我国独立董事制度存在问题及对策

我国独立董事制度存在问题及对策（共8篇）

我国独立董事制度存在问题及对策 篇1

（一）独立董事的独立问题

（二）独立董事的法律依据问题

（三）独立董事制度与监事会制度的职能比较

（四）独立董事获得信息局限问题

二、独立董事制度的内涵与我国独立董事制度立法的概况

（一）独立董事制度起源的经济学分析

（二）独立董事制度的形成与内涵

（三）关于我国独立董事制度的立法概况

（四）独立董事制度的作用

三、构建我国上市公司的独立董事制度

（一）独立董事的资格保障机制

（二）独立董事的责任确保机制

（三）独立懂事的利益激励机制

（四）独立董事的集体规模优势

四、完善我国上市公司独立董事制度

（一）进一步建立和完善有关独立董事制度的法规

（二）成立独立董事协会，加强独立董事制度的建设

（三）建立独立董事与中小股东信息沟通制度

（四）建立独立董事的薪酬制度

（五）建立独立董事问责制度

（六）建立独立董事责任保险制度参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„内容提要：为了完善国有企业的公司治理结构，中国证监会于2001年5月公布了(关于在上市公司建立独立董事的指导意见)意在所有上市公司全面推广独立董事制度。独立董事制度值入我国以来是对我国现在监督制度的一种发展创新。我国公司监督的基础模式是基于二元制下的监事会监督，而我国公司监督的发展模式是基于我国现实条件下吸引的独立董事制度。独立董事制度是对现在监事会制度缺陷的弥补，是监督机构不断发展创新的结果。独立董事制度能否在中国上市公司真正的发展作用,还有赖于其他相关制度的完善程度，经过详细的分析并找到与之相对立的解决办法，使独立董事制度健康有序的发展，但只要科学合理地引入独立董事制度，无疑对完善公司监督机制，客观上促进我国公司治理结构，向着良性的轨道发展具有真正的价值。众所周知，独立董事制度原则上是公平、公正、严格行使自己的权力，对董事会有事中制衡和事后监督的作用，然而时至今日，各种原因都让独立董事们举步维艰，独立董事会的现实处境告诉我们任何一项制度本身都存在着其固有的内部缺陷或者说是一种内部机制的不协调，独立董事制度亦是如此，因此完善独立董事制度迫在眉睫。独立董事制度初露端倪就已显示出了他一定的作用，但是在我国公司的具体运行中还存在着一些问题，解决好这些问题，对于完善独立董事制度建立良好的公司治理结构具有重要的意义。关键词：独立董事存在问题制度完善独立董事制度是最近几年引入我国的制度，但这一制度从开始引入之始对其存在的争论就一直没有停止过，经济学，法学专家对此展开了热烈的讨论。我国引入独立董事制度，其本身并不是对原有监事会制度的否定，更应该看作是对原有制度的补充，并且使有力的补充。在这种前提下，独立董事制度和监事会制度必将长期共存，而事实证明，无论是新引进的独立董事制度还是原有的监事会制度，都在发挥着重要的作用，二者不可替代。从目前的情况看，我们对独立董事制度的实际运行效果却未以足够的关注。为真正发挥独立董事制度对完善我国公司法人治理结构的作用，首先必须对独立董事制度的现状，存在的问题进行全面的了解和分析，对如何完善我国独立董事制度进行深入的研究

一、当前我国董事制度存在的主要问题

（一）独立性问题确保独立董事的独立性，使实施独立董事制度的关键。也是独立董事制度的生命力所在。否则，独立董事制度只是流于形式。但从目前上市公司实施的情况来看，其独立性远没有形成。由于我国多数上市公司是由国家或国有企业法人控股，经营者在政府部门授权下享有经营决策权，有的甚至作为国有股东代表，及经营权与所有权与一身。而行使监督权的控股公司经营者或政府官员既不分享经营成果，也不承担对投票后果的责任，难免与企业经营着合谋。在此情况下，独立董事的提议和决策难以贯彻下去，当然也就不用发挥其作用。我国上市公司独立董事目前主要由政府主管部门，董事会或董事长聘任。于是，尽管聘任的独立董事具备相应的资格和条件，但由于其任免权仍掌握在政府主管部门领导或者公司高层管理人员手中，便失去其独立性。在独立董事的聘任中，人情董事，名人董事的现象非常严重，使得独立董事的独立性，知情权和工作时间都得不到保证。赋予独立董事独立的权责有利于提高其独立性。全国已有1000多家上市公司，而独立董事仅300多人，这不利于独立董事发挥应有的作用。同时独立董事也存在激励问题。否则，独立董事可能与经营者或大股东合谋，可能缺乏开展公作的积极性等。目前，我国独立董事的激励机制设计不合理，这也是独立董事未能发挥作用的一个原因。

（二）独立董事制度的法律依据问题从世界范围来看，独立董事制度主要盛行与公司权力属于一元模式，不设监事会的国家。它们由于受信托法律制度的深远影响，形成了严格的董事责任，加上发达证券市场外部监督，客观上不需要在股东会下设立与董事会平行的监事会。股东大会选举董事会，董事会任命主要经营者，公司内部没有一个常设的监督机构，由此演变出外部董事对内部董事的监督。我国与日本相仿，同属二元权力模式，讲求权力制衡和结构对称，三权分立，各司其职。公司机构中已经存在专事监督职能的监事会。日本曾在1950年修改商法，监事会只保留会计实务的监督，将业务监督权赋予了董事会。但结果并不成功，1974年日本再修改商法，恢复了监事会的业务监督权。因此，我国必须将独立董事的监督职能合理配置到现行的治理框架内，既发挥独立董事的监督效用，又避免与董事会的功能冲突。

（三）我国上市公司独立董事制度与监事制度的冲突监事会职权和独立董事特别职权的相互重叠和冲突，监事会与审计委员会财务监督权上的重合与冲突，监事会与董事会下属委员会的关系紊乱。

（四）独立董事制度获得信息局限性问题许多独立董事在３至４家上市公司兼职，根本没有充分的时间了解公司的情况。其信息的来源完全依赖于上市公司管理层提供的材料。而许多上市公司往往在开会前一两天才把材料送到独立董事的手里，在这么短的时间内独立董事很难从中发现公司的什么问题。何况很多材料故意隐瞒真相或者进行虚假陈述，这就会使独立董事依次而做出片面的，甚至是错误的判断。所以，独立董事更多的情况下只是到时开开会，举举手，表表态而已。正如一位担任过６家上市公司董事的专家公开表示：“不可否认，独立董事能起一定的作用，给一些公司提些意见，有的还被采用。但更多时候，只是开开会，一般都是在决策层已经把方案定了，然后在开个董事大会，大家举手表决通过一下。”所以，有的人认为，独立董事在我国上市公司中只不过是点缀装饰的花瓶，好看不中用。

二、独立董事制度的内涵与独立董事制度的立法概况

（一）独立董事制度起源的经济学分析公司是以营利为目的的社团法人，它有法人性，营利性，社团性三大特性。由于法人特性的存在，公司的所有权与控股权，经营权发生了分离，股东成为投资风险的承担者。为确保公司经营不偏离增进公司股东利益的航线，人们从古老的民主智慧和传统中发现了股东大会这一民主机制，并将其确定为公司的最高意思决定机构。由于股东大会人数众多，立法者创造了资本多数原则和一股一票原则，将投资额较多的股东们的意志作为股东们的主导意见拟制为公司的意见。由于受时间，成本等限制，股东大会不可能频繁举行，因此，在法国大革命立宪思想的影响下，不少国家的公司法仿照政治上的立法，行政和司法三权分立的模式，设计了股份公司中的最高意思决定机构，业务执行机构和监察机构，也就是股东大会，董事会和监事会，并规定了其详细的制度。由于有了董事和经理这些经营专才，股东会决策就可以抓大放小，专注于重大基本事项，股东大会依法作决议对董事会和监事会产生约束力。随着股票市场的发展，公司股东每天都在发生巨大的变化，由于中小股东存在“搭便车”的心理，公司召开的股东大会基本上成为“形式化”。公司的实际控制人可以利用股东大会的决策机制，把股东大会变成实现少数人意志的“形式化机器”，股东大会越来越只有象征意义。从股东大会的召集到会议内容的确定，包括董事候选人的提名和通过，往往都是在经营者的操纵之下，股东大会对经营者的各种动议的审批仅仅只是履行一道手续而已。加之在实践中由于信息披露不及时及存在信息不对称现象，甚至存在经营者操纵信息以欺骗投资者的现象，更是让股东大会不可能发生作用。在实践中，由于公司的高层管理人员和内部董事能对董事的提名产生重大的影响，这就使的以公司搞成管理人员为核心的利益集团可以长期的占据公司董事会的控制权，从而使董事会在确定公司目标及战略决策方面无所作为，也丧失了董事会监督经营者的固有职能。理论上，独立董事可以通过监督和提供专业性的建议及咨询来改善公司的经营管理，提高股东的权益。实践中人们也认为独立董事可以站在客观公正的立场，保护公司和投资者的利益，发挥对管理层的制衡作用。事实上，独立董事制度能否发挥作用是与所在国的公司体制，法律基础，社会文化背景相关的。因此，一些学者研究发现独立董事与公司业绩之间的相关性并不显著，因为独立董事发挥使有条件的。

（二）独立董事制度形成与内涵独立董事制度发端于英美法系，但英美国家早期的公司法并未设立独立董事，传统公司法理论奉行为股东利益最大化的目标而经营公司，董事被看做股东的化身，无须具有独立性，独立董事自然无用武之地，在这种理论指导下，形成了由股东选择董事，董事监督公司的高级职员，再由公司的高级职员代表股东经营公司的体制。这种运行模式在公司股权并不十分分散的情况下，尚能保证股东利益的最大化。然而，美国的公众公司自20世纪20年代以来，股东结构发生了巨大的变化，股权越来越分散，普遍出现了所有权与经营权分离的现象，董事会逐渐被以总经理为首的经理人员操纵，为此，许多国家纷纷公司治理机制改革，改革的重点就是调整董事会结构，增加外部董事比例，以制约公司高层管理人员对股东正当利益的任意侵害，减少这些内部人对公司剩余索取权的大量赚取，防止“内部人“控制行为的发生，1940年，美国{投资公司法}规定，投资公司的董事会成员中应不少于40%的独立人士。中国证监会于2001年颁布了{关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见}，根据该规范性文件，上市公司应当建立独立董事制度。上市公司独立董事使指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。独立董事对上市公司及全体股东负有诚信与勤勉义务。独立董事应当按照相关法律法规，本指导意见和公司章程的要求，认真履行职责，维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。独立董事独立履行职责，不受上市公司主要股东，实际控制人或者其他与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响。独立董事原则上最多在5家上市公司兼任独立董事，并确保有足够的时间和精力有效地履行独立董事的职责。上市公司董事会成员中应当至少包括1/3的独立董事，其中至少包括一名会计专业人士{会计专业人是指具有高级职称或注册会计师资格的人士}。(三)关于我国独立董事的立法概况我国最早涉及独立董事制度的法律规范性文件使1997年12月中国证券管理委员会发布的{上市公司章程指引}。该{指引}第112条规定，“公司根据需要，可以设独立董事。独立董事制度不得由下列人员担任：

（一）公司股东和股东单位的任职人员：

（二）公司的内部人员（如公司的经理或公司的雇员），（三）与公司的关联人或公司的管理层有利益关系的人员。”该条特别注明“此条为选择性条款”，表明上市公司不一定非设立独立董事不可，而是可以设独立董事，也可以不设独立董事，由公司根据需要而定。第二个涉及独立董事的法律规范性文件是1999年3月29日国家经济贸易委员会，中国证监会发布的{关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见}。该（意见）要求境外上司公司应逐步建立健全外部董事和独立董事制度。{意见}第6项规定，“公司应增加外部董事的比重。董事会换届时，外部董事应占董事会人数的的1|2以上，并应有二名以上的独立董事{独立于公司股东且不在公司内部任职的董事}。外部董事应有足够的时间和必要的知识能力以履行其职责。外部董事履行职责时，公司必须提供必要的信息资料。独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明。公司的关联交易必须有独立董事签字后方能生效。二名以上的独立董事可以提议召开临时股东大会。独立董事可以直接向股东大会，中国证监会和其他有关部门报告情况。”第三个有关独立董事的是一个地方性的法律规范文件，即上海证券交易所2000年11月三日发布的{上市公司治理指引（草案）}。该{草案}第14条规定，“公司至少拥有两名独立董事，且独立董事至少应占董事总人数的20%。当公司董事长由控制公司股东的法定代表人兼任时，独立董事占董事总人数的比重应达到30%。独立董事应提出客观，公正的意见。当公司决策面临内部人控制和同控制股东等之间存在利益冲突时，独立董事可征求外部独立顾问的询意见，公司应为此提供条件。”应注意的是，该（草案）虽多次用了“应”这个字眼，但她关于设立独立董事的要求不是强制性的。

（四）独立董事制度的作用独立董事制度的作用愈来愈多的实证表明，“独立董事与较高的公司价值相关，具有积极的和独立董事的公司比那些具有被动的非独立董事的公司运行的更好，国际机构投资者将日益需要公司的董事会中包含越来越多的独立非执行董事”，（世界银行1999）。具体的，独立董事主要通过下述途径体现出来其积极的作用：一是有利于公司的专业化运作。独立董事们能利用其专业知识和经验为公司发展提供有建设性的建议，为董事会的决策提供参考意见，从而有利于公司提高决策水平，提高经营绩效。二是有利于检查和评判。独立董事在评价CEO和高级管理人员的绩效时发挥非常积极的作用。独立董事相对于内部董事容易坚持客观的评价标准，并易于组织实施一个清晰的形式化是评价程序，从而避免内部董事“自己为自己打分”，以最大限度地谋求股东利益。三是有利于监督约束，完善法人治理结构独立董事在监督CEO和高级管理人员方面也有重要的作用。较之内部董事，这种监督会更加超然和有力。Weisbach的经验研究表明，“外部董事占主导地位的董事会，比之于内部董事占主导地位的董事会更易在公司业绩滑坡时更换经理。”在英美的外部监督模式中，独立董事的这种监督功能就尤为重要。

三、构建我国上市公司的独立董事制度

（一）独立董事的资格保障机制个体独立董事资格之优劣是关系到整个独立董事制度能否发挥其应有作用的大问题。大体而言，独立董事既应当具备普通董事的任职资格，也应当同时具备其他特殊资格。所谓特殊资格，既包括利害关系人上的独立性和超脱性，也包括过硬的业务能力。与公司和大股东存在千丝万缕利害关系的独立董事，不可能堂堂正正的独立行使董事职权。也许这类人士可以担任合格的内部董事，但没有资格担任独立董事。立法上应当采取枚举法与概括法相结合的原则，严格界定独立董事的消极资格。在一定年限内受雇于公司或者其有关联公司人员，为公司或者其相关联公司提供财务，法律，咨询等服务的人员，公司大股东，以及上述人员的近亲属和其他利害关系人，均应被排斥于独立董事范围之外。但仅有独立性还不够。独立董事还应当具备至少足以与非独立董事相匹配，甚至更强的业务能力，包括担任独立董事所必须的专业知识和工作经验。这种专业知识和工作经验囊括企业管理，法律，财务，工程技术和其他专业技术。在美国，担任独立董事的人士囊括其它上市公司的总裁，退休的公司总裁，大学校长，退休的政府公务员，成功的个体商人等。其中前两列人士最受欢迎。从知识结构上看，独立董事集体的专业知识应当搭配合理，不宜高度重叠。一家上市公司的独立董事不宜全部由法学家担任，也不宜全由经济学家或任何一类专业人士担任。鉴于上市公司独立董事的业务素质关系到成千上万投资者的切身利益，立法者有必要干预独立董事的业务知识结构，对于不同的业务知识构成规定一个硬性比例。为培育独立董事市场，加强独立董事自律，设立独立董事协会尤其必要性。协会可以制定独立董事的任职资格，甚至组织全国性的独立董事资格考试。以推荐独立董事为主要业务的猎头公司，也将在市场中获得发展壮大。

（二）独立董事的责任确保机制独立董事究竟对谁负责，值得探讨。传统公司法认为，包括独立董事在内的董事应当对上市公司及全体股东负责。{关于在上市公司建立独立董事制度的指导建议（征求意见稿）}也要求独立董事维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。现代公司法中的公司社会责任理论认为，公司利益既蕴含着股东利益，也蕴含着股东之外的其他利害关系人的利益等。从这一角度看，把独立董事界定为仅对中小股东利益，或者仅对股东利益负责使狭隘的观点。独立董事既应考虑到股东股东利益，也应考虑到其他利害关系人的利益。这才是独立董事对公司利益负责的全面涵义。当然，股东利益使公司利益中的核心内容。独立董事不得剥夺股东的合法权利以增进其他利害关系人的不法，不当利益。明确了对谁负责，还要究明怎样对公司利益负责。独立董事试点中的这类问题很多。独立董事与其他董事一样，既享有权利也承担义务与责任。独立董事对公司和全体股东负有忠实义务和注意义务。违反该义务的，独立董事也要对公司甚至公司股东承担民事赔偿责任。当然，公司法中的经营判断规则可以鼓励独立董事的进取精神，使得出于公心的谨慎独立董事免于承担赔偿责任。独立董事还可以自己购买董事责任保险，以减轻自己的赔偿责任，公司也可以提供部分保险费补贴。但如果一个独立董事投保后，屡屡由于其品德瑕疵或者能力不济而导致保险公司向公司或股东支付赔偿金，那这名独立董事迟早要被独立董事市场淘汰。因为，保险公司不断提高该董事的保险费，独立董事迟早有一天会望而兴叹。打消作独立董事的念头，上市公司也不会聘请这些无德无才的人士担任独立董事。因此，法律责任机制与市场机制都应当为建立成熟的独立董事市场发挥积极的作用。

（三）独立董事的利益激励机制除了强化独立董事的法律责任，建立健全相应的约束机制，还应当善待独立董事。实践中，如何确定独立董事的报酬是个令人棘手的问题。就独立董事而言，要价过高会吓跑上市公司，要价国低又担心降低了自己的身份。就公司而言，目前也无成熟的报酬方案。其结果是，相当一批独立董事从上市公司取得的报酬大大低于内部董事，甚至仅具有象征意义，有的独立董事从上市公司分文不取。问题在于，调动独立董事为公司献计献力的动力源仅仅有良心和菩萨心肠提供是不够的。独立董事违反对公司所负有的忠实义务和注意义务的，或者由于过错而对错误的董事决议举手赞同的，也要承担责任。独立董事分文不取，既不符合按劳取酬的分配原则，权利与义务相一致的理念，更无法让其承担赔钱的民事责任。对于我国独立董事而言，既可以在立法上规定独立董事的报酬组成结构，也可以授权各公司自由斟酌确定。但立法中必须确保独立董事不能成为类似与内部董事甚至雇员的利益中人。至于独立董事的具体数额究竟为多少，立法者和政府证券监管部门都无权干涉，而应由独立董事市场予以确定。

（四）独立董事的集体规模优势独立董事的能力和品德不管如何优秀，但孤掌难鸣。单个或者少数独立董事无法在内部董事占多数席位的董事会产生支配性影响。{上海证券交易所上市公司治理指引（征求意见稿）}规定，公司应至少拥有两名独立董事，且独立董事至少应占董事总人数的20%。当公司董事长由控制公司的股东的法定代表人兼任时，独立董事占董事总人数的比重应达到30%。中国证监会{关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见（指导意见稿）}要求，上市公司董事会成员中应当有三分之一以上的为独立董事，无论是20%30%还是三分之一都大大低于美国的62%的比例。为使得独立董事的声音不被非独立董事吞没，建议将独立董事的比例提升为51%。为确保独立董事不论为稻草人，独立董事应当拥有自己控制下的专业委员会。具体说来，董事会下设审计委员会，提名委员会，报酬委员会等专业委员会。此类委员会应当由独立董事担任，主席也应由独立董事担任。当然，这些委员会设在单层制中的董事会下面使妥当的，在双层制下，应当设在监事会下面。

四、完善我国上市公司独立董事制度

（一）进一步建立和完善有关独立董事制度的法规虽然我国有关部门先后实施了《指导意见》、《准则》等，对独立董事的独立性、任职资格、权力义务等方面做了一些指导性规定，但迄今为止尚没有对独立董事作出强制性规范的法律和法规。因此，有关部门应在总结我国独立董事运作情况的基础上，对相关法律、法规（如《公司法》、《证券法》等）作出修订，对《指导意见》、《准则》及各证券交易所制定的章程、规则（如《上海证券交易所上市公司治理指引》）中涉及到独立董事的内容，进行协调和修改，做到统一口径，相互配套等。有关部门还应通过制定《独立董事法》，明确独立董事的任职资格、任期、选聘程序、作用、责任、义务等，给予独立董事制度相应的法律地位，依法保障独立董事正常履行职能并约束独立董事的行为，从而维护社会公共利益的投资者的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展。

（二）成立独立董事协会，加强独立董事制度建设建议衬里独立董事协会，并由中国证监会依法对其进行监督、指导，其主要职能包括：制定独立董事执业准则和行为规范，明确独立董事职业责任，促使独立董事遵守客观、公正、独立的执业原则，增强行业自律性和指导性。举办独立董事培训班，加强独立董事的培训、业内交流和后续教育，培养后被人才，建立独立董事人才库，提高独立董事的执业水平。进行独立董事的资格认证，向上市公司推荐独立董事候选人，建立独立董事资格认证制度和独立董事与上市公司双向选择制度，培育有序竞争的独立董事市场。建立独立董事档案、独立董事公示制度和工作绩效评价制度，为社会公众和中介机构评价独立董事的业绩提高条件，促使职业经理层的建立，促进个人信誉及社会评价体系的形成。这是独立董事协会的一个非常重要的职能。独立董事在上市公司中表现出的独立、客观和良好业绩，能够极大的保护和提升其声誉，声誉将激励独立董事去更有效的监督执行董事和精力人员，并为其创造更大的发展空间。

（三）建立独立董事与中小股东信息沟通制度通过上市公司网站中的独立董事园地，结合上市公司的信息披露制度，向全体股东及社会公众公开有关独立董事的个人信息和工作情况，包括独立董事参加董事会会议的次数、对重大决策的表态和投票情况、对上市公司董事会机器工作委员会的建议和工作绩效、对公司经营行为的意见和评价了、对上市公司披露信息真实性的独立意见等，将独立董事的工作真正置于市场环境之中和社会监督之下，并为其收集中小股东意见和接受咨询提供条件。

（四）完善独立董事的薪酬制度独立董事的薪酬与其工作的积极性和独立性由密切联系：薪酬过低则激励不足，难与其所承担的义务和责任相匹配，不能吸引优秀的专业人才拿出足够的时间、精力取积极参加董事事务；薪酬过高，则独立董事又会考虑如何保证其利益的稳定，而在工作中作出妥协，受制于能够决定其聘用与否者，即上市公司的内部控制人。因此，要确保独立董事的独立性，首先要确保独立董事的薪酬的独立性，也就是说，独立董事的薪酬不能由公司的控制人来决定或发放。短期激励和长期激励是激励独立董事两大方式，前者要足以补偿独立董事参加董事会的机会成本，后者则主要是激发独立董事的主人翁意识。目前，我国上市公司独立董事的薪酬主要使以短期激励为主，即发放固定津贴和参加会议津贴。从长远来看，我们还应借鉴西方国家的经验，如通过给予一定量的股票期权或延期支付等长期激励，来建立灵活的薪酬制度，使独立董事更加关注上市公司的经营业绩、发展前景和长期利益，发挥其更大的作用。

（五）建立独立董事问责制度独立董事拥有一般董事的权力和特别的监督权，他们对于维护中小股东的利益起着至关重要的作用。目前我国的相关法律、法规没有就独立董事不履行勤勉尽责的义务或不作为，导致中小股东利益受到损害或信息披露不真实等不良后果，以及独立董事与上市公司勾结，采取其他方式谋取利益等现象，而规定其应该承担的相应行政、民事或刑事责任。因此，建议在相关法规中补充进去这些内容，建立完善的独立董事问责制度。当然，独立董事不可能是全才，也不可能完全了解企业生产经营的各个方面，在实践中要求独立董事在有限的时间内作出正确的判断，发表正确的独立意见的确使很困难的。因此，也要容许独立董事犯错误。独立董事责任的界定，在于区分其是否“主观故意”。如果独立董事在董事会决议时发表了独立意见但没有被采纳而产生的不良后果，不应追究独立董事的责任；对独立董事作出的职业判断失误的意见，但已经中介机构鉴证，所产生的不良后果，亦应豁免独立董事的责任。

我国独立董事制度存在问题及对策 篇2

(一) 我国上市公司独立董事制度产生的背景

一直以来, 我国上市公司的内部治理结构中“内部人”控制严重, 董事会不过是一个花瓶摆设。而监事会是由股东大会选举的, 是公司的内部监管机构。然而, 由于监事会与大股东有着密切的关系, 根本起不到监管的作用, 监事会的职能形同虚设。为了弱化我国公司治理中的内部人控制, 保护中小股东的利益, 形成有效的监督机制, 我国上市公司先后引进了独立董事制度。

(二) 我国上市公司独立董事制度的发展与应用

我国最先引进独立董事制度的是青岛啤酒, 随后我国颁布了第一份规范性文件《上市公司章程指引》。2001年是独立董事制度在我国的发展过程中最具有建设性的一年, 1月发布了《关于完善基金管理公司董事人选制度的通知》, 8月证监会又发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》, 12月颁布《上市公司治理准则》。经过了十几年的发展历程, 我国独立董事制度取得了很大的进步, 但还存在一定的缺陷和不足, 需要通过大量的实践来不断的完善。

二、我国上市公司独立董事制度存在的问题

(一) 行权机制缺乏保障

独立董事除了享有一般董事的权利之外, 还享有特殊的权利, 包括特殊的监督权、审核权等等。虽然对此都有相应的规定, 但还不够详尽。在我国上市公司独立董事制度《指导意见》中对独立董事的行权机制的规定尚不完善, 很难保障独立董事职权的履行。

(二) 缺乏相应的激励机制

目前, 我国的独立董事制度中对独立董事的报酬激励薪酬制度不完善, 基本都是固定薪酬, 不管做得如何, 都能拿到那些报酬。没有与董事会挂钩, 更没有与股权挂钩, 因此, 独立董事在工作过程中缺乏动力。激励机制的另一方面声誉激励在我国独立董事制度中发挥的作用也很有限。

(三) 约束机制匮乏

享有权利就要承担相应的义务, 作为独立董事会的成员, 承担着公司决策和监督等重要职责, 相应的就要承担着一定的义务和责任。而当前我国的独立董事制度各方面都缺乏相应的约束机制, 尤其是在法律法规方面, 没有在独立董事制度的具体实施过程中得到落实, 没有相应的奖惩机制, 独立董事也就缺乏一定的约束。

(四) 缺乏应有的独立性

我国上市公司中, 独立董事基本是由大股东提名, 通过股东大会选举产生。尽管在选举过程中, 小股东也拥有选举权, 但是我国上市公司目前基本上采取的都是一股一票制度, 这就使得独立董事控制在大股东手里, 无法对大股东形成有效的监督, 独立董事也或多或少的会偏向于大股东的利益, 从而损害了小股东的利益。

(五) 缺少相关的法律规范的支持

独立董事制度要真正发挥其应有的作用, 必须要有相应的法律法规作为保障。而我国目前独立董事制度施行方面最缺乏的就是配套的法律法规, 在一些公司法中, 对独立董事的规定条款非常有限, 而且缺乏一定的系统性, 无法满足当前我国独立董事制度实践发展的需要。

(六) 独立董事制度与监事会制度缺乏协调性

在独立董事制度和监事会制度之间, 我国存在的最大问题就是职权划分不清晰, 很多地方存在重叠的现象, 这就引发了二者的冲突。二者之间的关系也不明确, 没有相应的法律法规对其做出明确规定, 独立董事和监事会是否需要互相监督, 或者独立董事如何监督监事会等等。因此, 二者之间缺乏相应的协调性, 呈现出交叉重叠或者互相推诿的不和谐现象。

(七) 缺乏合理的选任机制

我国对独立董事任职资格的规定含糊不清, 宽松不严格。选任程序的不合理造成了大股东操纵的现象。另外, 独立董事的任职最长的竟达六年之久, 对独立董事应有的独立性造成严重威胁。

三、如何完善我国上市公司独立董事制度

(一) 健全独立董事的行权机制, 完善保障体系

行权机制是独立董事有力行权的重要保障。对上市公司的内部独立董事制度提出严格的要求, 督促其制定行之有效的行权机制, 并予以遵守。提高独立董事在董事会中的比例, 对其拥有的一票否决权做具体细致的规定, 确保其有效行权。

(二) 不断完善独立董事的激励机制

建立独立董事考评机制, 以此作为确立其薪酬的标准。将独立董事的薪酬与其工作业绩的考核挂钩, 与股东的利益保持一致。公司为了达到激励的效果, 也可以向独立董事提供股票期权。另外, 人都有精神需求, 独立董事也不例外。因此, 可以建立独立董事的评估机构, 定期对独立董事进行考核, 建立和不断完善独立董事个人的声誉体系和社会评价体系。

(三) 加强独立董事的约束体制建设

对于独立董事的约束体制建设, 主要应从两个方面入手:法律约束和市场约束。而在法律方面要建立一套对于独立董事违反公司的相关规定和义务履行方面应承担责任的约束机制, 可以从行业自律和行政处罚等方面入手。而市场约束和独立董事的声誉紧密相连, 声誉好, 形成买方市场, 声誉差就会被市场所排斥。

(四) 完善我国独立董事制度, 保证独立性的充分发挥

为了使我国独立董事制度向着良性方向发展, 独立董事的“独立性”尤为重要。从我国国情出发, 建立一系列法律法规, 强制上市公司必须依法规范独立董事制度, 约束独立董事行为, 从而确保独立董事的“独立性”真正发挥。

(五) 不断完善相关的法律体系

独立董事制度的有效施行, 必须依靠配套的法律法规。否则, 独立董事制度只能流于形式, 成为摆设。因此, 应不断完善我国的法律体系, 细化独立董事制度的相关规定, 为其有效发展营造一个完善的外部法律环境。

(六) 调和独立董事与监事会的职权关系

对独立董事和监事会的职权做清晰明确的划分。独立董事的职权主要是决策和监督两个方面, 而监事会则主要是监督。同样是监督, 独立董事的监督职责主要侧重于董事会的相关职责范围, 而监事会主要侧重的是财务管理方面。另外, 充分协调好各自的监督时间, 独立董事应着重于事前和事中的监督, 而监事会着重于事后的监督。从而使二者默契配合, 协调发展。

(七) 不断完善独立董事的选任机制

要使独立董事的监督职能真正的得到发挥, 必须切断其与大股东的密切关系。可以让小股东中的优秀人才参与到独立董事的选举中来, 规避大股东操作独立董事的弊端。

摘要：独立董事制度兴起于美国, 应用于董事会的内部监督。随着其在美国的发展, 我国上市公司也逐渐开始采用了独立董事制度。但是, 自从我国实施以来, 效果不尽如人意。独立董事制度作为我国上市公司的一个新生事物, 无论是理论方面还是实践方面都尚不完善, 想让独立董事制度在我国上市公司发挥其积极的作用, 还有很多问题尚待解决。因此, 本文主要表述了我国上市公司独立董事制度存在的一些问题以及一些相应的应对措施。

关键词：独立董事制度,上市公司,机制

参考文献

[1]东培华.我国上市公司独立董事制度存在问题及对策研究[D].河海大学, 2005.

[2]朱宇航.我国独立董事制度探析[D].中国政法大学, 2005.

我国独立董事制度存在问题及对策 篇3

我国上市公司引进独立董事制度是完善公司治理结构的一项制度创新，通过独立董事的确立来解决企业法人治理结构，保护中小投资人在公司中的利益等问题。独立董事制度虽然是一项新兴的制度，但对公司治理方面的确发挥了积极的作用。归纳起来其职能和作用主要表现为以下几个方面。

（1）提高董事会的决策职能，强化董事会的作用。

董事会是公司的最高决策机构，而独立董事绝大多数来是各领域有所建树的专家或成功人士、精英，同时又是独立的监督者，他们可以超脱于局部利益之上，站在更高的角度，更专业地考虑问题，提出建议使公司决策更正确更可行，以提高公司的经营管理水平和决策绩效。

（2）发挥独立董事对公司经营管理的监督职能，制衡公司高级管理者。

由于独立董事具有独立性，能对公司高管的经营行为实行有效地监督，防止无能经营导致公司利益受损，有利于监督和防范公司内部高管损公肥私，侵害中小股东的合法权益。监督CEO和公司其他高管的道德行为，防范公司管理层道德风险也起到重要作用，独立董事可以通过审计委员会、薪酬委员会、提名委员会来激励，监督约束公司高级管理人员，把他们的利益和公司利益紧密结合在一起，维护公司和股东的利益。

（3）防范“内部人控制”，保护股东利益职能。

公司股权结构十分复杂，通常大股东控制着董事会，一股独大的股东在一切决策方面往往会考虑顾及到自身的利益，因而势必会损害公司和其他中小股东的利益，而独立董事对公司大股东在关联交易，操纵公司谋取私利，损害中小股东利益行为发生时，则会出面制止或提出反对意见，行使表决权，维护公司和中小股东的利益。

我国独立董事制度存在的诸多问题

1、独立董事制度法律、法规不健全

目前，我国在独立董事制度方面相关法律法规还不健全，独立董事在有关法律中并没有专门规定，国家关于建立独立董事制度的要求只是散见于中国证监会、国家经贸委的部门文件中，并且指是指导性意见，市场经济本身就是法制经济，正是由于没有完善的法律基础，导致独立董事制度在我国推行过程中不可避免地出现一些问题，从西方发达国家的经验来看，对独立董事的权利和义务一般都规定在《公司法》或《证券交易法》之中，如《美国1940年投资公司法》就明确规定了在投资公司的董事会中至少要有40%的成员独立于投资公司，而在我国的《公司法》和《证券法》中并没有规定上市公司必须建立独立董事制度，更没有硬性规定独立董事比例应占董事会成员的1/3以上。其次，《指导意见》在我国法律体系中并无法律地位，不存在必须执行的强制性，因此，使部份上市公司设立独立董事缺乏主动性。

2、独立董事缺乏独立性

独立董事最大的特点体现为其独立性。《指导意见》第3条对独立董事必须具有独立性做了详细的规定，也明确了不能担任独立董事的人员范围，表面上看只要独立董事不参与经营管理或与经营管理者没有重要的业务或专业联系就可以被认为是独立的，但事实上，无论是独立董事的提名、任命，还是独立董事的薪酬支付，在一个大股东控制的企业里，无一不体现着大股东的意志，首先，从独立董事的提名、选举来看，尽管按照证监会规定，董事会、监事会单独或合并持有1%以上的股东都可提名独立董事候选人，并需股东大会选举决定，但我国都是实行一股一票制，这为大股东提名提供了可能。由于独立董事大多由控股股东提名并选举产生，独立董事迫于大股东的压力，考虑到报酬和今后连任问题，难以形成对大股东的监督，中小股东的利益也无从谈起，实际上，独立董事是否具有真正的独立性，关键不丰于领酬和持股，而是在谁聘用，谁决定薪酬，这直接决定他们最终站在谁的立场。所以，中小股东的合法权益往往难以得到保护。再次，《公司法》规定，董事会所有决议需过半数通过，而独立董事只占董事会成员的1/3，所以难以制衡大股东，因此势必会成为“挂名董事”、“花瓶董事”，影响甚微。

3、独立董事与监事会职能重叠

从世界范围来看，独立董事制度盛行于英美国家，这些国家的公司大多不设监事会，而我国系大陆法系国家，受日本、德国的公司模式影响，在公司中设立监事会，在这种基础上引入独立董事制度，势必产生职能重叠，造成多头管理。因此，容易造成彼此扯皮、推诿，影响其预期效果。

4、独立董事人才现状不甚合理

目前我国独立董事绝大多数是公司主要负责人请来的“名人董事”、“人情董事”，对公司运作难以实施有效的监督。首先，目前我国出任独立董事的大多是国内知名的经济学家、大学教授、著名律师、会计师，其学历、专业职务无可挑剔，而这些独立董事大多缺乏企业经营管理和实践经验。其次，在近年来已经公布了上市公司年报中这些独立董事兼职情况比较突出，许多专家教授竟然同时担任5家以上的“挂名”独立董事。其能否有足够的精力履行多家公司独立董事职责难免让人怀疑，所以其应变能力，超前意识势必会受年龄的限制，因而会制约其履职效果成为一种摆设。

5、独立董事责、权、利失衡。

独立董事的责任、义务几乎同上市公司的董事一样，但对权利等并没有统一的标准和硬性的规定，特别是当前我国上市公司的独立董事对公司的信息知情权无法得到保障。独立董事责任重大，但是权利在法律不明确，这势必会影响独立董事的工作积极性，由于独立董事在董事会中所占的比例少，难以形成有效的监督，且对大股东的监督又可能影响自己的薪酬和连任，致使独立董事对行使权利受到障碍。当公司内部出现意见分歧后，大股东带头违规操作，不听独立董事的劝告。导致成为独立董事无法行使职权的主要原因。

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完善我国独立董事制度的思考和对策

1、出台《独立董事法》

强制要求公司建立独立董事制，在法律层面规定独立董事的权利和义务，对人员来源，独立董事的人数、组织方式、薪酬标准加以规定，成为有法可依，以保证独立董事履行其职能。在《独立董事法》中应明确上市公司应设立专门委员会，明确职能定位，这样有助于解决独立董事某些职能操作性不强的缺陷。从而使独立董事在提议聘用或解聘会计师事务所，提名任免董事或解聘高管、监督公司董事、高管的薪酬时能发挥更大的作用，同时为了保证独立董事的独立性，必须明确独立董事的提名程序，鉴于《指导意见》中规定的提名方法具有不可操作性，难以保证独立董事之独立性，我们建议在《独立董事法》中，将独立董事的提名权交给提名委员会，规定在提名委员会中独立董事应高于1/2，才有助于保证独立董事的独立性。

2、建立与健全完善的信息披露制度

独立董事发挥作用的重要前提就是能及时和全面了解公司的生产经营和其他方面的信息，以使提高决策能力和水平，如何落实和保障独立董事的知情权，公司应建立完善的信息披露和传递制度，使独立董事掌握的信息与其他董事相同，以确保准确及时地对公司运营中发生的问题作出决策。

3、明确独立董事与监事的职责划分

从理论上讲：独立董事是董事会内部的监控系统，而监事会则是在董事会之外，二者都属于平行的监督系统，但目前独立董事的职能与监事的职能的重叠主要出现在财务检查及监督董事、高级管理人员的行为方面。因此，我们应合理定位独立董事和监事的职责，防止重叠和交叉监督，因此，建议在上市公司中加强独立董事在审计委员会中的权利，使独立董事有权提议聘请或解聘外部审计机构，监督公司内部审计制度，负责内部审计和外部审计的沟通，审核公司的定期信息披露，审查公司内部审制制度及高管人员的更换，解聘离任审计和高管的违法违纪行为。

4、组建独立董事事务所和独立董事协会

建立独立董事专门人才库，挖掘具备会计、经济管理、法律等专门人才，组织进行专门知识培训，向上市公司输送合格的职业化的独立董事，以确保上市公司的职业化独立董事人才的需求。

5、完善薪酬支付方式，建立激励机制

建立和健全独立董事激励机制。上市公司独立董事的薪酬支付方式应尽可能地包括赋于独立董事的部份公司股票的所有权，因为公司股票的价值与公司的收益是密切相关的，独立董事拥有公司的股票，他们就会有直接的动力监督公司的行为，用更多的时间和精力关心公司的经营和发展，从这个意义上讲，独立董事拥有股票越式，这种动力就越强，与中小股东的利益相关性也就越大，事实上，由“内部人控制”的公司里独立董事很难做到拿大大股东的钱去维护中小股东的权益，因此，建议设立独立董事基金，这样会较好解决独立董事的激励和约束问题。

总之，完善上市公司的治理结构，加强独立董事的制度建设是一项紧迫而艰巨的任务，需要社会各方面的努力，我国应根据自身发展水平和市场发展的特点，从提及的几点入手设计出一套符合我国国情，充满生机的富有效率的独立董事制度，以促进我国上市公司规范健康发展。

（陈建远律师：浙江乐泰律师事务所合伙人）

我国独立董事制度存在问题及对策 篇4

1资源税费制度的理论基础„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1.1资源税的概念

1.2我国资源税制度的发展演变（可不要）1.3资源税费相关理论

2我国现行的资源税费制度

2.1我国现行资源税费制度的主要内容（）2.2资源税制度的发展现状（1.2可合并）2.3资源税的主要特点 2.4资源税的作用

3.我国现行资源税费制度存在的问题 3.1资源税课税范围窄 3.2资源税计税依据不合理 3.3资源税单位税额过低

3.4资源税减免政策较多，调节作用衰退 3.5税费关系不协调费重税轻矛盾突出 3.6征税对象没有分类

3.7 资源税的税权过于集中。税收调节效率低下 4.国外资源税发展状况及给我们的启示

5.资源税费制度的完善对策 5.1．扩大资源税的课征范围 5.2．改变资源说的征税依据 5.3．使资源税单位税额合理化

5.4．减少资源税优惠政策．加大财政支持力度 5.5． 规范协调税费关系 5.6．对征收对象进行分类

5.7.调整资源税在中央政府和地方政府之间的分享比例 6.结论 7.参考文献

1.资源税费制度的理论基础

1.1资源税的概念

资源税是以自然资源为纳税对象的税种，是国家凭借宪法赋予的对资源的所有权和行政权力，向资源的开发利用者征收的一种税。广义的资源包括土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、气候资源等，是生产的原料来源和布局场所，我国目前资源税中的资源主要是指矿产资源。

资源税按其性质可以分为一般资源税和级差资源税两种。一般资源税是国家对国有资源，如我国宪法规定的城市土地、矿藏等，根据国家的需要，对使用某种自然资源的单位和个人，为取得应税资源的使用权而征收的一种税，它反映的是绝对地租。级差资源税是国家对开发和利用自然资源的单位和个人，由于资源察赋的差异所取得的级差收入课征的一种税，它反映的是级差地租。

我国的资源税是在1994年税制改革时开征的一个税种。税制改革扩大了资源税的征收范围，并将盐税纳入其中，但尚未将所有自然资源列为纳税对象。在我国境内开采《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。我国资源税实施“普遍征收，级差调节”的征收原则。其中“普遍征收”包括两层含义，一是对所有境内应税资源品都要征收资源税，二是所有应税资源品的开采或生产者都要缴纳资源税;“级差调节”的含义是指由资源察赋、开采条件、地理位置等客观条件不同而产生的级差收入，通过实施差别税额来进行调节。从征收原则来看，我国资源税既包含绝对地租，又包含级差地租。1.2我国资源税制度的发展演变

改革开放前，我国一直实行的是“无偿开采制度”;1982年1月，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的颁布标志着“有偿开采制度”的开端;1984年10月，我国开始按照从利润计征的方式开征资源税;1986年，资源税改为从量征收;1994年，国务院颁布、实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》;1996年，全国人大常委会通过了对《矿产资源法》的修正，进一步确立了我国资源有偿取得、使用以及税费并存的制度;1998年，我国相继颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》;2004年以来，我国陆续调整了部分资源的税额标准，取消了部分资源的优惠政策与减征政策，拉开了资源税改革的序幕。

在改革开放前的计划经济阶段，各种产品的生产、销售、分配和收益都由国家统一计划、管理和实施，对于资源的开发利用也不例外。各种矿产资源均是由国家组建的各个地质勘查单位进行寻找和评估，勘探结果归国家所有;国家投资开采矿源，矿山企业同样为国家所有，按计划指令完成对矿产品的采选，并上交国家，所取得的收益则上交财政，由国家统一进行分配。在这种高度集中、统一的计划经济体制下，国家集多重身份于一体—既是矿产资源的所有者、生产者，也是其使用者和受益者。由于各种财产权利均属于国家，实行有偿开采制度是没有意义的，因而在这一时期，一直实行的是资源的“无偿开采制度”。

随着我国经济体制的改革与发展，资源有偿开采制度也随之建立和演进。1982年1月，国务院颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，标志着我国矿产资源有偿开采的开端。

我国于1984年10月开征资源税，按照当时的《资源税条例(草案)})规定，征收范围包括原油、煤炭、金属矿产品和非金属矿产品，但根据当时价格不能大动的情况，为了避免企业既得利益受到影响，资源税实际征税只限于少数煤炭、石油开采企

业。资源税开征时，是按照资源产品销售利润率确定税率征收的，即销售利润在12%以上的矿山企业要按规定缴纳资源税，销售利润在12%以下的矿山企业则不需缴纳资源税。资源税征收采用从价超率四档累进税率的方式，其初衷是调节级差收益，公平企业税负。

1986年施行的《矿产资源法》明确规定:国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。但当时鉴于资源产品销售利润率下降的情况，为稳定资源税收入，决定将资源税计税办法在原设计税负的基础上，改为按产量和销量核定税额从量征收。

1993年全国进行财税体制改革，对1984年的第一代资源税制度做出了重大修改，形成了第二代资源税制度。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，细化及扩大了资源税的范围，把盐税纳入其中，征收品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。同时正式把按超额利润征税改为按矿产品销售量征税，按照“普遍征收，级差调节”的原则，就资源察赋状况、开采条件、资源等级、地理位置等差异设置了不同税额，即同类产品资源条件不同，税额也不相同。1994年，《矿产资源补偿费征收管理规定》开始实施，其《附录》中列出了我国当时己发现的全部173种矿产及其补偿费率，结束了矿产资源无偿使用的历史，也从此形成了矿产资源有偿使用的“税费并存”制度。1998年，国务院颁布了《探矿权和采矿权转让管理办法》，逐步停止了各地矿业权的无偿授予，对矿产资源的保护和开发效益的提高起到了积极作用。1999年财政部和国土资源部又发布了《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知}}(财

综字[1999〕183号)。

从2004年起，我国陆续调整了煤炭、原油、天然气、铅锌、钨等部分品目的资源税税额标准，从而拉开了新一轮资源税改革的序幕。

2004年7月和12月，财政部、国家税务总局分别下发文件，规定自2004年1月1日起，将陕西省部分地区煤炭企业资源税额调整至2.3元/吨(财税「2004」128号);自2004年7月1日起，将山西省煤炭资源税额调整至3.2元/吨，青海和内蒙古调整至2.3元/吨(财税[2004〕187号)2005年，国家财政部和税务总局发布了《关于调整原油天然气资源税税额标准的通知》(财税[2005〕 115号)，规定从2005年7月1日开始，上调油田企业原油、天然气资源税税额标准为原油14~30元/吨，天然气7~15元/千立方米，新标准规定了每吨30元、28元、24元、22元、18元、16元、14元七个原油资源税税额档次，每千立方米15元、14元、12元、9元、7元五个天然气资源税税额档次。此前财政部和国家税务总局也宣布，自2005年5月1日起，调高河南、安徽、宁夏、福建、山东、贵州和重庆等省市的煤炭资源税税额标准，这是继2004年年底调高山西、青海和内蒙古自治区三省区的煤炭资源税税额标准后，财政部和国家税务总局第二次调高煤炭资源税。

2006年，湖北、湖南和内蒙古三省区的煤炭资源税税额分别提高至3元、2.5元和3.2元(财税[2005」169号、170号、172号);冶金矿山铁矿石资源税由原来的减征60%改为减征40%，即按规定税额标准的60%征收。同时调整的资源税项目还包括:取消对有色金属矿资源税减征30%的优惠政策，恢复全额征收;锰矿石资源税使用税额由2元/吨调至6元/吨;铂矿石资源税适用标准调整为:一等税额标准8元/吨，二等税额标准7元/吨，三等税额标准6元/吨，四等税额标准5元/吨，五等税额标准4元/吨(财税[2005〕168号)。

2007年1月，财务部、国家税务总局发布《关于调整焦煤资源税适用税额标准的通知》(财税「2007」15号)，宣布自2007年2月l日起，将焦煤资源税适用税额标准由3.2元/吨上调至8元/吨。2007年8月1日，财政部、国家税务总局联合发布通知，对铅锌矿石、铜矿石和钨矿石三种矿产品资源税做出调整，其中铅锌矿石资源税平均上调410%，铜矿石平均上调330%(财税[2007〕100号)1.3资源税费相关理论 1.31国外相关研究

国外学者关于资源税费制度理论基础方面的研究，主要集中在资源收益及分配方面的研究，沿袭了政治经济学中关于收益分配的理论，集中在矿山地租、要素收入及财产收入上。收益分配的比例由要素的边际贡献决定。李嘉图在《论矿山租金》一文中指出，矿山和土地一样要给矿主支付租金，矿山的租金是以无需付租金的最贫瘩的矿山索取的资本回报为基础，决定其它较为多产的矿山的租金。这里的租金实际上是一种级差地租的概念。马克思发展了亚当斯密和李嘉图的地租理论，其地租理论体系包括了绝对地租和级差地租，他指出，真正的矿山地租的决定方法，和农业地租是完全一样的，矿产所有权的垄断是产生矿山绝对地租的原因，资源察赋及分布是产生级差地租的源泉。绝对地租的概念与产权的收益(权)是基本等同的。新制度经济学中关于收入与分配的讨论主要集中在(产权中的)所有权与收益权上。国外政府对其资源所有权的利益体现的收入来源主要是对资源开采征收权利金，也有些国家采用征税的方式。国际上对于权利金是一种税还是一种费在认识上也存在不同。权利金作为一种税，相当于是一种不动产所得税，是矿产资源所有权在不发生转移的情况下，因让渡矿业权而取得的收益并对之课征的税收，是对纳税人(矿业权人)支配拥有的非其所有的财产权(从所有权中分离出的矿业权)所征收的税收。但权利金不是由税务部门征收的，由于它是一个专门的领域，为降低征收成本，由矿政管理部门负责征收，因而有别于一般的“税”。权利金作为一种费，如美国认为权利金是美国财政最大的一笔非税收入，但其源于国家的财产所得，收缴后进入国家财政，又区别于一般的“费”。1.32 国内的相关研究

自1984年资源税在我国开征以来，资源税费制度对于维护国家矿产资源财产权益，促进资源的合理开发利用，保护生态环境等起到了积极作用。然而种种弊端也不断显现，引起了国内学术界的广泛关注和讨论，其中的焦点集中于“税费并存”问题，即作为资源的基本租金，其存在形式是否合理，各种类型的资源税费是否应该保留或合二为一，或者资源税本身即应直接予以废止。1.认为资源税与资源补偿费都应予以保留。

苗建伟等人认为，即使矿产资源通过拍卖其开发权来达到矿产资源的有偿使用，但是对于原来征收的矿产资源补偿费也不应被取缔。因为资源补偿费本质上是对国家进行的资源普查投入的补偿，必须予以回收以保证国家新的普查工作的资金来源;而资源税的存在形式应是国家或政府为实现其职能需要，凭借其政治权力，并按照特定标准，为应付公共支出而强制、无偿取得财政收入的一种形式，作为一种经济杠杆，应起到调节经济活动的作用2。

2.认为资源税与矿产资源补偿费合二为一，作为资源的基本租金，以资源租金(权利金)的形式计征。

吴鉴认为，国家作为矿产资源的所有权人对采矿权人征收的各种有明确的经济内涵的费用—矿山地租，是天经地义的事情，资源税普遍征收、级差调节，对采矿权人征收，又与资源条件藕断丝连，归并到矿产资源补偿费中才是正途3。王广成4、杨人卫5均认为，资源补偿费和资源税二者都是矿产资源价值的实现形式，都体现了矿产资源所有者的权益，而这在税理上是重复的，所以应将二者合一，作为矿产资源的基本租金，以资源税或资源租金的形式从量计征。陶树人等也建议合并资源税和矿产资源补偿费为“优质资源税”，使之真正成为补偿资源所有权人的优质资源级差收益，费用原则上纳入国家预算管理，考虑到历史上已经形成的地方利益，中央和地方可按一定比例分配“。张磊认为，应参照国外的权利金制度，将资源税与资源补偿费统一合并为“资源税”，以理顺国家对矿产资源所有权的经济关系和级差收益的关系，从而减少征收成本，便于政府统一管理7。袁怀雨认为，矿产资源随着开采只会减少，直至消失，不可能要求其在经营(开采)中保值、增值，只能要求国家对矿产资源资产的所有权和矿业权必须在经济上得以体现—获取被消耗掉的矿产资源的资产收益。前者为矿产资源作为一种国有资产的价值，即矿产资源在被勘查之前就具有的原有价值，体现为矿业的超额利润(绝对矿租和第一形态级差矿租)，由其所有者—国家以矿产资源权利金的形式加以征收(以此取代资源税和资源补偿费);后者为收取矿业权使用费与国家出资勘查形成的矿业权价款。资产性矿产资源管理必须保障在矿业经营 活动中这两种国有资产的收益不致流失，否则国家对矿产资源的所有权和矿业权只是一句空话8。

3.认为资源税或资源补偿费征收不合理，应予以废止。

鲍荣华等人认为，1984年开征矿产资源税的目的是为了调节矿山企业由于矿产资源自然及经济条件优越而引起的级差收益，即对矿山超额利润部分的征税，属于级差地租性质。而1994年的资源税暂行条例却将增收范围扩大到所有矿种的所有矿山，违背了矿产资源税开征的初衷，起不到调节矿山级差收益的作用，因此应取消此税种征收，或者仍保留此税种，而采取零税率征收9。关凤峻从土地的剩余征税出发，分析了地租和土地税的征收主体、征收对象、征收依据、征收目的。进而把土地与矿产作类比，说明了由于资产所有者不同，决定的地租(矿租)和土地税(矿产税)的征收主体、征收对象、征收依据、征收目的存在与否及其差异，指出资源税没有立税的理论依据，补偿费理论解释存在错误’“。从“财产权利第一，政治权利第二”的原则出发，国家只要拥有财产权利，就应首先充分利用这种权利;弃财产权利不用而动用政治权利，是对政治权利的滥用和浪费，也即是国家机关放弃了维护“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”这一原则的义务，张文驹也建议取消资源税”。郑爱华等人认为，矿产资源是一种不可再生资源(水资源例外);当发现矿床后，消耗多少储量(资产)就

减少多少储量(资产)，因而矿产资源的消耗是得不到补偿的，也不能增值，矿产资源资产(储量)的增加是通过生产要素的追加得来的，与所消耗的矿产资源资产无关。应取消现行征收的矿产资源补偿费’2。

2我国现行的资源税费制度

2.1我国现行资源税费制度的主要内容

我国现行的资源税是依据1994年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》执行的资源税。凡在我国境内开采规定的矿产品或盐的单位或个人，都应按规定缴纳资源税。资源税的征收范围包括所有矿产资源，征收品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。纳税人在开采主矿产品的过程中伴随开采的其它应税矿产品，凡未单独规定使用税额的，应按主矿产品视同主矿产品税目征收资源税。资源税按产品资源条件不同，税额也不相同。计征依据按照从量定额办法征税，即应税产品的销售量或自用数量，税率为幅度定额税率。具体计算公式为:应纳税额=课税数量x单位税额。纳税人开采或者生产不同税目的应税产品，应该分别核算，不能准确提供不同税目应税产品的课税数量的，从高适用税率。资源税由国家税务局和地方税务局负责征收管理，所得收入由中央政府和地方政府共享。资源税中海洋资源税归中央，其余归地方。此外，中外合作开采石油、天然气，目前按照规定征收矿区使用费，暂不征收资源税。现行的资源税主要体现了三个原则:一是统一税政，简化税制，将盐税并入资源税，作为其中一个税目，简化原盐税征税规定;二是以普遍征收，级差调节为原则，扩大了资源税的征税范围，并规定生产应税资源产品的单位和个人都必须缴纳一定的资源税;三是资源税的负担与流转税负担结构的调整作了统筹考虑，一部分原材料产 品降低的增值税负担转移到了资源税。2.2资源税制度的发展现状 9 8 4年，我国开征了资源税． 当时只对开采天然气、石油、煤炭的企业开征，并且按照销售利润率超过 1 2 ％的利润部分征税． 1 9 9 4年，我国对原有资源税进行了改革，形成了现行的资源税． 规定不再按超额利润征税，而按矿产品销售量征税，并且为每一个课税矿区规定了适用税率． 其征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，并且把征税范围扩大为7个税目： 原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐． 1 9 9 4年征收的资源税一直沿用了十几年没发生变化．近年来国家又快了资源税改革步伐，2 0 0 3年以来中国陆续调高了一些省、市的煤炭资源税的单位税额，授权部分省、市扩大资源税的征收范围，如2 0 0 6年又开征了被称为“ 石油暴利税” 的石油特别收益金． 目前，资源税还处在进一步改革之中．

随着我国社会、经济的发展，对 自然 资源需求越来越大，经济飞速发展和资源日益紧张之间的矛盾加深，现行资源税已经越来越不能发挥应有的作用了．

2.3资源税的主要特点

我国现行的资源税制度主要具有以下特点: 第一，实行资源的有偿使用。一般来说，国家可以凭借自然资源所有权向资源开发经营者收取租金，也可以凭借行政权力征收税费。在我国，国家既是自然资源的所有者，又是政治权力的行使者，因此在对资源开发利用时，国家通过征收资源税的方式实现资源的有偿使用。凡在我国境内开采或生产应税资源产品的单位或个人，都要依法纳税。这其中包括国有企业、集体企业、私有企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体、其他单位，以及个体经营者和其他个人。对开采原油、天然气的中外合作油(气)田企业暂不征收资源税，另按规定征收矿区使用费。

第二，只对特定资源征税。资源的范围广泛，不仅包括矿产资源，还包括水资源、土地资源、植物资源、动物资源等。但我国现行资源税的征税对象并不是全部自然资源，也不是对所有具有商品属性的资源都征税，而主要是有选择地对部分矿产资源和原油进行征税。其中，原油仅指开采的天然原油，不包括以油母页岩等炼制的原油和其他人造石油;天然气，暂不包括煤矿生产的天然气;煤炭，仅指原煤，不包括选煤、洗煤和其他煤炭制品;金属矿产品和非金属矿产品，均指原矿石:盐，指海盐原盐、湖盐原盐、井矿盐和卤水。

第三，普遍征收，级差调节。资源税根据各矿山的储量状况、开采条件、品位高低、地理位置等客观条件而规定了不同级别的征税标准，一个矿区一个税率，纳税人具体适用的税额由有关部门根据其开采状况在幅度内予以确定，从而调节各个资源开发者和使用者的级差收入。

第四，实行从量定额的计税方式。资源税按吨、立方米、千立方米等单位从量定额计征。这种征收方法只与开采量或销售量有关，与生产成本或销售价格无关。便于计征和缴纳，便于设计差别税额，便于确定纳税人的纳税地点，维护资源税产地的利益。2.4资源税的作用

资源税作为调节经济的手段，其在提高资源利用效率、增加国家财政收入、创造公平的竞争环境、促进各地区协调发展等方面均发挥着不可或缺的作用。

第一，有利于提高资源利用效率，促进资源合理开采。国家开征资源税，根据资源开发条件的差异，确定不同税率，一方面可以抑制企业采富弃贫、采易弃难、采大弃小、乱采滥伐的行为，使资源能够充分地得到开发利用，有效减少资源浪费造成的损失;另一方面，也有利于激励经营者出于自身利益的考虑，积极提高技术水平，建立有效的企业管理机制，从而提高资源的开发利用率，最大限度地合理开发和节约资源。

第二，有利于增加国家的财政收入。资源税的开征，体现了国有资源的有偿使用原则，有利于国家财政资金的累积，为社会发展做出贡献。资源税作为绝对地租，参与资源价格的形成过程，改变了过去无偿开采和使用资源的状况;资源税作为级差地租，能够调节资源开采企业的级差收入。将绝对地租和级差地租收归国有，保障了国家作为资源所有者的合理收益。

第三，有利于为企业创造公平竞争的良好环境。我国地域辽阔，各个地区的资源赋存状况以及开发、运输的难易程度存在和很大的不同。资源储量高、条件好、品味高、开采容易的企业生产成本较低，反之则较高。由于矿产企业多为产品价格的接受者，难以通过自主定价转嫁生产成本，成本的高低直接决定了矿产企业的利润水平，从而在利润分配上失去了合理的基础。开征资源税，可以调节不同资源条件下企业间的收入，对资源条件好的企业课征较高的资源税以将其超额利润收归国有，对资源条件较差的企业则可通过税收优惠或补贴等方式对其进行补偿，从而使企业的利润能够大体反映其主观努力程度和生产管理水平，排除了资源因素造成的分配上的不合理，为企业之间的竞争创造了一个公平的环境，使企业能够在平等的基础上展开竞争，调动企业积极性，提高生产效率。

第四，有利于促进各个地区经济的协调发展。我国资源分布不均，资源富集的地区往往是经济发展比较慢的地区，例如西部地区。开征资源税，一方面能够提高资源所在地的收益，提高当地的公共服务，改善当地的社会经济环境，化资源优势为经济优势;另一方面，开征资源税能够增强资源所在地恢复和保护环境的能力，弥补因资源开采造成的环境破坏和损失，为开发和寻找新的资源创造条件，从而实现地区经济的可持续发展。

3.我国现行资源税费制度存在的问题

3.1资源税课税范围窄 从资源税开征的目的来看，其征税范围本应包括一切开发和利用的资源。但是，1994年1月1日起施行的《中华人民共和国资源税暂行条例》由于各种原因，只规定了对原油、盐等7种矿产品开征资源税。然而，随着我国经济的发展，只对这几类资源征税的范围明显过窄。首先，无法有效地保护自然环境和生态环境。目前，森林资源、水资源、草场资源和滩涂资源等的开发利用已十分普遍，不对这些资源征收资源税会导致资源破坏现象十分严重，不利于整个经济的可持续发展；其次，不能体现税收公平原则。同样是被开采的自然资源，一部分不征收资源税，而另一部分却征收，使纳税资源的价格比非税资源的价格高，这与税收调节经济，营造公平的市场经济环境功能相悖。3.2资源税计税依据不合理

我国现行的《资源税暂行条例》规定了资源税的课税数量:(一)纳税人开采或生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量;(二)纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。由此可见，现行资源税的计税依据是:纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税依据;纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这种计税依据使得对企业已经开采而未销售或使用的无需付出任何税收代价，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，降低了资源的回采率，造成大量资源的积压和浪费。由于资源税的计算以产量而不是储量为基数，企业开采而未销售或未自用的资源，不在纳税范围，许多企业难以抵挡利润的诱惑，往往采取掠夺式开采。国家安全生产监督管理总局的数字显示，中国煤矿回采率平均只有35%，一些乡镇煤矿回采率仅为巧%，有些甚至低至10%。这意味着实际储存100万吨的煤矿，有的只开采了10万吨就被废弃，还有 90万吨被白白浪费。山西煤炭资源平均回采率虽然比过去有大幅度提高，但仍不理想，只有40%回采率。而按不可再生资源的规范，采掘要求其回采率应为80%一90%。

同时，资源税全部从量征收，实行的是递减税，征税多少与矿产品市场价格变化及矿山企业的盈利没有关系，不利于改善矿业投资环境，更重要的是不能通过税收这个重要经济手段实现对矿产资源的调控，这一点在2003年下半年开始的宏观调控中显得十分突出，由于需求和运力的原因，一些矿产品价格迅猛上涨，矿山企业的利润也大幅度增加，但是由于资源税从量征收，不仅使国家未能得到应有的资源收益，重要的是国家失去了对企业因价格变化而产生的利润调整手段，使得公共收益流入小集团手中，产生了新的更大的不公平

另外，征税计量单位与生产实践计量单位不统一。如沙、石资源的课税数量按吨计算，而开采、使用数量是以立方米计算的，两者之间缺乏合理的折算比，造成征收管理中课税数量不准确，为相关人员寻租行为提供了可能性。3.3资源税单位税额过低

由于资源在市场中的一般价格由劣等资源价格决定，并遵从优质优价、劣质劣价的规律。现行资源税的单位税额只反映了劣等资源和优等资源级差收益，资源税税额最高60元/吨(固体盐)，最低0.3元/吨(煤炭)，这种以劣质低价为基础设定的不同级差的单位税额，不因资源市场变化而调整，与市场机制要求相背离。从整体水平看，我国资源税的单位税额偏低。税率是税制的主导，过低的资源税单位税额使资源税制在能发挥作用的有限空间难有用武之地

我国资源长期以来在政府控制下实行低价政策，市场经济体制确立后，它是最后进入市场的商品，而且进入市场的总量少、范围窄，其进入市场过程中提价的幅度远远低于其他商品。近年来，国家鼓励我国资源商品要尽量与国际接轨，这导致我国长期受政府调控下的资源性产品价格持续走高，随着国际市场价格的波动而波动，而政府的资源税率是不变的，与资源价格波动没有相关联系。如近年来我国油价持续走高，但对原油的开采税率确实十几年之前的，在这种价格现状下征收的资源税率必然偏低。资源税单位税额设置偏低，而纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，而与该资源开采造成的环境影响无关，我国资源结构的不同及地区差异，造成了资源的贫富矿之分和开采的难易之别。在资源管理混乱的状况下，往往会出现采富弃贫、采易弃难的问题，弱化了税收对资源的保护作用。

以煤炭资源为例，我国的煤炭资源税自1984年以来，整整20年没有动过，平均税额仅为0.5元/吨。如此低的征税额度，加之我国在企业取得矿产资源开发权问题上采取的是审批制而非公开招投标制，使企业往往是无偿取得采矿权。在极高利润的趋使下，很多投资者纷纷投入到煤炭资源的开采中来，“吃肥丢瘦”式透支性开采和巨大的浪费已成为普遍的现象。据统计，自建国以来至2003年，中国累计产煤约350亿吨，而煤炭资源消耗量超过1000亿吨。在“吃菜心”式的开采过程中，中国至少扔掉了650亿吨的煤炭资源，按2003年的煤炭消费计算，这些煤够我们用近40年。

资源税税负过轻导致资源税收入增长不能同经济增长相适应，资源税保护国家资源、调节收入分配的作用得不到充分发挥。从地方政府的角度看，由于资源税幅度税额标准由中央制定，而其税收收入归属于地方财政。因此，在近年石油、煤炭价格高涨的背景下，中央资源性垄断企业取得了高额的利润，但地方政府的收益却没有相应增加，导致地方政府对资源收益持有不满情绪。从企业的角度看，由于资源税税负过轻甚至微乎其微，企业大多并不在乎这个负担，在无休止的掠夺开采中，企业收益颇丰但浪费现象惊人，资源利用率极其低下。3.4资源税减免政策较多，调节作用衰退

从财政角度看，资源税优惠政策造成地方政府非税收入的不规范。资源税优惠减免以政府直接放弃和让渡部分税收收入为代价，这必然使得地方政府收入中规范性的税收减少。更为严重的是，在政府职能不断加强和财政支出不断增加的情况下，地方政府各部门必然通过设置一些收费和创收项目来组织不规范的收入，以弥补预算资金的不足。而这些花样繁多的收费和创收也逐渐发展成为政府难以控制的乱收费。由此可见，过多的税收优惠也是导致收费泛滥的深层次原因之一。

从市场角度看，资源税优惠政策不利于公平竞争。在市场经济中，一些纳税人享受的税收优惠，实际上就是其他纳税人遭受的税收歧视。资源税优惠减免不利于市场经济条件下纳税人开展公平竞争。从适用地区看，目前资源税优惠中存在的地域性减免政策，不利于东西部地区之间的公平竞争，从课税对象看，现行资源税依据纳税人开采利用不同资源品而制定优惠政策，不利于经营不同品种的同行业纳税人之间的公平竞争。如现行适用东北老工业基地的优惠政策，即因资源品的不同特殊属性而降低了低丰度油田和衰竭期矿山的资源税，虽然体现了政府针对东北经济发展特点的政策倾斜，但造成的税负不公显而易见。从资源配置看，资源税是资源产品价格的一个重要组成部分，如果某些资源产品在开采和利用活动中享受了税收减免，那么这类产品在市场竞争中就更具价格优势，能占有更多的市场份额，或者能够在同样价格条件下实现销售，赚取更多的利润，最终使得资源配

置向那些在开发利用中享受减免优惠的行业、企业和资源品转移。

从国家资源基础角度看，资源税优惠政策有悖于资源保护政策。出台资源税优惠政策，将对资源开采者产生暗示作用，鼓励其增加对于享受优惠政策的经营活动的投入，以通过满足市场对资源品的巨大需求来达到获取自身利益的目的。为了充分利用各地对矿产资源的税收优惠政策，在优惠期内达到最大的经济效益，部分企业就很可能采取采富弃贫、采易弃难、采大弃小的方式加大矿产资源的开采率，尽最大可能增加资源税的实现数量。因为对大部分矿山来说，其开采期一般都在5年一10年之间，探明的大储量的矿山并不多，因此企业往往寻求最大的短期经济效益。加之矿产资源是不可再生资源，因此，资源税优惠政策有进一步刺激自然资源过度开采利用之嫌，不利于资源保护。3.5税费关系不协调费重税轻矛盾突出

3.6征税对象没有分类

李亮会计10分现行资源税设置中存在的问题及对策.pdf

3.7 资源税的税权过于集中，税收调节效率低下 资源税属于公享税，其税收管理权集中在中央税种的立法权，税法的解释权，税种的的开征权，停征权，税目税率调整权，减免税权等均高度集中在中央并且资源税的大部分收入也由中央取得，这中分配机制令许多地方不满意按常理说，矿产资源既然是国家的公共资源，代表国家的利益的中央政府占资源国家利益的中央政府占资源税的大部分本无可厚非． 但问题在于我国许多地方是依靠属地资源． 经济才得以发展起来的。而在资源开发过程中，不但造成环境状况急剧下降． 而且所造成的土地和水资源的严重流失和浪费。完全由当地民众承担． 地方民众和地方政府却不能从其丰富的矿产资源中得到合理收益。同时地方政府没有足够的权限．，不能通过调整资源税政策的方式调节地方经济，不能根据本地经济社会发展及财政变化的需要对具有地方特色的资源税履行开征、停征或减免权，不利于地方因地制宜地发挥当地的经济优势和资源优势。

4.国外资源税发展状况及给我们的启示 4.1国外资源税现状

鉴于各国或地区资源享赋的差异及其经济影响的不同，实际纳入特殊课税的资源范围也就存在差异:有的涉及范围较广，如美国路易斯安那州对自然资源产品征收的资源开采税，其自然资源就包括各种矿物、其他天然矿床、岩盐、海盐、各种木材(包括纸浆原材和松脂以及其他林业产品)。被特别课税的自然资源最常见的是矿产资源，特别是石油和天然气，如安哥拉、澳大利亚、加拿大、以色列、荷兰、挪威、月一麦、法国、马来西亚、菲律宾、西班牙、泰国、英国等，都对石油和天然气征收特别税或适用特别规定。有些国家如加拿大、菲律宾以及上面已提及的美国路易斯安那州等还特别对林业产品征税，法国则对森林砍伐征森林砍伐税，泰国单独对柏木征税。有些国家还对一些特殊资源征税，如安哥拉对钻石征税，泰国对燕窝、水产征税等。此外，对于石油的下游产品如汽油、柴油，不少国家都纳入消费税应税项目征收消费税。国外税费体系 二十世纪以来，矿产资源国有化成为世界性的趋势。在社会主义国家这固然是公有制的一种表现形式，第二次世界大战之后独立的民族国家，普遍实行了矿产资源国有制。老资格的资本主义国家，则发生了两种变化:一是使矿产资源同土地脱钩，在保持土地私有的同时实行矿产资源国有化，例如前联邦德国;二是限制土地私有化的发展，例如美国从1930年起停止向私人出卖国有土地(过去己经卖出的，私人土地所有权包括矿产资源所有权仍然有效)。这样各个国家就普遍强化了对矿产资源的所有权，矿产资源财产权利制度的重要性大大提高。矿业活动是一项以盈利为目的的经济活动，因此其应服从一般的税收制度与规定。市场经济国家的资源税收制度一般主要包括:所得税(公司税)、权利金(产量税、产品税、采掘税等)、超额利润税(资源租金税、资源租金权利金等)、进口税、出口税、按土地面积征收的税费(租费)、申请/登记费、印花税、矿权转让税、销售税(营业税、增值税)、教育税、附加税、环境税等等。其中资源有偿使用制度涉及的税费包括:权利金、超额利润税、红利、保证金、资源耗竭补贴等。不分资源条件优劣，征收“权利金”(royalty)以体现资源消耗补偿;区别资源条件优劣，征收“资源租金税”(rentaltax)以体现级差收益分配。矿产资源的有偿使用制度涉及的税费一般包括：权利金、资源租金税、矿业权租金、折耗准备金、红利等 4.3国外资源税的借鉴

通过对各国资源税制度的了解，可以总结出以下几方面的借鉴意义: 第一，各国的资源税制度尽管不尽相同，但普遍通过立法确认了矿产资源归国家或全民所有，并通过征收权利金来体现资源所有人与开采人的关系，通过征收资源租金税来调节资源察赋差异产生的超额利润。总体来看，各国对绝对地租和级差地租的界定较为明确清晰。

第二，各国资源税的征税范围比较广泛，不仅包括原油和矿产资源，也有很多国家结合本身的实际情况，对诸如森林资源、水资源、海洋资源、野生动物资源等征收资源税。从而不仅拓宽了政府的财政收入，还可以对更加广泛的资源进行保护，引导资源类企业合理开采。

第三，各国对取得的资源税收入，明确规定了其专门用途，并设有相关的专项基金，主要用于资源勘探、保护、管理及成本补偿。通过设立这种机制，可以有效防止资源税收入被挪作他用，为保护资源和生态环境，促进资源开发利用的可持续发展提供稳定的资金来源。5.资源税费制度的完善对策 5.1．扩大资源税的课征范围

从世界各国资源税的征收范围看．资源税税目可涉及到矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源以及海洋资源、地热资源、动植物资源等，其中以矿藏资源、土地资源和森林资源为主。我国现行资源税的征收范围显得过窄．仅限于7种矿产品和盐。应按照公平税负的原则．将资源税的征收范围逐步扩展到所有自然资源．按照“宽税基、低税率、少优惠”的基本思路设计。资源税的征收不但要包括矿产资源，还应逐步包括土地、森林、山岭、草原、水、动植物、海洋、空间等自然资源。基于目前的征收管理水平．可以考虑先将国家目前已经立法管理的一些资源纳入其中，如水资源、土地资源、森林资源、草场资源、海洋资源、渔业资源、滩涂资源等。对现行资源税范围进行重新调

整，将土地使用税、耕地占用税、水资源费等并入资源税，成为资源税的一个税目．从而建立起一个具所有权性质的生态物质资源税制。5.2．改变资源说的征税依据 首先，将资源税的计税依据由按销售量征税改为按生产数量征税，这可以使企业开采后没有出售而积压的资源也成为应税资源．使企业积压的资源产品也负担税收，引导企业节约资源，避免过度开采，其次，将从量计征改为从价计征和从量计征相结合的方式。从价征税是以征税对象的价格为标准，按照一定的比例 计税，税收收入与价格变动直接相关。与征税对象的数量也有紧密联系，可以调节产品结构，最终调节产业结构。但是，从价计征方式必须要求资源的价格统一，信息比较透明、公开、容易取得，目前煤炭、石油和天然气的价格信息基本统一、公开．实行从价计征的条件已经成熟，因此可以首先对这些资源实行从价计征。对于其他不具备从价计征条件的资源可以继续实行从量计征 的方式，但是要调高单位税额，以提高税负水平。最后，积极探索回采率计征等方式，待条件成熟后付诸实施，创新资源税计征方法。完善资源税计税依据后。相关企业税负加重，为降低成本，资源消耗企业将被迫采用先进技术节能降耗，从而有利于企业合理有效地利用资源，促进产业结构的调整。5.3．使资源税单位税额合理化

在确定资源税的单位税额时应充分考虑和认识到以下因素： 1．政府资源所有权和使用权的让渡价格应以劣等资源为基础：

2．政府作为资源的所有者应将自然赋予的利益收归国有，根据优质资源高税、劣质资源低税的原则制订单位税额：

3．表达资源的稀缺度越大．政府对该种资源的限制程度就越强．资源税税率就越高：

4．反映资源开采形成的外部成本．即资源的有害物质含量越高。在开采过程中给予环境造成的损害越大．资源税税率就应当越高： 5.4．减少资源税优惠政策．加大财政支持力度

保留《资源税暂行条例》中规定的优惠政策，明确可以享受优惠减免的条件和优惠减免权的归宿．杜绝资源税中各种非法减免和越权减免的发生。同时，将税收优惠政策重点由鼓励资源开采转为鼓励资源节约．制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源循环再生的利用率．使资源税成为发挥生态环境保护功能的税种。此外，适当调整消费税、出13退税、企业所得税等相关机制，以协调发挥资源保护效应。5.5． 规范协调税费关系

就资源税而言，已形成地方固定收入：就矿产资源补偿费而言．其收入已构成中央和地方矿产资源勘查、环境保护等方面的专项资金和矿产资源使用费征收机构的经费。将矿产资源补偿费并入资源税的关键是：1．顺国家对矿产资源所有权的财产权益的经济关系和级差收益的关系．要求以资源税取代矿产资源补偿费．维护国家作为矿产资源所有者的权益：2．行资源税按照资源产品的销售数量为计税依据普遍从量征收与矿产资源补偿费的实质含义类似：3．家目前已对矿山企业实行探矿权、采矿权有偿 使用和公开出让制度．应将矿产资源补偿费并人资源税．实行国际通用的权利金。李亮会计8分浅谈资源税的改革和完善.pdf

5.6．对征收对象进行分类

5.7.调整资源税在中央政府和地方政府之间的分享比例

中央应适当地让利于地方．中央分享小部分资源税收入，地方分享大部分收入。让利于地方．对中央财政并无大碍，对地方而言，情况则大不一样，地方多分享资源税，可以为地方政府恢复生态、治理环境解决资金问题 调高地方资源税分配比例．有利于资源省区真正发挥资源优势．从根本上促进自身的发展。我国许多资源都集中西部地区．这些地区经济不发达，而许多资源又是不可再生的，将资源税大部分留在地方，有利于缩小中西部之间的差距．让地方分享资源税改革成果。资源税的收入分成．可以借鉴2 0 0 6年国务院公布的《 关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案》 的分配方式。

我国独立董事制度存在问题及对策 篇5

【论文摘要】本文在对我国现行与慈善相关的税收优惠政策进行梳理和归纳的基础上，结合发现的问题，深入探讨税收优惠政策和促进慈善事业发展之间的关系。在借鉴相关研究成果的基础上，对慈善相关税收制度提出了完善建议。

【论文关键词】慈善捐赠;税收;对策

一、慈善捐赠相关税收制度存在的主要问题

目前，我国关于捐赠的称谓有四种表述形式：赠送、馈赠、赠与和捐赠，还没有从立法上进行统一。在现行税制上，流转税类各税种关于捐赠的规定存在以下缺陷：对公益性捐赠和非公益性捐赠一律视同销售征税;实物捐赠不能享受税收优惠。我国对公益性实物捐赠，只是在某些特定情况下才享受税收减免。在所得税类方面，关于公益性捐赠的立法除《企业所得税法》和《个人所得税法》的规定外，大量的是财政部、国家税务总局颁发的效力较低的规范性文件，这导致公益性捐赠的税收立法效力较低。公益性捐赠的扣除标准规定过低：《企业所得税法》关于纳税人进行的公益性捐赠在年度利润12%以内的可以扣除，且超过限额的部分不可以向后年度结转。《个人所得税法》规定：在应纳税所得额30%的范围内扣除公益性捐赠部分。对未通过指定的非营利社会团体和国家机关的公益性、救济性捐赠以及直接对受赠人的捐赠均不得在税前扣除的规定不合理，根据相关规定，企业和个人通过国家批准成立的非营利的公益组织或国家机关向红十字会事业、老年人服务机构、青少年活动场所、农村义务教育的捐赠，准予在所得税应纳税额中全额扣除。除此之外，向未指定的慈善机构捐赠均不允许扣除。在资源税类、财产税类和行为税类中，只有契税、土地增值税和印花税三个税种的立法对纳税人的捐赠行为做出了明确的规定，这些规定不完整不利于企业的捐赠。

二、慈善捐赠相关税收制度存在问题的后果分析

(一)捐赠称谓立法不统一的后果分析

首先，“赠与”是属概念，“捐赠”是种概念，“捐赠”是“赠与”的一种。“赠送”和“馈赠”则是“赠与”概念的另一种表述。应避免在实践中产生误会或引起歧义。其次，称谓不统一将带来相关税收优惠制度执行中的难以界定，和难以操作。

(二)流转税类各税种关于捐赠的规定存在缺陷的后果分析

对公益性捐赠和非公益性捐赠都一律视同销售征税的是国家逃避其责任的表现，在客观制约了公益性捐赠事业的发展。实物捐赠不能享受税收优惠与《公益性事业捐赠法》所倡导的宗旨相违背，打击了纳税人进行公益性实物捐赠的积极性。

(三)所得税类各税种关于捐赠规定不完善的后果分析

1.公益性捐赠的税收立法不统一，关于相同性质的公益性捐赠，《企业所得税法》和《个人所得税法》的规定不一致，有些按全额扣除，而有些按比例扣除的局面，这显然违背了税收公平原则。

2.公益性捐赠的扣除标准规定过低，对比个人30%，企业12%的扣除限额，如果全额扣除，会进一步激发捐赠意愿。

3.企业当年公益性、救济性捐赠超过扣除标准部分不能往以后年度结转扣除，这一规定既不符合国际税收惯例，也不利于企业逐年消化一次性较多的捐赠。

4.对未通过指定的非营利社会团体和国家机关的公益性、救济性捐赠以及直接对受赠人的捐赠均不得在税前扣除，指定捐赠机构意味着不平等和垄断，意味着对未被指定的捐赠机构的歧视。同时，对捐赠人和捐赠单位的捐赠意愿而言，将产生不合理影响。

(四)资源税类、财产税类和行为税类关于捐赠的规定不完整，在以上三种税类中，只有契税、土地增值税和印花税三个税种的立法，其中包含有对纳税人的捐赠行为的明确规定，还有空白之处，不利于在实践中具体操作。

三、慈善捐赠相关税收制度存在问题的对策分析

(一)关于捐赠的称谓立法不统一的对策分析

建议在在涉及公益性捐赠税收优惠制度时统一使用“捐赠”一词，从而避免在实践中产生误会或引起操作上的.不便。

(二)流转税类各税种关于捐赠的规定存在缺陷的对策分析

1.对公益性捐赠和非公益性捐赠一律视同销售征税的对策分析

我国独立董事制度存在问题及对策 篇6

在传统美国公司制度建构中，以董事会中心的公司治理模式，经营管理层与大股东关系特别紧密的时候存在董事会与经营者合谋的可能。为防范这种风险，引入了独立董事制度。独立董事是指独立于公司股东，不在公司内部担任任何职务，与公司内的经营管理者之间没有业务联系，可以对公司内部事务做出公正客观而又独立准确的判断的董事。独立董事制度的建立有利于完善公司内部的监督管理机制，提高企业决策的科学性。

区别于其他董事，独立董事应当有以下几个法律特征：（1）独立性。立法者设立独立董事制度的价值在于监督和制衡，唯有保持独立性才能实现其价值。这里的“独立性”应当体现在选任、薪酬、罢免和行权等几个方面。（2）外部性。正如俗语道“旁观者清”，独立董事作为上市公司治理结构中的重要组成，只有与公司的日常经营活动相分离，才能客观、独立地参与公司治理。（3）专业性。独立董事应当是具备与公司经营业务相关专业知识和实务经验的财务、法律、工程等领域的资深专家，能够独立地根据有关问题作出判断和发表有价值的意见。

我国对外开放政策实施以来，国内经济迅速发展，国内企业也逐渐开始与国际化的接轨，与此同时，国内的各项相关法律政策法规也逐渐出台，以帮助国内企业在国际竞争中具有更强的市场竞争力。我国在2006 年的《公司法》中引进了独立董事制度，以帮助企业改变由控股股东一手决定公司各项政策的问题，提高企业内部经营决策的民主性和科学性。自实施以来，上市公司独立董事制度对于改善我国上市公司治理结构，保护股东权益都发挥了积极作用。

二、独立董事制度的作用

1、完善公司治理

一元制公司治理结构中，不设监事会，监督职能由独立董事行使。资本市场对公司的约束主要表现在事后的监督，相对局限，需要一种内部的权力来对公司的决策、执行进行事前、事中、事后的全方位监督和制约。独立董事恰恰可以独立有效地对公司的决策和执行问题做出判断，发表意见，完善由于监事会的缺失造成的不平衡的公司治理结构。

2、保障股东和中小投资者的利益

相对于制度，人具有不可靠性，任何人都不可能不犯错误。公司管理层作为股东的代理人，集公司的经营大权于一身，是否能够一直秉公办事，不计较个人利益，不能得到保障。通过独立董事制度，以独立的外部董事作为公司管理层的有效监督，即可以对管理层经营管理方面的决策进行监督和制衡，以保证决策的公正性，减少股东和管理层之间的矛盾，保障股东和中小投资者的利益。

3、提高公司经营管理绩效 独立董事一般是具备财务、法律、管理等方面专业知识的资深专家、行业权威，他们的决策和建议可能比公司经营者更加专业，有很强的参考价值。另外，正所谓“旁观者清”，由于独立董事的“外部性”，他们能够比较客观地根据自己掌握的资料和专业知识对公司的战略计划和经营管理做出判断。通过独立董事参与公司治理，加强了公司的专业化运作，提高了董事会决策的科学性

4、建立良好的市场氛围

上市公司中，大部分都是所在产业中的佼佼者，占有比较大的市场份额甚至居于垄断地位，具有很强的市场影响力。独立董事制度的建立有助于上市公司完善公司治理结构，为行业的其他公司树立标杆，增加上市公司信息披露的透明度，督促上市公司进一步规范其运营操作。带动整个产业良好氛围的形成，从宏观角度促进了良好市场环境的形成。

但是独立董事制度在我国并不完善，在实践中出现了在上市公司中存在一系列问题。

三、上市公司独立董事制度运行现状

独立董事制度在我国确立之后，独立董事问题不断出现，比如，郑百文独立董事陆家豪在公司的虚假文件上签字，之后被证监会处罚10 万元；海英工程的独立董事李维安对公司内存在的非法挪用企业资金的问题保持沉默，这些事件都使得人们对独立董事在中国公司的作用产生了质疑。而相关的调查研究也显示，约有5%的独立董事本人对自身在企业决策发展中的作用不大，甚至仅仅是一个摆设的“花瓶”，60%的独立董事则坦承只是象征性的出席股东大会，而且对企业内部的很多表决从没有提出弃权或者反对。依据中国证监会的统计，到2002 年6 月底，我国的上市公司中除了4 家公司之外，大都设立了独立董事这一职位，然而，从独立董事的职权的现实执行状况来看，独立董事本身自身的素质能力较低，公司内部的管理结构不完善，法律制度不完善等问题都普遍存在，严重影响力企业的未来发展。

1、独立董事知情权没有保证

独立董事获取信息主要是通过公司内部发放资料的方式进行，而主动提供运营情况的公司比例只有大概一半左右;主动向公司相关人员索取资料的只有38%，而只有11． 9% 的独立董事会对相关文件进行审查分析。有9． 5%的独立董事甚至通过同公司非主要人员诸如公司客户等进行交流来获取公司的主要情况。独立董事获取的信息只能通过公司主动提供，倘若公司不能很好的履行这一职责，就很难保障独立董事的知情权。

2、独立董事缺乏履行监督职责的动力

33%的独立董事表示在公司董事会上只投过赞成票;35% 的独立董事表示从来没有提出过与诸如大股东等公司主要管理人有分歧的意见;70%的独立董事从未使用过向董事会提议召开临时股东大会、董事会等权利;90%的独立董事表示从未想过向公司提议聘用或者解聘会计师事务所。因此，我们可以看到，即使有《指导意见》所规定的勤勉义务也难以督促独立董事履行监督职能，更多独立董事处于“不求有功但求无过”的消极状态。

四、我国独立董事制度现状的原因分析

1、独立董事缺乏独立性

《上海证券报》的调查结果，我们可以看到，有2 /3 左右的独立董事是由上市公司董事会直接选举产生，有大概1 /3 的独立董事是由大股东直接提名，而由监事会和其他中小股东选举的独立董事比例非常小。独立性是独立董事最核心的特质，是其客观、公正地参与到公司决策的基石，是发挥其监督作用的前提。不同于英美国家高度分散的股权结构，我国上市公司多是国有企业改制形成，所谓“一股独大”的现象在我国上市公司当中十分普遍。持有绝对多数股（一般50%以上）的大股东将对公司的经营管理各方面的重大决策享有绝对控制权，包括对独立董事个人的薪酬和任免的实际控制权，加之缺乏立法上的支持，独立董事往往出于对个人生计和发展的考虑，不敢与大股东的意愿进行对抗，对大股东错误的战略决定或者损害中小股东的行为不敢作为，逐渐演变成控股股东的“傀儡”。

2、独立董事薪酬体系和激励机制不完善

虽然《指导意见》对于独立董事的薪酬体系有明确的规定，但实践性却不强，易受大股东的影响，导致独立董事的薪酬在很大程度上受制于大股东，从而其独立性受到影响。与薪酬体系相匹配的，我国独立董事的激励机制，上述条文明确禁止了独立董事收取津贴以外的利益。由于激励机制的缺失，主观上工作积极性得不到调动，而客观上又有来自控股股东的压力和执业风险，最终导致了独立董事的“不作为”。

3、外部惩治与内部监督机制的不健全

从外部来看，我国目前对于上市公司独立董事，尚未建立统一的考核办法，考核通常由上市公司自己来完成，考核制度不合理不利于独立董事积极行使职权。而对于独立董事违法违规行为的法律制裁也不力，主要以警告和罚款为主。目前我国独立董事受到的约束主要是一种以职业道德和个人良心为出发点的自我约束，但是“制度比人更可靠”，仅凭独立董事的自我约束不能真正实现对独立董事的监督和约束作用。从内部来看，我国目前公司治理结构中并不缺乏监督机关，不论是独立董事还是监事会，都不能真正发挥其监督作用，归根到底就是监督机制不健全，有法不行。实践中往往公司治理监督机关得不到重视，实际权力很小，受制于大股东和管理层，这就使得独立董事无法对公司管理层进行有效监督。

五、完善我国上市公司独立董事制度的建议

（一）增强聘任与经济独立性。

一、聘任上保持独立。独立董事的提名和选举过程直接会影响独立董事的独立性。在企业内建立完善的独立董事聘任制度，强化独立董事的任期和任职，对于董事任期及届满的规定进行详细的规定，以保证企业内部董事会组成人员的稳定性，又要防止董事会成员因为企业内部股东的变动而发生较大的改变。

二、经济上保持独立。完善企业独立董事的薪酬模式。现阶段我国企业内部对独立董事的报酬大都是以津贴的形式发放，这种薪酬发放模式对经济能力较高的独立董事来说并没有太大的激励作用，也影响了独立董事的工作积极性。为此，公司对于独立董事的薪酬发放可以采取津贴加奖金的方式进行，甚至实行薪酬与股票期权的方式，以不断提高独立董事参与企业的经营决策的热情，为企业的未来发展做出更多的思考和努力。此外，对于企业独立董事薪酬的发放可以由独立董事协会资深来完成，以割断独立董事与企业内部管理层之间的直接联系，确保独立董事在经济上的独立性。

（二）保障独立董事的知情权

在我国，独立董事之所以会在企业决策中遇到诸多问题，与独立董事在企业内部获取信息的范围较小有很大关系。然而，在美国大多数企业都会定期举行只有独立董事可以参加的会议，在会议中，董事会成员在相对轻松的环境下对企业内部的管理层的决策行为作出客观独立的判断，并相互交流对公司未来发展方向的政策和建议。此外，为了帮助独立董事进一步了解企业的运营状况，企业可以经常组织各种企业活动，让独立董事可以深入到企业的实际运作中，与工人进行深入交流，与企业的合作伙伴见面等。

（三）完善相关的法律法规

法律制度是确保独立董事制度得以顺利实施的基础，公司法中关于独立董事制度的制定不仅可以促进公司内部决策的科学性，而且可以制定限制独立董事的行为的政策，以促使独立董事认真行使自己的职权，对于违反自身义务的人要求其承担一定的法律后果。比如，在美国的独立董事制度中，独立董事必须要承担受托人的义务，即注意义务和忠诚义务，然而，在实际的实践中，很少还有因为独立董事不承担相应的义务而接受处罚的状况。为此，为了确保独立董事制度的有效实施，在加强企业内部管理层的监督管理之外，还应该注意细化独立董事自身的职责和应尽的义务。在我国现有的《公司法》中对于独立董事的权利、义务以及责任都做出了详细的规定，比如独立董事的人数应该是董事会人数的三分之二以上，以此细节性的规定，给独立董事以应有的法律地位。

完善独立董事的从业规定。个人不能作为独立董事在五个公司以上任职，但在现实情况中，由于上市公司报表较多，所涉及信息量较大，独立董事要监督的内容多范围广，进而导致监管效率低下。因此，有必要将独立董事任职公司的数量上限按有关资格设定不同数量，以保证能力和精力能适应独立董事的监管要求，如此才能保证工作质量与效益。

健全独立董事职业考察机制。加大独立董事从业资格证考试中关于实际操作部分的比重，并且可以考虑加入日常工作情况的考核，力求从考试与考核中体现参考人的理论水平与实际操作能力。

完善相关法律制度。在法律与制度完善方面，可以借鉴国外的有关经验，再结合我国的实际情况，逐步建立和完善相应的法律体系，从法律上明确保护中小股东利益，根据情况修改和完善《公司法》中有关独立董事的法律，针对当前存在的问题，有针对性地明确独立董事制度的法律地位，使责、权、利明确清晰，职权行使有法可依，有规可循，使独立董事制度更加具有专业性和有效性。

此外，我国还可以通过制定《独立董事法》要求每一家上市公司依法建立独立董事制度，完善企业内部独立董事的职责，维护独立董事的合法利益，促进独立董事制度在我国的继续发展完善。

（四）推进独立董事职业化。

营造良好的工作氛围与环境。一套完善的管理激励机制对独立董事制度的作用是不可估量的。在激励办法与手段上，可以采取期权激励办法，将企业的价值与股票期权价值联系起来，还可以采取发放现金等物质来进行经济激励。此外，还必须要完善对独立董事的工作绩效考核体系，有科学的量化指标来客观公正地评价独立董事的工作成效，为兑现激励与提升薪资提供依据。

改革选聘机制，完善职业准入制度。对于独立董事的聘用，应弱化或者剪除执行董事以及大股东的对独立董事进行提名的权利，强化非董事单位以及中小股东提名权，以均衡利益，保证用人科学化。此外，可以通过建立一个提名委员会隶属于董事会，提名委员会对后面的提名有绝对的控制权，运用差额选举选出独立董事。此外，有必要尽快推进独立董事进入职业化时期，通过参加任职资格考试，规范步入门槛，颁发证书确认其资格，最后在经过一定时间的实践后才能上岗担任独立董事。

（五）建立起对独立董事工作的督促机制

为确保独立董事切实履行对公司的注意义务和勤勉义务，需要建立对独立董事的督促机制，这一点可以依托监事会来完成，同时建立监事会对包括独立董事在内的董事会的监督也有助于明确监事会作为公司内部最高监督机构的地位。

我国独立董事制度存在问题及对策 篇7

一、我国逮捕制度存在的问题

纵观世界上法治发达的国家, 基本上都确立了以审判为中心的诉讼模式, 审判为中心的诉讼模式是指在法庭未宣判一个人有罪的时候, 任何人都不能够被认为是罪犯, 或者按罪犯的境遇处理, 即成立一种等腰三角形的诉讼模式, 控辩审三方豁然天成。而我国目前采取公检法流水作业的模式, 一旦公安预审认定某人有罪, 检察院批捕, 那么犯罪嫌疑人就像被推上了公检法定罪的生产线上一样, 这被称之为逮捕中心主义。逮捕不仅仅是侦查环节的核心, 也是整个刑事诉讼的核心, 一系列冤假错案的产生, 很重要的原因就是错误逮捕产生的, 现阶段我国逮捕制度主要存在以下几个问题:

1. 司法实践中逮捕率高

无罪推定原则是法治较为发达的国家和地区都普遍推行的。按照这个原则, 犯罪嫌疑人和被告人在被法院判决有罪之前都是无罪的, 在无罪之前对犯罪嫌疑人及被告人的人身自由控制都应当限制在最低的范围以内。但是在我国逮捕却非常地高, 根据相关的数据统计, 我国从2003年到20011年的逮捕率高达80%, 远远高出美国50%的标准。高逮捕率的背后反映了我国刑事诉讼中对于逮捕的严重依赖。一方面高逮捕率容易导致冤假错案的发生, 另一方面高逮捕率实际上是侦查制约审判权的表现, 虽然我国奉行公检法三方相互分工、相互制约, 但是实际上则是公安制约检察院, 检察院制约法院, 最后导致审判权很难独立行使。

2. 逮捕的羁押期限较长

羁押指的是人被限制人身自由的一种状态, 分为拘留羁押和逮捕后的羁押, 一旦犯罪嫌疑人被逮捕, 那么从逮捕后开始到一审生效或者二审生效的时间是很长的。以侦查阶段为例:侦查阶段的羁押期限一般是2个月, 经过上级人民检察院批准可以延长1个月, 对于交通不便的重大案件、重大的集团犯罪案件、流窜作案的案件、犯罪面广并取证困难的案件、经省级人民检察院批准还可以延长2个月, 对判处10年以上有期徒刑侦查终结后还不能结案的可以再延长两个月, 外加补充侦查等, 犯罪嫌疑人、被告人单单在侦查阶段就可能被羁押一年半载。可以说目前的逮捕羁押很大程度上已经背离了强制措施的目的, 倾向于刑罚化, 这与我国罪行法定原则是相违背的。

3. 大量超期羁押的现象明显

“从1993年到1999年全国每年超期羁押的人数一直维持在5万到8万人之间, 1999年达到8万多人, 2000年为7万多人, 2001年是5万多人。为了整治超期羁押, 在1987年到2001年间, 最高院和最高检及公安部发布的文件就有20多个。”可以看出超期羁押是大量存在的, 这很大程度侵害了犯罪嫌疑人、被告人的基本人权, 虽然超期羁押现象在逐年相对减少, 但是问题依然十分严重。

二、我国逮捕制度存在问题的因素分析

分析我国逮捕制度目前存在的逮捕率高、羁押期限长、超期羁押的问题, 可以归结为逮捕制度的刑罚化、替代化问题, 问题的产生有两个深层次的原因, 一是社会环境的影响, 二是不合理的具体制度产生的影响。

1. 社会环境导致的压力导致逮捕制度功能异化

首先, 我国的公安机关不仅承担着侦破刑事案件的任务, 还承担着社会治安的任务。我国正处于社会转型期, 国家对社会的控制能力有所减弱, 社会的身份信息系统、诚信系统并未十分完善。一旦犯罪嫌疑人在取保候审或者监视居住的时候逃跑, 那么再次抓获犯罪嫌疑人的机会很小。一旦发生了这种情况, 办案人员则会受到一定程度的影响, 因此办案人员会首先选择逮捕羁押这种方式来长期控制犯罪嫌疑人。其次, 我国存在独特的信访制度, 侦查机关办理案件的时候特别注意当事人的反应, 当事人的态度及其家属态度对刑事案件的影响是很大的。在一些案件当中, 一旦出现了未批捕的情况, 当事人往往会要求公安机关复议, 复议如果不同意, 当事人则会采取上访这一方式来给侦查机关造成压力。第三, 公检法内部存在绩效考评制度一定程度导致了冤家错案的发生, 绩效考评制度使得将被追诉人是否有罪的认定从审判阶段提前到了批捕阶段, 使得批捕环节成为决定被追诉人最终命运的关键环节。

2. 实施逮捕的条件法律规定得比较模糊

逮捕措施中的“社会危害性”的认定, 对于办案人员来说具有较大自由裁量权, 容易主观臆断。办案人员往往认为对犯罪嫌疑人实施监视居住、取保候审等措施不如实施逮捕措施更加稳妥, 而且法院也希望通过对犯罪嫌疑人、被告采取羁押方式保证刑事诉讼的顺利进行, 逮捕的替代措施并不完善。

3. 在逮捕措施中缺乏司法审查

在西方发达国家, 对于犯罪嫌疑人批准逮捕羁押往往采取的是司法令状主义, 即逮捕某犯罪嫌疑人需要经过法官的批准, 这体现的是司法审查。在我国实施逮捕需要经过人民检察院的批准, 从法理上讲, 在控辩审三方中, 法官居于中间地位, 要保持中立性, 所以由法官批准逮捕是符合法理的。但是, 由检察官批准逮捕则会使得公诉人既是运动员又是裁判员, 很难做到真正的公正。在司法实践中, 检察院对逮捕的事后监督往往也很难到位, 这使得犯罪嫌疑人、被告人的权利救济难以得到保证。

三、完善我国逮捕制度的建议

我国逮捕制度存在的最根本问题是缺乏专门的司法审查制度及当事人的权利救济制度。在国外, 逮捕措施的主要目的是到案, 但是我国的逮捕羁押却存在严重的刑罚化问题。完善我国逮捕制度应该做到如下几点:

1. 加强对逮捕实施的必要性审查

防止高逮捕率的发生必须提高批准逮捕的门槛, 加强对逮捕措施的必要性审查。要正确认识逮捕的性质与功能, 杜绝以逮捕的威慑力来获得犯罪嫌疑人的有罪供述, 从可能有罪就捕到有必要才逮捕的一个转变, 同时要完善逮捕必要性的证据移送机制, 统一对社会危害性的认知。

2. 要引入逮捕司法审查制

在实施逮捕的过程中, 包括了犯罪嫌疑人、被告人、律师、检察院、证人和其他诉讼参与人等。引入司法审查制, 也就意味着使得司法权介入逮捕工作当中。逮捕是一项极为严厉的强制措施, 一旦被批准逮捕, 那么意味着犯罪嫌疑人、被告人将要面临长期的羁押。因此由法官批准逮捕最为合适, 法官是中立的代表, 由法官来批准逮捕可以对检查机关形成一种权力的制约, 并且这也是世界的法治潮流, 能够最大限度地保证犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

3. 要做到逮捕实施过程中的程序公正

程序公正也就是看得见的公正, 在司法实践过程中, 实施逮捕时往往不能做到程序公开和程序公正, 很多信息当事人无法得知, 如果对犯罪嫌疑人实施羁押, 应当保证其陈述和申辩的机会。对于犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师提出的意见, 检查机关应当保证能够听取, 如果对其决定羁押, 应该说明理由并保证犯罪嫌疑人、被告人的权利救济机制。

参考文献

[1]陈永生.逮捕的中国问题与制度应对[J].政法论坛, 2013 (7) .

[2]刘计划.逮捕功能的异化及矫正[J].政治与法律, 2006 (3) .

[3]王彪.刑事诉讼中的“逮捕中心主义”[J].中国刑事法杂志, 2014 (2) .

我国独立董事制度存在问题及对策 篇8

关键词：政府信息；信息公开；公开条例；公民参与

我国近年来大力提倡建设服务型政府，要求各级政府从传统的“强政府”角色转型，着力打造一个亲民、廉洁、高效的服务政府形象。作为服务型政府，在政府信息公开方面则有着更高的要求。但可以看到的是，目前我国政府虽然有意识的提高信息公开水平，主动公开相关政府信息。不过在面对公民社会崛起，公民自我维权意识高涨的情况时，当前的政府信息公开水平无法满足公民的要求，这尤其体现在政府信息公开制度的不完善。

（1）公民参与的意识不高

改革开放以来，我国经济快速发展，公民受教育水平和文化程度不断得到提高，公民除了基本的物质生活条件得到满足外，还有闲暇的时间来参与社会政治生活。但是由于我国国情比较特殊，公民受教育程度的差异直接导致了公民参与意识不高。公民对国家政策、法规的制定并不是很感兴趣是公民参与程度低的一个重要原因，或是这些政策、法规的制定与实施并未触及公民自身的根本利益点。

（2）信息公开制度尚不完善

政府信息公开的内容和可公开的范围一直是公民关注的焦点。当前，在一些信息公开制度相对健全的国家，绝大部分信息都是对外公开的，法律规定的少数信息除外，其涉及到个人隐私、商业秘密、国家安全等。但在我国，由于现实与历史条件等原因，信息公开遵循的原则是“不公开为原则，公开为例外”， 因而在信息公开的过程中更偏向于保密，造成公开程度不高，这样严重的阻碍了我国政府信息公开的发展进程。例如发生在2009年5月7日的杭州富二代胡斌飙车事件中，杭州市公安局此前并未做好事故发生后的准备，即使其在事件发生的第一时间积极召开了新闻发布会，并且在网上进行案情公开，其所公开的内容却不够完整，以至造成各界社会人士的误解，从而产生非常恶劣的社会影响。 如何准确地掌握好公开与保密的“度” 是我们政府信息公开研究的核心问题，我们做好信息公开工作的前提和基础是既要积极做好政府信息公开工作，又要遵守《档案法》、《保守国家秘密法》等相关法律规定，可事实是我国许多的法律、法规以及相关制度的制定与实施过程都是有悖于信息公开的原则。

（3） 政府信息公开制度的监管缺失

“信息公开制度是一种承认公民在对国家拥有的政府信息有权要求其公开的请求权，国家对这种请求有回答的义务的制度”。“其中最核心的是任何人都有权请求政府公开行政机关所拥有的一切信息，不管请求人与请求信息的利害关系或是信息的使用目的如何。”在国外，英国有《信息公开法学案》、美国有《信息自由法》等，这些法律对政府的信息公开有着重要的规范和保障的作用。例如：美国的《信息自由法》规定：“第一次彻底打破了政府的保密传统，让政府的行为最大限度地置于公众的监督之下”，条例明确了信息公开的方式有民众申请公开和政府主动公开两种形式、公民有获得信息的权利、在政府信息公开的内容方面上实行豁免公开例外制度，并且高度重视信息公开的保障程序，建立可行的救济制度。

（1）搭建NGO桥梁，提高公民参与意识

善治的本质在于政府与公民之间的长期良性合作。这种合作时而直接，时而间接，因而需要一个中介组织或是机构来从中进行协调。链接政府与公民的一座重要的沟通桥梁就是正在逐渐兴起的中国民间组织。我国早期的NGO组织通常积极活跃在我国的各项公益或慈善事业上，获得了公民的信任感，积累了良好的社会口碑，进而产生了良好的社会效益，正是由于NGO组织性质的特殊，使公民更加信赖NGO组织。所以，公民在参与社会事务中最先也最容易接触到的是NGO组织。对于公民参与意识的培养和启发有着独特的效果和优势。

健全政府信息公开的配套法制建设

我国在大力推行依法治国的方针、政策的同时，若缺乏相应的法律支撑，任何权利都会失去必要的保障，当务之急则是要制定出符合要求的《政府信息公开法》，保证公民的参与权。美国的《信息自由法》规定：任何人都可以向政府依法申请公开所需要的信息，其“任何人”是不需任何理由的。

因此，政府部门应尽量放宽公民参与信息公开在主体上的限制，行政机关不应以“相关具体的利益主体”为由来削弱公民的知情权，减少限制，尽量给公民申请获取政府信息的权利，放低门槛，使公众能根据自身需求依法申请信息，而不只是因资格限制被取消该有的知情权。

制定群众参与的监督和考评机制

监督机制的完善能更好的保障信息公开的推进。对政府行为进行监督，首先是要建立和政府行政部门信息公开协调机制。同时要调动群众参与监督的积极性。在适当时可以由全国人大带头，由纪检监察机关、群众组织、企业和第三方机构合作组建成监督小组对政府信息公开工作进行导向与监督，及时将发现的问题向主管部门通报，尽快进行整改与修正。另外，可建立群众投诉中心。通过建立投诉信箱、投诉电话等，调动广大干部群众积极参与同时能对群众的投诉和要求尽快解决或当场进行答复；若不能当场给予答复，最好能给出确切答复时间，并将进程及时告知投诉人。最后，充分发挥法律的监督作用，发挥全国人大民主监督、政治协商的作用，新闻媒体可对政府信息公开不力的单位或个人进行曝光，还要切实严格落实信息公开考评制度。将信息公开人员工作成绩和信息公开主体的年度考核结果作为绩效奖惩、干部任用、单位评先的重要指标，对刻意隐瞒、应公开的事项没有公开或不及时公开、杜撰编造虚假信息、欺瞒群众的组织或个人给予政纪党纪处分，情节严重的将追究其法律责任。

参考文献

[1]《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社，1972

[2]王少辉：《迈向阳光政府—我国政府信息公开制度研究》，武汉·武汉大学出版社，2010年版

[3]齐爱民、张万洪：《电子化政府与政府信息公开发研究》，武汉·武汉大学出版社，2008年版

[4] 李廣宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社，2011年版

[5] 石国亮.谢伏瞻：《国外政府信息公开探索与借鉴》，中国言实出版社，2011年版