司法改革配套制度改革

司法改革配套制度改革（精选8篇）

司法改革配套制度改革 篇1

化隆县林业局 2012年5月

根据《化隆县集体林权制度改革实施方案》, 在顺利完成集体林权确权和明确经营主体的基础上，为建立权责明确、运转高效、规范有序的新型林业管理体制和运行机制，进一步解放和发展林业生产力，促进林业增效，农民增收，现结合我县实际，制定化隆县集体林权制度改革配套改革试点方案。

一、指导思想

以科学发展观为指导，围绕可持续发展战略和建设社会主义新农村要求，坚持保护与利用并重的方针，坚持以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制和林业分类经营管理制度，在主体改革明确集体林地林木使用权和所有权的基础上，进一步放活经营权，落实处置权，确保收益权，建立和完善林业经营、林业服务、资源保护、资源流转体系，创新林业管理体制，完善相关配套政策措施，创造良好的发展环境；广泛调动广大农民群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，进一步优化林业资源配置，促进传统林业向现代林业转变，推动森林资源增长、林业产业发展、农民收入增加，真正实现生态得保护、农民得实惠的集体林权制度改革目标，促进生态、经济和社会协调发展。

二、试点目标

基本完成全县深化集体林权制度配套改革试点任务，初步实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，探索建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度；探索符合县情林情的产权模式、林地经营方式、政策措施、林业管理制度，全面推进全县集体林权制度改革，确保全县森林资源得到更好管护，生态环境得到有效利用，林业产业得到更快发展，农民收入得到持续增长奠定基础。

三、试点内容

（一）落实配套改革政策。国家级公益林管护和“造林申报奖补”制度是我省在林改中的主要配套政策。按照明晰产权的方式落实国家级公益林管护主体，凡是家庭承包的，管护权落实到家庭；实行均股的，管护权要落实到林业股份合作组织，由股份合作组织经营管理机构负责管护。按照应签尽签的原则，县林业部门与各管护主体签订“国家级公益林管护合同”，确保国家级公益林管护合同签订率达到100%，并按照合同约定的管护效果兑现管护费。同时，按照《青海省农村营造公益林奖补管理办法（试行）》的要求，积极落实造林申报奖补制度，由宜林地的经营权利人申报造林，并纳入造林管理体系。

（二）发展林地经济。在不破坏森林生态功能的前提下允许开展林地种养、休闲旅游等项目，类型可以多样化，如林下种养包括林下种植中藏药、林下食用菌、林下山野菜种植和林下禽养殖等项目；经济林培育包括枸杞林、沙棘林、核桃林、樱桃林等营造和培育项目；休闲旅游服务包括林间休闲茶园、农家乐等项目；同时，通过密植或混交的方式发展包括云杉、油松、园柏、丁香、花灌木等树种为主的生态复合型苗木基地项目。积极探索经营模式，发展经济效益和生态效益突出的经营项目。

（三）开展林权抵押贷款。选择有条件的林地林木承包经营农户或林业专业合作组织和符合条件的林地林木，依据被抵押对象有变现或收储条件，被抵押对象权利人有一定的信誉度，风险意识强，有林权抵押的意愿的，积极协调相关金融部门探索开展《林权证》抵押贷款业务试点，完善相关政策措施，支持农户或林业专业合作组织开展小额信贷业务，支持发展林地经济，积极探索林权抵押贷款的风险管理机制。

（四）培育林业专业合作组织。严格按照《中华人民共和国农民专业合作社法》的相关规定，培育示范意义强的林业经营实体，促进全县林业规模化、标准化、集约化经营。凡是明晰产权后不便家庭承包经营的林地达到一定比例的，都应组建林业专业合作社或其它形式的经营实体。凡是采用“均股”方式明晰产权，但没有成立相应的农民林业股份制合作经营组织（含林业管护经营协会、股份合作制林场）的，要召开“股东”会议，按程序成立农民林业股份制合作组织，制定章程，明确经营管理机构和人员，明确资金投入和利益分配制度。凡是以联户方式承包林地，联户内部没有订立权益协议的，要订立权益协议，明确“联户体”内各户在林地管护经营方面的责任、义务和权利，确保明晰产权后集体林地有人管护、有人经营。

（五）开展林权流转。以县林权制度改革管理办公室和乡镇林业站为基础，开展林业信息发布及林业法律法规和政策咨询服务，林业评估咨询，林权初始、变更、注销登记；与金融部门联合开展林业评估抵押等方面的业务工作，规范林权流转交易行为，实现林权管理服务的常态化、制度化、规范化和信息化，为林权交易、变更登记、行政审批和法规咨询提供规范、高效、便民的服务。

四、试点重点

一是在沙连堡乡其后昂村，利用当地富足的林业资源和光照资源优势，突出发展林地养殖和经济林培育项目，养殖林地土鸡1000只，试种枸杞300亩；二是在昂思多镇关相口村，依据国家和省有关林业投融资政策，积极协调金融部门对符合政策条件的林地林木进行资产评估，并根据林地林木经营实体的经营能力和贷款偿还意识，开展《林权证》抵押贷款工作，着力解决林业投资不足的问题。同时，加大招商引资力度，积极盘活各类民间资金，引导社会资金投资林业生产建设，不断增强林业发展后劲和活力；三是在谢家滩乡西门泉村，依靠周边林地资源，利用距离县城较近的优势，在不改变林地林木生态功能的前提下，重点发展1-3个林间休闲茶园和农家乐项目，通过适度经营，把生态优势变为产业优势。

五、建立健全四项机制

（一）建立林地林木流转服务机制。积极支持林地承包经营权人在依法、自愿、有偿的前提下，采取转包、出租、转让、互换等多种方式流转林地经营权和林木所有权，真正放活林地经营权，加强林地林木流转监管，规范流转程序，促进林权流转和交易，全力维护交易各方合法权益。各乡镇要加强林权流转的政策宣传和落实，认真开展抓点示范，强化引导协调，确保全县林权流转工作规范有序。

（二）建立林业投融资服务机制。依据林业投融资的有关政策，积极拓宽投融资渠道，解决林业投资不足的问题。大力开展林业小额贷款，加大林业信贷投入力度。在先行试点的基础上，积极探索建立森林保险制度，按照低成本、低保额、保成本的原则，积极开展火灾等自然灾害保险业务，提高农民抵御自然灾害的能力。同时，加大招商引资力度，积极盘活各类民间资金，引导社会各界投资林业生产建设，不断增强林业发展后劲和活力。

（三）建立林木采伐管理机制。在保证生态功能前提下，积极探索进一步改革商品林、生态公益林的经营和限额采伐管理方式方法。积极稳妥开展采伐试点，从严控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，科学和合理控制采伐方式和强度。根据国家林业政策，进一步放活商品林经营管理，优先安排商品林采伐试点和采伐指标，对非林地上种植的树木允许自主采伐，广泛调动林农造林、育林积极性，充分发挥商品林的经济效益。

（四）建立生态公益林补偿管理机制。根据全县林业资源实际，按照森林分类经营原则，积极争取国家和省级生态公益林补偿政策。同时，开展生态公益林补偿政策兑现试点，总结完善后在全县展开，切实增强广大林农保护森林资源的积极性性，不断增加农民收入。

五、工作步骤

全县林权制度改革配套改革试点工作从2012年6月份开始，2012年12月底试点结束并全面铺开，具体分三个阶段。

（一）组织准备阶段（2012年6月5日前）。一是各乡镇林改领导小组抽调人员，充实林改队伍，集中开展林改配套改革工作。二是积极开展林权配套改革工作调查研究，深入村社、农户广泛征求意见，为推进全县配套改革打下基础。

（二）试点开展阶段（2012年6月至2012年12月）。开展林权配套改革试点改革工作。

（三）总结推广阶段（2012年12月底）。一是全面检查验收，总结完善。试点工作结束后，由县集体林权制度改革领导小组进行组织检查、验收，总结经验，为下一步全县全面开展深化集体林权制度改革工作打下基础。二是开展相关文件、政策和办法的宣传落实，全面启动配套改革工作。

六、保障措施

（一）加强领导，落实责任。深化配套改革工作政策性强、涉及面广、工作量大、任务艰巨。各乡镇、各部门要高度重视，切实加强领导、层层落实责任、认真组织实施，把深化配套改革摆上重要议事日程，做到领导到位、责任到位、措施到位。把配套改革任务、完成时间、责任要求分解落实到人。县林改成员单位各负其责，加强协作，共同做好配套改革试点工作。

（二）突出重点，稳步推进。配套改革是一项全新的工作，要结合当地实际，在深入调研的基础上，坚持突出重点，稳步推进。要广泛宣传、发动群众，让广大群众关注改革、思考改革。要大胆实践、勇于创新，在充分尊重群众意愿的基础上加强引导，探索最有效的改革方式。按时完成配套改革试点工作，确保林权配套工作稳步推进。

司法改革配套制度改革 篇2

一、多元筹资, 化解林营资金不足的矛盾

林业生产投资是林农增收、林业增效的基础。集体林区绝大多数是贫困人口聚集的山区和半山区, 资金的严重短缺制约了林农投资和扩大再生产的能力。政府、信贷、林营主体等多元投入, 是解决林营资金不足的有效途径。

1、政府资金的支持。

林业作为一个具有生态效益和再生产周期比较漫长的产业, 其表现出的公益性和高风险性的特征, 使林业成为了弱质性产业。集体林权制度主体改革完成后, 虽然明晰了林农的所有权, 但受限额采伐等原因的影响, 林农所拥有的林木产权仍不完整。因此, 政府需要给予必要的补偿, 政府资金还应发挥导向和基础作用, 引导大量的非政府资金的投入, 减轻林农所面临的资金压力。

2、通过信贷融资方式筹集资金。

确权发证以后, 林农及其所在集体经济自我积累能力还比较弱, 银行信贷等信用融资方式应成为其资金筹集的主要方式, 通过提供政策性贷款和贴息或低息贷款等措施促使银行等金融机构为商品林经营主体提供长期限、低利率的信贷资金支持。银行应在降低信贷风险的基础上, 积极推行林木资产抵押贷款或林权证抵押贷款, 允许林农以经过资产评估机构评估确认的林木资产作为抵押物取得经营性贷款, 或直接以林权证作为抵押贷款的凭据获取贷款, 特别是要积极开展适应性较强的小额林权抵押贷款的探索, 使林农拥有的林业资源变成随时可以取兑“绿色银行”。已经获得贷款的林农, 则应该管好、用好信贷资金, 并注意选择有特色的投资项目, 努力提高资金的使用效率, 以保证按期还本付息。

3、林业经营主体的投入。

商品林经营的主要目的是追求经济效益的最大化。市场主体应该在商品林生产经营中发挥主导作用, 鼓励林农、涉林企业等相关主体积极投资商品林的生产经营。

二、搭建林权流转服务平台, 培育和规范林权流转市场

集体林权制度改革以后, 林地的相对集中经营就必须通过林权流转来实现。而规范的林权流转制度是林权健康有序流转的保障。

1、搭建林业产权流转服务平台。

按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求, 以县市为单位建立林权流转服务中心, 承担林权登记造册、核发证书、档案管理、林权抵押贷款登记管理、林权流转及变更登记管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等职能, 提供林业产权交易及林产品交易信息的发布服务。同时, 为林业行政许可及审批、林业法律政策、技术咨询、森林资源资产评估等提供一站式便捷服务。进一步完善林业社会化服务体系, 大力培育市场中介组织, 有效促进政府与林农之间的沟通, 有效加强林农与市场之间的联系, 促进规范、有序、公开、公平、公正的林业资源交易平台的形成和运行。建立林权流转信息网络平台, 调查搜集林地流转的供求、市场价格等信息, 并加以统计、分析和预测, 对外进行发布, 使广大农户和有意投资林业的经营者及时、准确地获取可靠信息, 沟通市场供需双方的相互联系, 为达成林地流转创造条件。

2、完善制度, 规范管理, 培育林地使用权流转市场。

一是按照“依法、自愿、有偿”的原则促进产权的流转。既要充分尊重林权主体市场交易自由权利, 也要十分注意做好政策引导和必要的市场信息供给, 减少林农盲目流转带来的经济损失。二是加强对林地使用权流转的规范化管理。规范流转合同制度, 提高合同履约效率, 防止违约或者减少违约造成的损失。在林权流转完成以后要对流转行为进行规范登记, 对流转后的山林权证应予以变更相应的内容, 从法律上规范和完善程序, 优化林地流转的政策环境。三是制定科学的林地流转评估制度。在林地流转过程中, 林地资产的评估是关键, 要建立科学的林地评估系统, 培育发展评估机构, 加强对评估人员的培训, 提高评估人员的实际操作能力和水平。因地制宜形成不同地区的林地流转价格。四是建立林权交易中心和交易网络。这是解决林权交易过程中信息不畅和资源配置效率不高等问题的重要手段。通过交易中心办理林权交易手续, 提供技术咨询和服务, 确保林权交易的公开性、公平性、公正性和合理性。五是完善林地流转的审查制度和档案管理制度。及时办理申请、登记、审核备案等相关手续, 建立林地流转档案管理制度。

3、培育和规范林产品交易市场。

林产品流通是实现林业经营价值的重要环节。要进一步规范林产品流通秩序、拓宽林农和企业经营加工的林产品进入市场的渠道, 减少中间环节, 促成产销直接见面。根据森林资源状况和林产品集散区域的划分, 合理规划布局林产品市场。按照政府搭台、市场化运作的方式, 培育林产品交易市场, 规范流通秩序。积极鼓励引进实力较强的企业、公司为龙头, 通过新建、兼并、联合、加盟等方式, 建立具有一定规模、管理规范、流通有序的林产品储运、加工交易市场。

三、积极探索林业规模经营, 提高规模经济效益

发展林业规模经营, 既有利于提高抗击灾害, 抵御风险的能力, 降低生产和流通成本, 提高经济效益, 也是有效地防止和克服林农失山失地的重要手段。

1、积极发展林业合作经济组织。

林业合作经济组织, 是通过林农之间的联合, 通过林权的流动重组来实现的。按照“政府引导、自愿联合、政企分开、民主管理、市场运作”和“民营、民办、民受益”的原则, 政府有关部门应采取有效手段, 引导获得林权的林农在明晰产权和明确利益分配机制的基础上, 自觉、自愿地进行优化组合, 通过家庭联合经营、委托经营、股份合作制等形式, 组建各种类型的林业经营实体, 建立多种形式的利益连接机制。逐步建立“在林地上分, 在管护上合;在种植上分, 在经营上合;在管理上分, 在服务上合”的林业经营新机制。

2、大力扶持和培养各类林业专业协会, 引导和规范各类林业中介组织健康发展。

要发挥林业专业协会联系林农、政府、市场之间桥梁的作用, 发挥其生产指导、市场调研、行业管理、中介服务等功能, 为林农提供信息和咨询等服务, 把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。

3、大力推进资本与森林资源的联合。

通过产加销一条龙、贸工林一体化等“公司+基地+农户”的合作方式, 培育和引进一批以森林资源培育为依托, 以林产品加工为中心, 以市场消费为先导, 有一定经营规模, 经济效益好, 且能辐射、带动周边社区的群众共同参与的林业龙头企业。鼓励延长林业产业链, 提升林产品加工层次、商品化程度和附加值, 实现林业经济由粗放型向集约化方向发展。鼓励中小企业积极参与龙头企业配套产品供给、销售等工作, 增强产业的关联度, 共同打造产业集群。

四、完善林业经营管理制度体系

1、建立现代林业产权制度。

在坚持集体林地所有权不变的前提下, 依法将林地承包经营权和林木所有权, 通过家庭承包经营的方式落实到农户。国家坚持林地的承包期为70年的规定, 赋予了农民更加充分而有保障的林地承包经营权, 确立了农民作为林地承包经营权人的主体地位。在此基础上, 继续深化放活经营权、落实处置权、保障收益权的配套改革, 保障林农依法占有、使用、收益、处分林地林木的权利, 构建现代林业产权制度, 促进林业增量、增质、增效、增收。

2、建立支持林业发展的公共财政制度。

一方面, 林业的生态效益具有公共物品属性, 且又是一种难以计价的公共物品, 致使森林资源所有者很难对森林生态产品的消费者收取必要的费用, 因而无法通过市场获得回报。另一方面, 森林资源培育的周期性长, 占用了大量的经营资金, 又面临来自于自然和社会等多个领域的多重风险, 导致了林业产业竞争力的相对低下。因此, 各级政府应承担起为公众付费的责任, 通过公共财政对林业予以必要的支持。一是建立公益林补偿基金的自然增长机制。虽然从2010起公共财政对公益林的补偿标准从原来的每亩每年5元提高到10元, 但公益林与商品林经营之间的收入差距仍十分明显。因此, 还应稳步提高公益林的补偿标准。二是加大对林业基础设施的投入力度。实施集体林权制度改革, 使一家一户的林农成为山林的经营主体。对于森林防火、病虫害防治等涉及众多主体的事务, 政府应发挥主导作用, 组织协调各方力量防止和消除各种灾害隐患。各级财政还应将林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设任务依法纳入发展规划之中, 并在资金上给予保证, 促进林区社会经济的可持续发展。三是对商品林经营主体给予必要的补贴。给予商品林经营主体必要的补贴, 是政府代表社会公众支付享用商品林所提供的生态效用代价。公共财政补偿对于保证森林资源再生产活动顺利进行、提高商品林经营主体的收益水平、增强其持续经营能力具有十分重要的意义。在补偿方式上, 既可以采取现金或实物资产进行必要的直接补贴, 也可以采取降低育林基金的征收比例, 减免林业及林产品税费负担、信贷贴息补贴等间接补贴方式, 降低林业生产成本。

3、改革和完善林木采伐管理制度。

林木采伐管理制度是落实林业经营者林木处置权的关键, 在林木采伐管理上, 应对公益林和商品林分别采用不同的采伐管理政策。对于公益林来说, 经营的主要目的是为了发挥森林资源的生态效益, 所以要严禁对公益林进行商品性采伐, 虽然允许在特定的时期和区域进行抚育间伐和更新采伐, 但也应该履行严格的报批手续, 加强监督管理。对于商品林来说, 应指导经营者自主编制森林经营方案, 按森林经营方案落实采伐指标, 并建立采伐申报制度。至于农民在房前屋后、自留地、非基本农田的承包耕地上种植的和基本农田上原个人所有的零星林木, 可自行采伐, 不需要办理林木采伐许可证。同时, 在管理上采取林木采伐审批公示制度, 简化审批程序管理, 提供便捷服务等方面也需要进行积极的探索。

4、建立森林资源资产评估制度。

应尽快建立一批森林资源资产评估中介机构, 培养一批森林资源资产评估师, 制定森林资源资产评估管理办法。规范流转行为, 保障公平交易, 妥善处理好历史上流转不规范的问题, 为林地流转和林农融资创造便利条件。

五、构建林业发展促进体系

1、建立林业产权流转服务体系。

重点是在县市建立产权流转服务中心, 解决有场无市和管理不规范的问题。要加强林权管理机构建设, 落实专人管理, 并为林权流转提供全程服务。

2、建立科技服务体系。

加强林业科研、有害生物防治、科技推广、森林资源监测管理和林业调查规划设计队伍建设, 为林业发展提供人才保障。整合林业部门以及林业科研院所的力量, 协作攻关, 进行林业新产品、新技术的研发。实施林业科技“上山入户”工程, 培育林业科技示范户, 提高资源利用率和林业的综合效益, 实现科技兴林、科技富林、科技强林。

3、建立林业投融资服务体系。

各级政府要加大财政对林业的扶持力度, 建立和完善森林生态效益补偿基金制度, 公益林建设应以政府投入为主, 积极引导社会资金投入。加大林业贷款和政策性贴息扶持力度, 完善简化林权证抵押贷款的程序, 对森林资源资产抵押贷款以及产业贷款给予一定的利率优惠。建立林业融资担保制度, 鼓励林业龙头企业、林业大户组建林业融资担保公司, 拓宽林业发展投融资渠道。积极开展以森林火灾和森林病虫害为主要险种的林业保险业务, 增强林业的防灾抗灾能力。

4、建立林业社会化服务体系。

按照“服务组织网络化、行业协会专业化、中介组织社会化”的要求, 逐步形成县、乡、村一体化, 互动互联的社会化服务网络。

5、建立森林资源管理体系。

把政府职能部门的工作重点转移到林业行政执法、资源调查、市场监管和技术服务上来, 积极推进林业综合行政执法, 切实抓好重点生态公益林、生物防火林带和重点防护林建设, 积极推进编制和实施森林经营方案工作, 强化森林有害生物防治, 深入开展绿化造林活动, 构筑生态安全的绿色屏障。

6、构建林业科学管理体系。

按照“管理制度化、执法规范化、服务社会化”的要求, 进一步改进林业管理方式, 构建新型的林业管理体系。要逐步推进林业行政、事业单位机构改革, 调整机构和职能, 明确职责、理顺关系, 切实把林业管理的重点放在宏观指导、依法行政和提供服务上来。按照“公益林管严、商品林放活”的要求, 制定公益林管理和商品林管理的办法和措施, 实施分类管理。

摘要：集体林权制度改革是一项复杂的系统工程, 在明晰集体林地使用权和林木所有权的基础上, 还必须深化放活经营权、落实处置权、保障收益权的配套改革, 重塑经营主体, 培育市场体系, 规范交易秩序, 建立现代林业产权制度。

关键词：集体林权制度,配套改革,管好放活

参考文献

[1]陈学群:集体林权制度改革后政府职能的转变与重构[J].林业经济, 2009 (7) .

[2]孔凡斌等:集体林权制度改革中的林权流转及规范问题研究[J].林业经济问题, 2008 (5) .

大力推进集体林权制度配套改革 篇3

在本溪市副市长刘向的眼中,现在的林改工作只是本溪市整个林改工作的序幕,虽然取得了很好的成绩,但他也清楚地意识到林改中存在着很多问题,比如林农虽然得到了林地,但是这个林地还没有为林农发家致富、提高收入作贡献;林农有心发展,但是缺少资金,无力发展;围绕下一步农民依靠森林资源,发家致富、增加收入,怎么样提供社会化服务也是摆在林改持续发展面前的大问题。

刘向表示,林改只是完成了万里长征的第一步,仅仅是开始和序幕,更多的工作还在后面。集体林权改革是一项事涉经济发展、社会稳定、广大农民增收致富的改革,一项必须在政府指导下进行的改革。为了加强政府对林业配套改革的领导,本溪在强化组织领导、强化责任落实、确保经费投入、强化督促检查的方面采取了许多措施,为林改的有序进行提供了强大的合力。

主体改革的成果已经突显,本溪也不会让配套改革拖后腿。为了全面推进配套改革工作的发展,本溪重拳出击。

推进金融支持,增强发展活力。在认真落实《关于加快推进全市林权抵押贷款工作意见》的基础上,本溪市将加快《本溪市森林资源流转条例》出台的脚步,确保全市森林资源健康有序流转。

启动森林保险试点,加强资源保护,确保森林安全。据了解,国家可能将辽宁省扩大为政策性森林保险试点单位,本溪市将积极争取率先启动试点工作。在开展好森林保险工作的同时,切实加强森林资源的保护、加强护林防火工作、健全森林病虫害防治、加大对破坏森林资源行为的打击力度,通过开展打击破坏森林资源专项行动,治理林区治安环境,保障生态安全。坚决从源头遏制破坏森林资源行为。

健全社会化服务体系,强化服务。到明年底,本溪市要建立至少10个林业综合服务分中心,市政府还将制定补贴政策引导广大农民组建规范的林业专业合作社和专业协会,促进规模经营,提高自身科技、信息等服务能力。明年底,全市要新组建林业专业协会和林业专业合作社各50个以上。

抓好森林采伐管理改革和现代林业试点,放活经营。两县争取在明年年底前完成森林采伐管理改革试点工作。要加速以编制村级森林经营方案和产业发展规划为主要任务的现代林业试点工作,力争明年底前完成剩余175个村的森林经营方案编制工作。

强化林改队伍建设,强基固本。主体改革完成并不意味着林改工作结束,配套改革是更长期、更复杂的系统工程。本溪市各县区将进一步加强队伍建设,充实精干力量。县区在年底前完成对乡镇林业站实行垂直管理的各项工作,将其所需经费纳入县区财政预算。

加强矛盾纠纷排查调处,保障稳定。目前,随着林业改革的不断推进,人们对林权、林地关注度日益增强,一些历史遗留的林权纠纷也暴露出来,林业上访案件不断增加,成为影响农村社会稳定的一个重要因素。本溪市政府建立了由林业、信访、监察、公安、法院、检察院等部门组成的林权纠纷调处联席会议制度,不定期研究、调处林权纠纷案件。

司法改革配套制度改革 篇4

【改革进行时】团场综合配套改革解读三：“四清”

摸清底数，掌握实情，是推进团场综合配套改革的基础性工作。扎实做好“四清”工作，真正摸清人员、土地、资产、债务底数，为推进改革打好底子、铺好路子。团场综合配套改革解读今天播出之三：“四清”“四清”即人员清、土地清、资产清和债务清，在工作中要全面摸清团场常住人口和户籍人口、从业人员、职工人数和财政供养人员；农用地和建设用地；政府性资产和生产经营性资产；政府性债务和生产经营性债务等情况。六师党委常委、副政委、组织部部长王淼说：“团场要实行机构改革，按照改革的要求，首先要把人搞清楚、捋清楚，再一个要把团场的资产搞清楚，最后就是把团场的债务搞清楚，把这些事情搞清楚以后才能为后面逐步的改革打好基础。”在做好此项工作中，各师、团要严格按照兵团的相关文件精神，结合实际分步实施，为顺利推进团场改革打下坚实基础。王淼说：“兵团相关文件对人员如何分流、如何安置都讲得都很清楚，只要严格按照政策走就能办好。”来源/兵团新闻联播编辑/何晓花 责编/贺孜孜 监制/王志明

统筹城乡综合配套改革总体方案 篇5

总体方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是加快经济社会发展、缩小城乡差距的重要内容，是解决“三农”问题、构建和谐社会的根本途径。市委、市政府在向国家申报的《******经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案》中，已将我区列为******市统筹城乡综合配套改革试验区。区第十次党代会也明确提出了统筹城乡作为我区重点发展四大战略之一。为科学有序地推进我区城市化建设，特制定本方案。

一、统筹城乡综合配套改革总体要求(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以建设大******临空经济区为目标，以***************建设为重点，以发展物流商贸、会展商务、旅游休闲、物流配套加工、都市型现代农业五大主导产业为支撑，大胆探索全区新型工业化、新型城镇化、农业现代化和城乡经济社会发展一体化的新途径，引导和促进项目向园区集中，农民向城镇集聚，土地向规模经营集中，建立“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的城乡经济社会发展新格局，为******经济区统筹城乡发展做出积极探索和 有益尝试。

(二)基本原则

1.坚持解放思想，敢于创新。要围绕“保障农民权益，维护农民利益”这一核心，充分运用国家给予改革试验区的先行先试权，在规划建设、社会保障、劳动就业、教育培训、医疗卫生等关键环节，积极创建新体制、新机制，打破城乡“二元”结构，彻底解决“三农”问题，构建城乡一体、工农平等的经济社会管理体制，保证城乡居民共同享有改革开放的成果。

2.坚持全面统筹，协同共进。坚持城乡联动，一体化发展，重点抓好一、二、三产业调整，推进“三次产业”协同发展，妥善处理新兴产业与基础产业、产业发展与基础设施、社会事业配套等相关关系，实现产业和各类要素的有效集聚，统筹经济和社会事业协调健康发展。

3.坚持重点突破，示范带动。按照先易后难、积极稳妥的原则，以近郊城市化、“双核”、“三城一市镇”为工作重点稳步推进，最终带动实现全域城市化。

4.坚持政府推动，市场引导。发挥好政府组织实施和政策推动作用，建立和完善统筹城乡社会保障、社会事业发展、合作医疗、新型户籍管理等规章制度。大力推进城镇建设与管理体制改革，充分发挥市场机制在城乡资源配置中的基础性作用，挖掘城乡土地及空间资源的潜在价值，加快城乡基 础设施建设的市场化步伐。

（三）总体目标

通过实施统筹城乡综合配套改革，着力消除城乡二元体制机制性障碍，建立健全科学发展长效机制。科学统筹城乡要素，促使“项目向园区集中、农民向城镇集中，土地向规模经营集中”，形成城乡经济社会发展一体化新格局，把******建设成为经济发展、政治文明、文化繁荣、社会进步、人民富裕、生态优美的“东北亚空港城，大******新中心”。

1.近期目标。到2011年末，全区主要经济指标预计实现地区生产总值275亿元，增长15%；全社会固定资产投资300亿元，增长38.2%；地方财政一般预算收入20亿元，增长53.6%；社会消费品零售总额67.1亿元，增长10%；城镇居民人均可支配收入18360元，增长15.7%；农民人均纯收入12983元，增长17.3%。

2.中期目标。到2015年末，基本建立符合统筹城乡综合配套改革要求的体制、机制，全面优化生态结构、经济结构和城乡结构，实现城乡经济一体化和协调发展，全区综合实力在******市15个县市区中跻身“第一集团”行列。

——城市化率达到80%以上，100%的村级组织转变为社区组织，80%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

——地区生产总值585亿元，年均增长20%，人均地区生产总值突破10万元。财政一般预算收入60亿元，年均增 长31.6%。

——一、二、三次产业地区生产总值的比重为5：47：48。实现服务业增加值281亿元，年均增长28.9%；工业增加值275亿元，年均增长16%；农业增加值29亿元，年均增长6.3%。

——城市居民人均可支配收入达到36000元，年均增长18%；农民人均纯收入达到23000元，年均增长16%。

——森林覆盖率达到25%，人均公共绿地面积为15.6平方米，城市绿化覆盖率达到35%。

——万元地区生产总值能耗比“十一五”末期降低15％。——近郊基本实现城市化，城镇化水平超过70%，城镇人口突破40万。

——新建、改建道路达到700公里。——城镇登记失业率控制在4.5%以内。——农民养老保险参保率达到90%。

3.长期目标。到2020年，全区城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。全区城市化率达90％以上，90%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

二、统筹城乡综合配套改革主要任务(一)推进城乡规划一体化

1.坚持城乡统筹规划。围绕“东北亚空港城，大******新中心”的建设，以*****城和*****建设为重点，按照全域城市化规划理念和功能区规划要求，着眼城乡经济、社会、生态的全面、协调、可持续发展，结合土地利用总体规划及城市总体规划，高起点、高标准、高质量的编制城乡产业发展体系、规划建设体系、科教文化卫生体系、公共服务体系等各项规划，做到总体规划与详规相融合配套，形成科学指导全区统筹城乡发展的基本框架。加快生产要素聚集，实现产业聚集和城区、城镇扩张。同时加强对规划实施的依法监督和综合管理。

2.突出城乡规划重点。以新城新市镇建设为重点，完善新城新市镇发展规划体系和“三城一市镇”总体规划，制定控详规划和城市设计规划。推进新城新市镇建设，完善配套服务功能，提高新城新市镇承载能力。以建设物流商贸中心、会展商务中心和旅游休闲中心为重点，着力发展现代物流加工、会展、商贸、都市农业、旅游、休闲观光作为新城新市镇的主导产业，构建区域新型城乡形态。完善城镇公共服务、基础设施等专项规划，引导城镇公共服务和基础设施向农村延伸。做好新型社区、居民点建设规划的编制。引导人口向城镇集中、企业向园区集中、土地向规模化经营集中。(二)推进城乡产业发展一体化

3.优化城乡产业布局。以“三产互动，城乡互融，共同发展”为思路，明确功能分区定位和产业发展重点，合理布局发展物流商贸、会展商务、休闲旅游、物流配套加工、都市型现代农业五大产业，进一步优化城乡产业布局，促进城乡一、二、三产业的有机融合与协调发展。

4.推进工业集中集约集群发展。坚持走工业园区化、产业集群化道路，大力发展物流配套加工业。以工业园区为主要载体，充分发挥园区优势，着力打造新型战略性产业，为园区内的企业兼并、优化重组创造条件，形成产业集聚。完成雪松经济开发区南部8平方公里拓展区基本建设，引进新兴产业项目200个以上，打造产值超1000亿元的东北金属新材料产业基地。加快沙河新城新兴产业园基础设施建设，进一步完善服务功能，积极引进临空型现代物流及以物流为主体的新兴工业产业，加快姚千唐台工业园区规划建设，着力打造低碳绿色新型产业示范园。进一步扶持林盛电力电气和沙河钢管产业集群企业，促进产业集群优化升级，实现规模化、集约化发展。

5.促进服务业均衡发展。推进服务业联动发展，形成城乡一体发展的现代服务体系。按照“一轴一线两带三区”的空间布局，全力推进会展商务、物流商贸、旅游休闲三大优势产业发展。加快奥园国际新城、恒大名都、中体奥林匹克 花园等重点工程建设，倾力打造******国际会展中心集聚区，建成功能完备、服务一流、全国领先的会展商务中心。加快国药物流、中邮物流等项目投入运营和******五洲国际商贸城、中储东北物流中心等重大项目工程建设，倾力打造东北物流集散区，建成东北知名的物流商贸中心。以临空国际城、体育度假区、乡村休闲区“一城两区”为发展空间，加快临空生态总部、国家体育产业、国际会议度假、国家乡村旅游四大基础建设，倾力打造大******中央休闲区，建成东北知名的旅游休闲中心。优化房地产供应结构，大力开发满足市场需求的多种类、多层次的商品住宅，形成适应统筹城乡发展的住房供应体系，使房地产业成为现代服务业发展的重要补充。全面推进农业生产资料、农副产品经营、农村日用品现代流通体系建设，到2015年，规划调整建设商贸农贸市场12个，其中改造市场6个，新建市场6个，极大满足广大城乡居民的物资文化生活需求。

6.发展都市型现代农业。依托资源优势，大力发展现代都市农业、设施农业、绿色农业、休闲农业和观光农业，将*****农业经济区打造成高端农产品生产、加工、仓储为一体的新型示范区。利用东部山区林果资源天然优势，大力发展旅游农业。依托优势农产品资源，大力发展农产品深加工，提高农产品附加值。

(三)推进城乡基础设施建设一体化 科学规划、统筹推进城乡基础设施建设，基本实现城乡基础设施和市政管理一体化。推进城市功能向农村延伸覆盖，实现城乡市政管网全面对接，不断提高配套保障能力，构建一体化新型城乡发展新格局，促进人口向中心城镇集中。

7.加大融资力度，全力推进村屯拆迁改造，加速城市化建设进程。积极争取村屯改造、土地整理及道路等基础设施建设项目的国家政策性融资贷款，力争融资45.6亿元，为村屯拆迁改造提供可靠资金保障。2011年力争完成**、**、**、**、**街道的16个自然村屯改造任务，实现2306户、7618人集中居住，整理土地4155亩；2012-2015年完成79个自然村屯改造任务，实现25486户、78841人集中居住，整理土地43518亩；2016-2020年完成55个自然村屯改造任务，实现18101户、52496人集中居住，整理土地28528亩。集中建设农民住宅小区，实现农村城镇化。

8.构建畅通的城乡交通网。优化铁路、公路等交通方式与城市交通的衔接，以“九纵”“五横”城区道路为骨架，进一步完善******市中心城区与******综合交通网络体系建设，构成一体化连接，加快国道、省道建设与配套改造，高标准规划建设“三城一市镇”道路，确保乡村公路通行顺畅，构建全域城乡交通网络。重点建设四环路、**产业大道、**路、**线、**线、**线等新路建设，**线、**线、**线、**线、**线等路段的改扩建。构建全域城乡交通顺畅的道路骨架，完善城乡环型干道路网规划和修建，不断提升******的道路交通枢纽地位。到2015年末，全区公路总里程1030公里，其中高速45公里，干线113公里，县道215公里，乡道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。

9.加快标准统一的城乡供水、排水、供电体系建设。推行市场化运作模式，与市水务集团开发合作，加快供水工程建设，利用**输水管线及长白水厂向苏东水源地供水，满足“一轴地区”、“机场路沿线”和“*****园”等地区供水需求。完成为临空国际城配套的日供水5万吨供水厂建设，满足临空经济区发展需求。实施农村安全饮水工程建设，建立完善统一的城乡供水体系，提高农村居民安全饮水保障水平，到2013年全区141个村实现农村安全饮水全覆盖。科学预测污水排放量，同步规划排水工程，建设污水处理厂，实现对污水无害化处理，提高中水利用率。加快*****灌区和*****的景观化改造。做好全域电力规划，2011年改造5条66千伏高压线，力争增容10万千伏安；2013年新建220千伏变电站1座、66千伏变电所2座，改造10条66千伏高压线路；2015年新建500千伏变电站1座。完成*****国际城热源厂的规划和建设，不断提高城乡居民的生活质量和水平。10.统筹城乡环境保护，大力发展生态经济。完善城乡一体的环境保护体制，形成全覆盖、网络化的监管体系。按照区委、区政府开展的“三年绿化家园”活动，到2013年农村完成人工造林5.8万亩，清荒1.5万亩。创建国家生态区，重点加强农村环境整合整治，建立水土流失综合治理、土壤污染防治等环境保护管理体系，提高城乡环境质量；加快城乡生活垃圾处理，在中心镇和农村新型社区，实行生活垃圾定点存放、统一收集、定时清运、无害化处理。围绕生态区建设，有效开发利用农业和农村可再生能源资源，发展农村循环经济。加快产业调整，大力发展低能耗、高附加值的产业、现代物流业、新型能源业，做好工业企业节能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水处理率分别达到80%、90%以上，农村使用清洁能源比重达到65%，万元地区生产总值能耗下降15%以上。

(四)推进城乡公共服务一体化

11.建立覆盖城乡的公共服务体系。加强服务型政府建设，统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置，加快向基层和农村延伸覆盖，建立城乡均等化的公共服务体系，让农村居民享受与城市居民同质化的公共服务。

12.促进城乡教育均衡发展。调整城乡中小学、幼教布局。实施中小学标准化工程，进一步改善农村中小学办学条 件。加强教师培训，引导优秀教师到农村支教任教，提高农村学校的教育教学质量。基本普及高中阶段教育，逐步把义务教育延伸到高中阶段。多渠道增加职业教育投入，结合全区产业发展特色，积极发展职业教育，探索多元化办学机制，推进非学历教育培训机构向农村覆盖。

13.完善公共卫生和基本医疗服务体系。加强城乡卫生人才队伍建设，鼓励城区医护人员，特别是各类医疗专家到基层医疗机构服务，促进医务人员和医疗技术的城乡交流。实施乡镇卫生院和农村卫生人员的一体化管理，新建标准化村卫生室54个，到2012年全区农村标准化卫生室建设全面达标。逐步提高新农合医疗补助标准和新农合医药费报销比例，完成城乡群众大病求助体系建设，全面解决贫困群体治病难问题。加快计生服务机构建设，提高计划生育服务水平。

14.加强农村公共文化建设。加快农村文化广场、健身广场、图书室、科普教育等公共文化设施建设，构建城乡公共文化服务体系。探索文化娱乐、动漫、体育等产业化发展新机制，满足城乡文化产品和文化服务的需求。到2015年，每个街道确保建设一个文化广场、一个文化中心、一个图书馆、一个健身中心。

15.加强农业农村科技服务体系建设。大力推进农业农村科技创新，积极开展新农村建设科技示范工作，加大对农村科技投入，加强新型社会化农村科技服务体系建设。加强 农民科技培训与科技普及，加快推进乡村科技活动设施建设，提高农民科技文化素质和农业科技应用水平。(五)推进城乡劳动就业和社会保障一体化

16.加强城乡劳动就业体系建设。统筹规划城乡就业，完善和落实城乡一体化的就业制度，坚持以创业带动就业，建立城乡统一、平等的人力资源市场，充分保障城乡劳动者享有平等就业的机会，实现城乡劳动力平等就业。整合现有教育资源，形成覆盖城乡、布局合理的职业培训组织体系。加强城乡劳动者的职业培训，不断提高城乡劳动者的职业技能水平。到2015年，农村适龄劳动力培训率达到90%以上。

17.加快城乡社会保障体系建设。完善社会保障制度，不断提高覆盖面和保障标准，促进城乡社会保障接轨。努力营造城乡居民安居乐业的社会环境，健全促进农民转移就业的优惠政策，完善就业服务体系。加快启动公共租赁房建设，帮助农民解决好进城就业的后顾之忧，引导农民向城区、城镇转移。同时要改善低收入人口的生产生活条件，逐步将农民工纳入城镇经济适用住房、廉租住房保障范围。加快城乡低保一体化进程，实现城乡低保政策的相统一。逐步提高农村60岁以上老人生活补助标准；农村“五保户”集中供养率达到80%。

18.完善城乡居民社会保险制度。完善养老保险制度，全面实施城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险，建立 覆盖城乡居民的社会保障体系。对单位录用的人员、进城自主创业和自谋职业收入稳定的人员纳入城镇职工社会保险范围。同时要妥善解决好被征地农民的社会保障问题。

完善医疗保险制度，整合新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险，建立城乡一体化居民医疗保险制度。到2015年，社会养老保险覆盖率达100%，新型合作医疗参合率达到100%。

(六)推进体制改革，实施城乡社会管理一体化 19.赋予机构编制自主权。对机构编制实行总量控制，在市机构编制部门核定的编制内，自行确定内设机构名称、机构数量、领导职数、人员数额、工资待遇，并报市机构编制部门备案。

20.完善选人用人机制和薪酬激励机制。进一步完善公开选拔、档案封存、全员聘用、依岗定薪、竞争上岗、能者高薪的选人用人机制。面向社会公开招聘，试行政府雇员机制。逐步实行灵活的薪酬制度，推行岗位绩效工资制，重点向优秀科技人员、有突出贡献人员倾斜。

21.加快户籍制度改革。按照“降低门槛，放宽政策，稳步推进”的原则，深化户籍管理制度改革，探索城乡户籍一元化管理的新模式，打破制约城乡二元结构的瓶颈，促进人口向城镇集中，进一步加速城市化进程。

22.深化土地使用制度改革。坚持长期稳定并不断完善 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取出租、入股、质押、转换等方式，积极探索推进土地承包经营权流转，做好佟沟、永乐、王纲、林盛4个土地流转市场试点工作；在特定区域内，鼓励和支持经营大户和大企业规模发展设施农业、设施园艺，提高土地收益。积极探索建立土地收益分配、流转登记管理新机制，实行多种补偿安置办法，解决好同区域邻地差价问题，切实落实土地被征用农民的社会保障和就业问题，使农民失地不失业，失地不失利。

23.完善城乡公共财政体系建设，加强统筹城乡协调发展的财政调控能力。加大财政转移支付力度，逐年加大对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，重点解决城乡一体化进程中影响全局性的重点问题。

24.深化金融体制改革，发挥金融支农作用。充分发挥农村信用社支农作用，加强经营管理，增加信贷额度、还贷期限和服务品种，提高服务质量，为农民生产生活提供及时有效的信贷支持。建立完善农村信贷担保机制，积极争取各商业银行的信贷支持。

25.加快农村管理体制改革。提高农村社会管理水平。充分发挥*****管委会、*****管委会、*****区管委会的职能作用。理顺各部门职能关系，调整政府部门的内设机构和 行政职能，理顺工作关系，实现工作向农村延伸、投入向农村倾斜、重心向农村下移，推动部门职能由城市建设和管理向更加关注农村建设和服务转变。进一步建立健全社区居委会管理体制，搭建农村社会事务管理平台等，提高农村社会管理和服务水平。

三、实施步骤

（一）2011年为“试点起步阶段”

按照市委、市政府《******市国家新型工业综合配套改革方案》的要求，区委、区政府决定率先在全市开展统筹城乡综合配套改革试验，围绕推进“六个一体化”，确定以土地流转、土地置换、村屯改造、户籍改革、保险保障、金融服务等为试点课题，明确试点任务，分解落实责任，强化政策措施，着力抓好各项基础性工作。以新城新市镇建设为重点突破，以点带面，着力做好统筹城乡的各项改革，全面推进城乡一体化进程。在取得经验的基础上，统筹城乡综合配套改革工作全面展开。

（二）2012-2013年为“重点突破阶段”

在全面推进“六个一体化”的同时，围绕实现城乡等值化目标，着力在推进农村产权制度改革、深化城乡户籍制度改革、开展农村土地管理制度改革、促进城乡公共服务均等化、加快城镇化、新农村和新社区建设、健全完善统筹城乡发展体制机制、关键环节和重点领域改革取得重大突破，初 步形成城乡经济社会一体化发展新格局。

（三）2014-2015年为“整体推进阶段”

深入推进统筹城乡综合配套改革，进一步健全完善统筹城乡发展的体制机制，把行之有效的改革措施和推进办法规范化、制度化、法制化，彻底打破城乡二元结构，城市化率达到70%以上，基本实现城乡一体化。

（四）2016-2020年为“全面达标阶段”

进一步加快统筹城乡配套改革进程，圆满成功各项工作目标，全区城乡一体化格局全面形成，全域实现城市化。

五、统筹城乡综合配套改革的保障措施(一)加强组织领导

成立******统筹城乡综合配套改革领导小组，由区委书记、区长任组长，区委副书记、常务副区长任常务副组长，各主管副区长为副组长，相关职能部门为成员单位，负责指导、协调、推进全区统筹综合改革试验工作。小组下设城乡规划工作组、城乡产业工作组、城乡基建工作组、城乡公共服务工作组、城乡劳动和社会保障工作组、城乡社会管理工作组和综合办。综合办设在发改局，主要负责领导小组日常工作，组织协调落实国家、省、市交办的各项改革工作任务。

(二)明确职责分工

各工作组要按照区委、区政府的统一部署，结合本单位、本部门的实际，明确到2015年和2020年奋斗目标，制定统 筹城乡发展的相关配套政策和措施，确保完成全区统筹城乡综合配套改革的各项工作目标。

1.城乡规划工作组。成员单位：区规土局、村屯改造办、和17个街道办事处。完成全区推进城乡一体化发展的总体规划、城乡一体的土地利用规划和城镇建设规划等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

2.城乡产业工作组。成员单位：经信局、外经贸局(招商中心)、服务业局、中小企业局、农林局、新农办、农机总站、旅游局、安监局、粮食局、供销联社。完成编制一、二、三产业发展规划、推进农村土地使用制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

3.城乡基础设施建设工作组。成员单位：建管局、水利局、交通局、环保分局、供电局、自来水公司、村改办、拆迁办。完成城乡基础设施建设、供水、排水、供电及生态区建设等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

4.城乡公共服务工作组。成员单位：卫生局、科技局、文体局、教育局、计生局、广电中心。完成与全区统筹城乡改革相配套的城乡公共服务方面的政策、办法和措施。

5.城乡劳动和社会保障工作组。成员单位：区总工会、人社局、民政局、房产局、残联。完成城乡就业一体化、社会保障一体化及拆动迁安置补偿等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。6.城乡社会管理工作组。成员单位：财政局、公安分局、行政执法分局、审计局及各金融部门。完成城乡公共财政体系建设、农村金融体制改革、户籍制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

7.综合办。成员单位：区委办、政府办、发改局、考核办。由发改局负责协调、编制《******统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，并将各部门统筹城乡综合配套改革的相关政策汇编成册，协调整个城乡统筹改革的具体工作。(三)形成改革合力

全区统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化要在区综合协调领导小组指导下进行，日常工作由综合协调领导小组办公室负责。各工作组、全区各部门、各单位要牢固树立大局观念，按照各自工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施。要建立横向纵向沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金支持。要尊重农民意愿，充分发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。(四)加强督促检查

要把统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化的工作实绩作为考核干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把 各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。组织、纪检、监察等有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

（五）做好宣传和动员

采取多种形式宣传统筹城乡综合配套改革的目标和意义，激发广大干部群众的主人翁意识，提高农民参与建设美好家园的热情和干劲。充分发挥各类新闻媒体的作用，及时总结宣传试验的成果和经验，营造良好的舆论氛围。

司法改革配套制度改革 篇6

转载日期：2012-7-17 23:54:00 来源：互联网

● 陈伯君

一、为转变经济增长方式创造新经验

改革开发以来，中国经济持续高速增长，成就举世注目。但经济增长方式没有可持续性。不仅因为经济增长依赖高投入、高消耗、高污染、低效益以及经济社会不协调、基层群众没有公平地分享经济社会发展成果等，还有自然资源、社会资源“贱卖”等因素。由此在高速增长的同时，留下包括城乡之间在内的“发展很不平衡”等大量社会矛盾和问题。“转变经济增长方式”提出很多年了，由于业已成型的增长方式惯性太大，实效不大。

在中国众多经济增长方式中，影响全局的是城市化方式。我们过去的城市化，重在追求城市经济迅速发展。无疑，把重要的资源、稀缺资源配置给城市，肯定比配置到农村产生更大的效益。在城市经济高速发展过程中，农村不仅要贡献土地等稀缺资源，还要长期贡献税费等资金资源（主要指农产品价格与工业产品价格之间的剪刀差），而城市却获得再发展的资本。城市经济突飞猛进，农村依然步履蹒跚，城乡差距日愈拉大。这样的城市化是地区经济畸形发展的城市化，是没有可持续性、加大社会矛盾的城市化。城市化的另一种方式，是成都于2003年就开始探索的“城乡一体化”的新型城市化。城乡一体化的城市化就是统筹城乡发展的城市化，重在建设农村、发展农村、破除城乡二元结构、实现社会服务、公共产品供给城乡均等化。4年多的实践，成都积累了丰富的经验，成都成为统筹城乡综合配套改革试验区，有望在继续探索和总结新经验的基础上创新经济增长方式。

转变经济增长方式，其指导思想就是科学发展观。胡锦涛在6月25日的讲话中指出：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

在创新经济增长方式上，自然有三条底线不能突破：1.不是以高投入、高消耗、高污染、低效益为代价的经济增长；2.不是以少数人占有大部分增长成果；3.不是“贱卖” 自然资源、社会资源以及权力资源作为经济增长的动力。由此，形成三条需要遵循的标准：1.低投入、低消耗、低污染、高效益；2.能够使基层的群众公平地分享经济增长的成果；3.公平合理地配置自然资源、社会资源。

选择什么样的经济增长方式，取决于政绩考核的价值取向。转变经济增长方式，强调多年收效不大，关键是传统的政绩考核要求在发挥导向作用。因而能否做到“三不三要”，取决于能否树立和落实科学发展的政绩观。这就需要成都先行一步，坚决废除单纯以经济增长、财政收入、形象工程等为主要指标考核干部政绩和选拔干部的作法，将科学发展的第一要义、核心、基本要求、根本方式分解为具体的、可量化的考核干部政绩和选拔干部的标准。能否确立科学发展的政绩观，能否创新考核干部政绩和选拔干部的标准，能否践行科学发展的政绩考核标准，是创新发展模式的关键。

我们必须明确，科学发展观所强调的发展，是经济政治文化社会“四位一体”的全面协调可持续的发展。经济增长、财政收入是前提，是基础，极端重要，但经济增长、财政收入不等于发展。必须明确，经济增长总是以消耗一定的资源为前提的。资源总是有限的，经济增长的速度必须与资源再生的速度大致吻合，决不能以代际矛盾为代价。而且，中国是人口大国，如果人均GDP水平达到现在发达国家水平，中国的资源难以支撑。所以，向发达国家人均GDP水平看齐，不是中国发展的终极目标，中国发展的终极

目标应是体现以人为本的幸福指数的提高，是人的全面发展，是人与人、人与社会和自然的和谐，所以，在科学发展观指导下，创新政绩考核体系和标准，实现以人的全面发展，人与人、人与社会和自然的和谐为目标的经济增长。这样的经济增长方式，才是更适合中国实际和长远目标的增长方式。

二、为转变政府职能创造新经验

所谓改革进入关键时刻，进入深水区，是指我们过去的改革，主要是增量改革，也就是说，对历史遗留下来的体制，在不做大的拆解情况下，创造新体制。现在看来，中国发展中出现的重大矛盾和问题，主要是传统体制弊端造成的，因而下一步改革，是存量改革，对那些阻碍甚至破坏市场经济发展和社会主义市场经济体制完善的传统体制做彻底的拆解。

阻碍甚至破坏市场经济发展和社会主义市场经济体制完善的传统体制，主要反映在大型国有企业、金融和政府职能三大领域。重庆成都既不是大型国有企业最集中的地方，也不是金融最集中的地方，因而重庆成都在政府职能改革上应该有所建树。

目前，中国地方政府的职能表现为“二元经济政府职能”。经过长时间的改革后，政府的市场经济职能有重大发展，同时，计划经济配置资源的职能仍在发挥作用。由于计划经济配置资源的政府职能和市场经济调控市场的职能交差融合，使得政府权更容易受到“经济人”的诱惑，谋取自身利益。“二元经济政府职能”使政府在调控市场的公正性大打折扣，毁誉参半。一方面政府在推动经济增长方面成就斐然，另一方面政府权在分享经济增长成果上也得天独厚，腐败屡禁不止。这样的经济增长，是不受群众欢迎的增长。这样的政府，既不为市场经济健康发展所需要，也不为社会主义市场经济体制的完善所需要。

转变政府职能，关键是以适应市场经济发展、完善社会主义市场经济体制为尺度。政府应最大限度地退出经济利益领域，让市场发挥配置资源的基础作用，凡是有重大经济利益的领域，统统退出，绝不与民争利。发挥市场配置资源的基础作用，能够很大程度地削弱政府权的含金量；退出有重大经济利益的领域，将进一步削减政府权的含金量，才可能建成一个清廉的政府。一个清廉的政府，才能充分发挥市场经济政府职能。

政府职能能否转变，还有一个关键环节，就是构建新型的党政关系。十六大通过的《党章》明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这里所要求的党政关系，是以领导和被领导为前提，行政机关相对独立负责地工作的关系。在计划经济体制下，随着党委“一元化”领导的强化，政府相对独立负责地工作名存实亡，即使在今天，地方党委深度介入具体经济事务，还是普遍现象。党政关系难以调整到位，执政权之所以迷恋行政权，替代行政权，其中奥妙在于行政权是配置资源的权力，有巨大的寻租空间。一些担任地方要职的党委书记，如上海原市委书记陈良宇、贵州原省委刘方仁，郴州原市委书记李大伦等，都是执政权替代行政权酿成的恶果。腐败成为顽症，追究到体制上，就是执政权与行政权交差融合。这样交差融合，既降低了执政权的政治地位，也不利于执政党对政府的领导和监督。执政党有向政府推荐重要领导干部的权力，对政府权执行不力、执行不好的领导干部，可以通过正常的组织程序给予党纪处分，甚至撤消职务，就是不能干涉具体经济事务，介入具体经济事务。党委介入经济工作，主要是“驾御市场经济形势”。党委必须保证行政机关“独立负责地”工作。

国家的政治结构总是建立在相应的经济制度和经济体制基础之上的。如今，经济制度和经济体制已经发生重大变革，所以，计划经济体制所形成的党政结构、党政关系也应发生相应的变革。以《宪法》和《党

章》明确的要求为准则，建设新型的党政关系，推进政府职能转变，成都应大有可为。

三、为壮大农村市场经济主体创造新经验

统筹城乡综合配套改革，目标之一，就是在农村培育出市场经济要素。中国改革从农村起步，甚至中国市场经济的滥觞也可以追溯到曾经占据半壁河山的乡镇企业。但是，随着改革继续推进，随着市场经济的发展，农村市场经济始终处在萌芽状态。在市场经济体制已经初步建成，市场经济已经涵盖城市经济各个领域的情况下，农村农业经济在生产和交易方面基本上还停留在小农经济的阶段。在一个国家，市场经济是由城市经济（第二、三产业经济）与农村经济两大经济做组成。由于农业向来是弱势产业，农业经济向来是弱势经济，当改革的重心从农村转向城市后，尽管从中央到地方年年不忘关心农事，事实上各地政府都把经济发展的重心转移到了城市经济这一块上。城市经济具有远比农村经济大得多的比较效益，又是农业文明向工业文明的必然选择，各级政府自然不遗余力发展城市经济，改革的重点、建设的重点、投资的重点都向城市倾斜。这样做，本身无可厚非，甚至可以说是任何发展中国家在发展初期不可遏止的趋势。因其如此，市场经济发展初期，农业经济必然被弱化。一方面是市场经济蓬勃发展，一方面是农村经济弱化，这样的市场经济是畸形的市场经济。在这个畸形发展的市场经济里，注定了农民增收困难。

市场经济所需要的基本要素，农村都不具备，或者说不成熟。比如，市场主体，生产资料的产权等。如今，市场经济已经长足发展，市场经济体制已经建成，这一切，可以说与农村太远，农村难以充分分享市场经济体制的优越性。

统筹城乡综合配套改革，很大一块应该是培育和壮大农村市场经济主体，改变农民在市场经济活动中基本上仍是自然人的状况。这些分散的自然人，由于不具备法人的资质，迎接市场竞争、市场博弈，不堪一击，更难以实现理性经济人的利益最大化。所以，统筹城乡发展，在城市市场经济主体已经非常成熟、非常强大的现实面前，重要的是培育和壮大农村市场主体。通过多种方式、多种形式将农户组织起来，如以农户平等投资、平等分享利益的经济组织，以产业大户为主、其他农户介入的经济组织，或以产品为纽带的经济合作组织，等等。总之，利用各种方式、各种形式将尽可能多的农户组织起来，形成强大的、成熟的市场主体和利益同盟。为了加快农村市场主体的培育，政府的资金扶持、政策扶持应该主要放在这些市场主体上。至于难以组织起来的老弱病残，政府设立专项资金帮助。

土地是农户最大，也是最重要的生产资料。培育农村市场主体，最大的难点是如何组织农户土地的集约化生产。因此，农村土地的市场化改革，与农户的组织起来是唇齿相依的两大难题，作为综合配套改革的试点，理应要闯出一条新路。

四、为农村土地市场化改革创造新经验

我之所以把农村土地市场化改革单独提出来，是因为能否在这方面取得重大突破，将很大程度影响推进统筹城乡综合配套改革试验的成效。

农村土地市场化改革，第一步是确立农民对土地使用权的产权主体地位。这是《宪法》和国家相关法规允许范围内的改革。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地属于集体”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《农村土地承包法》规定：“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”。

历史上太多的教训告诉我们，凡是权属不清的东西，都容易被强势力量轻易夺走。理论上讲，中国现有法律条款对农村土地的权属界定是清楚的，土地所有权属于集体，使用权属于农民，使用权拥有者同时也是所有权拥有者（集体）的组成部分。虽然所有权是最基本、最核心的产权，但使用权更具有实际意义。特别是在国家赋予农民土地承包权长期不变的情况下，土地使用权的实际意义更大。然而，几十年来形成的利益关系是先国家，再集体，后个人，当这种利益关系被强势力量主宰后，现实中农民的土地使用权的权属利益就非常脆弱。又由于土地所有权与使用权既有联系，又相分离，强势力量往往刻意模糊农民与集体之间对土地权属的界定，以利于在强征农村土地时降低行政成本和经济成本。2003年1月1日《农村土地承包法》正式实施以来的这些年，农村土地继续流失，农民的权益不仅没有得到相应的法律保护，而且利益受损程度更加严重，根本原因就因为农村土地使用权的产权主体缺位。所以，农民土地使用权的市场化改革，不过是借助完善社会主义市场经济体制之东风，强化现有法律条款对农村土地的权属界定。同时，确立农民在土地使用权权属方面的主体地位，也是治理土地供给混乱、正本清源的根本方略。

农村经济市场化程度不高，一方面是单家独户的农民作为市场主体太弱小，另一方面就是农民的最主要、最基本的产权——土地使用权、经营权、收益权长期模糊不清。农业土地具有农村市场经济核心要素地位，而产权模糊，是农村经济难以融入市场经济大潮的根本原因。

如今，中国市场经济体制已进入完善阶段，但市场化改革仍然主要围绕二、三产业方面展开，如以“明晰产权”为主的国企改革已经接近尾声。第一产业的基本要素、核心要素——农民对土地的使用权、经营权、收益权的市场化改革还没破题。所以，无论是完善市场经济体制在农村方面的薄弱环节，还是切实保障农民利益，都需要对农民土地使用权进行市场化改革，确立农民对土地使用权、经营权、收益权等各项权属的主体地位，拥有如城市居民房屋产权那样神圣的、不可随意侵害的权力。

同时，确立了农民对承包土地的使用权、经营权、收益权拥有产权，将更有利于解决农村生产力，形成新的生产关系，更有利于将农民组织起来，推进农业现代化，意义重大而深远。

对农村土地市场化改革，第二步是统一使用权和所有权，使农民对土地这样极为重要的生产资料有更加完整的产权。

统一使用权和所有权，就是不仅农户承包地的使用权归农户所有，而且承包地的所有权也归农户所有，从根本上改变使用权与所有权分离的状态，改变所有权刻意淡化使用权的状态，使农村最重要的生产资料的权属适合市场经济的要求——产权明晰，进而形成新型生产关系。

统一承包地的所有权和使用权，理由如下：

1.是中国革命成功才建立了中华人民共和国。中国革命在很大程度上是解决土地问题。“打土豪，分田地”，实现“耕者有其田”，是中国革命的行动纲领和土地革命得以成功的保证。革命时期，在红色政权巩固的地方，都进行了土地改革，从而极大地调动了农民参加革命的热情和积极性。中国农民是中国革命的主力军，是革命得以成功的基础。中华人民共和国成立后，在全国范围内进行了土地改革，农民获得了有政权保护的土地所有权和使用权。所以，农民拥有土地所有权和使用权，在共和国历史上，有先例。

2.将农民对土地所拥有的所有权划归集体，既有当时客观需要的原因，也有指导思想上没有弄清楚“怎样建设社会主义”的原因。就客观需要而言，中国要搞计划经济，必然需要国家对农产品实行“统购统销”，农村土地集体化，是推行计划经济、实现对农产品实行“统购统销”的基本保证。就指导思想而言，没有弄清楚中国的社会主义，还是初级阶段的社会主义，而且这个阶段还相当长。当年土地划归集体所有的条件（搞计划经济、跑步进入共产主义）如今都不存在。“社会主义初级阶段”，是一个很现实、很深刻的论断。中国的一切制度建设，都应该立足于这一论断，已有的制度安排，都需要用这一论断来审视和完善。

3.社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。将农民应有的土地所有权还给农民，并不背离社会主义的本质要求。那种认为将土地所有权由于集体划归农民后，农民可能会流离失所，背井离乡的观点，完全站不住脚。一是混淆了过去社会制度与今天社会主义制度的性质和作用；二是仍然将农民排除在人民政府的关照之外。城市无产者有基本生活保证，农村无产者也会有相同的保证。统筹城乡综合配套改革，就是要解决农村无产者与城市无产者同等待遇的问题。

4.土地小规模经营，是制约现代农业发展的最大瓶颈。土地使用权与所有权统一之后，农民才是土地的真正主人，有权依法处置自己的土地。一方面，农民自己处置土地后会得到远比土地被征用要多的收入，已经进城务工并在城市安家的农民工才可能切断与农村的联系，成为真正意义上的城市人。农民自己处置土地后会得到远比土地被征用要多的收入，这些转变了身份的农民工将有一大笔资金在城市发展，有利于中国城市化又好又快发展。同时，撂荒的土地也有新主人，土地会得到更好的照应，进而从根本上改变小规模经营土地的格局，为发展现代农业提供新的生产资料。

确立农民对土地使用权和所以权的产权主体地位，将是一项触一发动全身的改革，是一项远比国企改革更难、更复杂的改革。重庆成都推进统筹城乡综合配套改革，农村土地市场化改革不可回避，先行先试，在实践中探索，在探索中完善，创造出一整套能够确保土地市场化改革的社会主义性质，确保有利于发展现代农业，确保农民的眼前利益和长远利益的配套政策和措施。

五、为开拓农村发展资金渠道创造新经验

国家赋予重庆成都统筹城乡综合配套改革的试验权，不单是希望重庆成都自身有跨越发展，还包括希望重庆成都成为西部地区的经济增长极，带动西部跨越发展，实现东西部区域经济协调发展。重庆成都的统筹城乡综合配套改革，既是发展机遇，更是重任压肩。

长期以来，西部发展遭遇资金紧缺的阻击。受GDP增长的影响，西部有限的资金大多用在比较效益更大的城市发展上，发展农村，更是资金紧缺。西部农村发展，既不能完全依靠中央财政支持，也没有东部那样对外开放、招商引资的区位优势，单靠自己那点微不足道的积累，西部农村难有重大发展。“钱从哪里来？”是西部城乡统筹发展并缩小东西部发展差距将面临的难题。

将农村边远山区的土地整理后暗渡陈仓转变成城市用地指标，由此形成巨大的土地价差来积累资金，这样的做法后果太严重，没有可持续性，几乎是“饮鸩止渴”。

我的建议是成立“西部农村发展基金”。“西部农村发展基金”的资金来源可主要靠经营包括马彩等各种形式的博彩业。博彩业的收入按农村人口统计数在西部十二省市区公平分配。

改革开放以来，历次党代会报告都把解放思想作为推动中国进步的发动机。思想解放极端重要。每一次解放思想，更新观念，都是生产力的极大解放，使生产力的发展跃上新台阶。

市场经济曾经在中国被视为社会主义经济的洪水猛兽，理论交锋十余年。直到1992年春邓小平发表南方讲话，指出：计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。党的十四大报告才确立了中国经济体制改革是建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会才做出建立社会主义市场经济体制的《决定》。

中国发展，不能受传统观念的束缚。博彩业也是休闲产业的一种形式，本身没有制度色彩。体现制度性质的是博彩业的收入如何分配和使用。如果重庆成都统筹城乡综合配套改革试验区发展博彩业，收入归

西部十二省市区政府，作为“西部农村发展基金”，用于农村发展和建设，完全符合社会主义性质。博彩业可能带来一些社会问题。关键在于权衡利害，利大于弊，就可以先行先试。对于弊端，重在加强管理和控制。如今旅游业已经成为最大的朝阳产业。中国西部，不能走以重化工业带动经济腾飞的老路。西部生态非常脆弱，而旅游资源极其丰富。世界旅游业发展的经验告诉我们，博彩业是旅游的重要组成部分，发展博彩业，可以使旅游产业和旅游收入上升若干档次。如澳门，博彩业的收入占了政府财政收入的很大部分；如美国拉斯维加斯，博彩收入也在政府财政收入中占很大的份额。这些发展博彩业的地方，没有听说由此社会治安问题加重，导致政府强行关闭。世界上很多有用的东西都带有致命的弊端，比如，电，对人的生命危害还轻吗？但如今人们一天也离不开电。对于有利有弊的东西，只要我们对弊端保持清醒的认识，加强管理，趋利避害，就可以利用。

博彩是人的天性。我们反对克隆人那样必然性的产物，更愿意遵循偶然性新生命是什么就什么，就是偶然性在发挥作用。偶然性是公平的发端。博彩就是满足人们对偶然性的需求。据一些研究专家介绍，中国每年有赌资6000千亿元外流。仅此一项，足见博彩在中国的资金基础有多大。何况中国地下博彩也没有禁止住。这是客观事实。既然禁不住地下博彩，不如放在阳光下，透明管理，地下博彩必将自然萎缩，社会还可能变得更清明些。而且，发展博彩业，又可为西部发展和建设农村积累相当可观的资金。

司法改革配套制度改革 篇7

一、注册资本登记制度的改革

(一) 改革过程回顾

2013年3月, 全国人大发布的《国务院机构改革和职能转变方案》中提到:“将注册资本实缴登记制改为认缴登记制, 并放宽工商登记其他条件。”该《方案》的目的实则在于减少市场主体登记注册的前置审批事项, 放宽市场主体准入门槛, 实行“宽进严管”的新型工商管理模式。2013年12月, 《公司法》的修改将法定注册资本制度和注册过程中的验资程序一并取消。为契合注册资本制度改革的步伐, 2014年2月国务院发布了《注册资本登记制度改革方案》, 对行政机关, 尤其是工商管理部门提出更为具体、更具实践性的要求。2014年8月, 国务院相继出台了《企业信息公示暂行条例》、《企业公示信息抽查暂行办法》、《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》、《企业经营异常名录管理暂行办法》等行政法规以细化各个环节。

(二) 改革之意义所在

从“实缴制”到“认缴制”, 意味着自公司成立之日起, 随着股东不断缴付其认缴资金, 公司实收资本必然不断变化;将“法定注册资本”的限额去除, 直观地反映了对鉴别公司信用的观念发生转变:此前认为一个公司拥有足额的资本即相当于拥有与之相对的偿债能力, 而如今考察一个公司的偿债能力则要由其公司资本、经营状况等一系列因素决定。从2014年10月起, 注册资本登记制度涵盖企业注册的工商登记、企业信用信息披露以及企业违反义务的处理等三个部分, 形成一个完备的运行系统 (如下图所示) 。

(三) 改革后的制度设置

注册资本登记制度改革后, 公司信用信息公示不再由工商管理部门一手包办, 转而由公司和行政机关分别承担对公司信用信息公示的义务, 并分别对公开信息的及时性、准确性负责。自“实缴制”改为“认缴制”后, 公司设立时只需要在工商行政管理局登记“注册资本”一项, 即公司章程里公司股东认缴的出资总额或者发起人认购的股本总额。至于有关公司资本的其他具体事项, 如各个发起人或股东认缴或实缴出资的额度、出资方式、出资期限、缴纳情况等, 不再在公司设立阶段由工商行政机关负责登记公示, 而由公司在经营过程中通过全国企业信用信息公示系统自行公示, 并对公示内容的真实性、及时性负责。由于认识到公司的资本状况仅仅是反映公司信用状况的一个方面, 注册资本登记制度的改革更加关注于公司在经营过程中产生其他的信用信息。因此, 《企业信息公示暂行条例》规定了股权转让信息、知识产权出质信息的公开。根据《企业信息公示暂行条例》的要求, 以上信息形成20日内, 公司必须履行公示义务。

改革后公司要承担公司信用信息定期公开的义务———企业年度报告。企业年度报告的内容更为全面, 其中关乎公司信用状况的有效信息与要求即时公开的信息是一致的。对于年度报告的设置, 实质在于让工商行政管理部门发挥其监管的职能。根据《企业公示信息抽查暂行办法》的规定, 工商行政管理部门要对企业公示的年度报告进行不定向抽查。此处抽查的设置与其他个人或组织的举报一并起着程序承接的功能, 抽查或举报核查中发现企业没有按时公示年度报告或者公示的内容虚假, 工商行政管理部门应将该企业列入企业经营异常名录。企业若在三年之内履行义务则可从企业经营异常名录中移除;否则, 企业将被列入严重违法企业名单 (黑名单) 。

二、注册资本登记制度的问题探究

就上述工商行政管理部门出台的一系列配套设施而言, 我国正着手打造与新的公司注册资本相适应的企业信息开放平台, 但由于尚处于改革的开始阶段, 尚有不足之处。

首先, 国务院目前发布大部分的规定主要集中于工商管理部门的职责, 容易产生注册资本登记制度改革仅仅是工商机关一家之事, 与其他行政部门没有关系, 从而导致了信用信息系统的碎片化现象。由于责任分配未明确, 下级工商机关对改革的目标认识不足, 导致其怠于履行职责。一些地方的工商机关基于不再登记实收资本而废止了股权确认、冻结、质押、转让的服务系统, 或者推诿于律师界来建立一个新的系统, 无谓地增加了制度运行的成本。 (1) 工商机关应当正确认识改革的目的何在, “放权”并不意味着“放松监管”, 只是转变了监管的方式;更重要的是, 在注册资本改革后需要一段适应期, 在此阶段内, 工商行政管理机关应当抓紧时机发挥监管职能, 建设一个完备的诚信监督系统, 为培育我国市场主体的商业理性以及为公司自治的成长打下根基。

其次, 对于替代企业年度检验的企业年度报告抽查, 根据《企业公示信息抽查暂行办法》的规定, 抽查方式、抽查名单的确定、抽查结果已经有所规范。但具体操作的细节仍然缺乏, 有待实践中不断完善, 例如抽查频率如何、如何确定受委托的会计师事务所等专业机构 (随机抑或指定) 。如果缺乏细致的规范, 在操作中容易出现“钻法律空子”的现象, 将会严重影响抽查结果的公正。

第三, 整个环节缺乏不良企业退出机制。根据第一部分的分析, 注册资本登记制度的终点为企业被列入“严重违法企业名单” (黑名单) , 即最终结果是该企业的法定代表人、负责人, 3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。但是对于严重违法的企业本身并没有规定相应的后果, 笔者认为应当建立一个信用情况不良企业的退出机制, 有助于“优胜劣汰”的市场环境形成, 这也符合此次注册资本登记制度改革“宽进严管”的初衷。

最后, 未明确工商行政机关公示信息出现错误应当如何承担责任。《企业信息公示暂行条例》第十一条规定:政府部门和企业分别对其公示信息的真实性、及时性负责。但仅此简单的规定缺乏实际的操作性, 需要考虑到实践当中可能出现的种种复杂情况。首先, 《企业信息公示暂行条例》赋予了公民、法人或其他组织举报和申请查询的权利。此权利的赋予属于行政诉讼主体资格的确认, 因为有权利必有救济, 若工商管理部门没有根据举报或者申请查询修改错误的信息则构成行政不作为, 属于可诉范围。其次, 如果第三人基于错误的信息导致损失是否具有求偿的权利。对于此问题, 目前没有具体的规定。广义的注册资本登记属于工商登记, 也即属于行政登记的一种, 此前就行政登记错误, 已经有不少专家学者深入研究并提出自己的观点看法。就此, 需要借鉴前人的研究成果, 理清工商登记发生错误应当如何赔偿损失、分担责任的问题。

摘要：企业设立由实缴并验资改为认缴, 企业自行登记公示企业信息, 行政机关通过抽查和检举的方式对企业信息进行排查, 对企业不履行公示义务进行规制, 构建一个“企业——公众——政府”三方的企业信息公开平台, 帮助交易相对方识别企业信用状况。

关键词：注册资本登记制度,行政机关,风险防范

注释

贾康:财政体制改革是配套改革 篇8

眼下，中国税改正面临结构转型的最大难题之一，那就是如何避免将税改仅处理为变相增税，而是通过完善体制和税种设计，让财税改革在税负有增有减中体现社会公平。

对此，一直坚持完善税改的财政部财政科学研究所所长贾康，在2011年元旦之前接受了《中国新闻周刊》的专访。

中国新闻周刊：有统计表明，政府财政收入、各种社会保障收入及其他非税收入占GDP的比重高达三成以上，纳税人普遍抱怨税负过高。而福布斯杂志发布的2009年税负痛苦指数排行中，中国税负痛苦指数高达159，在其公布的65个国家和地区中排列第二，仅次于法国。你怎么看待中国纳税人的税负现状？

贾康：如就我国的宏观税负而言，其实水平并不高，这需要用数据说话。

政府收入占GDP比重这个指标，需要形成“一览无遗”的全口径。根据财政部业务部门按我国全口径财政收入的计算，中国近三年（2007～2009）的数据分别为27.6%、27.9%和30.0%。这个水平，可拿到国际上做一个比较：根据口径可比的国际货币基金组织统计数据，财政收入占GDP比重这一指标的世界平均水平是40%，即使是发展中国家的平均水平，也达到35%。从这个比较可以看出来，中国政府收入占GDP比重甚至明显低于发展中国家的平均水平，怎么能说财政收入比重过高呢？

假如是按人均财政收入水平看，中国这个指标目前在世界上的排名更还在百名之外。假如考虑个人税收负担的系数，那么要指出中国占人口总规模一半以上的农村人口一分钱直接税负也没有。福布斯的“痛苦指数”排行中，计算方法有不少低级错误。

当然，必须高度重视社会成员关于税负高、感觉不公平的抱怨，这其实主要是与收入分配的格局与收入差距相关，也和服务型政府建设不到位有关。

首先是中国居民收入占国民总收入比重已经有连年下降的趋势。有数据表明，1996年至2007年，中国居民收入在国民收入分配中的比重从69.3%下降到57.5%，累计下降11.8个百分点，同期企业利润所占比重却从21.2%升至31.3%。目前，作为中国居民收入主要渠道的工资收入，在生产要素中的分配比例偏低，仅占企业运营成本的不到10%，远低于发达国家的50%。在社会财富这块“蛋糕”的切分中，企业收入增长更明显。至于政府收入，则是从改革开放初期30%以上水平，一路下滑到1995年10.3%最低点后的恢复性增长，而且其中越来越多的一部分，是作为转移支付用来支持低收入群体的收入增长。

我相信今后随着政策优化和经济发展，以及国有企业改革、反垄断举措的推进，居民收入比重会逐步提高。

中国新闻周刊：十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要扩大增值税征收范围，最近公开征求意见的车船税法草案甚至被质疑为变相增税增负，就连热议多时的房产税也引起人们对税负增加的担忧。怎么理解纳税人的这些担忧？

贾康：近些年，我国的收入差距在扩大，基尼系数已达0.47高位，位于“收入差距过大”区间的上半区。处理和解决这一问题，恰恰需要加强政府“以政控财、以财行政”分配体系中的再分配能力，也就是要通过个人所得税和房地产税等财产税的“直接税”调节，“抽肥补瘦”，适当提高财政收入占GDP比重，进而加大对低收入阶层的转移支付来改善他们的实际生活境遇。

近年来，我国财政分配中不断增加社会保障支出，支持建立和完善各项社会保障制度，促进加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，目的就是为了让百姓解除后顾之忧，可以更放心地消费，更好地享受改革开放的成果。

从可用财力上看，我国可用于统筹安排的公共财政收入占GDP比重明显偏低。在现行管理体制下，我国财政收入中基本上只有公共收支预算中的财政收入可以统筹地用于保障和改善民生等公共支出。2007年我国公共财政收入占GDP比重为19.9%，2008年为19.5%，2009年为20.4%，明显低于国外水平。

“十二五”期间，在税制改革方面，我们应有分步走的考虑。资源税已经在新疆试点了，其后的配套改革需要有全套准备，尤其是在垄断行业的配套改革方面必须跟上。从近期到中期，显然还有大家特别关心的房地产税的改革，它既配套于体制框架，也配套于成为热点的房地产健康发展，并且密切关联于收入再分配。到了中期，就要解决社保税、环境税适时推出的问题。中长期在中国还要考虑遗产税的问题，这个事情很敏感，但可先做积极的研究。

中国新闻周刊：人们对税负过高的担忧，部分与我国社会保障和公共服务现状密切相关，对政府支出方面的改革也是社会关注的焦点。纳税人的钱今后将会如何花出去、并将用在哪些方面？

贾康：中央财政除小部分用于中央本级支出外，更多地是用于对地方税收返还和转移支付，平衡地区间财力差异，尤其是要重点支持中西部地区改善民生。

数据显示，2009年中央本级收入占全国财政收入的比重为52.4%，但中央本级支出占全国财政支出的比重仅为20.1%，中央对地方的税收返还和转移支付由1994年的2389亿元增加到2009年的28621亿元。

地方财政这些年也正日益突出改善民生。推进基本公共服务均等化这方面的支出，更应是其财力运用的重中之重。

此外，不论是中央和地方，提高“钱从哪里来，用到哪里去”的透明度和强化公众监督机制的作用，都是十分关键的问题，这就与改革和加强管理有关。

中国新闻周刊：大量的财政预算开支没有细化公开，似乎存在“内行说不清，外行看不懂”的情况？

贾康：必须承认，我国存在行政成本偏高、财政分配绩效偏低的问题。虽然在政务公开、预算信息公开方面有明确要求，也有中央、地方不同层面上的不少积极努力，但还不能很好适应广大人民群众公民意识和纳税人意识不断提高的新形势、新要求。

1998年以来，在“建设公共财政”方针纲领指导之下，已进行了一系列制度创新、管理创新和“金财工程”式的技术创新，同时还采取措施努力压缩行政经费，这些举措在压低行政成本方面已经发挥了作用；近年财政部门对于财政资金绩效考评的要求与相关举措也在不断提升。然而，我们必须看到，人民群众在这方面的满意度仍然不高，尤其是在政府预算信息的透明度、预算安排的合理性、预算管理的科学化、精细化水平的提高方面，我们还要结合经济、行政、乃至政治体制的配套改革，作出大量细致的工作和长期的努力。

财政信息和其他相关政府信息的公开透明是大势所趋。随着公民意识、纳税人意识生长，这是社会进步不可避免的过程，我们没有别的选择。怎样逐渐推进信息公开，特别是从财政预算到其他政务信息公开的制度建设，这也是一种综合改革。

中国新闻周刊：财政体制改革的核心是什么？

贾康：我认为，财政改革的核心，是为完成经济社会转型、贯彻科学发展观来提供“以政控财，以财行政”方面的有效制度供给。要在新一轮价税财配套改革里解决资源价格、财产价格、人力资源价格等要素价格形成机制与配置机制，也要进一步解决怎样以经济手段为主和怎样实现转为公共服务型政府的变革，使间接调控更加顺应社会主义市场经济发展的新要求，包括需要有复合税制体系进一步的改革。

这种改革牵一发动全身，当然还要有一个和它配套的政府转型。比如说，各级事权如何合理界定，怎么样能够按照公共财政的要求进行实质性的财政转型，并且这个转型还要能够带动和推进总体配套的转型。可以说，这个转型绝对不会仅仅限于经济层面，一定是要关联着行政体制改革、政治体制改革、社会生活等方方面面的配套改革。

从财政体制方面看，我认为现在应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上，在 “十二五”期间争取使五级财政框架扁平化到三级框架，财政体制扁平化改革，是从财政分税制在省以下贯彻落实到市场经济健全完善这一系列配套改革的前提条件。

我们希望在“十二五”推进实质性的改革事项，构建财权与事权相顺应、税基合理配置、最后达到财力与事权相匹配，有利于科学发展的财政体制和税制。基本特征是把“五级框架”减少到三级框架，进而使三级中每一级政权有一级合理的事权，跟着要有一级合理配置的财权（关键是要有合理的税基），进而形成一级现代意义的预算，要使之公开、透明、并让公众参与接受社会监督。

西部地区可以资源税为主导，形成财源支柱，其他地区以不动产税为主，也可以称为房地产税，就是物业税和准备在房产税上改变条款规定推出的不动产保有环节税收，这样一般地方税体系中的支柱财源都有了。市县、省和中央间比较多的共享成分，可以逐渐减少。