县域经济转型发展的实践与思考（通用8篇）
杨世吉
县域经济作为行政区划型区域经济，是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济。云县属于全国经济欠发达的县份之一，在县域经济发展以农业主导向以工业为主导的转型实践中，农业布局和工业发展如何实现跨越的一系列课题不可回避地摆在了县级党政决策者面前。
一、调优一产 促农业跨越
延续了数千年传统农业无法富民富县的情况下，农业的出路在于强力推广优质高效农业，市委提出了“稳粮、扩经、提质、增效”的调整原则，并在刚刚闭幕的临沧市第三次党代会上提出建设南汀河经济走廊和澜沧江经济走廊，其主旨就是挖掘热区资源，发展高效农业。农业发展战略的这一选择，抓住了农村经济跨越发展的主题。
（一）重新审视农村劳动力“富余”问题。在农业生产中，无论是哪一种产业，多属于劳动密集型产业。多年来，传统与惯性一直延续着在广袤的土地上广种薄收、粗放耕作，谷物依然是那种延续了数千年的低产谷物，果木、蔬菜依然是那种延续了数千年的低档次品种，自产自销、自给自足，商品价值低、经济效益差，于是，耕作管理越来越粗放，土地的利用率低下，农业的潜力得不到应有的发挥，人力、物力、财力在耕地上的投入十分有限，从而导致了基层干部甚至村民中的一种偏激认识，农村劳动过于“富余”了。于是，党政引导、民间跟风，农村劳动生力军一批又一批涌向发达城市，成为沿海轻工业流水生产线上的廉价劳动力，从而导致，做城市的工，荒农村的田的不正常现象，青壮劳力，赚了务工的“小钱”，丢了长远发展的大产业。在农业种植业结构的大调整中，规模化、标准化发展的烤烟、咖啡、澳洲坚果、高优茶园和高优蔗园建设都遇到了前所未有的“劳力荒”。针对此问题，云县在调优一产、调强二产的实践中，提出了“农闲”做本县的工，“农忙”种自家的田。全县13家规模以上企业和近百户小企业留住了近2万名壮劳力，大批亦农亦工的有志青年，在以县城为中心的2小时经济圈以内成为能务工、会经商、会种田的多面手，特别是在农业抢节令突击时间，起到了至关重要的作用。如全县4.5万亩烤烟，需要劳动工日累计135万个，如果按每工40元到县外请工，仅工价就要耗去5400万元，接近此产业农业产值的一半，高效农业的好效益就无法实现了。算清了收入账的村民，做到了少请工或不请工，可实现亩纯收入2000元以上的好效益。
（二）抓长远，选择“绿色”经济支撑。优质高效农业，其产品并非一成不变，如何避免高效从峰巅跌入谷底，所需要关注的是农产品的市场。目前，随着全球人们的健康消费成为时代潮流，一些可以经久不衰的农产品的价值凸显出来，如没有任何农残的茶叶、加工保健型的木本植物食用油的原料核桃、澳洲坚果以及中高端消费的饮品咖啡等，在原料生产环节，都是一些方兴未艾的产业。这些产业，一次精心种植、长期精细管理，效益可以持续提升，只要因地制宜，这些产业都是优质高效种植业的首选。为真正增强云县农业的发展后劲，在产业结构大调整中，云县培育了146万亩核桃，5至10年后，将成为云县冷凉山区的经济支柱，正着手实施的8万亩咖啡和5万亩澳洲坚果也将成为云县低热河谷地区新的经济增长点。在澜沧江谷地和南汀和流域的坝区，农民发展咖啡的积极性高涨，沿江、沿河经济走廊的发展势头看好。
（三）长短结合，持续发展。按照市委 “稳粮、扩经、提质、增效”的总体要求，云县以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，力争到“十二五”末，全县农业总产值达84亿元。今后五年，云县将围绕“转型发展看农业，跨越发展看工业”的思路，优化产业规划布局调整，遵循有进有退、有长有短、有所为有所不为的原则，转变农业增长方式，在稳定粮食播种面积的基础上，规模化发展核桃产业，集约化发展甘蔗产业，精细化发展烤烟产业，专业化发展茶叶产业，标准化发展咖啡、澳洲坚果、南药等产业，小区化发展畜牧养殖业，加速推进农业产业结构调整。把发展县域经济同促进农民增收结合起来。纵观中华民族博大的文明史，可以发现，开发最早的地方也就是目前生态承载能力最薄弱的地方，如“中华民族摇篮”汉中平原一带。再以云县为例，云县属于滇西开发与开化较早的县区之一，而云县的自然生态也属于滇西片区较差的县份之一，林木消长失衡，近10几年来，虽然有所改观，但由于生态“欠账”太多，大自然还在无情地惩罚人们，特别是刚刚遭受的百年一遇的大旱，云县生态较好7个乡镇，小春尚有收成，生态环境较差5个乡镇，小春出现大面积绝收。事实证明，瘠薄的耕地早已不堪生态重负。由于云县地处低纬度区域，降水和光热条件较好，生态具有较强的“自我修复”能力，只要退耕，就能长树、长草，植被就能迅速恢复。关键的就是稳定耕地面积，坚决杜绝开荒种地，对现有耕地进行“低改高”。在传统的耕作技术上，我们可以同农民一起算好投入与产出账：旱地荞麦、玉米广种薄收，亩产两三百斤，既耗工、耗肥、耗籽种，且导致水土流失、植被下降；精耕细作一亩，在降低生产成本的同时，收益完全有把握达到粗放耕作的两亩土地的效益。一个40万农业人口，80万亩耕地的县份，拿出较为瘦薄的30万亩发展高价值的经济作物，下决心进行产业结构的调整，是完全可行的。
二、“借鸡生蛋”，促工业跨越
市党代会提出，要重点从“抓机遇、抓项目、抓增收”入手，突出抓好云县新材料光伏产业。云县新型工业化的发展已摆上了市、县工作的重要议事日程，云县面临着大机遇和大挑战。
（一）转变观念，变末端为前沿。经济欠发达县区发展工业首要问题是解放思想，更新观念。充分认识经济落后加观念落后，一旦丧失机遇就会永远落后。改革开放30多年，西南边陲一直处于对外开放的末端，与发达地区的差距日渐扩大，随着新一轮的西部大开发，随着“桥头堡”建设高潮的掀起，变末端为前沿大环境逐步形成，加速工业发展的环境条件前所未有。有工业界人士认为：发展工业前有“精兵”，侧有“伏兵”，后有“追兵”，只要政策没有规定不能干的就要干，只要长远有利而近期亏本咬着牙也要干。经济欠发达县区长期以传统农业为主，远离工业城市，公民缺失现代工业大生产观念洗礼，小富即安、小进即满，甚至不富也安的观念急需改变，以观念的大转变，营造出人人都是投资环境，人人都是招商主体的发展环境，工业兴县才能变为现实。
（二）应对融资难题，放大软环境效应。工业强县的发展理念已被欠发达地区广大人民所接受，但“知易行难”，经济欠发达地区工业经济受制因素就在于资金和人才，我省统计资料表明，全省129个县市区只有17个县市区财政基本能够自给，有112个县市区要靠中央财政转移支付。靠本县财政投资发展工业显然不可能。金融部门的信贷投入虽然是促进县域经济发展的重要保障因素，但近几年来，受诸多因素的制约，金融的资金供给的主渠道作用呈逐渐弱化态势，无法满足县域经济发展的资金需求。其次发展工业的先机被沿海发达地区所占有，在经济欠发达地区，如果没有实质性的项目突破，“工业兴县”就会变成纸上谈兵。
云县工业起步虽晚，但治污减排压力相对较小，如何在一张白纸上绘出最新最美的图画，坚定不移地把“工业强县”作为推动更快发展的优先战略，着力在“招大商、招好商”方面取得新的突破，寻求“惠商、惠民、富县”的最佳产业吸引沿海客商，如充分利用欠发达县区与沿海企业相比，在用地、用工、用电方面的优势，引进科技含量高的产业。沿海企业家谙熟“企业利润最大化”的创业信条，当我们用工、用地、用电硬件吸引力与亲商、爱商、惠商的优质服务“叠加效应”发挥作用的时候，沿海的实力企业和优秀企业家就会在云县落地生根。云县重要的应对举措就是招商引资，“借鸡生蛋”，每年超过40亿元的固定资产投资，有百分之八十以上，都来自招商引资和向上争取的项目资金。
（三）尊重知识、筑巢引凤。欠发达地区发展工业，既缺资金，又缺人才，对此，云县遵循“党政引导、双向选择、立足当前、着眼长远”的原则，组建的云南省第一家党政主导、企业为主体的院士工作站。中国工程院院士、中国农业科学院茶叶研究所研究员、博士生导师、中国茶叶协会名誉理事长、国际茶叶协会副主席陈宗懋成为云南澜沧江酒业集团院士工作站首席科学家。国家工程院院士作为全国科技发展的领军人物，能直接为经济欠发达市县服务，将科技成果转化为生产力，这将为云县的发展提供极好机遇。云县此举在引进高端人才，搭建高科技平台方面先人一步、快人一拍，把握主动、赢得先机。院士工作站的组建，标志着云县，乃至临沧市和云南省在推进产学研合作、引进培养高层次人才方面迈出了新的步伐，为促进科技成果转化，培养企业创新人才，增强企业自主创新能力和市场竞争力提供了有力支持。云南澜沧江酒业集团院士工作站建站第一批专业人才共19人，其中部分专家为中国农业科学院研究员以及国内茶叶、酿酒领域实践经验丰富的高级工程师。云县此举，旨在把科技创新成果运用到企业的生产中，为壮大企业，带动县域经济的发展提供新的生产力，为科技与企业的结合、科学技术植入企业、科技创新、科技成果转化成为生产力、抢占科技制高点的有益尝试。院士工作站的成立，在云县各级干部、群众中更加牢固树立了尊重知识、尊重人才的理念，创造知识、人才推动事业发展的良好社会氛围。院士工作站成立以来，着手解决的科研课题有“纯茶饮料品质稳定性提升技术”，“红条茶工业化萎凋及发酵工艺”，“茶叶核桃牛奶混合饮料研究开发”，“茶粉技术转让及研发延伸”。陈宗懋院士以严谨科学的态度，慎重接受科研课题。
（四）加快承接东部企业转移的实质性步伐。在优化软环境的招商实践中，新能源材料单晶硅生产企业的顺利投产是云县新型工业化发展的又一成果。县委、县人民政府利用云南三奇光电科技有限公司投产庆典这一平台进行招商引资活动，期间，中国可再生能源学会光伏专委会主任赵玉文站在国际、国内新能源新材料工业发展高度，发表了重要演讲，赞扬云县具有承接东部企业转移的敏锐与果敢。商界人士认为云县未来5年经济发展将会迅速跃入全省先进市、县行列，云县的发展最令人欣喜的是规避了浮躁，体现了厚重。新能源材料的开发，将会对云县未来工业的发展带来重大影响。此次招商洽谈，一批有实力的投资商看好云县投资兴业的软环境以及资源和区位优势。云县人民政府与省内外投资商签约项目5个，协议投资金额为63.19亿元。
目前云县13家规模以上企业中，招商引资企业与本土企业家领办的企业为6：4，投资规模在5亿至15亿元的招商引资企业有4家，产业涉及水电、有色金属、新能源材料、高端木本植物食用油加工等。
（五）工业化和城镇化互为前提。发展县域经济的目的是有效推进城乡一体化进程，推进以县城为核心的城镇建设,提升城镇综合服务功能,促进农村人口和企业向小城镇转移，促使
农民有体面地成为城镇居民、成为企业工人，而不是出卖苦力的打工者。小城镇是具有中国特色的城镇化道路的选择，是推进城镇化的重要途径。从转移农村人口目标看，大中城市生活成本和就业成本远远高于小城镇，农民外出打工的收入稳定性差，微薄的收入很难支撑在农民工在发达城市定居生活。而县城就为农民进城敞开了大门并提供了条件，县城将在活跃县域经济、推动城镇化进程中发挥更大的作用。云县十二五期间建设保障性住房的硬任务为25000套，按每户3人计算，住满这些房子，县城人口将在现在的基础上翻一番，其生产和消费主要支撑都离不开工业。
云县精心描绘了“十二五”发展的宏伟蓝图，“一城、四带、八产业”的发展思路，明确到“十二五”末进入全省县域经济20强的战略目标，一、二、三产业所占比重为12.9：68.6：18.5，城镇化水平达41%以上，农村居民人均纯收入达10000元以上，城镇居民人均可支配收入达26000元以上，年均递增15%以上。目前云县正抓紧筹建新材料光伏产业园区，决定园区建设从现在的三奇光电科技有限公司向北拓展，“十二五”期间，园区规模达6平方公里以上，入园的光伏企业10户以上，产值达387亿元，利税达47亿元。努力把云县建设成为区域性经济合作、发展的重镇和经济增长极，这是云县在强力贯彻市党代会精神所要抓好的重要工作。
加快转变经济发展方式,实现科学发展、永续发展是矿产资源型县域经济的一项战略性核心任务。河北省鹿泉市,一个依托石灰岩资源崛起的“全国百强”县(市),一个昔日备受诟病的粉尘“污染源”,在短短五年时间里,一跃成为“先行先试”的全国科学发展试点县,成为独具魅力的“省会西花园”。以下几组数字表现了县域经济的变化:
“2”——曾经为鹿泉创造辉煌、遍地开花的166家小水泥,整合为现在的两家大型水泥集团。
“3”——在全省节能减排“双三十”考核中连续两年名列第一,去年建成区优良天数达到318天,首次超过了石家庄市区。
“4”——由原来的水泥一业独大,变为电子信息、休闲旅游服务、食品加工、新型建材四大主导产业“四轮”驱动。
“1”——在经济结构深度调整的阵痛期,综合经济实力全省排名实现由九到八的“一位之进”,成为石家庄市唯一连续十年位居全省“十强”的县(市)。
以上数字,真实描绘了鹿泉县域经济发展转型的积极成效,鹿泉何以在如此短的时间内发生了巨大的变化和质的飞跃?成功的秘诀何在?带着这些疑问,我们走进鹿泉进行了调研。
一、发展的困境与积极反思
鹿泉市西倚太行山,东部呈月牙形环绕省会主城区,面积603平方公里,有着丰富的石灰岩资源,为发展水泥产业提供了得天独厚的条件。改革开放以来,鹿泉充分利用这一优势,大力发展水泥建材业,最多时水泥企业达到166家,水泥熟料年生产能力1 100多万吨,建材及相关产业一度成为鹿泉经济的“半壁江山”。“铺天盖地”的水泥企业让他们尝到了发展的甜头,从2000年开始连续四年位居全省“十强”前三名、连续五年挺进“全国百强”。但与此同时,潜在的危机和问题也随之而来,让这个以水泥为骄傲的城市遭遇了发展中的困惑。
——浪费严重,资源难以为继。小水泥(机立窑)设备工艺落后,资源利用率非常低,生产1吨熟料消耗的矿石和标煤达到了大水泥(旋窑)的1.4～1.5倍,而对财政的贡献度只相当于大水泥的1/10,长此以往势必陷入资源枯竭、无矿可采的被动局面。
——污染严重,环境难以为继。小水泥年排放粉尘超过20万吨,全年二级及以上天数只有65天,当年“雨过海山石柏现,云开横岭翠屏生”的美好环境,变成了“鹿泉人均四两土,白天不够晚上补”的严重污染;同时,由于上风口的特殊位置,对石家庄市的空气质量也造成一定影响,使鹿泉备受各界诟病,承受着前所未有的压力。
——产业结构单一,发展难以为继。国家产业政策像一把“利剑”,已经“剑指”脆弱的小水泥企业。区位优势突出,本应是投资兴业的宝地,但外来投资商对鹿泉的环境望而却步,高新技术、食品加工等产业更难落地在漫天烟尘的环境中;与省会近在咫尺、有山有水,本应是省会居民休闲居住、旅游度假的首选,但严重的环境污染不要说吸引省会市民居住,就是平时娱乐、周末小憩也游者寥寥。
对此,鹿泉市委、市政府从1997年开始,持续开展强有力的整治行动,先后关停了90家小水泥企业,保留了75座符合国家产业、环保政策要求的水泥机立窑,使水泥产业整体向前进了一大步,但这种被动调整和“边污染边治理”的路子不可能再走下去。可要彻底改变这一状况,面对的是各种思想、利益的交锋与冲突和鹿泉人对水泥根深蒂固、难以割舍的情结。正如一水泥厂厂长所言:“我一辈子跟水泥打交道,对水泥厂就像自己的孩子一样亲。”要对小水泥动大手术,很多人心情复杂。一些干部也提出:“水泥是支柱产业,关了之后政府收益哪里来,企业怎么办,职工怎么办?”
但经过反思,鹿泉市委、市政府越来越清醒的认识到,“那种‘有水快流’、‘先污染后治理’、‘边污染边治理’的老路说什么也不能再走了,必须下大力转变经济发展方式,努力实现又好又快、好字优先的科学发展。作为省会组团城市之一,鹿泉最大的优势是紧临省会,省会发展对鹿泉的辐射带动力是其他任何优势都无法比拟的。多年来,鹿泉一味依靠水泥,这一优势被忽略了。只有依托省会、融入省会,打造优良环境、放大区位优势,鹿泉的发展才会更科学、路子才会更宽广、前景才会更美好。鹿泉明确提出了“调优一个产业、新兴三大产业”的结构调整思路,持续放大紧临省会的区位优势和真山真水的资源优势,使改造升级传统产业与培育发展新兴产业“双轮”驱动、同频共振,成功走出了一条再造新优势、培植新产业的可持续发展新路径。
二、大力改造调整和优化升级传统产业——水泥业
鹿泉市把产业结构调整的突破点放在了支柱产业——水泥产业上。只有对水泥产业进行彻底改造,才能使这一传统支柱产业重新焕发活力,从而为其他产业发展创造条件、拓展空间,才能用事实来扭转大多数人的传统发展观念。市委、市政府坚定的认为,尽管淘汰落后产能会对经济发展产生较大影响,形成阵痛,但这种影响和阵痛不可避免,而且宜早不宜迟,行动越早越主动,行动越早代价越小。经过反复酝酿,鹿泉出台了以“总量控制、适度集中,关小上大、等量替代,多措并举、梯次推进”为核心的16条实施意见,从2007年7月开始,以壮士断腕的勇气打响了水泥工业结构调整攻坚战。
1. 坚决拆掉落后的机立窑,淘汰落后产能。
计划用三年半的时间全部拆掉境内的机立窑。拆除工作开始后不久,结构调整的“阵痛”就让许多人无法忍受,一些乡镇财政收入锐减,全市经济指标也大幅下滑。保GDP还是抓调整?争论再一次升级。站在发展的十字路口,鹿泉市委、市政府的信心和决心丝毫没有动摇,他们认为,“退一步是为了进两步,宁可暂时牺牲一些财政收入,也要挤掉‘污浊’的GDP;宁可暂时牺牲指标排名,也要换来青山绿水和广大群众的幸福生活,这比单纯在经济指标上争第一更重要。”他们进一步完善措施,把有关经济指标从水泥企业较多的乡镇考核中拿掉,引导广大干部牢固树立正确的政绩观,放下包袱、轻装上阵。思想统一后,鹿泉淘汰落后产能的行动更加果断而迅速,主动两次提前完成时限,到2009年3月底,仅用21个月、提前21个月拆除了全部75座水泥机立窑,累计淘汰落后产能654.4万吨,彻底结束了鹿泉长达五十年的机立窑水泥生产史。
2. 大力开展技术改造,提高工业技术水平和企业规模。
推进产业结构调整,并不是对传统产业的全盘否定,而是一个扶优汰劣、有扬有弃的系统工程。简单的一关了之,不仅无法为高昂的调整成本“买单”,而且不符合产业发展规律。鹿泉引入“等量替代”机制,在关停机立窑的同时,鼓励新上具有国内先进水平的大型旋窑水泥熟料生产线,以“上大”促“关小”,但新上大水泥项目必须在市场上寻找到足够的替代源。2009年6月,新建的3条日产4 000吨新型干法旋窑水泥熟料生产线全部竣工投产,开启了旋窑生产的新时代,实现了“关小”与“上大”有机结合、同步启动,走活了水泥工业结构调整这盘棋。
3. 整治相关产业,实现产业链的整体优化。
“关小上大”只是完成了水泥工业结构调整的第一步,第二步对产业上游的资源进行整合。一是对56家水泥粉磨站进行综合治理;二是借助水泥工业结构调整的强大声势,一鼓作气,关停了境内全部48家滑石粉企业和116家“六小”企业。
4. 组建集团企业,实现进行规模经济和循环经济发展。
对县域境内的石灰岩资源进行了全面整合,促成了鼎鑫集团和燕赵集团两大集团的并购重组,实现了强强联合,进一步提升了产业集中度和区域影响力。至此,鹿泉水泥工业结构调整工作彻底完成,最终整合为两家大型企业、8条新型干法旋窑水泥熟料生产线。与调整前相比,整个产业产能略有降低,耗标煤下降31.1%、耗电量降低68.8%,二氧化碳排放减少92.6%、粉尘排放减少70.7%,但年提供税收增加7 000万元,实现了由建材大市向建材强市的转变。2010年上半年,水泥产业完成税收1.35亿元,相当于调整前一年的税收总和。“2”>“166”,鹿泉的传统产业升级改造交出了一份优异的答卷。
三、培育壮大新兴产业——实现由“1”到“4”的华丽转身
资源型城市之所以普遍存在一业独大的突出问题,关键就在于对资源长期高度依赖产生的惰性思想和惯性思维,看不到资源之外的‘资源’,缺乏超越传统资源求发展的勇气。冲破惯性思维束缚,超越既有矿产资源,培育壮大新的主导产业,是鹿泉转变经济发展方式的核心和根本出路。为此,鹿泉在改造升级传统建材业的同时,全方位加快与省会的产业对接,电子信息、休闲旅游服务、食品加工三大新兴产业迅速崛起,与新型建材业一起成为驱动鹿泉转变经济发展方式的四个“轮子”。
1. 优先发展电子信息业——以高新技术为先导。
深感小水泥发展之痛的鹿泉人,把发展新兴产业的突破口首先聚焦到了高新技术产业上。他们依托中国电子科技集团13所、54所两个科研“巨头”,引进建设了规划面积14.6平方公里的石家庄信息产业基地。这个基地不仅是省会“十一五”期间重点培育的五大基地之一,也是科技部认定的“国家半导体照明产业化基地”。有了这一平台,“两所”的许多科研成果开始在这里孵化,半导体照明、博威通信等一批项目相继投产。鹿泉电子信息企业从无到有,迅速发展,目前已经达到34家,2010年上半年完成产值9.8亿元,正在成为鹿泉最具潜力、活力和竞争力的产业。
2. 大力发展休闲旅游服务业——变绿水青山为“金山银山”。
山是鹿泉的优势,谋划发展要在山上做文章。不同的是,过去“吃山”,是把山“吃掉”;今天“吃山”,则是把山养好,使山更清、水更秀,把绿水青山变成“金山银山”。鹿泉以建设“省会西花园”为目标,先后建成了石家庄植物园、野生动物园等十个景区,引进建设了众诚体育休闲俱乐部等一批高端休闲居住项目,初步形成了长约50华里的西山旅游景观带,成为省会居民休闲体验游玩的好去处。鹿泉环境美了,人气“旺”了,房产业持续升温。2006年以来,鹿泉商品房销售面积达到95.8万平方米,其中一半以上被省会居民购买。省会工作、鹿泉居住,已经为越来越多的省会居民所推崇。不仅如此,鹿泉还抓住西部山前生态型新区开发、石家庄货运编组站搬迁的机遇,把发展目标投向了现代物流、信息服务、金融保险等高端服务业,仅今年就安排相关项目59个,总投资576.5亿元,分别占该市项目投资的41%和48%,拉开了现代服务业发展的大框架。
3. 积极发展食品加工业——培育叫得响的产品品牌。
将优越的区位交通优势转变成为强大的竞争优势,最便捷的途径就是培植引进名牌,用品牌“撬动”省会乃至京津的大市场,不仅可以带动产业的发展,而且可以树立县域经济的形象。鹿泉把发力点选在了产业基础较好的食品加工业上,通过大力实施名牌战略,推动行业向高品质、高端化发展。短短几年,在原有君乐宝等四家乳品加工企业的基础上,北方最大的珠江啤酒生产基地、国内单体规模最大的永盛乳业等一大批食品加工项目相继投产,全国知名品牌洛杉奇食品项目即将开工,国际知名品牌可口可乐罐装生产线项目也将落户,产业规模不断扩大,知名度持续提升。“君乐宝酸牛奶市场占有率全国第四,先后荣获影响中国新锐品牌奖、最具竞争力河北十大品牌等荣誉。
目前,四大主导产业发展势头迅猛,提供税收占全市税收的比重达到51.1%,比2005年增长14.3%。由“1”到“4”,不仅构建了鹿泉“传统产业调优、新兴产业崛起”的发展新格局,更为今后发展拓展了广阔空间。
四、加强环境建设,增强县域经济的可持续发展能力
鹿泉市委、市政府深刻认识到,要加快转变经济发展方式、实现科学发展,不仅要融入省会主城区,更要主动为省会主城区搞好服务,其中最关键的就是要打造一个好环境。在重新审视发展历程的基础上,又赋予了环境建设新的内涵,摆到了前所未有的高度,在全市叫响“环境是第一生产力、是第一竞争力”的口号,鲜明地确定了主动“融入省会主城区、服务省会主城区”的发展思路和建设“科技新区、经济强市、生态鹿泉”的战略目标。
1. 做优生态环境——让绿水青山成为加速融入省会主城区的“助推器”。
多年的水泥工业发展,使鹿泉背上了环境污染的沉重包袱,并被列为全省节能减排“双三十”重点县(市)。面对重重压力,鹿泉没有逃避和退却,而是把节能减排作为转变经济发展方式的重要抓手,变压力为动力,实施蓝天、碧水、青山三大工程,全力恢复和保护生态环境这一发展的生命线。蓝天工程——深入推进污染减排工作,督促重点企业全部安装了除尘及脱硫实施,建立了全天候的在线监控网络。2009年,鹿泉建成区二级及以上天数达到318天,超过石家庄市区一天,彻底摘掉了省会污染“大户”的帽子。碧水工程——先后建成了4座污水处理厂,城镇生活污水处理率达到90%以上,工业废水排放达标率达到100%;严格遵守区域限制政策,加强省会饮用水源地保护。青山工程——以地质文化为主线,以废弃矿山灾害治理和环境恢复为重点,启动了西部山前矿山地质环境治理工程,用三至五年时间完成所有尾矿的治理;大力实施封山育林等绿化工程,五年来累计栽植各类乔木390多万株,森林覆盖率达到32.5%。
2. 做美城市环境——让“省会高档社区”成为加快转变经济发展方式的新高地。
城市是产业发展的载体,做美城市,就会吸引更多的生产要素聚集和更多的产业进驻。做美城市就是让城市“变脸”,实现品位和价值的提升,进而聚集更加优质的资源和产业。鹿泉围绕打造“省会高档社区”,精心研究制定了城市建设“双核”战略,大手笔推进主城区、西部山前生态型新区等重点区域开发建设,中心区旧城改造、城东新区开发、西部山前核心区景观水系等重点工程顺利实施,聚集人气、聚集产业、聚集财富的效应日益显现。西部山前生态型新区规划面积62平方公里,按照省会高档新区的标准建设,建成后可以大幅提升鹿泉的城市形象,又可以拓展省会主城区功能。鹿泉不断强化以道路为重点的基础设施建设,积极配合石太、石武铁路及张石高速等重点工程建设,加强乡村路网建设,目前共有7条铁路、4条高速、6条国省干道穿境而过,公路密度达到126公里/百平方公里,位居河北省前列。特别是为加快与省会主城区的融合对接,筹资17.8亿元完成了山前大道等工程,与省会主城区对接的主干道达到11条,构建了连接省会、沟通城乡、贯穿景区的半小时交通网。同时,大力度推进城乡环境整治,累计拆除违章、危陋建筑120万平方米,对307国道、槐安路、石获北路等主干道进行了高标准绿化美化,连续三次获得河北省宜居城市金奖。特别是随着区域环境的日趋优化、基础设施的不断完善,西部山前区等一些过去无人问津的荒坡地,如今已经变成了房地产商竞相争抢的宝地,全国房地产“巨头”恒大集团投资300亿元建设金碧天下项目,极大地带动了全市的开发建设。
3. 做精产业环境——让优势产业聚集区成为拉动经济发展的新增长极。
鹿泉市以园区和项目建设为抓手,努力打造产业环境,先后规划建设了75.3平方公里的经济开发区、绿岛火炬开发区等5个省、市级工业园区。为了搞好园区建设,他们多次到苏州工业园、西安高新区等先进地区“洗脑”,聘请德国罗兰·贝格、新加坡CPG等国际顶尖公司对开发区进行高标准规划设计,按照“造厂与造城并举”的理念,启动了园区基础设施建设。为了吸引优质项目形成加快经济发展方式转变的强大推动力,鹿泉摒弃“捡到篮子都是菜”的旧有观念,坚持围绕主导产业上项目,制定实施了项目准入评价推进制度,根据产业政策、节能减排、投资指标三大类、14项标准对拟建项目进行全方位论证评估,不符合条件的一律不得准入。自实施以来,先后拒批“三高一低”等低水平项目55个,实现了项目建设由重“数量”向重“质量”的转变,迎来了锦绣华北工程机械商贸物流中心等四个投资超百亿元的优质项目落地。
通过几年的努力,鹿泉市县域经济发展实现了全面的转型,由一个昔日依赖石灰岩资源的水泥大县转变成为环境优良、多业并举、持续发展的经济强县,走出了一条矿产资源型县域经济发展转型的成功道路。2010年,鹿泉市地区生产总值完成222.6亿元,比2007年增长41.7%;全社会固定资产投资完成158.8亿元,增长139.9%;全部财政完成13.5亿元,增长35%;地方一般预算收入完成7亿元,增长63.1%;城镇居民人均可支配收入达到17 163元,增长47.2%;农民人均纯收入达到8 618元,增长33.4%;规模以上工业增加值完成97.5亿元,增长65.9%;规模以上工业利税完成55.8亿元,增长135.5%。
五、几点启示
1. 矿产资源型县域经济发展转型,必须打开解放思想这个“总阀门”,以思想的大解放引领经济社会发展方式大转变。
发展是在特定的时间和空间下,各种资源要素综合作用的结果;而思想是盘活资源的源头,是决定性因素。矿产资源型县域经济在县域经济崛起的初期往往依托优势的资源迅速发展起来,在经济崛起的同时,思维方式和发展思路却对矿产资源产生了依赖,由此出现了惰性思想和惯性思维,始终把县域经济发展的着力点放在资源的开发利用上。所以,矿产资源型县域经济发展转型首先是思想和观念的转变。没有摒弃原有的思维模式,从传统的思维和理念中走出来,就不可能实现发展路径的转变。对鹿泉来说,正是得益于一次次的思想解放,才能实现从单纯“靠山吃山”到“围绕省会做文章、全面对接石家庄”,再到主动“融入省会主城区、服务省会主城区”以及“双向统筹”等发展理念、发展思路的一次次升华,促使县域经济发展转型取得了一次次的重大进步。
2. 矿产资源型县域经济发展转型,必须冲破“资源的诅咒”,闯出一条超越资源发展的新路径。
毫无疑问,资源是经济发展的一个优势,但没有一种资源是取之不尽、用之不竭的。如果只拘泥于本身固有的资源求发展,必然无法打破因资源枯竭而衰落的宿命。转变经济发展方式,既要“眼光向内”,从实际出发“精吃资源饭”;更要“眼光向外”,立足更大的空间和范围发现优势、创造优势、拓展优势,超越资源谋求更大的发展空间。鹿泉的成功,不仅在于摆脱了对资源的依赖,而是充分发挥紧临省会主城区且有山有水这一最大的优势,牢牢抓住环境建设这一着力点,向经济社会各个领域拓展和深化,形成了县域经济发展的新优势。实践证明,区域发展最大的优势并不是与生俱来的,只有打破禁锢、打破常规,才能发现优势、拓展优势,使发展之路越走越宽广。
3. 矿产资源型县域经济发展转型,必须依靠科技创新和技术进步,在传统产业的改造升级和集约发展上寻找突破口。
鹿泉市突出的以壮士断腕的勇气“砍掉”当时符合国家政策要求的数百家小水泥,新上了多条国内一流的大型旋窑生产线,在国家更为严格的限制政策出台前实现了“转身”,以整个产业的技术改造实现了资源型产业的升级换代。同时,对水泥产业的整个产业链条进行整合,整合上游的石灰岩资源、整合数量庞大散杂的小企业、整合下游的产品,形成两家大型的水泥企业集团,实现了集约发展和规模经济,在全国同行业中占居了有力的竞争地位。
4. 矿产资源型县域经济发展转型,必须在传统产业之外发展新兴产业,以新兴产业的快速崛起为县域经济发展注入新的动力和活力。
县域经济依靠单一的矿产资源型传统产业作为支柱,在面临着国家产业政策调整和技术进步的双重压力下,很容易出现全产业崩溃或退出的境况,给县域经济发展形成了极大的风险和隐患。鹿泉市恰恰是未雨绸缪、超前运作,在调整发展水泥产业的同时,大力发展了信息技术、食品加工、休闲旅游服务业等新兴产业,加之迅速发展的房地产业,使整个县域经济呈现了多业并举、蒸蒸日上的良好局面,县域不仅很快渡过了转型的阵痛,还获得了迅速的持续发展,增添了发展的后劲。
5. 矿产资源型县域经济发展转型,必须走出就产业论产业、就工业论发展的老路子,从经济社会发展的全局出发打造政治、经济、人文和生态环境,形成创新发展的新优势。
县域经济不等同于工业经济,与城市经济也有很大的区别。县域经济的发展包括经济、社会各个方面,县域经济的转型是一个系统的工程,不能仅就某个产业的发展论短长,而应从经济、社会、人文、环境等各个方面制定有力的措施。鹿泉市正是在改造提升水泥产业的同时,全力营造产业聚集区、优良的行政服务、完善的基础设施和蓝天、碧水、青山的生态环境,既从服务产业发展的软环境上下工夫,又在产业聚集依存的硬环境见成效,使一个水泥大县发展成为产业吸附能力强、产业聚集多、良性循环发展的经济强县。
6. 矿产资源型县域经济发展转型,必须引导干部牢固树立正确的政绩观,以科学发展的勇气直面转型的“阵痛”。
【关键词】新常态；县域支行；转型；思考
一、新常态下县域农行面临的挑战与机遇
当前我国宏观经济呈“三期叠加”，经济增速回落、经济结构优化、经济增长动力转变等成为经济发展新常态，在经济新常态下，对农行县域支行转型发展提出更高的要求。
1.信贷风险防控压力增大
在淘汰过剩产能的过程中，贷款风险逐渐显现，不良贷款的隐形风险增加，风险防控风险陡增。贷款人及企业关联现象较为普遍，少数借款人或借款企业涉足典当、投资、小额贷款公司等行业，业务相互交叉，贷款关联度较高，这种结构使贷款风险更为集中，一笔贷款出现风险，则很容易形成多米诺骨牌效应，造成大面积信贷风险。
2.金融政策改革压力凸显
随着利率市场化步伐加快，央行非对称降息等措施的实施，利差空间进一步收窄，对银行金融机构发展质量、发展效率要求更高。此外，存款保险制度颁布、新资本协议的实施推进，金融脱媒加剧，对县域支行争夺市场份额带来了巨大的挑战，转型发展已成燃眉之急。
3.同业市场竞争日趋激烈
同业存款市场竞争早已是刀光剑影，异常激烈，财政类账户管理更加严格，企业类客户交易渠道多元化，个人类存款客户理财要求日益提高。在贷款客户争夺方面，城区主要为国有商业银行竞相争抢高端客户，在农村则主要面临信用社及邮储银行的“地毯式”铺面营销。
机遇与挑战并存，在面对经济新常态下对银行业金融机构带来挑战的同时，更应当看到其中蕴含的机遇。
一是国家宏观政策的机遇。十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，一方面，培育新型农业经营方式，引导农村土地经营权有序流转，推动集体性建设用地乡镇统筹等措施，不仅会改变农村经济的生态环境，更会带来不同的金融需求；另一方面，中央大力推进简政放权、减税让利，明显增强企业活力和经济的内生动力。基础设施建设及民生项目、环境治理等都将推动固定资产投资和信贷需求都将在合理水平。
二是农行自身改革带来的机遇。在新常态要求下，突出了深化改革与创新驱动。银行业绩的提升，由原来的做大规模转变为做优结构，由做大总量转变为做优质量。依靠传统的利差增收方式已不适应新时期银行业发展的需要，这就要求银行业必须紧抓改革良机，顺应改革潮流，通过把握经营转型这一主线，深化机制改革，加快发展方式转变，积极应对经济增速放缓、利率市场化、金融脱媒等多重打击。
二、加快转型发展的措施与对策
1.加快发展升级，积极主动适应新常态
一是构建“三农”服务新模式。努力探索低成本、广覆盖、高效率、可持续服务“三农”的有效路径，不断创新新型农业经营主体、农村商品流通体系建设、县域城镇化建设等领域的金融服务模式。二是加快金融服务创新步伐。紧跟客户金融服务需求不断升级的步伐，在完善传统金融服务功能的同时，切实推进服务创新，提升金融服务现代化水平。三是加快技术创新激发活力。优化新一代核心银行系统、移动金融服务体系、掌上银行APP宣传应用等产品和服务，不断提高科技创新能力。
2.深入推进三大转型，扎实打牢发展基础
一是着力做好零售业务转型。实行“1+1+N”服务模式，确保金卡及以上贵宾客户的管户人员、管户责任到位，推进线上线下跨界融合。突出线上业务发展，加快移动金融发展，健全营销服务网络。二是加快对公业务转型步伐。做好法人客户分层服务的同时，加快对公客户经理配备，制定对公客户经理考核办法，明确对公客户经理的工作职责。三是抓好县域业务转型。优化业务营销管理体系。组建协同推动团队，不断促进产品和客户营销的整合。根据当地产业集群化特点，优选一到两个产行业，拟定产行业服务方案，明确支撑图谱的具体企业名单。巩固渠道建设基础，加快“金穗惠农通”工程建设，提升电子机具行政村覆盖率。
3.做大业务总量，提高价值创造能力
一是加快负债业务发展，提高负债财务贡献。通过树立“做大客户来做实存款”的新思路，在做实日均存款的基础上经营好时点。强化公私联动，积极拓展代发工资业务。强化服务品质的提升。抓好网点6S管理，巩固网点文明导入，营造温馨舒适的服务环境。二是强化有效贷款投放，提高贷款创利水平。充分认识加快发展资产业务的重要意义，正确处理好发展、合规、风控三者之间的关系，在把控好风险的前提下，加速推进资产业务的发展，扩总量、提质量。三是全面发展中间业务，实现多元化创收。全力抓好代理保险业务。强化组织推动，加大资源配置，加大考核力度，做大做强代理保险业务、信用卡分期业务、电子银行业务、赣通卡、优选基金、貴金属等重点产品的营销，提升产品中收贡献度。
4.抓好“双基”管理，加强风险防控
凤县人民政府县长 郑维国
凤县物华天宝，人杰地灵。经过近年来的高速发展，曾两度跻身全省十强县，荣登西部百强县榜单，成为宝鸡乃至全省县域经济发展的一面旗帜，已高调进入公众视野。作为新一届凤县政府负责人，自己深感责任重大，挑战空前。经过近半年的广泛调研和深入思考，特别是市县党代会、人代会的相继召开，汇聚了智慧，明晰了思路，凝聚了力量，凤县的发展轨迹如草蛇灰线、伏脉千里。
一、站在理论的前沿审视凤县
县域经济是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济。目前，理论研究领域对县域经济本质认识大体有四种判断：一是县域经济是特色经济。每个县区都有不同的资源禀赋和人文积淀，发展中就要发挥自身优势，体现县域特色，突出比较优势。就凤县而言，最明显的特色在山水、在矿产、比较优势在工业、在旅游。必须围绕工业强基础，围绕旅游谋未来。二是县域经济是区域经济。在市场经济条件下，发展县域经济必须突破行政区划限制，在更大范围整合资金、人才、资源等发展要素，把开放促开发战略摆在更加突出的位置。审视凤县，必须奉行“非禁即入”理念，践行“善于变通、敢于负责”精神，放眼关天经济区和西成经济带，在更大范围，更高层次扩大对外开放。三是县域经济是品牌经济。县域经济不能“小而全”，要 “宜农则农”、“宜工则工”、“宜商则商” “宜游则（旅）游”，注重发挥比较优势，突出重点产业，使某一产业或产品在市场中占有绝对优势，成为县域的代名词，对县域经济具有支撑作用。纵观凤县，就是要推进文化与旅游的深度融合，推进特色农业与文化旅游的深度融合，做大文化旅游产业，做精特色农业，做亮文化旅游品牌。四是县域经济是民生经济。县域经济发展和民生改善互为因果，互相促进，通过改善民生社保水平，可以增加居民收入，通过实施民生工程，可以扩大内需，促进县域经济走内生性道路。作为全省统筹城乡试验区和全市统筹城乡试点县的凤县，就必须把加大投入、改善民生作为统筹城乡发展的必由之路。
二、立足县情实际谋划发展
县情实际是我们谋划发展的基础，是科学决策的根基。必须在吃透县情的基础上，确立长远发展战略。一是做好劣势转化大文章。凤县九山半水半分田，山大沟深，地广人稀，每平方公里不到35人，距离大中城市较远。特别是姜眉公路和宝汉、宝天、十天等高速路的贯通，使凤县处在了高速路的包围真空地带，且“十二五”期间将要建设的银重、京昆复线也不经凤县县城，凤县的边缘化趋势将被加剧。交通区位边缘化是凤县的最大劣势。辩证地看，劣势在一定条件下可以转化为优势。目前看来，凤县的山重水复、地处偏远为发展之劣势，但长远看或在更大范围看，青山绿水是凤县最为宝贵的资源，良好的生态是凤县最具竞争力的品牌，没有被过度开发，物质文明不发达的凤县，正可以成为生态文明之花盛开的地方。因此，必须保护好凤县的青山绿水，持之以恒的开展城乡环境综合整治，发展现代休闲农业，鼓励发展名优土特产，给全市、全省人民奉献一个休闲娱乐的大氧吧，干鲜杂果的大超市，游山玩水的大景区。二是抓好优势再造大工程。凤县历来就是一个矿产资源大县，铅
锌、黄金等采、选、冶体系健全，工矿业基础相对雄厚。工业经济一直是凤县经济发展的基础和财政收入的主要来源，目前拥有40余户规模以上工矿企业，大企业、大集团建设加速推进，园区经济快速发展，工业转型升级迈出重要步伐，2011年全县工业总产值达到158亿元。立足这一县情实际，我们要把工业强县战略放在更加突出的位置，以加快推进铅锌、黄金和新型材料三个百亿产业集群为重点，突出凤州现代科技产业园区和留凤关循环经济示范园区两大园区建设，在壮大规模的同时加速工业经济转型升级。三是聚力借势跨越撑竿跳。理已通，情已明，谋已定，抢抓机遇，借势跨越，时不我待。我们将抢抓宝鸡加快建设关天经济区副中心城市的历史机遇，全面落实省市县党代会精神，围绕工业强基础，围绕旅游谋未来，突出工业转型升级、旅游体系建设、特色农业发展、城乡互动融合、社保民生提升、社会管理创新六大重点，狠抓招商引资，推进项目建设，深化改革创新，激发发展活力，努力实现“在构建现代产业体系上走在全省前列、在加快城乡建设上走在全省前列、在生态文明建设上走在全省前列、在扩大对外开放上走在全省前列、在提高全民幸福水平上走在全省前列”等五个走在全省前列，大踏步向全面建设幸福新凤县的目标迈进。
三、置身实践一线狠抓落实
为全面抓好各项工作任务的落实，我们主要从以下四个方面着手，加大油门，前拉后推，确保全速前进。一是解放思想促进落实。按照市委、市政府“六扫除六确立”活动和市政府系统科级以上领导干部大会安排部署，动员全县干部认真学习文件，深刻查找自身思想观念上的落后之处，结合凤县实际确立全新的竞争观、产业观、项目观、环境观、人才观和事业观。加快完善制度、转变作风、提升效能，努力形成以岗位责任制明确工作职责、以公开承诺制明确服务要求、以民主评议制强化社会监督、以责任追究制严肃工作纪律的工作机制。从思想上、行动上和机制体制上促进工作落实。二是政策支持保障落实。县政府在今年预算中，安排了四个三千万用于保障各项工作的落实。安排3000万元专项资金用于工业经济发展，确保全年工业总产值达到190亿元以上。安排3000万元专项资金用于文化旅游宣传营销，确保全县游客人数稳定在300万人次，旅游综合收入达到36亿元以上。安排3000万元专项资金用于扶持生猪大县、农业科技园区和特色产业基地建设，力争全县农产品加工包装比例达到50%以上，农业产值达到10亿元。安排3000万元用于招商引资和项目建设奖励及融资担保，确保全年完成固定资产投资93亿元。特别安排2.18亿元办好十件惠民实事，确保新增财力的80%用于民生。以政府财政投入的小杠杆撬动大市场、引领大发展。三是夯实责任跟进落实。县政府对市上的考核指标、十强县考核指标、政府工作报告任务分解、重点项目包抓责任、固定资产投资任务、招商引资任务、争取项目资金任务等七个方面的指标任务，进行了通盘考虑、集中研究、一次下达到县级各部门和乡镇。并提出了在全市范围内“单项工作争第一、项目资金争十分之一”的要求。全体县级领导及部门和包抓项目或单项工作责任实行捆绑，与年终奖励挂钩，形成了责任到人、任务到边、网络到底、激励到位的落实责任体系。四是亲力亲为引领落实。按照市上提出的“三个三分之一”和“一线工作法”的要求，大力弘扬“高目标引领、高强度推进、高效率落实”的凤县三高精神，发挥政府在经济工作中牵头抓总作用，在招商引资和项目建设的前沿一线，迎难而上，亲力亲为，实现大突破，推动大发展。
巢湖市政府门户网站2008-12-31 信息来源：
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王炳祥
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4金融作为现代经济的核心，在县域经济中起到了决定性的作用。然而，目前在县域经济发展中，特别是经济发展相对滞后的县域，银行“贷款难”与企业“难贷款”的矛盾日益突出，一方面金融机构的资金很难在辖区内产生良好效益，另一方面辖区内经济发展又急需金融机构资金的大力支持。为探索金融支持县域经济发展的路子，笔者对和县金融与县域经济发展的有关情况进行了调查，试图探寻金融促进县域经济发展的有效途径。
一、金融机构支持县域经济发展信贷现状
近年来，金融机构在支持县域经济发展中，发挥了积极作用。但县级金融机构，特别是国有商业银行，明显存在吸收存款功能强化、发放贷款功能弱化的现象。融资难成为阻碍县域经济发展的主要“瓶颈”。
（一）存款总量增长较快。各项存款是金融机构（不含政策性银行）最主要的资金来源，也是发放贷款的坚强后盾。2000以来，和县金融机构存款保持较快增长势头，截至2008年3季度末，全县金融机构存款余额达73.64亿元，是2000年的3.7倍。
（二）贷款总量增长乏力。2000年，和县金融机构各项贷款为17.04亿元，截至2008年3季度末，各项贷款26.45亿元，剔除农发行5.57亿政策性贷款因素，只有20.88亿元，仅增长22.5%。
（三）存贷比持续下降。2000年，和县金融机构各项存款为19.95亿元，各项贷款为17.04亿元，存贷比为85.4%，至2008年3季度末，各项存款为73.65亿元，各项贷款为26.45亿元，存贷比仅为35.9%（剔除农发行政策性贷款，仅为28.3%）。
（四）金融“垒大户”现象严重。2008银企对接会，和县金融机构和企业协议贷款额14.65亿元，截至3季度末，实现贷款5.39亿元，但大部分集中在县内仅有的几家大企业，其中给县内上市公司华星一家贷款就有2.6亿元，占贷款总额的48.3%，而县内一些中小企业贷款却十分艰难，签订的协议难以落实。
（五）农信社成县域金融主力军。近年来，国有商业银行与农村信用社的角色发生了戏剧性的变化。2003年以前，商业银行是县域贷款的主力军，2004年以后，这种局面发生了根本性变化，至2008年3季度末，剔除农发行政策性贷款，和县金融机构各项贷款为20.88亿元，其中，仅农村信用社就有16.04亿元，占76.8%。
二、金融机构支持县域经济发展信贷乏力的原因
近年来，金融机构对县域经济发展的信贷支持力度持续下降，究其原因主要有以下几个方面：
（一）金融机构信贷服务能力下降。商业银行为了追求效益最大化，转变经营策略，主动撤离县域，实行“扁平化”管理，上收县级银行中小企业贷款审批权，资金由省行直接调度，市二级支行对中小企业只有5000万元的流动资金审批权，项目资金审批权一律在省行。国有银行有意识地撤离县域后，县域机构功能严重萎缩，信贷规模不断收缩，存款成为经营的主要目标,导致金融信贷服务能力下降。同时，特殊的政策和邮政储蓄网点优势使邮政储蓄资金流出县域后难以回流，资金源源不断流向城市。
（二）商业银行信贷管理机制对县域中小企业的融资需求形成约束。一是信用评级难。银行对法人企业评级要求提供近三年经过审计的财务报表，而对于财务制度不健全，无法提供标准财务报表的县域小企业及个体工商户缺乏相对客观的评判标准，县域企业多数评信等级低，不符合贷款条件。二是信贷方式单一与县域多样化、多层次的融资需求不相适应。存在支持范围狭窄和需求范围扩大之间的矛盾，贷款需求期限长与金融支持短期化矛盾突出，同时抵押难、担保难，制约县域中小企业融资需求。三是贷款权限上收过度，对县域中小企业及个体工商户贷款产生不利影响，使县域融资需求得不到满足。四是过分强调风险考核和新增贷款零风险的机制不切实际，造成信贷人员奖惩不对称，从而严重挫伤了业务人员的积极性。
（三）县域中小企业自身方面的缺陷成为融资障碍。县域经济起步较晚，大部分中小企业是近年来发展的民营企业，在财务报表、业务管理等方面基础工作达不到银行信贷的条件要求。主要表现在：一是信用等级不够。目前，和县共有规模以上企业90家，其中，在各商业银行建立信用档案的只有40几家，达到授信等级的仅有20几家。二是利润空间比较模糊，很多中小企业不能向银行提供
明确的利润增长点，发展前景不明朗。三是自有资金少，流动资金不足，资金链比较脆弱。四是经营者的素质和信用资料难以考证。
（四）社会信用状况未得到根本改善。一是企业改制过程的逃废债让金融机构心有余悸。前几年，一些企业借改制之名行逃废债之实，贷而不还的现象时有发生。2002年末，和县金融机构被26家企业悬空、逃废债本息达6977万元。二是信用环境建设中，金融部门看不到惩治不信用行为的整体合力，政府、央行虽在极力主导，但部门的配合仍然乏力，全社会还没有形成“珍惜信誉，爱惜名声”的良好氛围。三是企业对信用认识不足。
三、加大金融支持县域经济发展力度的对策
（一）强化信贷投入激励考核措施。在现行体制下，要想加大金融支持县域经济发展力度，必须充分调动金融机构的积极性，完善金融机构支持县域经济发展的激励机制，突出“正向激励”。2006年，和县出台了《和县金融机构支持地方经济发展考核奖励办法》，按照“奖励与贡献挂钩”的原则，对金融机构从新增贷存比、新增贷款、信贷资产质量等8个方面实行考核评比，考核名次较好的，县政府不但给予一定的物质奖励，还在财政资金、单位存款等各方面给予支持。考核办法出台后，县级金融机构的积极性得到了极大提升，工商银行和县支行为在考核中取得好成绩，出台了新增存款全部用于支持地方经济发展的管理规定，存贷款业务都得到了极大提升。到2008年3季度，工商银行各项存款由2006年的46182万元增加到66318万元，贷款也由10374万元，增至24747万元，分别增长43.6%和138.5%，促进了金融机构贷款业务的扩张。
（二）加强与上级行沟通联系。目前，县级商业银行对中小企业没有贷款审批权，而上级行对县级经济发展状况又不了解，对双方的发展都造成被动局面。因此，县政府要主动出击，定期组织“上级行长看形势”活动，把省、市各商业银行行长请到县级来走一走，看一看，让他们亲身感受县域经济蓬勃的发展态势，感受县内企业良好的发展势头和增长后劲，增强上级行给县内中小企业放贷的信心。县级金融机构也要积极主动向上级汇报，申请上级行适当下放贷款审批权，确定合理授权、授信额度，简化、完善信贷发放程序，对县域经济中有市场、有效益的企业加大信贷支持力度。
（三）构筑银企合作平台。发挥人民银行的“窗口指导”职能作用，加强与金融机构的沟通联系，协调政府及部门、金融机构、企业三者之间的关系，精心打造政府、银行、企业对接的“金融平台”。建立协调例会制度，按季分析、通报经济金融形势，督促引导金融机构加大对县域经济的有效信贷投入。加强信息收集和反馈，做好优势项目、优质企业筛选、包装工作，定期组织召开银企洽谈会，向金融机构推荐生产经营好、发展潜力大、贷款风险小的优秀企业，引导金融机构信贷投入方向。积极帮助企业按照现代市场经济发展的要求，建立现代企业制度，完善法人治理结构，建立有利于企业快速健康发展的科学规范的公司制运转机制。支持金融机构维护金融债权，帮助金融机构盘活不良贷款，促进金融机构在控制风险的前提下积极开展信贷营销，扩大信贷投放。
（四）建立完善社会信用担保体系。发展县域经济如果没有相配套的信用担保体系，只是单方面地期望金融机构短时期扩大信贷支持是不现实的。必须要健全完善县级信用担保公司，扩大信贷担保能力，创新信贷担保方式，建立多层次、多元化的信贷担保体系，积极为各类企业提供信用担保，降低银行的风险监控成本，切实解决企业办理担保、抵押贷款难的问题。2005年，为破解中小企业“贷款难”的难题，和县组建成立了两家担保公司，加强与银行合作，发挥了良好的融资平台功能。其中，仅振兴担保公司一家，自成立以来，就为43家中小企业提供担保1.92亿元，且运行良好，14户贷款到期的企业全部按期还款。目前，公司注册资本规模已达1亿元。
参加首届全区边境和牧业旗市转型发展论坛，我感到非常高兴！借此机会，结合我们??旗近年来转型发展的实践与探索，谈几点体会。
一、基本情况
??旗是自治区19个边境旗（市）和33个牧业旗之一，全旗面积2.2万平方公里，总人口4.2万，蒙古族占总人口的75%。全旗拥有天然草牧场2678万亩，占总面积的82%，占呼伦贝尔草原总面积的21.2%。境内有丰富的矿产、畜牧及生态、旅游、口岸资源。拥有发展大型煤炭、煤电、煤化工、风电、有色金属及畜产品加工输出基地的良好条件。
二、转型发展的经验和措施
近年来，旗委、政府带领全旗各族人民立足旗情，坚持科学崛起、绿色发展、富民强旗的发展目标，加快结构调整和转型升级，推进经济发展方式转变，初步形成了传统优势产业、特色畜牧业产业齐头并进，新型产业起步发展、一二三产业协调推进的产业发展格局。一是经济发展保持较快增长势头。2012年，地区生产总值完成32亿元，是2007年2.6倍；年均增长14.2%；其中，第一产业增加值完成6.5亿元，是2007年2.1倍，年均增长8.9%；第二产业增加值完成16.6亿元，是2007年的3.5倍，年均增长15.2%；第三产业增加值完成9亿元，是2007年的2.4倍,年均增长16.5%。三次产业比重由2007年的24.7：38.3：37.0调整到19.7:45.4:34.9。二是加快推进新型工业化进程。我们始终把发展工业放在首要位置，突出强调走工业强旗之路，坚定不移地。
套、牧民进城定居房、游牧民定居房630套、改造牧区危房226套。
经过多年的努力，我旗已经积累了一定的基础，呈现出良好的发展态势。但我旗经济社会发展总体水平还不高，综合实力不强，经济总量小；资源开发不足，工业化水平低；龙头企业规模小，带动能力不强；城镇化进程缓慢，基础设施比较薄弱等突出问题，这与全面建成小康社会的要求相比还有很大的差距，与自治区党委、政府加快发展县域经济的要求相比还有很大的差距。
三、紧扣自治区“8337”发展思路，加快县域经济转型跨越发展
“十二五”时期，是我旗全面建成小康社会的重要时期，也是加快转变经济发展方式、推进经济转型升级的关键阶段。从我旗经济发展的实际来看，目前正处于一个“蓄势发力、转型突破”的关键时期。能否抓住机遇，实现跨越赶超，很大程度上取决于发展的思路是否正确、路径是否对头。加快县域经济转型跨越发展，必须立足旗情，从生态地区、资源地区、民族地区和边境地区的实际出发，切实贯彻落实“8337”发展思路，深入实施“生态保护、牧业稳旗，资源转化、工业强旗”战略，打造“四大”产业，做好“五篇”文章，全面建设美丽富强、文明幸福？？旗。围绕这一发展思路，当前和今后一个时期，我们主要做好以下六个方面的工作：
（一）围绕建设“五大基地”，加快打造“四大”产业。我们要立足资源禀赋、区位条件和现有的产业基础，全力将资源优势向产业优势、经济优势转化，努力打造四大产业，加快形成特色鲜明的县域产业发展新格局。一是打造新型工业化支柱产业。？？旗实现富民强旗、希望在工业、出路在工业，没有工业的快速突破就不能实现？？旗的跨越发展、转型发展。要坚持实施“点上开发、面上保护”，以园区为载体，以重点项目为支撑，全力支持阜丰、中铁、华能、国华、山东枣矿、大庆石油等企业在？？旗发展壮大，加快推进呼伦贝经济技术开发区？？旗五一煤田产业地和满东工业园区建设进程，重点建设煤基产品深加工基地，积极推动白音查干煤炭开采项目年内实现投产，加快推进华能铁南矿煤炭开采项目，做好中铁资源200万吨化肥和阜丰集团50万吨合成氨80万吨尿素前期工作，加快多金属、石油、风光电等非煤资源的开发进程，集约发展煤炭生产、煤化工、煤电多联产为主的循环经济产业。二是打造现代畜牧业基础产业。我旗有2678万亩天然草原，每年出栏80多万头只牲畜，这是我们加快发展畜牧业产业化的重要基础条件。以加快建设呼伦贝尔绿色畜产品生产加工输出基地为目标，大力开展“畜牧业基础设施建设年”活动，在产业化发展、品牌化引领、合作化经营上取得新突破。大力扶持北京东来顺一期肉类加工项目年内投产，加强与呼伦贝尔农垦集团的合作，积极实施“提质增效”和“品牌战略”工程，进一步提升“？？旗羊肉”品牌的知名度，积极发展“基地＋企业＋牧户”的订单模式，打造更加紧密的企业和牧户利益连接机制，努力实现以龙头带基地、连牧户、接市场、创品牌。三是打造草原旅游文化产业。？？旗有着无以伦比的巴尔虎文化底蕴和灿烂厚重的历史文化积淀。我们要依托丰富的旅游资源、厚重的文化底蕴和有利的区位优势，以加快构建“巴尔虎草原生态、文化、旅游”核心区为重点，大力促进旅游与文化深度融合，在培育壮大旅游品牌、精品线路、牧户游上取得新成效。积极融入“海额满阿”黄金旅游圈，重点建设甘珠尔庙、诺门罕战争遗址、道勒都景区、伊和乌拉景区，抓好巴尔虎蒙古部落景区4a级晋级工作，鼓励和支持牧户游、边境游发展，打造“阳光草原、长调之乡、宗教圣地、战争遗址”四张民族文化旅游名片。四是打造口岸商贸流通产业。？？旗北部的满洲里市正在加快推进重点开发开放试验区建设，南部的兴安盟加快发展的势头强劲。这两个地区都享受国家或自治区的优惠政策，都属于加快发展的地区。？？旗西部毗邻蒙古国东方省属于资源富集地区，有着丰富的煤炭、石油、有色金属、旅游等资源。当前，蒙古国正在加快矿产资源勘探开发，大力发展对外贸易。我们要大力实施“南联北开“和沿边开放的发展战略，借助中俄蒙合作先导区和满洲里重点开发开放实验区相关政策，加快推动区域经济开放融入、借力发展转变，以加快构建呼伦贝尔对蒙开放的重要桥头堡为依托，切实加强与蒙古国、兴安盟、满洲里市的区域合作，进一步完善口岸查验区等基础设施，加快额布都格口岸常年开放，加快推进中蒙跨境经济合作区建设进程，积极推进满东工业园区建设，与兴安盟共同建设合作园区，主动加强区域间的沟通与协作，实现优势互补、资源共享、互利双赢。
（二）围绕统筹城乡发展，做好城镇发展文章。城镇化是统筹城乡发展的重要载体，也是推进县域经济转型发展的重要动力。要以打造草原民族风情魅力小城镇为目标，紧紧抓住国家加快推进城镇化的有利时机，大力推进城镇化进程。坚持高起点规划、高质量建设、高水平管理，统一修编完善各苏木镇总体规划，努力打造市政设施完善、服务功能配套、产业特色鲜明的阿木古郎县域经济发展中心，打造嵯岗自治区级“城乡一体化”新牧区建设典范、苏木所在地特色产业发展基地，提升县域经济带动作用。要大力开展“城市建设管理年”活动，加快城镇扩容提质，重点抓好旧城改造、新区建设，统筹推进镇区外环路和新区道路、供热扩容、自来水扩建、保障性住房发等工程。要加快建立城镇块状、带状经济点，积极培育建材、手工艺品、畜产品等专业市场，大力发展文化旅游、商贸物流、金融地产等现代服务业，促进第三产业繁荣发展。
一、敦煌市概况
敦煌市位于河西走廊西端, 地处甘、青、新三省 (区) 的交汇点, 总面积3.12万平方公里, 辖9个乡镇, 其中农村乡镇8个, 79个行政村, 现有人口18万余人 (包括青海石油管理局生活基地住户5万人) , 26978户, 其中农业人口9.8万人, 耕地面积26.54万亩。2008年, 全市农业总产值63620万元, 财政收入27586万元, 农民人均纯收入6045元。经济主要以农业为主, 旅游服务业次之。敦煌市于2007年被甘肃省列为省财政直管县。
二、现行财政体制对我市发展的影响
财政管理体制是处理中央财政与地方财政以及地方各级财政之间财力分配关系的制度, 是整个经济体制的一个重要组成部分。1994年, 中央与地方实行了分税制财政管理体制改革。根据中央改革精神, 我省建立并实施了省对市县的分税制财政管理体制, 重新调整了体制内容, 同时建立了财政转移支付制度和激励机制, 对地方经济和社会事业的发展起到了很大的促进作用。
(一) 分税制财政体制改革效果明显
分税制财政管理体制运行十多年来, 我市初步形成了以分税制财政体制为基础、以财政激励机制为手段的新型财政管理模式, 财政体制改革取得了明显的实效, 壮大了财政收入规模, 加快了经济社会发展, 主要体现在以下四个方面:
一是体制激励作用明显, 财政收入持续快速增长。在分税制财政体制的作用下, 我市加快发展地方经济, 大力组织财政收入, 努力增加地方可用财力, 大口径财政收入从1994年的3452万元增加到2008年的27586万元, 增加了24134万元。
二是收入结构不断优化, 地方财政实力逐步增强。根据财政体制的有关政策, 我市注意调整优化税源结构和收入结构, 加大对税收的征管力度, 加强对非税收入的收缴管理, 逐步形成了以税收收入为主、非税收入为辅的收入体系, 财政总收入占GDP的比重稳中有升, 从1994年的7.5%上升到2008年的8.02%, 增加了0.52个百分点;随着财政收入的增长和结构的不断优化, 地方可用财力也不断增加, 1994年的地方可用财力是3318万元, 2008年增加到26958万元, 增加了23640万元。
三是财政转移支付调节了地区差异, 促进了区域经济协调发展。省财政根据全省各市县的实际差异和财经政策的变化, 初步建立了财政转移支付制度体系, 使经济薄弱地区财政困难的状况得到了一定程度的缓解。
四是有效激励了经济发展, 综合实力明显增强。随着财政“蛋糕”的不断增大, 财政支持经济发展的力度不断加大, 全市经济得到了健康快速发展, 综合实力逐步增强。2008年, 我市实现地区生产总值343910万元, 完成全社会固定资产投资21.77亿元。
(二) 分税制财政体制存在的问题
一是体制未能更多地让利于地方。集中范围过宽, 集中比例过高, 在主体税种中, 增值税的75%、消费税的全部和所得税的60%上划中央, 2007年营业税的30%、所得税的20%、增值税的17.5%上解省上。2009年又增加了两项, 资源税的50%、金融企业的营业税的100%上解省上, 增值税调整为10%。
二是体制未能缓解县乡财政困难。财政虚假平衡现象仍然存在, 县乡两级财政为了摆脱困境, 保证预算平衡, 每年都从预算外调入一定的资金到预算内, 形成“预算内平衡, 预算外赤字”的虚假平衡。县乡两级负债严重, 已超出财政偿还能力。义务教育主要由县乡负担, 县乡财政不堪重负, 特别是义务教育管理体制上划后, 教师工资改由市财政统一发放, 加之工资连年改革, 标准不断提高, 财政负担沉重。
三是财权与事权不匹。县级财政承担的事权有义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政事务管理等事项。近年来, 随着国家一系列的政策调整, 又增加了军队转业干部、退役士兵、学生毕业分配安置、社会保障、失地农民生活保障、社会公共卫生应急等新的事权。同时农业、科技、教育、计划生育、社会治安、文化、卫生等社会事业均有增支的法定规定, 全省还制定了政法系统经费保障标准, 这些法定支出纳入了对县级政府一票否决制的目标考核, 县级财政的支出压力远远超出了财权所能承载的范畴, 形成“财力上划, 事权下移”的局面.
可支配财力少, 刚性支出难以保障。从2008年我市财政支出结构看, 人员支出预算安排19358万元, 占财力的71.81%, 维持机关事业单位运转的正常公业务费预算安排2341万元, 占财力的8.68%, 仅两个方面的刚性支出就占了财力总额的80.49%;各项改革和维护社会稳定增支的压力大。
财力薄弱, 县级财政缺乏主动。在预算执行中, 国家出台的增支政策如城乡低保调标, 要求县级财政予以配套落实的项目市财政无法应对;加之国家进行税收政策调整, 县财政面临政策性减收, 财政收支缺乏调节空间, 预算难以执行。财力薄弱的局面一直未得到改善, 可供支配的财力少, 没有抗风险的能力。
四是财政激励约束机制政策的弊端。财政收入方面。由于区域位置、资源、环保等诸多方面因素, 各地的财政收入征收难度各异, 财政收入上台阶的难度也各异, 因此困难财政难以享受收入上台阶的财力补助。控制财政供养人员方面。一是财政供养人员控制得越好, 导致人均财力只增不减;二是激励约束考核的系数偏低, 基层财政所享受的财力补助甚微。
三、关于省对县级财政体制的建议
农村税费改革在取消“三提五统”和农业特产税、农业税后, 目前已进入以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革新阶段。取消“三提五统”和农业特产税、农业税, 许多乡镇已基本没有收入来源, 加之上级给予转移支付补助与县乡实际需求存有缺口, 县乡收支矛盾和困难问题将愈趋突出, 这一问题能否有效解决, 直接关系到农村税费改革成果能不能得到巩固, 农村综合改革能不能切实贯彻实施。为此, 我们建议实行省直管县财政管理体制改革应该按照建立公共财政框架的基本要求, 充分体现“财力下沉, 事权上移”的指导思想, 重新调整完善省对县的分税制财政体制, 进一步理顺省以下分配关系, 强化相应的财政管理工作, 确保县乡公共服务水平的全面提升, 不断壮大县乡财政实力, 不断促进县域经济发展, 努力实现省和地方政府的“双赢”。
一是调整省集中比例。一方面严格执行省政府关于“取消耕地占用税、地方教育附加等集中, 以及税收返还收入、所得税基数返还收入的集中”的政策;另一方面适当缩小集中范围, 对非税收入, 如专项收入、罚没收入等不应纳入省集中, 也不进行其他形式的集中, 同时适当降低集中比例, 尽可能地使地方得到更多的实惠。
二是实行“财力下沉”。 (1) 以分税制为切入点, 合理划分各级财政收入, 下放部分企业所得税, 将金融保险、石油石化、烟草、移动、电力企业所得税以及利息税下放给县级, 或实行省、县共享, 将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税种收入主要留给县乡两级, 或提高县乡财政的分享比例。 (2) 实行财政供养人员控制奖励政策, 按照因素法科学测算每一个地区的标准财政供养人员数, 按统一的政策口径核准现有财政供养人数, 对实际已超过标准财政供养人员的地区实施控减人员奖励政策, 对低于标准财政供养人员的地区实行按差额人数给予补助。
三是强化财政转移支付。 (1) 重新界定省以下县乡政府事权和支出责任, 使地方有足够的财力来保证基层政权正常运转, 保证基层教育、文化、科技、社会保障等公共事业和“五件实事”、社会主义新农村建设支出; (2) 优化一般性转移支付结构, 将一般性转移支付分为均衡性、激励性和政策性三种转移支付形式; (3) 均衡县级财政之间的基本保障水平, 实行公平优先, 并建立稳定增长机制, 一方面对已固财力的转移支付保持相对稳定, 保证县级既有的公共服务水平, 另一方面结合省级财政增长情况, 不断加大在义务教育、医疗卫生、道路交通、公共环境等领域的转移支付力度, 着力提高县级公共服务水平; (4) 加大财政转移支付力度, 充分考虑到农业税取消、加强“三农”建设和其他政策调整等对地方可用财力的影响, 形成的财力缺口, 省给予全额补助, 以增强县乡财政实力。
四是理顺教育投入关系。在现行体制下, 中央和省级政府在发展义务教育, 特别是农村义务教育方面承担的责任少。在政府间收入分配方面, 财力主要集中在中央和省级, 在政府间事权划分方面, 义务教育是关系提高整个全民素质的“公共产品”, 受益的是整个社会, 中央财政应该是义务教育的投资主体, 或者根据“谁出政策、谁负担”的原则, 结合规范公务员津贴补贴工作, 将教师工资合理划分为三类, 分别由中央、省、县负担, 专项经费按比例负担, 以切实减轻县级财政压力。
五是帮助化解债务。县乡债务沉重, 不仅是财政工作中的突出问题, 也是整个经济社会发展中的一大隐患, 对这个问题如不尽快采取措施, 认真加以解决, 极有可能引发财政风险, 影响社会稳定。上级财政部门要区别对待各种债务, 不应将与下级财政无关或未经下级财政担保的债务, 由下级财政承担, 或通过财政结算扣款;对有些债务, 尤其是对农村合作基金会再贷款和供销社社员股金都是在国家宏观政策指导下进行的, 应由国家、省、县乡共同负担或“打包”挂账;激励县乡政府重视化解工作, 提高防范财政风险的意识和能力。
六是完善地方税收体系。分税制后, 国家相应建立了国税、地税两套征收机构, 实行垂直管理, 作为县、乡级政府, 一方面对税务部门的管理、协调难度增加, 没有约束性的措施来保障征收工作, 另一方面有一级财政, 却没有一级征收部门来保证自己的收入来源, 地方财政也没有主体税源。省级应加快地方税制改革步伐, 明确地方的主体税种和税率, 拓展地方税税基, 规范地方各种零散税源和费改税的征管, 赋予地方一定程度的税收自主权, 加大县乡政府对征收的监管力度, 为财政收入增长提供强有力的保证。
四、我市县级对乡镇财政体制的运行情况及思考
乡镇经济是县域经济不可或缺的重要组成部分。改革县乡财政体制, 建立科学、规范、稳定的财政分配关系, 强化财政体制调控和导向功能, 能够为乡镇经济发展创造一个良好的制度基础, 从而促进县域经济资源的合理配置, 加快县域经济发展步伐。从1998年至2002年, 我市的乡镇财政体制一直不稳定, 由于沿袭了过去收支包干体制的做法, 在收入级次的划分和分成办法等方面存在一些不合理的地方, 加之, 体制执行不力, 激励作用不强, 致使多收的乡镇不能多得, 少收的乡镇也不少得。因此, 在一定程度上挫伤了经济发达乡镇的积极性, 对经济欠发达乡镇也无多大激励作用, 甚至还滋生了少数乡镇对市财政的依赖思想。
一是理顺收入分配关系。对营业税、企业所得税、个人所得税等与上级财政共享或单独享有的地方较大税种, 划归市级管理;对车船税、资源税、房产税等规模中等且税基较稳定及地域特色较浓的税种, 原则上由市级和乡镇共享分成;对契税、耕地占用税、印花税等规模较小且税基不稳定及乡镇区域特色较浓的税种, 除特殊情况外划归乡镇财政管理。县乡财政收入, 60%集中在市级财政管理, 40%分配给乡镇管理从而形成一个市级财政对县域经济具有较大调控能力、乡镇财政基础较为稳固、县乡财政分配关系比较规范的财政体制。
二是进一步理顺乡镇间平衡关系。一方面合理界定经费管理范围, 从维护基层政权稳定前提出发, 市级直属行政、司法、公安机关经费全部由市级财政管理, 派出机关人头经费由市级财政管理, 非人头经费由乡镇财政管理;对与国计民生关系较为密切的具有县域性影响的事权如计划生育、义务教育、抚恤救济等主要划归市级政府, 乡镇政府主要负协办责任;对于城乡基础设施建设、交通建设、水利建设等事权, 跨乡镇项目主要划归市级管理, 乡镇范围内项目主要由乡镇管理。另一方面完善非体制性转移支付办法, 改过去主要按项目及其它随机因素等软指标分配为主要按人口、土地面积、人均财政收入等硬指标分配, 以消除人为因素引出的各种地区差别。
三是进一步理顺管理关系。 (1) 统筹县乡财源建设, 市级财政通盘考虑本地实际和资源优势, 重视对经济一体化的研究, 重视对资源的优化配置, 协调好县乡间、乡镇间的财源建设, 避免乡镇出现产业结构雷同、重复建设、盲目竞争、生产要素难以流动等现象, 推动经济社会的全面协调可持续发展, 推进县域经济集约发展。 (2) 建立重大项目共商制度, 县乡财政间要加强沟通, 凡有较大的财政决策, 乡镇财政必须向市级财政通报, 征得同意后方可实施, 以防再次发生因盲目举债、投资造成财政困难现象的发生。 (3) 制定科学合理的经费支出标准, 市级财政要把经费支出标准作为一项重要的财政宏观调控手段, 认真调查分析, 制定符合当地收入水平、物价水平又符合当地可用财力水平的工资、补贴、差旅费、会议费等支出标准, 严格控制支出水平, 增强市级对乡镇财政的宏观调控能力。
关键词：西部；欠发达地区；县域；生态工业园；循环经济；旬阳
中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.06.012
改革开放以来，我国的经济社会快速发展，但与此同时，资源、能源约束趋紧，生态环境恶化，经济发展与资源环境的矛盾日益突出。各地的生态工业园区，既是区域经济发展的主要力量，也是大力推进生态文明建设的主要载体和重要途径，对于建设两型社会，实现美丽中国意义重大。本文选取了在西部欠发达地区县域生态工业园循环经济发展中，比较突出的陕西安康市旬阳县生态工业园为研究对象，希望能为西部欠发达地区县域生态工业园循环经济发展提供借鉴。
1生态工业园发展的理论基础
工业园区是实现企业聚集、产业集群和项目建设的重要载体，是区域经济发展的重要增长极。生态工业园是继经济技术开发区和高新技术开发区为代表的传统工业园后的第三代工业园，是工业园未来发展的趋势。陕西安康市旬阳县在生态工业园的实践中非常注重科学理论的指导作用，涉及的理论主要有以下几点。
1.1工业生态学
工业生态学（IndustrialEcology，简称IE）又称产业生态学，是研究人类工业系统和自然环境之间相互关系的学科，是仿照自然界生态系统物质循环的方式来规划人类工业生态系统。它借鉴生态学的基本原理，模拟自然生态系统中各部分的功能作用，建立由不同产业和企业组成的，能实现主副产品和废弃物上下衔接、横向耦合、纵向闭合，使各种物质、能量在循环转化中得到充分利用，达到无或尽量少的废物排出，形成像自然生态系统一样的产业生态系统的运行机制，建立起生产者、消费者、分解者的产业生态链。这样，既能节约资源、能源，又能保护生态环境，实现可持续发展。
1.2循环经济学
循环经济是英国环境经济学家R.K.Turner和D.Pearcezai在《自然资源和环境经济学》一书中首先提出来的理念。它强调在人类社会发展中，充分有效地利用资源和保护环境，具体表现为“资源——产品——再生资源”的循环过程，追求“废弃物资源化和无害化，污染物排放最小化”的目标，从而实现经济效益和环境效益的统一，是对人类社会传统经济发展模式“大规模生产、大规模消费、大规模废弃”的根本性变革。循环经济要求遵循“3R原则”，即减量化、再利用和再循环原则。减量化原则要求企业在生产过程中，通过技术或管理上的改进，尽量减少各种资源和能量的使用，这是从源头上，即输入端方面实施的方法。再利用原则是指要尽可能多次或尽可能以多种方式使用产品，这属于过程性方法。再循环原则是指尽量通过对生产过程中各种“废弃物”的加工处理（再生），使其成为制造其它产品的原始资源，进入再生产或消费环节，从而减少垃圾产生。
1.3区域可持续发展理论
1987年，世界环境与发展委员会提出了一个获得普遍认可的可持续发展理念：既要满足当代人的发展需求，又要顾及后代人的发展需求。它追求世代伦理、人类与自然环境的共同进化和效率与公平目标兼容等方面的思想。它改变了人类社会传统理念中资源和环境无限的观念，是人类“自然环境哲学”的重大变革。其战略目标是：持续保持人类社会经济增长，尤其是发展中国家的经济增长；经济发展要以资源、环境为前提，同环境承载能力相协调；可持续发展要求公平与效率的统一；区域可持续发展系统是由人口、资源、环境、经济和社会五要素组成的有机联系、相互依存、客观存在的统一整体。
2陕西安康市旬阳县生态工业园循环经济发展的实践经验与启示
2.1旬阳县生态工业园区概况
旬阳县生态工业园区成立于2009年，位于县城以北，规划总面积17.8平方公里，可建设面积10平方公里，是陕西省政府确定的全省首批重点县域工业集中区。工业园成立以来，在旬阳县“生态立县、工业强县”战略实施中，始终坚持生态工业、循环发展理念，以创建县域生态工业园、循环经济示范园为目标，追求经济快速发展和环境保护的统一。多年来的努力取得了可喜成绩，实现了园区经济和县域经济又好又快发展、经济发展和生态环保双赢局面。2014年，旬阳工业园累计入园企业645户，其中规模企业21户，新增投资1000万元以上入园企业10家；完成工业总产值120.6亿元，增长42.6%；其中规模工业产值69.1亿元，增长16.9%；实现税收12.7亿元，就业10503人。在经济快速发展的同时，工业园高度重视循环经济发展，园区企业单位工业增加值综合能耗O.69吨标煤/万元，年均下降21.96%，工业用水重复率在88%以上；单位工业增加值二氧化硫排放量为1.732kg/万元，年均下降21.5%，单位工业增加值二氧化碳排放量为O.19kg/万元，年均下降18.54%。短短5年多时间，园区已形成8个各具特色的小工业园区，“三废”循环利用实现年节约标煤34.6万吨，减排二氧化硫6.5万吨，循环经济效益达7亿多元。
旬阳县生态工业园区2013、2014年连续两年被陕西省政府授予“县域工业集中区发展先进单位”、陕西省发改委授予“循环经济示范园区”和“省级服务业综合改革试点园区”、省科技厅授予“13115科技创新工程重点科技产业园区”、省工信厅授予“新型工业化产业示范基地”。2013年，陕西省县域工业集中区建设座谈会在旬阳县召开，园区经验在全省宣传推广。
2.2陕西旬阳县生态工业园循环经济发展的实践经验与启示
工业园区自成立以来，始终坚持循环经济、生态工业理念建设园区，按照清洁生产方式组织企业生产，着力实现园区企业上下游匹配、产品互为转换、资源和能源相互利用、工艺上下对接、设施企业共享，并实施严格监控。
2.2.1科学编制循环经济发展规划
旬阳生态工业园区先后聘请多名省内外知名专家，并联合6个科研院所进行深入、系统研究，在编制规划时首先体现循环发展新理念、新要求，并结合旬阳县的资源特色优势、区位优势、发展基础条件等方面，完成了《旬阳县生态工业园区循环经济发展规划》、《旬阳县生态工业园区主导产业选择与产业布局规划》、《旬阳县生态工业园区控制性详细规划》等7项规划。通过规划，明确了园区循环产业布局、设计构建了园区循环产业模型，科学确定了园区环境目标与控制指标及环境承载能力。依托各项系统规划，科学指导循环发展。
2.2.2创建园区循环产业链，建设循环发展示范企业
在工业园区发展布局上，首先细分为8个小区，每个小区分配一个产业，由一个龙头企业引领、相关企业配套，从而形成完整循环产业链条的发展模式。并在园区中分别选择鲁家坝、柳村、草坪作为三个发展重点，分别建设锌材料、新型材料、烟草加工三个循环产业示范小区。在创建循环产业链中，通过企业整合、相互参股、资产重组、土地置换等有效形式，先后对16家企业进行整合归位，实现了上下游企业资源综合利用、产业循环的发展模式。依托陕西有色旬阳大地复肥公司、西部尧柏水泥公司、陕汽集团公司、陕西中烟公司旬阳烟厂和中电投西北公司五大龙头企业，建设园区新型材料、水泥建材、装备制造、烟草食品、清洁能源和生物制品等六大循环产业，形成一批新建、技改、扩建项目，引领产业链条延伸、扩展与配套。通过龙头企业带来投资，提供技术，开拓市场，为中小企业发展提供项目、技术、市场支撑，完善配套园区产业链条，实现由办企业向建产业链提升。例如，2009年工业园成立时，积极引进陕汽集团公司，和当地企业合资建立宝通公司，形成年产3000辆汽车生产线，并组成一条由宝利汽车配件、亨通铸件、宝利汽车销售与修理和长江汽车培训构成的完整产业链，推动县域工业由矿产开发向装备制造产业升级。依托旬阳县丰富的铅锌矿产资源，利用资产重组等方式，促进陕西中科纳米材料有限公司充分利用上游陕西旬阳大地复肥公司生产的硫酸、锌焙砂作为原料，并利用大地复肥公司生产中余热发电后的低压热气（300—500℃）作为能源，生产纳米氧化锌，形成循环经济锌产业链。围绕龙头企业西部尧柏水泥公司年产200万吨水泥生产线，形成矿石资源开采、原料供应、水泥生产与水泥制品、运输与销售等10多个企业组成的水泥建材产业链。目前，旬阳大地复肥有限公司和西部尧柏水泥有限公司已被确定为陕西省循环经济示范企业，成为全省同行业资源综合利用和节能降耗的典范。
2.2.3积极运用与创新企业清洁生产技术
园区大力鼓励企业引进清洁生产技术，积极组织企业主动和相关高校、科研院所联系，先后与陕西科技大学、西安建筑科技大学等8个院校签订“县校合作框架协议”，解决企业清洁生产技术难题。在黄姜综合利用清洁生产技术研发上，园区与旬阳县恒源生化有限公司经过四年多的努力，取得国家发明专利2项；陕西中科纳米材料股份有限公司、陕西旬阳大地复肥有限公司与中科院联合攻关，成为国家最大的新材料纳米氧化锌生产基地，获得专利7项；西部尧柏水泥有限公司与南京大学合作，成功研发利用铅锌尾矿生产水泥综合利用技术，年可利用铅锌矿尾渣约40万吨，利用固体废渣率达32%；针对旬阳县丰富的中药材资源，新森林生态农业有限责任公司与陕西师范大学合作建立了中药材研究基地。截止2014年末，园区内共有4家企业被授予高新技术企业，获得8项国家发明专利，26项国家级或省级科技奖项。一批先进实用技术的引进与创新，促进了园区企业清洁生产水平提升，推动了园区循环经济发展。
2.2.4建立生态园区“三废”利用平台
为降低废弃污染物排放，实现循环发展，园区管委会结合旬阳县长远规划，建立了县城区域与园区企业共用的生活垃圾处理厂、污水处理厂、废气余热发电站等设施，实现综合利用、配套建设。投资6915万元在草坪工业小区建成生活垃圾处理厂，日均处理生活垃圾115吨；投资1.4亿元在老龙沟工业小区建设1.5万m3/d的污水处理厂。投资6000多万元在园区西部尧柏水泥有限公司和陕西旬阳大地复肥有限公司建成2座废气余热发电站，年发电量达5300万kW，年可节约标煤6500余吨。通过对“三废”的综合处理、循环利用，使“三废”的处理率达90%以上，达到国家生态工业园区环境排放标准。
2.2.5园区实施严格监管
（1）坚持总量控制。园区始终围绕环评确定的排放总量，坚持首先从入园项目准入入手，并在生产过程中严控精管用能减排，确保园区在发展过程中环境质量不下降。在陕西省环保厅审批的《旬阳县生态工业园区规划环境影响报告书》中，核定的旬阳县生态工业园区主要污染物排放总量为：粉尘2689.2吨、COD1347.8吨、SO21406.4吨、NH3—N286.1吨、NOx2385.2吨。到2013年末，园区规模企业年排放粉尘113.9吨、COD50.3吨、SO2459.06吨、NH3—N10.8吨、NOx1707.4吨，分别占总量的4.4%、3.7%、32.6%、3.8%和71.6%。
（2）加强对企业精准化监管。一是建立由发改委、统计、环保、园区构成的“四位一体”监测监管平台，加强对数据的科学系统分析，为精细化管理提供科学依据。运营中不断完善园区企业能耗与污染物排放的月报、季报表统计。二是在检测地点上，实施企业监测和部门监测相结合，完善污染源在线监控平台建设。通过在线监测、数据共享，形成日常管理制度化、科学化。目前，园区列人中省重点用能监测企业3家，其中：尧柏水泥公司为全国万户重点用能企业，旬阳卷烟厂和中科纳米公司为省级用能监测企业。三是实施全过程监控。首先从企业项目源头人手，把循环经济落实到项目设计之中，将各项能耗、排放落实到企业生产过程中，将节能减排落实到企业技改之上。定期评估、经常督查。坚决杜绝企业生产过程中乱排、偷排等行为。积极支持企业争取国家和省上专项扶持资金，进行以循环经济为主要内容的技改扩建，应用新技术，开发新产品。
（3）以企业清洁生产标准实施对标监管。积极按照行业清洁生产标准，对企业生产工艺中的关键控制点、原料、能耗、副产品或废弃物进行对标监管，帮助和促进企业开展清洁生产技术改造，实现达标生产、达标排放。例如，目前尧柏水泥公司达到水泥工业清洁生产标准中一级标准16项，二级标准13项，企业清洁生产水平已超过国内先进水平。旬阳卷烟厂在能源、原料选择、生产设备方面达到行业清洁生产二级标准。通过对企业清洁生产环节对照管理，及时发现问题、采取对策，不断提升企业清洁生产水平。
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