封山禁牧
合水县林业局
2009年8月3日
为了切实抓好封山禁牧工作，解决全县封山禁牧工作中存在的突出问题，确保生态治理成果，维护广大人民群众的根本利益，我县从从2009年7月10日到8月10日集中开展了为期一个月的封山禁牧专项整治活动，使全县牛羊随意入山放牧的严峻形势得到了有效缓解，现将情况汇报如下：
2003年以来，我县把封山禁牧作为巩固区域生态环境建设成果的重要举措来抓，先后制定出台《关于在全县实行封山禁牧的决定》，下发了《关于在县川等四条川实行封山禁牧的通知》等文件，在全县范围内开展封山禁牧，林缘乡镇成立了林木管护组，县林业局聘请了护林员，对退耕还林重点村的林木进行管护。同时，通过整合扶贫整村推进项目、财政列支、协调落实贷款等办法，新建牛羊圈舍500多间，建成冻精授配站6个，扶持群众发展设施养殖，全县散养牛羊存栏量逐步下降，设施圈养存栏量不断增长，但是，考虑到林缘乡镇群众主要经济来源靠农牧业收入等原因，加之政府扶持设施圈养资金不足，全县封山禁牧工作
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出现反弹现象，使境内森林资源造成破坏。据调查，封山禁牧专项整治活动开展前，我县共有养羊户2609户，养羊15.65万只。通过“封山禁牧专项整治月”活动的开展，我县封山禁牧工作取得了显著成效，生态环境得到了有效保护，止目前,全县散养羊只由原来的2443户16.61万只减少到808户4.52万只,大家畜由原来的3126户7564头减少到201户718头，落实舍饲圈养羊874户2.64万只,大家畜2795户6178只。
7月9日至7月10日，我县抽调合水林业总场管护科、林业局、各乡镇、县森林派出所及各林场派出所组成四个工作组，在全县范围内集中开展了一次封山禁牧专项整治活动，收到了较好的效果。太白镇当天查清了全镇出山放牧情况，并对本乡出山放牧的莲花寺行政村野鸡台村民高成武、张新文等5户群众，由镇护林组说服教育和罚款处理，当天即进行了圈养，并于次日早晨召开了由乡村干部和养羊、养牛户参加的全镇封山禁牧动员大会。其它乡镇也都采取了得力措施，突击开展封山禁牧排查清理活动，全面实行封山禁牧。为了进一步扩大战果，从源头上杜绝随意入山放牧，破坏森林资源的现象，县政府决定从7月10日至8月10日，在全县范围内集中开展一次“封山禁牧专项整治月活动”，对入山放牧现象进行彻底整治，同时，全面推行舍饲圈养，建立封山禁牧长效机制，在专项整治月活动中，我们主要做了以下六个方面工作：一是加强领导。成立了由县政府县长任
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组长，分管县长任副组长，合水林业总场、干湫子林场、各乡镇乡镇长、林业局、农牧局、公安局、发改局、兽医局、广电局、司法局、森林派出所为成员单位的全县封山禁牧工作领导小组，各乡镇和合水林业总场、干湫子林场也成立了相应机构，组织专门力量开展工作。同时，积极与市林业局衔接，与合水林业总场、干湫子林场进行沟通，明确县、乡两级封山禁牧工作分别由两级政府牵头，各林场和林区派出所分片负责，形成了统一领导、分工协作抓落实的工作格局。二是开展专题调研。抽调合水林业总场、县农牧局、林业局等部门干部职工，开展了封山禁牧与设施养殖的专题调研，对本行政区域内养羊农户进行全面摸底调查，区别情况建档立卡，造册登记。通过调查，不仅摸清了全县出山放牧的具体情况，也掌握了当前制约我县封山禁牧的四个主要原因：首先，设施养殖与传统养殖效益差距大。养殖户多处山区，传统放牧投入少，成本低，效益好。舍饲圈养需要修建羊舍、水池等设施，遇旱时牛羊饮水困难，加之购买草料和人工费也加大了养殖成本，养殖效益不明显。第二，品种改良上还有待提高。群众饲养的羊只多为本地山羊与引进的辽宁盖州绒山羊、波尔山羊杂交品种，虽然品种改良达到了90%，但因品种不纯，加之绒山羊生活习性的缘故，圈养后食草量少，特别是活动量小，直接关系到羊只体质和抗病免疫能力，易患肺病，产羔率、成活率低。
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第三，养殖科技知识普及率不高。多数养殖户沿用传统经验，基本上没有科学养殖的有关知识。三是制定规范性文件。根据调查掌握的情况，组织乡镇和有关部门负责同志讨论制定了《合水县集中开展封山禁牧专项整治月活动实施方案》，指导乡镇和有关部门规范有序、快速高效推进封山禁牧工作。下发了封山禁牧通告。四是开展政策宣传。各乡镇及时召开封山禁牧专题会议，对各处辖区封山禁牧工作进行全面安排，采取悬挂横幅、刷写标语、发放封山禁牧宣传单、张贴通告、签（订）发封禁协议及封禁通知书等办法，大力宣传封山禁牧政策，至目前，共召开封山禁牧专项工作会议183场次，悬挂横幅37条，刷写标语389条，发放宣传资料11479份，张贴通告1655张，签发禁牧通知书4905份，营造了良好的社会舆论氛围。五是开展集中整治。坚持宣传教育与打击处理同步进行，从7月11日开始，乡村管护机构严格落实定区域、定任务、定奖罚的“三定”工作责任制，林业局、林业总场、两个林区森林派出所、县森林派出所全部干警和林业局包乡技术人员共同参与，采取明查暗访、昼夜巡逻、定点守候等办法，突击整治，严管重罚，对于林场职工放牧牛羊的，采取签订封禁协议和停发工资的办法进行治理，在所有国有和集体林地全面落实封山禁牧措施，累计出动车辆947次，出动人员2153人次，查处入山放牧人员201人，罚没款9.656万元。通过依法
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整治，基本杜绝了进山放牧的问题，目前群众已对所有散养牛羊设置简易围栏进行圈养，正在逐步规范。11月7日，县森林派出所与乡、村、组积极配合，对部分在专项整治活动中经打击处理，批评教育后，屡教不改，仍未落实舍饲养措施的钉子户、难缠户集中进行了打击处理，共出动车辆87台（次），警力204人（次），批评教育82户162人（次），有效震慑了入林放牧等破坏林地的违规行为。六是落实补助政策。县上紧急安排20万元，采取以奖代补的形式，对发展舍饲养殖的群众根据其养殖规模给予直接补助，用于青贮池等配套设施建设，引导群众提前筹划青贮饲草，为发展规模化舍饲养殖奠定基础。
下一步，我们将严格按照市上安排部署，抓紧时间，加大力度，按期完成封山禁牧工作任务，并配套落实各项扶持政策，着力解决封山禁牧后群众增收问题，巩固封山禁牧成果。一是大力组织开展专项整治活动。继续在全县开展“封山禁牧专项整治月”活动，组织动员全县上下联合行动，对全县所有牧养牛羊继续进行简易围栏圈禁饲养，并安排专人全面监管，集中利用1个月时间，彻底遏制在林地散养放牧的现象。二是建立封山禁牧长效机制。抓住集体林权制度改革的有利时机，尽快发放林权证，进一步明确农户在封山禁牧中的责任、义务和权益，建立农户和护林员双层管护机制。同时，建立以乡镇政府、林场、森林公安、林
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业部门为主体、相关部门配合的封山禁牧长效工作机制。三是推行舍饲圈养。首先，做好设施养殖规划，全面摸底掌握有发展设施养殖意向的农户，科学规划与之相适应的种草基地、冻精授配站、养殖小区及圈舍。其次，抓好饲草种植，按照每两只羊或每头牛至少1亩饲草的标准，加大人工种草力度，利用当前夏收全面结束和土壤墒情好的有利时机，组织动员群众种植禾草、黑麦子、黑高粱等当年生牧草，解决短期内圈养牛羊饲草问题，同时扩大林地和耕地种植紫花苜蓿面积，建立稳固的饲草饲料基地，为今后舍饲养殖奠定基础。第三，加强技术推广，采取集中培训、散发传单、入户指导等形式，推广普及圈舍设计、饲料加工、舍饲技术以及品种改良等养畜技术，着力提高科学养殖水平。第四，大力推广林下种养业，在不破坏生态环境的前提下，鼓励禁牧后不愿继续养羊、养牛的群众进行养殖转型，充分利用流转的林地，发展林下养鸡、养兔或种植药材、食用菌、山野菜等增收产业，解决群众因封山禁牧而减收的问题。第五，加大政策扶持力度，县政府计划通过整合项目资金、增加财政投入等办法，每年安排一定资金对养殖大户进行补助，每年在每个乡镇至少建成一个规范化舍饲养殖示范点，通过典型户的宣传引导，辐射带动群众发展规模化舍饲养殖。第六，在林缘区舍饲圈养相对集中的区域，建设冻精授配站，加快品种改良。第七，积极争取养殖小区建设、－６－
良种繁育、退耕还林后续产业等项目，大力改善舍饲养殖基础条件。四是积极组织销售。在每个乡镇分别成立畜产品调运中心，由村组经济人参加，在乡镇政府的统一领导下，多方联系开辟销售市场，对不宜设施圈养的老残羊、羔羊、羯羊通过组织销售的办法进行淘汰，对条件成熟的畜产品调运中心或养殖大户，引导其成立专业协会，对已建成的养殖专业协会进行规范提高，加强产加销一体化服务，并扶持屠宰加工企业扩大生产规模，对牛羊进行收购屠宰加工，彻底改变全县封山禁牧被动局面，实现畜牧产业与生态文明建设协调发展。
1 华池县封山禁牧政策实施过程中出现的主要问题
1.1 偷牧现象屡禁不止
华池县自2002年在全县实施封山禁牧政策以来, 取得了显著成效, 促进了山区草场生态恢复, 一定程度上改变了当地恶劣的沙尘天气状况。但禁牧政策的实施对当地农民来说, 无疑是一种关系生计大事的外来干预, 牧民由野外自由放牧变为圈养饲舍, 彻底打乱了农民的传统养殖方式。“圈养是目前的替代方式, 这种方式的运用自然有其优势, 但乡、镇、村的基础条件和自然状况存在着差异, 因此对政策的反应自然会有所不同”。禁牧当年, 由于实行圈养, 而家里缺少饲料, 全乡出现不少卖羊的情况, 羊只总数骤然下降。很多由于资金、劳动力和耕地状况等因素无法转向圈养的农民, 经常冒着被罚款的危险违规放牧, 出现“白天入舍晚上放, 中午入舍早晚放, 紧时入舍松时放, 小群入舍大群放, 近处入舍远处放, 昼伏夜出”的情况, 使政策宣传中“山变青, 人变富”的目标变成了“明处青, 背处荒;远处青, 近地荒;夏季青, 冬季荒;整体青, 局部荒。人变富是羊多则富, 羊少则穷;胆大者富, 胆小者穷;勤者富, 惰者穷”!就这样, 农民和政府、林场等执法部门展开了“抢草”的游击战。
1.2 农民经济收入减少, 社会问题凸显
华池县是传统的半农半牧区, 气候恶劣, 地形以山地为主, 农作物品种单一且产量低下, 农民辛苦一年的收获仅够全家的口粮, 加之连年少雨, 使农民很少有可供出售的粮食进行交换以补贴家用。而世代相传的牧业实际上是农民从事农业生产之外并构成其经济收入的两大来源, 对他们的生存和发展具有举足轻重的意义。长期以来, 农业为他们生产粮食, 而牧业则为他们提供可以灵活支付的购买力, 是家庭生活水平和生活质量的生命线和晴雨表, 在农民的年收入中占据着无可替代的地位。封山禁牧政策的全面实施, 虽然在一定程度上加速了生态环境的改善和人与自然的和谐共处, 有其合理性和必然性, 但从实施的实际状况来看, 由于该政策的整体推进, 造成了许多“大群变小群, 小群变没有”的现象, 不少因资金短缺无法实现圈养的农民要么卖掉部分羊只, 要么卖掉全部。这使得全县近年来羊只数量不断减少, 从而严重影响了农民的经济收入。被斩断了主要经济收入来源的农民不得不加入了周期性流动于家乡与城市的农民工大军中, 造成农村土地因贫瘠无收益而荒废的景象。常住人口以老人和儿童为主, “老无所养, 少无所教”成为普遍的现象。留守人群尤其是留守儿童与少年因家庭教育缺位和贫困导致心理发展趋于失范, 人生观、价值观畸形发展甚至扭曲, 许多人走上了违法犯罪的道路。
1.3 封山禁牧成为影响基层干群关系的焦点
面对愈演愈烈的偷牧现象, 政府采取了种种处罚措施, 如林业局规定, 对于违犯“八条禁令”, 执意出山放牧, 肆意破坏林草植被的, 除按出山放牧的羊只 (牲畜) 数量从严从重进行经济处罚外, 对于所损坏的林草植被, 都按照《中华人民共和国森林法》第39~46条和《中华人民共和国草原法》第17~20条之规定, 据实加倍赔偿;对构成犯罪的, 均移交司法机关依法追究刑事责任。县公安、司法等部门积极配合林业、水保等部门, 加大对毁坏森林、草地行为的查处力度。县林业派出所、封山禁牧稽查大队要把依法封山禁牧作为保护森林资源的日常工作, 加大执法力度, 跟踪检查, 坚决做到一次性封死禁绝, 不留死角, 实现“八个严禁”, 但是偷牧现象仍然屡禁不止。取消农业税等一系列惠民政策深得民心, 对照之下, 农民对发现偷牧就严重处罚的措施尤其是对各地不同程度地存在的少数干部违规执法现象深为不满, 在农民与政府之间的“游击战”中, 矛盾和冲突时有发生, 暴力对抗林业执法的现象屡见不鲜, 甚至引发多起人身伤害事件, 封山禁牧成为影响基层干群和谐的一大焦点。
2 华池县封山禁牧政策事实问题的成因
2.1 封山禁牧政策由于受当地地理环境的限制, 实施本身难度大
华池县位于陕、甘两省交界处, 属子午岭边缘区, 耕地面积5.72万hm2, 全县黄土梁峁多, 沟壑纵横, 有些村庄四面被高山所环抱, 气候干燥寒冷, 年降水量低于400mm, 无霜期约120天左右, 是典型的旱作农业区, 历来都是半农半牧区。在目前的产业结构条件下, 畜牧业是农村的一项重要经济来源。禁牧后要求实行圈养, 而圈养 (舍饲) 要求以种草养畜为基础, 加之连年干旱, 农民的收入没有保证, 这种情况下, 仅有的水浇地必然以种植粮食为主, 且多数耕地种植粮食作物已经成为习惯, 让农民转向种植风险无法预期的饲料作物难度较大。
2.2 前期准备不充分
2.2.1 忽视了农牧民思想认识和观念转变的问题, 宣传不到位。
由于封山禁牧改变了农民的生产习惯, 对于世代以野外放牧为主, 习惯于放牧散养的普通农民来说, 他们对柴草有很强的依赖性, 对有草不能放, 有羊不能放, 耗费人力物力财力舍饲养畜的做法, 思想上难以接受, 很多养殖户对封山禁牧很不理解, 甚至有抵触情绪。此外, 政府和有关禁牧单位没有广泛的宣传政府的禁牧精神和生态农业发展思路的重大意义, 也没有彻底宣传封山禁牧的重要性和必要性、艰巨性和长期性。相当数量的农民的思想认识水平很难达到从生态效益、经济效益和社会效益“三效合一”的高度去认识封育禁牧问题, 只是认为禁牧会打破自己原有的生活习惯, 断了财路, 思想上顾虑重重, 这些自身放牧观念的根深蒂固, 一定程度上导致了偷牧现象的出现, 而且这些观念在短期内很难消除。
2.2.2 封山禁牧前期投入不足、各项用于封山禁牧的专项补助资金落实情况不佳。
受经济条件的制约, 绝大多数农民养畜基础设施十分落后, 棚舍简陋, 缺少饲料加工机械, 饲喂设施也不配套等, 现有的基础设施还不能完全适应舍饲畜牧业的发展需求。虽然政府拨付了用于禁牧封育示范区建设、农牧民舍饲养畜基本建设补助等一些专项资金, 但落实情况不容乐观。这在一定程度上制约了禁牧舍饲工作的顺利开展, 也给部分农民的生产生活带来暂时的困难。以舍饲圈养为例, 农民需要一次性投入较多的资金用于基础设施建设和饲草料的储备, 才能真正实现羊只圈养。以舍饲15只羊计算, 仅基础设施建设就需要投入资金6000元左右, 就目前华池县农民的收入状况来看, 绝大多数农牧民难以承担, 何况建设只能容15只羊的圈棚很难保证羊数增加后还能继续使用。
2.3 封山禁牧政策实施过程中技术、饲草料等支持不到位
2.3.1 农民科技意识不强, 各级政府服务不到位。
由于长期习惯于自由野外放牧而舍饲经验普遍不足, 对舍饲圈养的技术也没有引起足够的重视, 牲畜病死的现象时有发生, 养殖户之间的饲养效果很不平衡。政府没有积极帮助实行圈养的牧民引进适应当地自然条件的适宜圈养的良种羊, 及时淘汰对草场造成危害的劣质羊以改变传统的养殖方式, 也没有引导农民瞄准市场搞养殖。对于怎样缩短羊只生产周期, 降低生产成本, 提高羊只的出栏率和商品率, 农民缺乏明确的思路和科学的认识。另外, 在畜产品市场需求导向方面, 政府的各级服务网点和农户之间的沟通存在缺陷, 很多由放牧转为舍饲的养殖户都存在结构调整盲目性的问题。禁牧政策使得当地农民的畜牧业生产理念和经营方式发生了转变, 对于大多数农民来说, 他们要改变经营模式, 如由粗放向集约模式转变, 但如何转变, 政府没有给予更多的帮助。
2.3.2 畜草矛盾十分突出, 饲草供应不足, 秸秆利用率不高。
通过几年的封山禁牧, 反映出许多地方打草机械和农民打草意识不能及时跟上封山禁牧政策, 大量的禁牧草场造成浪费, 政府扶持的多个种草养畜项目也不见起色。像华池县这样的禁牧区, 年产秸秆资源非常丰富, 这是实施禁牧舍饲物资保障之一, 但秸秆利用率极低, 大部分秸秆依然用于烧火取暖之用。一方面舍饲无草可喂, 另一方面大量饲草及秸秆却难以有效利用, 这也是舍饲难以开展的重要原因之一。另外, 7年来, 华池县引导农民大量种植苜蓿饲草, 品种单一, 即使有充足的饲草, 圈养的牲畜肉质远远不及野外放牧时的肉质, 在一定程度上影响了本地养殖业的经济效益。
2.4 华池县封山禁牧机制不健全, 导致禁牧效果不佳
目前, 禁牧工作机制是以乡镇为主, 林场、地方派出所等执法单位相互配合。但在工作中存在着以下几方面问题:第一, 乡镇封山禁牧人员素质较低, 禁牧手段简单粗放, 没有严格的工作程序, 容易在工作中与农民发生冲突。封山禁牧的大量工作由乡村干部完成, 但大多数乡镇工作人员因没有执法资格而无法展开工作, 许多环节衔接不上, 导致执法断链与真空, 抗法事件时有发生。第二, 没有建立起一整套监督制约机制, 在工作中存在大量的以情代法现象。执行禁牧工作的大多是本地的乡村干部, 因血缘关系和朋友关系结成的人情关系大大削弱了执法的严谨度。第三, “没有形成健全的操作性强的禁牧工作程序, 使禁牧工作透明度不高, 影响禁牧的工作效果”。各执法单位在执法过程中工作作风不正, 徇私舞弊, 吃拿卡要甚至敲诈勒索引起了群众的抵触情绪。农民只要杀一只羊或买烟酒送给他们, 都有可能使农民继续在林区放牧, 使禁牧政策很难落到实处。
3 华池县有效实施封山禁牧政策的建议
3.1 加强宣传, 提高农牧民对“封山禁牧”的认识, 重视农户参与
农牧民是实施封山禁牧的主体, 也是生态建设的主体, 积极引导群众, 取得群众的理解与支持是做好工作的关键, 因此要把加强宣传教育作为一项重要的工作来抓。通过培训班、现场会、电视、广播、报纸等形式对有关法律法规和封山禁牧政策进行宣传, 使各级干部群众统一思想, 充分认识生态建设的重要意义。通过调查走访发现, 尽管还有部分农牧民对封山禁牧有一些看法和意见, 但多数还是理解和愿意接受的。在政策制定和执行过程中, 基于农户是无知的传统观念, 人们往往习惯于自上而下, 但是, 专家和领导知识的作用有赖于其所作用的社会、文化、资源和经济环境。实践证明:“任何发展项目的成功与否取决于能否激发当地人民的创造性, 取决于当地人民是否自主地参加到发展过程之中。”因此, 林业发展要考虑当地农户的要求和想法, 引导他们积极主动参与。在封山禁牧方面, 专家需要和当地农户一起对放牧需求进行评估, 寻求解决办法, 以便通过制定放牧条例、发展其他替代饲料来源或其它增加收入机会以避免林牧矛盾。
3.2 政府应加大投入和支持力度, 完善基础设施建设, 强化服务, 为禁牧提供技术支持
禁牧工作需要大量的资金作保障, 因此政府除每年拿出一部分资金进行舍饲设施建设外, 还应从生态治理、生态修复等项目中抽出一定数量的资金用于农民饲草料建设, 给予农民一定的政策性补贴;要积极协调信贷部门, 改变贷款方式, 适当延长贷款偿还期, 加大信贷规模。围绕禁牧舍饲这一中心工作, 建议县政府在社会化服务上应重点抓好以下几个方面:一是要加强禁牧舍饲的技术服务。在服务内容上, 应重点加强基础设施建设、饲草料种植加工配制、品种改良、疫病防治、科学管理等方面的实用技术引进、开发、推广和应用;在服务的发展方向上, 根据农村牧区信息闭塞、人员素质相对较低、市场开发能力较差的特点, 应注重从单纯的技术服务向技术和市场开发的综合性服务方面转变, 专业技术人员也要向懂技术会经营的综合性人才发展;二是加强畜产品流通服务体系建设。要通过各类畜产品交易市场和相关的经济联合体以及经纪人队伍建设, 开辟较为广阔的畜产品销售市场, 切实解决畜产品的供需矛盾, 加速周转, 提高效益;三是加强信息服务体系建设。充分发挥政府部门、乡镇企业、新闻媒体以及各种中介组织的作用, 为农民提供及时、准确、有效的信息服务, 以切实解决禁牧舍饲后可能出现的结构调整盲目性和畜产品的卖难甚至增产不增收问题。
3.3 禁牧也应因时制宜, 因地制宜, 推广林牧复合经营
华池县所有村实行的都是全年全禁, 虽然效果非常显著, 但也要考虑实际情况, 有的年景雨水好, 冬季枯草繁茂, 放牧并不影响明年返青, 就可以适当放牧, 不然造成了浪费, 还极易引起火灾, 增加了防火的难度。因此, 封山禁牧不应一刀切, 根据每个乡村的实际情况, 本着合理利用草场的原则, 科学规划禁牧, 可以适当实行季节性休牧。有资料表明, 每年4~7月季节禁牧, 草地植物最高生物量可提高2~3倍, 在此之外其余季节牲畜正常采食对草地产量不仅没负面影响, 而且牲畜粪便还可以均匀地给草地增加肥力, 促进草地产草量, 因为牧草生长的关键是只要不破坏其生长点, 生长即可不受影响。另外, 许多国外专家研究证明, 在林牧复合生态系统中, 刈割牧草或直接放对林分、土壤都有较大的影响;适度放牧和保护性放牧可促进苗木的生长, 有利于树冠扩展, 同时还有助于控制杂草竞争, 防止森林灾害, 而对林木直径、树高的生长没有明显影响。在幼林地或疏林地种植牧草 (特别是豆科牧草) , 能显著地提高林分的生长, 提高郁闭度, 缩短郁闭时间, 增加乔木的总根量和根系总长度, 提高林地的生产力。所以, 林牧复合经营是解决山区林木矛盾的很好途径之一。
3.4 大兴引草入田, 加快建设农田草地
世界农业发展规律表明, 传统农业以生产粮食为主, 现代农业以畜牧养殖为主。随着畜牧业发展的深入推进, 发展农田草地, 草当粮种、种草养畜势在必行。实践证明, 种0.067hm2青贮饲料或0.067hm2水浇地苜蓿, 配合农作物秸秆能养10只羊或3头牛, 能保护7hm2多天然草场。因而, 应根据禁牧舍饲养畜对饲草料的需求, 加大农业种植结构调整力度, 积极引导农民根据饲草市场需求, “变粮经二元种植结构为粮经饲三元结构, 扩大苜蓿等饲料作物种植面积, 改变单一饲草种植结构, 逐步形成为养而种、为牧而农的农业种植新格局”。
3.5 进一步完善封山禁牧督查机制, 促进干群关系的和谐发展
首先是要加快建立健全封山禁牧工作的监督机制, 明确各禁牧执法单位在禁牧中的职责。在工作中也应建立便于操作的科学的禁牧工作程序, 增加禁牧工作的透明度, 做到有章可循, 按章办事。其次是提高禁牧工作人员的素质, 讲究工作方法, 提高工作效率。禁牧的根本目的是保护生态平衡, 达到人与自然的和谐统一, 使人们更好的生活, 所以各禁牧执法单位在具体实行禁牧政策过程中, 不应以罚款和扣羊为目的, 而应加强对农民的思想教育, 使其从根源上理解禁牧工作者的初衷, 从而让农民们明白政府的每一项政策的制定和实施, 都是以让农牧民过上幸福生活为出发点的。禁牧不是不要发展畜牧业, 而是要更好地发展畜牧业, 禁牧虽然在短期内会使农民的利益受损, 影响农村畜牧业发展, 但从长远和大局来看, 它不仅仅是巩固生态成果, 更是要引导农户发展高效益的现代化畜牧业。这样, 不仅有利于禁牧工作的展开, 也有利于干群关系的解决, 使农牧民们从心底里信任干部、信任政府。另外, 要鼓励全社会人民共同参与, 树立“保护环境, 人人有责”的观点, 形成一个良好的社会氛围, 以促进禁牧工作的顺利进行。
3.6 科学统筹规划, 实现林业与畜牧业的双赢
畜牧业是山区农民特别是山羊养殖专业村和养殖大户现金收入的主要来源之一, 封山禁牧对他们提高收入、实现脱贫致富是有一定影响的;另一方面, 封山禁牧是山区林业发展的必然选择, 这也是个不争的事实。只有科学封山禁牧, 才能真正推动山区林业的发展。
用综合的观点来看, 粮食、薪材、原材料生产和环境保护等都与林业发展有关。我们必须跳出“就林论林”和“就木材论林”的传统观念, “在国土综合整治、土地利用长期规划、环境保护、山区系统开发、农林牧综合发展中把林业放到应有的位置”。林业的发展一定要与区域发展规划结合起来, 在生态优先的前提下, 实行山水田林路综合治理, 农林牧副渔全面发展。用综合的观点来指导封山禁牧, 就是要从山区社会经济发展的高度, 科学规划, 因地制宜选择全封、半封、轮封等多种方式, 把林业建设与畜牧发展结合起来, 有效地解决林牧矛盾, 以实现林业与畜牧业的双赢。
参考文献
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为保护森林资源安全，推进生态建设和经济协调发展，全面巩固我县造林绿化和省级生态县成果。结合我镇实际，制定本方案。
一、实施封山禁牧的意义
我县西部XX山区，立地条件差，生态脆弱。长期以来，由于封山禁牧不力，林地林木管护不到位，非法侵占林地时有发生，牲畜放养破坏严重，林木保存率低下，生态坏境受到严重威胁。封山禁牧势在必行，迫在眉睫，已经到了一分钟都不能拖延的紧迫程度。
二、封禁管护范围
封禁管护范围：镇域范围内均为禁止牲畜放养区，所有牲畜一律实行舍饲圈养。
三、集中整治时间及目标
（一）整治时间：2021年4月16日---2021年5月15日
（二）目标：
1、即日起凡在禁止区内放牧的发现一起，制止一起，查处一起，治安拘留一起。
2、4月30日前实现放养“零”目标。
3、4月30日--5月15日为动态巡查，巩固成果时间。
四、工作措施
（一）建立组织，加强领导
成立XX镇封山禁牧集中整治行动工作领导小组，由XX任组长，XX、XX任副组长，各管理区区委书记、区长、相关科室负责人为成员，统筹协调处理封山禁牧工作。各行政村也要成立相应的领导小组，定人定户定责任，确保按时完成任务，不按时完成任务的严肃追究责任。
（二）强化政策宣传，营造浓厚氛围
各行政村要利用广播、标语等一切可利用的形式，广泛深入地做好政策宣传工作。沿山各村悬挂封山禁牧横幅不少于10条，刷写固定标语不少于5条。村广播坚持早（7：00-8：00）、中（11：30-12：30）、晚（17:00-18:00）三次广播。2021年4月20日前，对未按照要求悬挂横幅、刷写标语的或者没有按时广播的，发现一次对村支书、村长进行通报批评，发现两次通报批评包村干部，发现三次通报批评管理区主要领导。政策宣传贯穿封山禁牧全过程，营造封山禁牧，爱树护林，保护林业生态环境的社会氛围。
（三）分包到户，责任到人
每个养殖户都要由镇干部、村干部、派出所民警分包到户，分包责任人每天要对分包养殖户进行宣传、走访、排查、登记，保证牲畜不出圈，要拍照留存工作痕迹，对每天的处理情况实行日报告制度。因工作失职造成牲畜出圈上山，分包责任人没有发现报告的，追究失职责任。
（四）夯实责任，明确职责
1、各行政村是全镇封山禁牧的主责单位，支书、村长是第一责任人，要向镇党委、镇政府递交封山禁牧工作目标责任书，确保按期完成任务，对完不成封山禁牧任务的村，镇政府要启动问责程序，追究责任。
2、镇纪委负责封山禁牧工作督查督导，对不按照要求开展工作或者开展工作不认真的行政村或个人，及时给予通报批评，责令限期改正。
（五）建立日报告制度
1、加大禁牧宣传，强化禁牧制度，创新禁牧管理
2、舍饲养羊，种草喂羊，档案记羊，制度管羊
3、禁止在森牧林地草地内放牧
4、各负其责，做好舍饲禁牧
5、加强森林巡护，制止林地内放牧行为
6、舍饲禁牧，人人有责
7、坚决打胜舍饲禁牧攻坚战
8、实行舍饲禁牧，巩固绿化成果
9、严厉处罚破坏舍饲禁牧行为
10、加大禁牧舍饲力度，切实改善生态建设
11、恢复草原植被，改善生态环境
12、落实禁牧措施，保护生态建设
13、实施全面禁牧，倡导舍饲养殖
14、反对散养破坏植被，坚持圈养改善生态
15、加大林草植被保护力度，严厉打击各种非法破坏生态行为
16、造林光荣，毁林可耻
17、创建绿色屏障，构建生态家园 18用爱心呵护每一片绿色
19禁牧圈养，保护环境，少说多做。
20禁牧圈养，绿化祖国
21禁牧圈养，防尘防沙
22禁牧工作，人人有责
23禁牧在当代，得宜在下代
24禁牧不是口号，而在于行动
25请您爱护绿色，绿是生命之源
26不要让绿色从身边消失
27我们只有一个地球，共在一片蓝天下，让我们采取新行动保护和净化我们的地球。
28关心禁牧 从现在做起 支持禁牧 从我做起
29少放一次羊,世界上就多一片绿色
30关爱后代，从禁牧开始
31发展生态经济，构建生态社会
32让进入家庭，让创收变成现实
33积攒绿色，储蓄生命。
34保护环境就是保护人类自己
35统筹规划，依法封禁
36以人为本，讲求实效，科学封禁
37禁牧圈养，恢复生态，保护农民利益
38树立大环境意识，保护生态环境
近日，针对宁夏 禁牧 封育 工作出现反弹和滑坡现象，宁夏回族自治区林业厅全面开展 林区 禁牧 封育 综合治理工作，打出了强化宣传、建立 林区 禁牧 封育 责任清单、开展专项治理等一系列“组合拳”。
近日，自治区党委督查室和有关厅局对全区 禁牧 封育 进行督查时发现，全区各地 禁牧 封育 工作出现了反弹和滑坡，一些地方问题比较严重。为此，自治区林业厅立即在全区范围内开展 林区 禁牧 封育 综合治理工作。明确各级林业部门主要领导和分管领导是 禁牧 封育 工作第一责任人和主要责任人，各级乡镇、林场、村组是 林区 禁牧 封育 的前沿阵地，管护责任必须落实到每一个山头地块。
全区各个 林区 将利用天保工程和封山育林生态效益补偿项目资金，聘任责任心强的专兼职护林员，织密护林、防火、 禁牧 综合管理网络。林政执法人员、森林公安民警和护林员采取分片包段的管护措施，确保 林区 管护不留盲区死角。重点地段、重点 林区 、入山路口等人畜活动频繁地段，将采取机械围栏或生物围栏的封禁措施，阻断进入 林区 放牧的通道。同时，宁夏还将开展专项整治活动，对违规放牧、偷牧情况“重点区域”“重点人员”实行重点盯防。对随意进入林地放牧、屡禁不止的养殖户依法实施处罚。
“到本世纪中叶, 全省可治理的沙化土地基本得到治理。”甘肃省政府4月初下发的《关于进一步加强防沙治沙工作的意见》中, 要求在全省沙区全面实行封沙禁牧。
此次甘肃确定的防沙治沙目标是:力争到2010年, 通过划定封禁保护区实现封育保护面积847万公顷, 完成治理面积108.3万公顷;力争到2020年, 使全省大部分可治理的沙化土地得到治理;到本世纪中叶, 可治理的沙化土地基本得到治理。目前, 甘肃已将沙区由东至西划分为14个沙化土地封禁保护区, 促进植被天然恢复。并努力完善荒漠化和沙化监测及重大沙尘暴灾害应急体系, 在全省沙区全面实行封山禁牧, 严禁砍挖现有灌木林进行重新造林。
今天的这次会议是县委、政府决定召开的，主要是对禁牧管理、生态工程建设进行再安排再部署。下面我讲三个问题：
一、禁牧管理工作
为更好地保护、建设和利用生态资源，实现经济、社会和生态环境的协调发展，根据国家、省、市的要求，xxxx年10月28日我县以县政府一号令形式发布了《沽源县禁牧管理办法》，明确提出，我县从xxxx年11月1日起在全县境内除划定牲畜活动场地之外的所有草山、草坡、草滩、草地、林地、农田及生态工程区实行全面禁牧，并对违法放牧的做出详细的处罚条款。同时下发了《关于做好禁牧工作的通告》，张贴到乡到村。xxxx年3月20日，季允石省长签发了省政府1号令《河北省关于禁止家畜放牧实行圈养的暂行规定》，自xxxx年5月1日起施行，为我县做好禁牧提供了强有力的法律依据，也更加坚定了我县禁牧信心和决心。但从工作运行情况看，我县禁牧工作开始运行好，中间反弹多，禁而不止。特别是今年以来，野外放牧势头明显增加，不但野外撒放牧牲畜多，而且生态工程区内牛羊成群，围栏没有围住工程而是围住了牛羊，反而给牛羊倌减轻了负担，严重影响了生态治理成果，也给我县带来负面影响。一是愧对国家、省、市对生态环境治理的支持，二是有损于我县对外形象，给我县工作带来极大被动，三是影响我县新型舍饲畜牧业发展进程，影响畜牧产业效益的快速提高，四是增加了工作难度。每遇上级到我县检查指导工作，县委办、政府办及有关科局的同志们都要下达禁牧通知，乡镇主要领导亲自撵牛赶羊。
为做好禁牧工作，县委、政府主要领导在大会上也讲，在小会上也说，下乡检查工作时也特别强调，但收效甚微，为什么呢?主要是乡镇领导重视不够，抓工作干工作的思想没有统一到县委、政府决策高度上来。5月17日，张县长回县，沿途看到工程区内牛羊成群，十分气愤，回到办公室第一件事就是召集公安、林业、畜牧等部门主要领导，安排部署禁牧管理工作，要求严厉打击偷牧和私自出牧行为。5月18日在县委常委扩大会上，朱书记特别提到要加强禁牧管理工作。
禁牧工作上级有要求，县里有决心，不禁不行，非禁不可。
(一)进一步提高对禁牧工作严重性、艰巨性的认识。禁牧是国家生态建设的需要，是彻底转变畜牧业生产方式的需要，是县农业结构调整的需要，是农民脱贫致富的需要，也就是只有精养，才能提高养殖效益，才能致富。同时禁牧舍饲也可以说是一场产业革命，是畜牧业生产方式的根本性转变，要求我们在观念、技术、畜种上都得跟上来。虽然，我们做了大量细致的工作，取得一定成效，但要扭转广大养殖户根深蒂固的传统放养习惯是需要一个过程的，这就要求各乡镇有关部门，充分认识其艰苦性、树立打持久战思想，采取有效措施长抓不懈。
(二)各乡镇要充分利用一切行之有效的宣传教育方式，大力宣传《森林法》、《草原法》、《河北省关于家畜实行圈养禁止放牧的暂行规定》、《沽源县禁牧管理办法》，切实做好禁牧管理政策的宣传教育工作，做到家喻户晓，妇孺皆知。
(三)县公安局、林业局、畜牧水产局、公安林业分局、公安草原派出所为禁牧工作管理部门，负责全县禁牧工作的检查、监督和偷牧、私自出牧案件的查处，严厉打击偷牧和私自出牧行为。特别是公安局要把禁牧工作列入重要议事日程，在做好其他案件查处的`同时，要抽调精干力量投入到全县禁牧工作中来，必要情况下要像侦破刑事案件一样，采取蹲坑监控等刑侦手段，从重从严打击一批屡教不改，禁而不止，破坏林草植被和工程设施的私自出牧、偷牧人员，决不手软。乡镇要成立专门禁牧管理队伍，明确职责，建立奖罚制度，加强对本地禁牧工作和管理。要积极探索有效的工程长期管护形式，解决一家一户分散管护难的问题。乡镇长作为本辖区禁牧工作第一责任人，对本辖区放牧工作负总责，确保本辖区禁的住、禁的好、不反弹、禁出成效。
(四)乡镇和有关部门要做好饲草、饲料种植、加土、贮存、饲喂和畜种结构调整等方面技术指导，指导养殖户做好长草短喂饲料粉碎、配方饲喂、槽斗配备工作，对去年饲草储备不足的，乡镇和畜牧部门要积极为其联系购买饲草，购买有困难的，要为其联系小额贷款。同时要抓好圈舍改造工作。圈舍改造不要停在点上，而要向面上推进，在标准上不提倡都搞高标准的，要因地制宜、因户制宜、因畜制宜，可因陋就简，也可旧房改造，宜砖则砖、宜石则石，只在达到舍饲标准就行。
(五)严格奖罚。今天会后，各部门及乡镇立刻行动，首先做好禁牧宣传工作，21日，公安、林业、畜牧、公安林业分局、公安草原派出所要下乡巡回检查，发现有偷牧、私自出牧的，要按沽政函[]55号《关于做好禁牧管理工作的通知》规定进行处罚。同时政府办督查室要深入乡村进行检查，对仍我行我素有放牧现象的乡镇和执法不严的禁牧管理队伍进行全县通报，对因工作不力，影响全县对外形象的县将严格追究有关主要责任人的责任。
一、生态工程建设工作
自4月8日全县农业工程建设动员会后，各乡镇、有关部门把农业工程建设作为重大任务，放在首要位置，抓住春墒较好，期间降水较多的有利时机，早动手，早安排，强力推进各项生态工程建设取得阶段性成果。截止目前：退耕还林工程完成退耕造林9万亩，荒山匹配整地5.3 万亩，特别占任务的100%，59%;塞北林场完成新造林1.6万亩，整地2.5万亩，分别占任务的57%，89%;坝上生态农业工程完成水浇地建设的管道建设1.5万米，打井42眼，修框架路1.7万米。
虽然，我县在前一段工程建设上有一定进展，取得一定成效，但无论是横向比还是纵向比，我县生态工程建设都存在一些题。一是进度慢，工程与工程、项目与项目、乡与乡之间进展不平衡。京津风沙源治理、21世纪首都水资源可持续利用工程由于上级未批复作业设计，尚未动工。这些工程需要下半年完成，时间紧、任务重。二是部分工程标准不高，不同程度存在准备不充分，实施标准不高等问题。三是部分乡镇的生态建设总体规划缺乏整体考虑，工程之间，乡与乡之间衔接不够，不能体现规模。四是管护不力。这些问题的存在，为我县工程建设顺利有序开展带来极为不利的影响。为此要求各乡镇、各部门一定要增强紧迫感和使命感，认清形势，落实政策，加大工作力度，提高质量，确保各项任务全面完成。
一是继续实行行政首长负责制。乡镇党政一把手、科局行政一把手为第一责任人，要对工程建设亲自安排、亲自部署、亲自落实、一抓到底。要转变工作作风，深入一线指导工作，把握进度，解决问题。
二是继续推进行政技术双包责任制。乡镇负责劳力发动和政策宣传落实，科局负责技术指导，包工程质量。
三是按季节要求，紧紧抓住各项工程建设的主要环节，集中力量抓进度，但要保证质量。要针对各个工程的不同阶段列出时间表，实行倒计时管理，明确工程量，逐一攻坚，如期完成。特别是养殖小区建设，有关乡镇要积极运作，在7月底前完成土建工程，争取实现当年建设、当年完成，当年使用的目标。养殖小区建设在规划上要结合生态文明村标准进行规划，既要经济实用，又要体现生态文明。
四是对重点工程项目，要集中领导力量、技术力量和社会力量，组织好工程实施，既要保证进度，又要保质量。要打造精品工程。通过抓精品、抓示范，提升工程建设水平。小河子乡泉子片、西辛营乡脑包底片，21世纪工程、京津风沙源治理工程小流域项目等都要建成精品。
五是要不折不扣落实国务院政策，健全和完善相关手续，加强档案管理，不可再发生类似韭菜沟、段木梁事件。
六是要加强督导，做好查漏补缺工作。生态工程管理部门要每月收集乡镇工程进度，上报县政府。同时政府办督查室要加强督查，及时如实反馈信息，提出问题，为领导决策提供依据。
二、当前农业工作
(一)抓好夏荒期间救灾工作。目前已进入夏荒期，因灾有部分自救能力户随着时间推移，自救能力减弱，需救助面不断增大，夏荒救灾任务十分艰巨。乡镇及民政部门要组织人员，对灾民情况进行再次逐村逐户核查、模清底数，算好细帐、掌握实情，做出救助方案，及早安排，提前运作，深入细致落实好每一项救灾措施，确保夏荒期间不出任何问题。
(二)抓好防汛抗旱工作。我县已进入强降雨天气，且以陈雨形式居多，随着都可能发生洪涝灾害。为做好防汛工作，乡镇及有关部门一定要加堤固防、清淤除障，并做好险工险段、病库险库、危房危所等的除险加固工作。要建立防汛抗旱责任制，制定防洪预案，备足防汛物资，落实防汛队伍，搞好雨情测报工作，做到有备无患、遇洪不慌、政令畅通、抢救及时、无有伤亡。雨量测报器具短缺的乡镇予以配齐，坚决杜绝主观估量;要明确专人24小时防汛值班，遇有汛情，立即上报。同时要做好抗旱工作，切实做到防汛抗旱两手抓、两手都要硬。
(三)抓好安全生产工作。一是要抓好无公害蔬菜的安全生产。蔬菜作为我县的一大主导产业，已成为农业增效、农民增收一个主要渠道，抓好蔬菜的安全生产，意义特别重大。当前最重要的是要严禁种植户使用巨毒、高残留农药，让群众生产出真正无公害的蔬菜。乡镇和农业执法大队一要加强执法检查力度，杜绝经营滩点经营和销售或库存巨毒高残留农药;二要加强检测，严格蔬菜市场准入制度。目前已按县政府要求交钱购置蔬菜速测仪的乡镇有：平定堡、二道渠、闪电河、小厂、九连城、白土夭、黄盖淖七个乡镇，小河子、西辛营、高山堡三个乡镇也要赶快筹集资金，交到县农业局。这里明确一条，凡是已被省认证的无公害蔬菜生产基地的乡镇，今年都要必须购置一套蔬菜速测议，如果哪个乡由于没有速测议而在蔬菜销售过程中，被查出农药残留超标或造成严重后果的，县里将严肃追究乡镇主要领导责任。三是严密注视禽流感发生动向，做好畜禽防疫工作，杜绝重大动物疫病在我县发生。同时要加强畜禽产品及活畜活禽入市的检疫工作，未经检疫的活禽活畜及其产品一律不准进入市场经销。要严把市场准入关，保证进入屠宰场和市场销售的畜禽及其产品来自非疫区。
齐鑫
【摘要】：地处黄土高原的陕西省吴起县从1998年开始就实施封山禁牧，退耕还林还草。截至目前，吴起县累计完成退耕还林还草230多万亩，成为全国退耕还林第一县。全县的林草覆盖率由1997年的19.2%提高到62.9%。十多年前，地处黄土高原的陕西省吴起县“山像和尚头，干沟水不流”。如今的吴起依靠本地不断好转的生态环境，建立起生态旅游景区，吸引无数游客前来旅游。封山禁牧政策的实施在风沙治理、生态环境改善方面成效显著，但在实施过程中出现的问题也不容忽视。通过对陕西省延安市吴起县封山禁牧政策的落实情况进行了调研，分析了偷牧、农民经济收入减少、社会问题凸显、干群关系紧张等问题产生的原因，并对该地区封山禁牧政策的有效实施提出了针对性建议，使封山禁牧与畜牧业协调发展，农民稳步增收，最终实现生态效益、经济效益和社会效益三效合一。【关键字】：封山禁牧 问题 原因 建议
党的封山禁牧是指各级政府从本地实际出发，制定各种政策法规严格禁止农牧民进入规定区域放牧从而保护山区生态环境的政府行为。截至目前，北京、河北、陕西、青海、宁夏、山西6个省区市发布了实施封山禁牧的决定，全国27个省区市的136个地、市和近1200个县实施了封山禁牧。封山禁牧是维护生态平衡、保护自然环境和巩固林业工程建设成果的重要保证，是实现社会经济与环境可持续发展的客观需要，是建设环境友好型社会的必然战略选择。陕西省延安市吴起县从1998年起在全省率先实施了整体封山禁牧，现在，全县的退耕面积还林面积已达200多万亩，各级政府坚持把封山禁牧工作作为推动县域经济社会发展的基础性工程，已取得了显著成效，成为全国退耕还林第一县，水土流失也得到了明显的缓解。与此同时，封山禁牧政策在实施过程中也出现了一些突出问题，及时分析并解决这些问题，对于禁牧工作的顺利推进和农村经济社会的协调发展具有重要的现实意义。
—、吴起县封山禁牧政策实施过程中出现的主要问题
（一）偷牧现象屡禁不止。
吴起县自全县实施封山禁牧政策以来，取得了显著成效，促进了山区草场生态恢复，一定程度上改变了当地恶劣的沙尘天气状况。但禁牧政策的实施对当地农民来说，无疑是一种关系生计大事的外来干预，牧民由野外自由放牧变为圈养饲舍，彻底打乱了农民的传统养殖方式。“圈养是目前的替代方式，这种方式的运用自然有其优势，但乡、镇、村的基础条件和自然状况存在着差异，因此对政策的反应自然会有所不同”[1]。禁牧当年，由于实行圈养，而家里缺少饲料，全乡出现不少卖羊的情况，羊只总数骤然下降。很多由于资金、劳动力和耕地状况等因素无法转向圈养的农民，经常冒着被罚款的危险违规放牧，出现“白天入舍晚上放，中午入舍早晚放，紧时入舍松时放，小群入舍大群放，近处入舍远处放，昼伏夜出”的情况，使政策宣传中“山变青，人变富”的目标变成了“明处青，背处荒；远处青，近地荒；夏季青，冬季荒；整体青，局部荒。人变富是羊多则富，羊少则穷；胆大者富，胆小者穷；勤者富，惰者穷”！就这样，农民和政府、林场等执法部门展开了“抢草”的游击战。
（二）农民经济收入减少，社会问题凸显。
吴起县是传统的半农半牧区，气候恶劣，地形以山地为主，农作物品种单一且产量低下，农民辛苦一年的收获仅够全家的口粮，加之连年少雨，使农民很少有可供出售的粮食进行交换以补贴家用。而世代相传的牧业实际上是农民从事农业生产之外并构成其经济收入的两大来源，对他们的生存和发展具有举足轻重的意义。长期以来，农业为他们生产粮食，而牧业则为他们提供可以灵活支付的购买力，是家庭生活水平和生活质量的生命线和晴雨表，在农民的年收入中占据着无可替代的地位。封山禁牧政策的全面实施，虽然在一定程度上加速了生态环境的改善和人与自然的和谐共处，有其合理性和必然性，但从实施的实际状况来看，由于该政策的整体推进，造成了许多“大群变小群，小群变没有”的现象，不少因资金短缺无法实现圈养的农民要么卖掉部分羊只，要么卖掉全部。这使得全县近年来羊只数量不断减少，从而严重影响了农民的经济收入。被斩断了主要经济收入来源的农民不得不加入了周期性流动于家乡与城市的农民工大军中，造成农村土地因贫瘠无收益而荒废的景象。常住人口以老人和儿童为主，“老无所养，少无所教”成为普遍的现象。留守人群尤其是留守儿童与少年因家庭教育缺位和贫困导致心理发展趋于失范，人生观、价值观畸形发展甚至扭曲，许多人走上了违法犯罪的道路。
（三）、封山禁牧成为影响基层干群关系的焦点。
面对愈演愈烈的偷牧现象，政府采取了种种处罚措施，如林业局规定，对于违犯“八条禁令”，执意出山放牧，肆意破坏林草植被的，除按出山放牧的羊只（牲畜）数量从严从重进行经济处罚外，对于所损坏的林草植被，都按照《中华人民共和国森林法》第39～46条和《中华人民共和国草原法》第17～20条之规定，据实加倍赔偿；对构成犯罪的，均移交司法机关依法追究刑事责任。县公安、司法等部门积极配合林业、水保等部门，加大对毁坏森林、草地行为的查处力度。县林业派出所、封山禁牧稽查大队要把依法封山禁牧作为保护森林资源的日常工作，加大执法力度，跟踪检查，坚决做到一次性封死禁绝，不留死角，实现“八个严禁”，但是偷牧现象仍然屡禁不止。取消农业税等一系列惠民政策深得民心，对照之下，农民对发现偷牧就严重处罚的措施尤其是对各地不同程度地存在的少数干部违规执法现象深为不满，在农民与政府之间的“游击战”中，矛盾和冲突时有发生，暴力对抗林业执法的现象屡见不鲜，甚至引发多起人身伤害事件，封山禁牧成为影响基层干群和谐的一大焦点。
二、吴起县封山禁牧政策事实问题的成因
（一）封山禁牧政策由于受当地地理环境的限制，实施本身难度大。吴起县位于陕西省延安市的西北部，属黄土高原梁状丘陵沟壑区，全县总面积3791.5万平方公里，全县黄土梁峁多，沟壑纵横，有些村庄四面被高山所环抱，气候干燥寒冷，年降水量478.3mm，无霜期约130天左右，是典型的旱作农业区，历来都是半农半牧区。在目前的产业结构条件下，畜牧业是农村的一项重要经济来源。禁牧后要求实行圈养，而圈养（舍饲）要求以种草养畜为基础，加之连年干旱，农民的收入没有保证，这种情况下，仅有的水浇地必然以种植粮食为主，且多数耕地种植粮食作物已经成为习惯，让农民转向种植风险无法预期的饲料作物难度较大。
（二）前期准备不充分
1、忽视了农牧民思想认识和观念转变的问题，宣传不到位。由于封山禁牧改变了农民的生产习惯，对于世代以野外放牧为主，习惯于放牧散养的普通农民来说，他们对柴草有很强的依赖性，对有草不能放，有羊不能放，耗费人力物力财力舍饲养畜的做法，思想上难以接受，很多养殖户对封山禁牧很不理解，甚至有抵触情绪。此外，政府和有关禁牧单位没有广泛的宣传政府的禁牧精神和生态农业发展思路的重大意义，也没有彻底宣传封山禁牧的重要性和必要性、艰巨性和长期性。相当数量的农民的思想认识水平很难达到从生态效益、经济效益和社会效益“三效合一”的高度去认识封育禁牧问题，只是认为禁牧会打破自己原有的生活习惯，断了财路，思想上顾虑重重，这些自身放牧观念的根深蒂固，一定程度上导致了偷牧现象的出现，而且这些观念在短期内很难消除。
2、封山禁牧前期投入不足、各项用于封山禁牧的专项补助资金落实情况不佳。受经济条件的制约，绝大多数农民养畜基础设施十分落后，棚舍简陋，缺少饲料加工机械，饲喂设施也不配套等，现有的基础设施还不能完全适应舍饲畜牧业的发展需求。虽然政府拨付了用于禁牧封育示范区建设、农牧民舍饲养畜基本建设补助等一些专项资金，但落实情况不容乐观。这在一定程度上制约了禁牧舍饲工作的顺利开展，也给部分农民的生产生活带来暂时的困难。以舍饲圈养为例，农民需要一次性投入较多的资金用于基础设施建设和饲草料的储备，才能真正实现羊只圈养。以舍饲15只羊计算，仅基础设施建设就需要投入资金6000元左右，就目前吴起县农民的收入状况来看，绝大多数农牧民难以承担，何况建设只能容15只羊的圈棚很难保证羊数增加后还能继续使用。
（三）封山禁牧政策实施过程中技术、饲草料等支持不到位
1、农民科技意识不强，各级政府服务不到位。由于长期习惯于自由野外放牧而舍饲经验普遍不足，对舍饲圈养的技术也没有引起足够的重视，牲畜病死的现象时有发生，养殖户之间的饲养效果很不平衡。政府没有积极帮助实行圈养的牧民引进适应当地自然条件的适宜圈养的良种羊，及时淘汰对草场造成危害的劣质羊以改变传统的养殖方式，也没有引导农民瞄准市场搞养殖。对于怎样缩短羊只生产周期，降低生产成本，提高羊只的出栏率和商品率，农民缺乏明确的思路和科学的认识。另外，在畜产品市场需求导向方面，政府的各级服务网点和农户之间的沟通存在缺陷，很多由放牧转为舍饲的养殖户都存在结构调整盲目性的问题。禁牧政策使得当地农民的畜牧业生产理念和经营方式发生了转变，对于大多数农民来说，他们要改变经营模式，如由粗放向集约模式转变，但如何转变，政府没有给予更多的帮助。
2、畜草矛盾十分突出，饲草供应不足，秸秆利用率不高。通过几年的封山禁牧，反映出许多地方打草机械和农民打草意识不能及时跟上封山禁牧政策，大量的禁牧草场造成浪费，政府扶持的多个种草养畜项目也不见起色。像华池县这样的禁牧区，年产秸秆资源非常丰富，这是实施禁牧舍饲物资保障之一，但秸秆利用率极低，大部分秸秆依然用于烧火取暖之用[2]。一方面舍饲无草可喂，另一方面大量饲草及秸秆却难以有效利用，这也是舍饲难以开展的重要原因之一。另外，7年来，华池县引导农民大量种植苜蓿饲草，品种单一，即使有充足的饲草，圈养的牲畜肉质远远不及野外放牧时的肉质，在一定程度上影响了本地养殖业的经济效益。
（四）吴起县封山禁牧机制不健全，导致禁牧效果不佳
目前，禁牧工作机制是以乡镇为主，林场、地方派出所等执法单位相互配合。但在工作中存在着以下几方面问题：第一，乡镇封山禁牧人员素质较低，禁牧手段简单粗放，没有严格的工作程序，容易在工作中与农民发生冲突。封山禁牧的大量工作由乡村干部完成，但大多数乡镇工作人员因没有执法资格而无法展开工作，许多环节衔接不上，导致执法断链与真空，抗法事件时有发生。第二，没有建立起一整套监督制约机制，在工作中存在大量的以情代法现象。执行禁牧工作的大多是本地的乡村干部，因血缘关系和朋友关系结成的人情关系大大削弱了执法的严谨度。第三，“没有形成健全的操作性强的禁牧工作程序，使禁牧工作透明度不高，影响禁牧的工作效果”[3]。各执法单位在执法过程中工作作风不正，徇私舞弊，吃拿卡要甚至敲诈勒索引起了群众的抵触情绪。农民只要杀一只羊或买烟酒送给他们，都有可能使农民继续在林区放牧，使禁牧政策很难落到实处。
三、吴起县有效实施封山禁牧政策的建议
（一）加强宣传，提高农牧民对“封山禁牧”的认识，重视农户参与。农牧民是实施封山禁牧的主体，也是生态建设的主体，积极引导群众，取得群众的理解与支持是做好工作的关键，因此要把加强宣传教育作为一项重要的工作来抓。通过培训班、现场会、电视、广播、报纸等形式对有关法律法规和封山禁牧政策进行宣传，使各级干部群众统一思想，充分认识生态建设的重要意义。通过调查走访发现，尽管还有部分农牧民对封山禁牧有一些看法和意见，但多数还是理解和愿意接受的。在政策制定和执行过程中，基于农户是无知的传统观念，人们往往习惯于自上而下，但是，专家和领导知识的作用有赖于其所作用的社会、文化、资源和经济环境。实践证明：“任何发展项目的成功与否取决于能否激发当地人民的创造性，取决于当地人民是否自主地参加到发展过程之中。”[4]因此，林业发展要考虑当地农户的要求和想法，引导他们积极主动参与。在封山禁牧方面，专家需要和当地农户一起对放牧需求进行评估，寻求解决办法，以便通过制定放牧条例、发展其他替代饲料来源或其它增加收入机会以避免林牧矛盾。
（二）政府应加大投入和支持力度，完善基础设施建设，强化服务，为禁牧提供技术支持。
禁牧工作需要大量的资金作保障，因此政府除每年拿出一部分资金进行舍饲设施建设外，还应从生态治理、生态修复等项目中抽出一定数量的资金用于农民饲草料建设，给予农民一定的政策性补贴；要积极协调信贷部门，改变贷款方式，适当延长贷款偿还期，加大信贷规模。围绕禁牧舍饲这一中心工作，建议县政府在社会化服务上应重点抓好以下几个方面：一是要加强禁牧舍饲的技术服务。在服务内容上，应重点加强基础设施建设、饲草料种植加工配制、品种改良、疫病防治、科学管理等方面的实用技术引进、开发、推广和应用；在服务的发展方向上，根据农村牧区信息闭塞、人员素质相对较低、市场开发能力较差的特点，应注重从单纯的技术服务向技术和市场开发的综合性服务方面转变，专业技术人员也要向懂技术会经营的综合性人才发展；二是加强畜产品流通服务体系建设。要通过各类畜产品交易市场和相关的经济联合体以及经纪人队伍建设，开辟较为广阔的畜产品销售市场，切实解决畜产品的供需矛盾，加速周转，提高效益；三是加强信息服务体系建设。充分发挥政府部门、乡镇企业、新闻媒体以及各种中介组织的作用，为农民提供及时、准确、有效的信息服务，以切实解决禁牧舍饲后可能出现的结构调整盲目性和畜产品的卖难甚至增产不增收问题。
（三）禁牧也应因时制宜，因地制宜，推广林牧复合经营。吴起县所有村实行的都是全年全禁，虽然效果非常显著，但也要考虑实际情况，有的年景雨水好，冬季枯草繁茂，放牧并不影响明年返青，就可以适当放牧，不然造成了浪费，还极易引起火灾，增加了防火的难度。因此，封山禁牧不应一刀切，根据每个乡村的实际情况，本着合理利用草场的原则，科学规划禁牧，可以适当实行季节性休牧。有资料表明[5]，每年4～7月季节禁牧，草地植物最高生物量可提高2～3倍，在此之外其余季节牲畜正常采食对草地产量不仅没负面影响，而且牲畜粪便还可以均匀地给草地增加肥力，促进草地产草量，因为牧草生长的关键是只要不破坏其生长点，生长即可不受影响。另外，许多国外专家研究证明，在林牧复合生态系统中，刈割牧草或直接放对林分、土壤都有较大的影响；适度放牧和保护性放牧可促进苗木的生长，有利于树冠扩展，同时还有助于控制杂草竞争，防止森林灾害，而对林木直径、树高的生长没有明显影响。在幼林地或疏林地种植牧草（特别是豆科牧草），能显著地提高林分的生长，提高郁闭度，缩短郁闭时间，增加乔木的总根量和根系总长度，提高林地的生产力。所以，林牧复合经营是解决山区林木矛盾的很好途径之一。
（四）大兴引草入田，加快建设农田草地。
世界农业发展规律表明，传统农业以生产粮食为主，现代农业以畜牧养殖为主。随着畜牧业发展的深入推进，发展农田草地，草当粮种、种草养畜势在必行。实践证明，种0.067hm2青贮饲料或0.067hm2水浇地苜蓿，配合农作物秸秆能养10只羊或3头牛，能保护7hm2多天然草场。因而，应根据禁牧舍饲养畜对饲草料的需求，加大农业种植结构调整力度，积极引导农民根据饲草市场需求，“变粮经二元种植结构为粮经饲三元结构，扩大苜蓿等饲料作物种植面积，改变单一饲草种植结构，逐步形成为养而种、为牧而农的农业种植新格局”[5]。
（五）进一步完善封山禁牧督查机制，促进干群关系的和谐发展
首先是要加快建立健全封山禁牧工作的监督机制，明确各禁牧执法单位在禁牧中的职责。在工作中也应建立便于操作的科学的禁牧工作程序，增加禁牧工作的透明度，做到有章可循，按章办事。其次是提高禁牧工作人员的素质，讲究工作方法，提高工作效率。禁牧的根本目的是保护生态平衡，达到人与自然的和谐统一，使人们更好的生活，所以各禁牧执法单位在具体实行禁牧政策过程中，不应以罚款和扣羊为目的，而应加强对农民的思想教育，使其从根源上理解禁牧工作者的初衷，从而让农民们明白政府的每一项政策的制定和实施，都是以让农牧民过上幸福生活为出发点的。禁牧不是不要发展畜牧业，而是要更好地发展畜牧业，禁牧虽然在短期内会使农民的利益受损，影响农村畜牧业发展，但从长远和大局来看，它不仅仅是巩固生态成果，更是要引导农户发展高效益的现代化畜牧业。这样，不仅有利于禁牧工作的展开，也有利于干群关系的解决，使农牧民们从心底里信任干部、信任政府。另外，要鼓励全社会人民共同参与，树立“保护环境，人人有责”的观点，形成一个良好的社会氛围，以促进禁牧工作的顺利进行。
（六）科学统筹规划，实现林业与畜牧业的双赢。
畜牧业是山区农民特别是山羊养殖专业村和养殖大户现金收入的主要来源之一，封山禁牧对他们提高收入、实现脱贫致富是有一定影响的；另一方面，封山禁牧是山区林业发展的必然选择，这也是个不争的事实。只有科学封山禁牧，才能真正推动山区林业的发展。
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