会团体以原告资格。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参关于我国建立行政公益诉讼制度的法律思考与和监督。赋予其原告资格，既有助于保护公共利益，支持弱势群体，增强对抗公权力的力量，又可以简化诉讼环节和节约诉讼资源。与公民相比，社会团体有丰富的专业经验和人力资源。我们赋予其公益诉讼权利，有利于公共利益的切实保护，不仅能在程序上增加分量，而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。为了最大限度地实现公益团体的宗旨和目标，更有效地保护公共利益，我国应该尽快赋予公益团体对相关案件的原告资格。
(三)明确行政公益诉讼的举证责任和诉讼费用的分担
1．举证责任的分配。举证责任的合理分配直接影响到诉讼的进行，我国的行政诉讼中一般采取举证责任倒置的规则。笔者认为，为了实现原、被告双方力量的均衡，行政公益诉讼的举证，应根据提起诉讼主体实力的不同来合理分配举证责任：(1)由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责；(2)社会团体或公民提起的公益诉讼，其举证责任应部分倒置，即如果原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，同时行政机关必须能够举证证明自己行为的合法性，要么是有法律依据，要么是说服法官及当事人相信其行为维护或至少不会损害公益，否则将承担败诉后果。
湖州市练市某化工厂, 在未取得《危险化学品经营许可证》的情况下, 超出核准登记的经营范围擅自从事危险化学品硝酸钾、硝酸钠的生产和亚硝酸钠的销售等经营活动。2006年5月29日, 湖州市工商行政管理局南浔分局 (以下简称“南浔分局”) 依据《危险化学品安全管理条例》和《行政处罚法》的相关规定拟对当事人作出处罚决定, 并书面告知当事人自签收之日起三日内, 享有陈述、申辩和听证的权利, 当事人当天收到听证告知书并予以签收。由于办案人员的疏忽, 在三日听证期限的最后一天, 即2006年6月1日, “南浔分局”就对当事人作出了行政处罚决定, 致使当事人享有听证的期限不足, 相差一天。2006年8月27日, 当事人据此向法院提起行政诉讼, 称工商部门在当事人没有表示放弃陈述、申辩和听证权利时, 就作出处罚决定的行为, 构成了拒绝听取当事人陈述、申辩和听证, 剥夺了当事人依法享有的权利, 属程序违法, 依据《行政处罚法》第四十一条的规定, “南浔分局”作出的行政处罚决定不能成立, 应予以撤销。但是, 法院最终认定“南浔分局”作出的处罚决定违反了《行政处罚法》及《工商行政管理机关行政处罚暂行规定》的规定, 程序上存在明显瑕疵 (这是判决书上的表述, 就此案, 湖州市中级人民法院还给工商局发了司法建议书, 明确指出“南浔分局”作出的行政处罚决定程序违法) , 但本案行政处罚决定事实清楚, 证据充分, 适用法律法规正确, 这一程序上的缺陷并不影响行政处罚的正确性, 对当事人的合法权益也未造成实质性的侵害。因此, 一审二审均判决工商部门胜诉, 维持行政处罚决定。
对此判决存在两种观点:
1、《行政处罚法》第三条第二款规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的, 行政处罚无效”。第四十二条第一款第 (一) 项的听证程序规定“当事人要求听证的, 应当在行政机关告知后三日内提出”。据此法院应对“南浔分局”作出的行政处罚决定予以撤销。
2、那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。就本案而言, 从行政效率的角度看, 本案法院撤销后行政机关还可重作, 对当事人的结果可能一样, 这一程序上的违法对当事人的合法权益未造成实质性的侵害。因此, 法院只须作出一个宣告性判决, 而不必撤销该行政行为。
二、问题阐释:我国行政程序违法的法律规定
在我国, 补正最早见于1990年的行政复议条例。然而, 1999年制订的行政复议法却废除了这一制度。与原行政复议条例相比较, 对是否可以补正存在较大分歧。原《行政复议条例》第42条第2项规定了具体行政行为有程序上不足的, 决定被申请人补正。但1999年4月29日通过并于10月1日开始施行的《中华人民共和国行政复议法》取消了这一规定。到目前为止, 行政复议和行政诉讼中已经不允许补正。
三、问题的解决:补正制度的确立
在第二部分的论述中, 可以看到我国法定的行政主体程序违法的法律效力在司法审查中的形式主要是撤销, 在实践中已显示其弊端, 无法应对实践的挑战, 从西方国家的情况来看, 无论是大陆法系还是英美法系国家, 除了撤销和无效作为行政程序违法的法律责任形式之外还确定了补正等多种形式。笔者认为, 我国应借鉴其他国家或者地区的经验, 结合我国的具体情况, 在将来的行政程序立法中设定多种责任形式, 本文将重点介绍补正制度。
补正, 是指对于某些程序违法的行政行为, 可由行政主体自行或由其他国家机关责令予以事后的纠正, 行政决定的法律效力不受影响。
与原行政复议条例相比较, 对于是否可以补正差别比较大。原《行政复议条例》第42条第2项规定了具体行政行为有程序上不足的, 决定被申请人补正。但1999年4月29日通过并于10月1日开始施行的《中华人民共和国行政复议法》取消了这一规定。到目前为止, 行政复议和行政诉讼中已经不允许补正。
(一) 行政程序违法补正的理论基础
1、维护行政行为的确定性和保护社会公共利益及行政相对人的信赖利益。由于行政行为具有确定力和执行力, 这就使得使得行政相对人在行政行为作出后并能预知其产生的法律效果。但是在实体内容正确而程序违法后一味的认定其行政行为无效或撤销, 便会对该行为业已造成的社会效果造成较大的不良影响, 并危及社会公共利益及行政相对人的信赖利益。
2、从现实情况而言, 完全按照法律规定来做的行政行为并不多见。大多数的行政行为都会有这样或者那样的缺陷。如果缺陷不大, 就可以保留它继续有效。就像在日常生活中用的瓷碗, 经常会磕碰一下, 出现小缺口。但是并不妨碍其功用的发挥, 没有必要丢弃。因为如果买新的瓷碗是需要付出成本的, 而使用缺口瓷碗的成本只是小小的心理不快。之所以保留瓷碗只是现实和成本的考虑。补正相对于撤销来说, 具有其特殊的存在价值。撤销制度取消了已经形成的行政行为的效力。试想如果行政行为效力的取消仅仅是由于程序违法造成的, 而且当撤销该行为后行政机关还要做出同样的行政行为。在这种情况下, 以补正代替撤销更加经济。
(二) 行政程序违法补正的限制条件
行政程序违法的补正制度的实质是在出现实体正确而程序有瑕疵时, 不改变行政决定而通过对违法行政程序的修正, 从而维持行政行为的效力。这便需要对其加以法律的限制以避免行政主体借口事后补正而肆意违反行政程序。纵观世界上采用补正制度的国家和地区如德国、葡萄牙、我国台湾和澳门地区等, 都对行政主体程序违法行为可以补正的情况进行了规定, 且对补正的条件作了严格而又明确的限定。笔者认为, 补正应满足以下的条件限制:
1、行政行为仅具有轻微程序瑕疵, 且实体内容正确, 任何具有实体瑕疵的行政行为都不得补正。但是由于人们对于“轻微”的理解各不相同, 这就需要作出非常明确之规定。
2、补正应该有明确的时间限制, 以保护行政相对人的合法权利, 督促行政机关对于自己所犯的程序错误进行纠正。对于这个时间限制, 我国学者普遍认为如果当事人提起行政复议的, 则行政机关的补正应该在行政复议终结前完成;如果当事人是直接向法院提起诉讼的而没有提起行政复议, 则必须在行政诉讼前进行。3、必须有法律的明确规定, 以避免补正的滥用。中国有着重实体而轻程序的历史, 其程序价值未引起足够的重视。人们易将事后补正视为正常之事。从现状而言, 存在大量的事后补正行为。在很多法律没有规定补正的情况下, 普遍存在着“先上车, 后补票”的现象, 程序往往形同虚设。我们有必要对这种无视程序价值的情况予以重视, 于补正制度加以法律规定, 施加相应的限制。故而补正应遵循法律的规定, 依法定可补正的维持其法律效力, 若未规定的, 则仅补作相应程序并不能维持行政行为的效力。
四、完善我国行政程序立法对补正制度的规定
鉴于中国行政程序立法的不完善, 我们应尽快制定一部统一的行政程序法。从90年代开始, 我国行政法学界掀起了一个研究行政程序立法的高潮。经过十几年的时间, 在行政程序立法方面的研究已奠定了理论上较为雄厚的基础。有的学者甚至提出较为详细的行政程序立法草案。近年来我国制定的行政处罚法、行政许可法等, 在行政程序方面有了专门的规定。说明我国制定统一的行政程序法和条件已经成熟。现在我国的行政程序立法已列入国家立法计划, 制定统一的行政程序法是完善行政程序法治的首要任务。另外, 在统一的行政程序法中, 还应明确规定违反行政程序的法律责任的承担主体与承担方式。应有专门的章节规定违反行政程序应承担的法律责任, 以推动行政法治的早日实现。
参考文献
[1]、胡建淼:《行政法学》, 法律出版社, 2008年版。
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[6]、石佑启:《行政程序违法的法律责任》, 载于《法学》2009年第9期。
[7]、饶常林:《试述我国行政程序违法责任实现形式的完善》, 载《行政发展》, 2004年第7期。
关键词：环境行政许可制度；缺陷；完善
中图分类号：X32文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）06-0380-01
一、环境行政许可制度问题的提出
从理论角度来讲，环境行政许可制度的研究和完善对整个环境资源法学的发展具有积极的补充作用，并在一定程度上对行政许可在其他领域相关制度的创设和完善起着指引作用。依照《行政许可法》大量行政许可事项被清理掉，由于环境法自身特点，环境行政许可事项被清理的却非常少，这就从一方面巩固了环境行政许可制度的支柱地位，弥补了相关环境法律的不足，同时，环境行政许可制度的创设和实施在很大程度上也催生和完善了环境法基本利益关系理论，协调环境公益、经济公益、环境个益和经济个益这四个利益维度相互之间的关系，从而催生和丰富这四者之间利益关系理论。
从实践角度来讲，环境行政许可在污染防治和资源保护领域的存在价值更表现出特殊性。在维权与限权的双重性上，确认和约束相对人的权利，也赋予和规制政府对某些影响环境行为的监督管理权；在公共资源配置上，作为公权力介入资源配置的一种制度手段，通过造成认为稀缺以维护和促进环境公共利益；在改善环境安全上，环境行政许可通过对污染和自然破坏行为的直接控制，以达到维护环境公益、改善环境安全状况的目的。
二、环境行政许可制度缺陷分析
我国建立了较为齐全的环境保护法律、行政法规及规章制度,为环境保护行政许可制度的建立奠定了坚实的基础。但是在环境行政许可制度的设定、运行和保障机制方面仍存在着缺陷。
（一）环境行政许可制度之设定缺陷。我国环境行政许可制度具有传统行政许可制度的弊端。首先在设定主体上，缺乏较低层次法律法规的配套支撑，导致许可主体不协调、不规范，许可权限不清晰。其次在设定程序上，环境行政许可从申请、审查、批准及对许可的监督管理全过程都存在一定的缺陷。最后在设定原则上，我国环境行政许可的规定颁布较早,已严重滞后于依法行政的要求,其制度设置也不能适应日益严峻的环境现状。
（二）环境行政许可制度之运行缺陷。我国环境行政许可制度在运行上存在诸多缺陷，比如环境行政许可运行配套制度不健全。环境行政许可的听证制度规定的听证事项和听证参加人范围狭小，主持人地位不独立且听证形式单一、听证期限不确定；环境行政许可的信息公开制度存在缺陷，行政程序的透明度不高,难以保障相对人的知情权。还有就是环境行政许可运行中的执法质量问题，环境行政执法队伍服务群众的观念淡薄，缺乏相关的知识储备。
（三）环境行政许可制度之保障机制缺陷。首先表现在环境行政许可内外监督制度上的缺陷，行政机关实施行政许可往往只有权力，没有责任，缺乏公开有效的监督制约机制。这样就造成了环境行政机关和相对人的权利义务不对等。其次是环境行政许可公众参与机制上的缺陷，环境行政许可制度缺乏相应的公众参与机制，没有将许可制度的设定、运行和监督的整个程序置于公众的广泛参与中，不能达到设立环境行政许可制度的目的。
三、环境行政许可制度之完善建议
（一）环境行政许可制度设定的完善建议：在环境行政许可设定上，首先应该保证设定主体明确化。为规范环境主管的职权，有必要将我国环境行政许可的设定主体设为省、自治区、直辖市的环境主管机关，取消设区的市和县级以下基层人民政府颁发许可的权限。这样将行政许可设定权限定在较高层次的政府上有利于更好发挥环境行政许可制度的功能。其次要使设定程序规范化，遵守《行政许可法》的一般规定，给予行政许可设定程序的足够重视。同时要修订、修改环境行政许可制度中落后的甚至与《行政许可法》相冲突的内容，以使法律之间保持和谐，追求形式正义的同时保证实质正义的实现。最后要使设定原则法定化，坚持许可设定法定原则、公开、公平原则、环境公益特定原则、效率原则以及便民原则。
（二）环境行政许可制度运行的完善建议：环境行政许可制度在运行上第一要强化行政许可配套制度建设。关于听证制度，进一步扩大听证事项和听证人员的范围，建立高素质的、相对独立的主持人队伍,实行多样化的听证形式。同时还要完善信息公开制度，充分利用互联网，启动政府信息公开过程,使政府信息能够自由地为公民所利用。此外要建立健全電子政务系统，要明确地对电子政务实施的效果进行定义并衡量工作进展。第二要保障行政许可执法质量。注重环境行政执法主体的思想观念和法律素质的培养，增强用法律解决问题的较高素质，从而为环境行政许可制度的顺利实施奠定良好的基础。
（三）环境行政许可制度保障机制的完善建议：关于环境行政许可制度保障机制的完善，首先应该健全内外部监督体制，强化法律责任的落实。建立全方位深层次的监督网络,既包括对行政主体及其行为的事后监督,又强调对行政主体及其行为的事前、事中监督，保证行政权力运用得当。此外，对于行政相对人得到许可后实施的行为也要给予监督指引，确保权利的享有合法合理。其次是要完善行政许可的公众参与机制，建立公众参与型环境行政许可制度，培养公众环境意识，以规范的听证制度权衡环境许可中的各种利益。
作者单位：长安大学政治与行政学院
作者简介：朱艳丽，女，陕西横山人，长安大学2009级硕士研究生，政治与行政学院经济法学专业；芦静，女，山西临汾人，长安大学2009级硕士研究生，政治与行政学院经济法学专业。
参考文献：
[1]王云飞.论环境行政程序[J].大连海事大学学报,2008(6).
[2]李援媛.简析环境行政许可制度[D].中国环境科学学会学术年会优秀论文集,2008.
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