城镇环境卫生设施标准

城镇环境卫生设施标准（推荐8篇）

城镇环境卫生设施标准 篇1

1.总则

1.1 为规范本市燃气供气设施的运行管理，保证正常运行和安全稳定供气，根据本市的实际情况，制定本标准。1.2 本标准规定了本市燃气供气设施运行管理的基本内容和管理标准。1.3 本标准适用于天津市行政区域内燃气供气设施运行单位。1.4 本标准不适用于天津市行政区域内居民用户使用的燃气器具。

1.5 燃气供气设施运行单位必须具有燃气运行设施的所有权或使用权或管理权。

1.6 燃气行政主管部门和行业管理部门依据本标准对燃气供气设施的运行管理实施监督检查。

1.7 燃气供气设施运行管理除执行本标准外，尚应执行国家和地方现行的有关标准。本标准引用了下列标准所包含的条文，本标准出版时所示版本均为有效。使用本标准的各方，应探讨使用所列标准最新版本的可能性。(1)城镇燃气设施运行、维护和抢修安全技术规程CJJ51-2001(2)城镇燃气设计规范GB50028-93(2002年版)(3)建筑设计防火规范GBJ16-87(4)液化石油气瓶充装站安全技术条例GBl7267-1998(5)液化石油气安全管理规定SY5985-94(6)《压力容器安全技术监察规程》(质技监局锅1999-154号)(7)城市燃气供应服务管理标准DB/T29-99-2004(8)汽车加油加气站设计与施工规范GB50156-2002 2.术语

2.1 城镇燃气(urban gas)：

符合燃气质量要求,供给居民生活、(商业)公共建筑和企业生产作燃料使用的公用性质的燃气。城镇燃气主要包括天然气、液化石油气和人工煤气。

2.2 城镇燃气设施运行单位(operating unit of urban gas)：

指城镇燃气供应单位和城镇燃气设施使用单位。2.3 城镇燃气供气设施(gas faculties)：

指用于燃气储存、输配和应用的场站、管网及用户设施。2.4 用户设施(customer faculties)：

指安装在用户内的输气管道、阀门及计量器具。2.5 用气设备(gas appliances)：

指用燃气作为燃料进行加热、炊事等用途的设备。2.6 运行(operation)指燃气供气设施通过专业人员按照工艺流程和操作规程，实施巡视、操作、记录等常规工作维护正常运转的过程。2.7 燃气供气设施场站(gas supply station)

燃气供气场站包括储配站、门站、气化站、灌瓶站、混气站、调压站、燃气汽车加气站、瓶组供气站、天然气橇装供气站等。

3.燃气供气设施的运行管理制度

3.1 燃气供气设施运行单位必须建立燃气供气设施运行分级分类管理办法，规定定期检查的时间要求。必须明确各级管理部门职责，确定责任人，并采取逐级备案制。

3.2 使用燃气供气设施必须制定下列运行管理制度：

3.2.1 燃气供气设施运行各类人员岗位规范。必须明确界定岗位范围对各类岗位操作人员的文化水平、职业技能、身体条件等基本要求。

3.2.2 燃气供气设施运行各类岗位安全、技术操作规程。必须明确对各类岗位操作人员的操作程序、步骤及方法等要求。3.2.3 安全运行管理制度。必须明确各级部门、单位对燃气供气设施实施管理的内容、职权和职责。3.2.4 安全运行责任制度。必须明确规定各级职能管理部门、管理人员和运行操作人员职责范围内的责任。

3.2.5 燃气供气设施运行事故应急处理预案。必须明确抢修、救援工作的指挥组织、程序、安全措施、通讯、必备的交通和机具、备品备件。并应定期进行演练。

3.2.6 燃气供气设施安全运行教育培训制度。必须明确职工教育考核办法和严格执行持证上岗要求。3.2.7 燃气供气设备管理规定。必须明确各类设备、仪表的维护及检定管理要求。

3.2.8 重大事故和隐患报告制度。必须明确燃气供气设施运行故障、异常，发现重大安全隐患及因燃气泄漏引发的火爆、人员伤亡、财产损失等事故分级报告的内容和时限。重大事故必须在2小时之内上报。3.2.9 其他保证燃气供气设施正常运行的管理制度。

4.燃气供气设施的运行管理

4.1 燃气供气设施运行单位应定期对燃气供气管道进行分级、选点检测，每提出解决管道腐蚀漏气问题的实施意见。4.2 对运行二十年以上的燃气供气管道应进行管网安全运行状况评估，同时编制更新改造计划和保证安全措施。4.3 对燃气供气管道私接、占压，安全间距内违章施工的清理工作应逐级定期检查。4.4 对燃气供气管道及其附件发生损坏或丢失的及时修复、补充工作应逐级定期检查。

4.5 对埋置在环境复杂区域的燃气供气管道和设施必须重点监护、定时检测，适时有针对性的修订操作规范，加强保护措施。4.6 燃气供应单位与燃气用气户必须以签订合同方式界定燃气供气管道、设施的管理范围和管理职责。4.7 燃气供应单位应绘制燃气供气管道区域管网配置图，并适时进行调整。4.8 燃气供气埋地管道，必须按照燃气行业管理部门的要求设置统一警示标识。

4.9 燃气供气设施场站应公示入场须知，入场须知应说明禁止事项、注意事项和遵守事项。4.10 对燃气供气设施的点检、口检、巡查、校验、记录等工作应逐级定期检查。4.11 每必须将燃气供气设施运行情况建档立卷。

4.12 燃气供气设施计划性更新、检修或者停止运行并影响向社会供气时必须提前向上一级报告。

4.13 运行中的燃气压力容器及附件的运行管理，应符合天津市压力容器安全技术监察规程(质技监局锅1999-154号)。必须由持证的专业人员管理。

4.14 燃气供气设施场站应配置工艺流程图。4.15 燃气供气设施场站内的设备、阀门应标明运行状态标志。

4.16 按照不同季节，燃气供气设施场站必须对保温、降温、排污、防雷击等措施进行相应的检查。

5.燃气供气设施运行专业人员管理

5.1 燃气供气设施运行管理人员，必须具备相应的专业技术资格。

5.2 燃气供气设施运行操作人员必须持证上岗，并应每两年进行一次培训考核。

5.3 燃气供气运行调度人员，应具备中级职业资格以上水平。必须每两年进行一次培训考核。5.4 班组以上燃气运行单位必须设专职或兼职安全员。

6.燃气用户设施的运行管理

6.1 企事业用气单位应设经过专业培训的专兼职人员管理用户设施，人员调整应事先进行培训。6.2 各类用户严禁擅自拆改、移动燃气设施或变更燃气用气性质。6.3 燃气供应单位必须对燃气用户设施每年检查一次，并做好记录。6.4 燃气供应单位应负有安全用气宣传责任，使用户能够正确使用燃气设施。

7.燃气供气设施运行图档资料管理

7.1 燃气供气设施运行图档资料管理须符合《城镇燃气设施运行、维护和抢修安全技术规程》(CJJ51-2001)中第7章的规定。7.1.1 燃气供气设施单位对图档资料必须实行专人负责，动态管理。7.1.2 燃气供气设施单位对图档资料必须有备份，并制作电子文档储存。7.2 燃气供气设施图档资料管理必须实行逐级备案。7.3 燃气供气设施单位应每年对图档资料进行自查。7.4 燃气供气设施图档资料应建立保密制度。

城镇环境卫生设施标准 篇2

1 方法与对象

采用分层随机整群抽样方法,根据经济发展水平(GDP)按比例在四川省抽取6个样本县,根据经济状况高、中、低在6个样本县中随机抽取142 家乡镇卫生院为调查样本,发放调查问卷142份,回收有效问卷124份,有效率87.3%。124家中一般卫生院95家,中心卫生院29家;一类地区20家,二类地区86家,三类地区18家。

2 结 果

2.1 基本建设。

调查数据显示(见表1),四川省乡镇卫生院平均每院占地面积一般卫生院2053.2 m2,中心卫生院4282.6 m2;平均每院房屋建筑面积一般卫生院1220.1 m2,中心卫生院3505 m2,其中平均每院业务用房面积一般卫生院1082.7 m2,中心卫生院2985.8 m2;一般卫生院中不同经济地区占地面积、房屋建筑面积、业务用房面积均呈现一类地区大于二类地区,二类地区大于三类地区,三类地区均不足一类的地区的1/2;中心卫生院中二类地区最高,一类地区次之,三类地区最低。同时,一、二、三类地区一般卫生院和中心卫生院的院均编制床位数和实际床位数也呈现出与上述占地面积、房屋建筑面积和业务用房面积相同的特点,辖区院均每千人口床位数一般卫生院1.1张,中心卫生院2.1张,三类地区院均每千人口床位数仅0.6张。

表2显示124家乡镇卫生院有21家乡镇卫生院存在危房情况,占调查乡镇卫生院总数的16.9%。21家乡镇卫生院危房总面积为5434.3 m2,占全省业务用房的2.9%,低于同期全国平均5.1%的比例,业务用房中危房比例呈现三类地区(5.7%)大于二类地区(3.2%),大于一类地区(1.4%)。

124家乡镇卫生院有11家存在业务用房租房情况,租房总面积为2570m2,占全省业务用房的1.4%。按11家有租房的乡镇卫生院计,平均每院租房233.6 m2,占11家卫生院业务用房总面积的9.3%。

2.2 科室设置。

一般卫生院和中心卫生院门诊科室开设率最好的是中医科,分别为93.7%、89.7%;其次是内科,分别为90.5%、82.8%;最差的是全科,均不到50%。辅助科室开展的最好的是治疗室,其次是化验室,最差的是手术室,一般卫生院开设率仅42.7%。公共卫生部门一般卫生院和中心卫生院的开设率均在90%以上。(见表3)

2.3 主要设备配置。

124家乡镇卫生院中,除X线机及防护设备院均拥有量二类地区略高于一类地区外, B型超声诊断仪、心电图机、生化分析仪等设备的院均拥有量均是一类地区最高,其次为二类地区,最低为三类地区。其中X线机及防护设备、B型超声诊断仪、心电图机一、二、三类地区的院均拥有量均达到1台及以上,洗胃机、麻醉机、心脏除颤器一、二、三类地区的院均拥有量均不足1台,且在三类地区这几种设备严重不足。

中心卫生院各类设备的院均拥有量均高于一般卫生院,中心卫生院只有麻醉机心脏除颤器院均不足1台,而一般卫生院洗胃机、麻醉机、心电监护仪、心脏除颤器的院均拥有量均不到1台。

3 讨 论

3.1 众所周知,乡镇卫生院规模和房屋构成(业务用房、危房构成),直接影响到卫生机构的医疗服务供给能力[1]。本次调查表明,四川省乡镇卫生院规模和房屋构成存在以下问题:第一,按《四川乡镇卫生院标准化建设评审标准(试行)》[2]中对乡镇卫生院占地面积的要求,一般卫生院达标的有5家,占调查机构的5.3%,中心卫生院达标的有9家,占调查机构的7.3%,现场调查还发现,大部分乡镇卫生院无绿化或绿化面积很少;第二,按卫生部《乡镇卫生院建设标准》(卫办规财发[2008]191号)[3]对房屋建筑面积要求, 124家乡镇卫生院中还有接近15%的机构不达标;第三,调查的各类经济地区乡镇卫生院业务用房中还存在危房和租房现象。由此可见,四川省乡镇卫生院总体上规模小,绿化设施不足,不同地区乡镇卫生院房屋构成差别大,部分乡镇卫生院存在危房和租房情况。

从乡镇卫生院床位情况来看,不同地区乡镇卫生院床位的情况存在差别,如三类地区中心卫生院每千人口床位数仅0.6张,尚不足一类地区的1/4,不同地区乡镇卫生院的床位配置的合理性还有待进一步加强。

3.2 基础临床科室和医技科室是乡镇卫生院开展日常医疗卫生服务不可缺少的,是医疗服务质量的保障[4],调查发现乡镇卫生院科室的设置尚未达到《四川乡镇卫生院标准化建设评审标准(试行)》中标准的要求,难以满足农村居民的医疗卫生服务需求。首先是部分乡镇卫生院科室的设置不健全,三类地区无论一般卫生院还是中心卫生院急诊科、外科、妇科、儿科等常见临床科室的开设率均不足50%,中心卫生院均未开设手术室;其次全科诊室开设情况不理想,开设比例中心卫生院44.8%,一般卫生院35.8%;再次医技等辅助科室设置不健全,特别是在三类地区部分辅助科室的开设比例极低,例如X光室一般卫生院38.5%,中心卫生院20%。

3.3 所调查的不同地区乡镇卫生院院均主要设备拥有量均达到1台及以上的只有B型超声诊断仪,主要设备中尚有洗胃机、麻醉机、心脏除颤器院均不足1台,尤其是三类地区部分设备严重缺乏。现场调查发现乡镇卫生院设施设备闲置现象严重,部分乡镇卫生院虽然配备了X光机等大型设备,但由于受房屋和卫技人员的限制,设备尚未开封闲置两三年甚至更久。

4 建 议

4.1 完善财政保障机制,加大乡镇卫生院基本建设投入。

在目前四川省乡镇卫生院普遍存在占地规模小、无绿化面积或绿化面积小,部分乡镇卫生院建筑面积不达标,业务用房中还存在危房和租房,科室设置不完善,现有设施设备难以满足其功能需要的情况下,建议各级政府还要继续加大对乡镇卫生院基础设施建设的投入,在不超过国家建设标准低限指标所进行的基本建设费用前提下,乡镇卫生院基本建设费用应由财政逐年安排,足额解决。同时,要重点扶持三类地区及边远山区的乡镇卫生院基础设施建设,在规划中要首先解决业务用房中存在危房、租房的乡镇卫生院建设,要重点解决设备、房屋、人员配套及扩大乡镇卫生院绿化面积等问题,力争在每个乡镇建设好一所乡镇卫生院。

4.2 完善科室设置,提高基本医疗服务能力。

在科室设置上要按照精简高效的原则至少设置临床、医技、公共卫生部门、综合办公室。临床部门重点可设全科医学科、内(儿)科、外科、妇产科、中医科、急诊科和医技科。公共卫生部门可内设预防、保健等科室。规模较小的卫生院也可按照业务相近、便于管理的原则设立综合性临床科室(全科),体现相应职能。规模较小的卫生院也可按照业务相近、便于管理的原则设立综合性临床科室(全科),体现相应职能。

4.3 制定适宜的乡镇卫生院设备配置标准,引导正确的投资方向。

随着新型农村合作医疗制度的完善,农村居民卫生服务需求不断增加,乡镇卫生院配备基本的医疗设备是必须的,但要防止盲目配置,特别是一些大型医疗设备的购置[5]。鉴于目前部分乡镇卫生院存在设备不足和设备闲置并存的情况,建议政府在因地制宜原则、规模效益原则和公平可及原则的指导下,把设备配置与经济发展水平、辖区人口、交通状况、卫生技术力量、科室设置等结合起来综合考虑,制定适宜的乡镇卫生院设备配置标准,正确引导设备配置的投入,使乡镇卫生院配置的设备兼容先进性、科学性、经济性、实用性及安全性,经济有效,确保为居民提供高质量和便捷的基本医疗服务,最大限度的控制医疗成本,优化成本效益比。

参考文献

[1]李绍华,汤质如,颜理伦,等.安徽省农村卫生基础设施现状研究——县级卫生机构人力资源配置调查分析[J].中国卫生事业管理,2007,6:373-374.

[2]四川省卫生厅.《四川乡镇卫生院标准化建设评审标准(试行)》(川卫办发(2012)405号).成都:四川省卫生厅,2012.

[3]卫生部.《乡镇卫生院建设标准》(卫办规财发(2008)191号).北京:中华人民共和国卫生部,2008.

[4]刘雅倩,郑勇,廖菁,等.四川省双流县乡镇卫生院科室设置调查分析[J].实用医院临床杂志,2011,8(3):115-117.

城镇污水处理设施建设的工作总结 篇3

7月13日，市委副书记、市长xxx主持召开会议，专题研究全市城镇污水处理设施建设工作。xxx强调，各级各部门要充分认识抓好城镇污水处理设施建设的重要意义，以高度的政治感、责任感、紧迫感，强化工作统筹，加大工作力度，切实确保全年目标任务完成。

市住房和城乡建设局通报了全市城镇污水处理设施建设情况，按照中央环保督察反馈意见，我市307个乡镇中有245个未建成污水处理设施。目前，全市307个乡镇已建和在建的污水处理设施共92个，另有71个正开展前期工作。

xxx指出，达州是革命老区、人口大市，经济社会发展较为滞后，过去虽在垃圾和污水处理设施建设上下了大量功夫，但差距仍然非常明显。当前，中央和省委对环境保护的`重视程度越来越高，人民群众对良好生态环境的需求越来越强烈，各级党委政府必须进一步提高政治站位，充分认识加快推进垃圾和污水处理等基础设施建设的重要性和必要性，切实把思想和行动统一到中央、省和市委、市政府的决策部署上来，扎实有效推进各项建设工作，加快补上环保基础设施突出短板。

城镇环境卫生设施标准 篇4

正当全州上下深入学习实践科学发展观活动之际，省政府督查组莅临我州，对我州城镇污水、生活垃圾处理设施建设项目情况进行调研督查。在此，我代表州人民政府对督查组一行的到来表示热烈欢迎。根据省人民政府办公厅《关于开展促投资保增长抓落实百日调研督查活动的通知》要求及安排，现将怒江州城镇污水、生活垃圾处理设施项目建设情况汇报如下：怒江州城镇由4个县城，县城以下建制镇5个和20个乡集镇组成，形成以州府六库（泸水县城）为中心，兰坪县、福贡县、*县为骨干，建制镇和乡集镇为基础的城镇体系。怒江州城镇基础设施长期以来投入不足，至今仍没有一座完善的污水处理厂和垃圾处理场。为贯彻落实省人民政府提出到2012年全省县以上的城镇全部建成污水处理设施及配套管网和垃圾处理设施的目标要求，州人民政府高度重视，成立了由州委常委、州人民政府副州长赵志勇同志为组长，州政府副秘书长和州建设局局长为副组长，州发改、财政、国土、环保、监察、审计等为成员单位的两污项目建设领导小组，负责项目建设的协调和监督检查，各县人民政府也成立了相应工作机构，负责项目的实施。我们抓住国家扩大内需的机遇，加快项目的各项前期工作，积极争取资金和搭建投融资平台，争取项目能够早日开工建设、投入运营。

石河子城镇燃气设施置换工作探讨 篇5

随着石河子市天然气用户的不断增加, 石河子市政天然气管道也在不断的增加, 燃气管道在投入使用前的安全置换工作的好坏成为天然气管道安全投入运行的关键。笔者就天然气管道置换过程中的安全技术工作进行探讨, 为解决实际问题提供可供借鉴的意见。

1 天然气管道置换

城镇燃气设施在投入使用前要对其进行吹扫、置换工作, 一是清除燃气管道内的杂质;其次是将管道内的空气的浓度降低, 使管道内的氧气含量小于2%, 确保燃气管道在运行时不会在管道内形成爆炸性混合气体。城镇燃气管道置换分为直接置换和间接置换两类, 直接置换是采用天然气直接将管道内的空气置换出的方法;间接置换是采用氮气等惰性气体对管道内的空气进行置换的方法。我根据石河子天然气工程的实际情况, 谈谈直接置换工作中的安全技术。

1.1 室内低压燃气管道置换安全技术

1.1.1 置换前的准备工作

(1) 工程项目的安全技术人员负责编制室内低压燃气设施的置换方案, 并报经公司安全科审批后方可实施。

(2) 在进行室内燃气设施置换前, 现场负责置换工作的负责人应召开置换工作前的交底会议, 并按置换方案的要求, 对关键岗位定专人负责监控, 对参加置换工作的人员进行置换前的安全教育。并根据置换方案, 制定相应的应急预案。

(3) 按照置换方案, 准备好置换工作所需要的工具、材料, 置换现场应配置必需的消防器材。

1.1.2 室内天然气设施置换操作

(1) 对需要置换的管线进行气密性复检, 试验压力:居民用户3000Pa;公福用户4000Pa以上, 观测15分钟, 若压力不变为合格。

(2) 在对室内燃气设施进行气密性复检合格后, 首先缓慢开启入户总阀门, 检查阀门、活接等连接部位是否漏气, 如有泄露及时处理, 否则不能进行通气。

(3) 现场置换负责人应安排人员到顶楼管线最末端用户家, 接好放散胶管并伸出室外进行放散, 严禁在室内放散。室内严禁烟火, 并保持通风良好。

(4) 当放散胶管口能够闻到较浓重的天然气溴味后, 采用取样球做现场取样点燃试验。在做点燃试验工作时, 应将放散胶管前端的阀门关闭, 点燃试验工作不得在室内进行, 应移到室外安全地带进行。试验火焰燃烧如果稳定, 可视为置换合格, 否则应继续进行放散, 直至合格为止。

(5) 在置换过程中, 现场应安排巡检人员对用户的燃气设施进行检查, 发现问题时及时做好记录, 并反馈现场负责人。

(6) 在进行置换时如遇特殊情况, 现场负责人有权下令停止操作, 并向公司安全科汇报。

(7) 公司设备管理所的抢修人员应备齐抢修工具、消防器材, 随时待命。

(8) 在置换过程中如发现表具故障, 必须报告公司营业所的维修人员到现场进行处理或更换新表, 并做好记录。

(9) 置换完毕后, 应对用户燃气用具进行点火试验, 点火正常后, 由用户签字, 置换工作完毕。

1.2 市政、庭院燃气管道置换安全技术

1.2.1 在置换前, 首先成立置换工作领导小组, 并落实现场负责人。

1.2.2 置换工作领导小组应根据市政、庭院燃气设施置换工作的实际, 分为巡回检查组、现场抢险应急组、置换工作实施组等小组。

1.2.3 在置换工作开展前, 巡回检查组应做好安全检查工作, 操作人员必须穿戴好防静电服, 不许穿带钉子鞋, 使用不产生火花工具。做好管线清扫、静电接地测试, 并对管道做好气密性试验。

1.2.4 应在安全的地点设置好放散点, 具体的放散点数量和放散点的位置根据作业现场确定。但是, 燃气管道的末端必须设置放散点, 并在放散管上安装取样管。

1.2.5 对于放散管的安全要求:

(1) 放散管应设置在远离居民住宅、明火、高压架空电线等场所。 (2) 放散管应高出地面2m以上, 楼下放散管应高出最高层楼顶2m, 当放散管无法避开居民住宅时, 应采取安全措施, 在放散区15m范围内禁止闲杂人员与机动车辆通行, 杜绝火种和烟火。 (3) 置换管线起点处应安装压力表, 末端放散管上应安装取样管, 置换放散时应有专人监控压力、收取检测样本。

1.2.6 用天然气直接置换出设施、管道内的空气。由于天然气爆炸极限较窄 (5～15.3) %, 在采用直接置换时严格控制天然气的流速, 在置换过程中要保证天然气流速不得高于2m/s, 流速过高会产生大量静电, 易引发静电火灾爆炸事故。在置换过程中天燃气压力应控制在5000Pa以内, 不得超压进行置换。

1.2.7 在置换作业前, 由可燃气体浓度测量人员和安全员对作业区进行安全检查, 确认无疑后向现场负责人报告, 由现场负责人下达作业命令, 方可进行作业。作业时先开天燃气阀门, 在置换放散时每隔4分钟对放散区进行可燃气体浓度测量, 对放散区空气中的天然气含量要严格控制在1%以下, 防止发生火灾爆炸事故。当放散管口排出的气体中含氧量低于2%时或天然气的含量高于90%以上时即为放散合格, 反之继续放散。

3 结束语

石河子市目前主要是以天然气作为城市燃气, 燃气管道建设会随着城市的发展不断扩大。因此, 天燃气管道的置换安全也显得十分重要。值得注意的是, 天燃气管道的置换工作是天然气管道投入使用的首要问题, 因为它直接影响到用户的正常使用。

摘要：笔者就天然气管道置换过程中的安全技术工作进行探讨, 为解决实际问题提供可借鉴的意见。

城镇环境卫生设施标准 篇6

情况调研报告

2010年04月18日 20:05:41 稿源： 自治区发展改革委

新疆地处西北高寒地区，绝大部分地区冬季长达半年之久，冬季供暖是城乡居民的基本生活需求，事关广大群众冷暖和社会稳定，是一项重大的民生工程。实施城镇集中供热是国家和自治区为进一步提高能源利用效率、促进节能减排、减少大气污染、改善城镇环境所采取的一项切实措施。“十五”以前，新疆仅有乌鲁木齐、克拉玛依、库尔勒等极少数城市实施了小片区集中供热，绝大多数城镇普遍采用单位小锅炉和居民家庭小炉灶方式供热，能效低、对环境污染影响大，严重制约了城镇现代化发展。1998年以来，自治区积极争取国家支持，调整本级预算资金，引导带动社会投资，积极采取多元化融资手段，加强城镇集中供热设施建设与改造，对提高居民生活水平，改善环境，促进地区经济社会发展起到了重要作用。随着新疆城镇化步伐不断加快，城镇集中供热需求增长与供热供给能力不足的矛盾日益突出。为全面了解掌握新疆城镇集中供热设施建设及需求情况，我们对全疆12个地州82个县市（不含乌鲁木齐市、克拉玛依市及兵团所辖城市）的城镇集中供热发展情况及2009年自治区预算内补助投资城镇集中供热项目实施情况进行了全面调研。

一、新疆城镇集中供热发展现状及需求情况

（一）新疆城镇集中供热设施现状

新疆城镇集中供热设施项目大规模建设始于1998年，至目前，新疆城镇集中供热热源点多以大、中型燃煤锅炉为主，采用热电联产及地热、太阳能等新能源、新技术方式供暖的极少（目前只有乌鲁木齐和克拉玛依两个地级市及很少的县级市有少量采用）。集中供热热源点建设以新建和改造并重，管网大多由原各单位供热设施改造联网形成，基本都已运行10年以上。已建成的燃煤锅炉房及供热管网配套设施在保障现有供热能力外，通过合理调整供热范围，增加管网调控设施，加大改造供热管网特别是二网，供热能力还有一定潜力可挖。

根据本次调查统计，截至2009年11月，新疆县级市和县所在镇（即12个地州的82个县市所在城镇）城镇人口595万人，实有房屋面积18036万平方米，现有集中供热能力约1万兆瓦，集中供热面积8882万平方米，集中供热率54.48%。城镇集中供

热率在0～20%的城镇5个，占城镇总数的6%；在20～50%的城镇27个，占32%；在50～80%的城镇41个，占49%；在80%以上的城镇11个，占13%。南疆三地州的喀什地区所辖莎车、巴楚、塔什库尔干3个县城，和田地区所辖和田、洛浦2个县城，至今没有实施集中供热，城镇供热方式仍然为单位自建小锅炉分散供暖和居民家庭小炉灶取暖。

（二）政府投资城镇集中供热设施项目基本情况 1.项目地区分布情况

在调查的82个县市中，由各级政府补助投资支持的城镇集中供热设施建设项目共84个，占到城镇集中供热设施项目数的绝大多数。其中吐鲁番地区3个、哈密地区3个、昌吉州6个、伊犁州直15个、塔城地区8个、阿勒泰地区8个、博州2个、巴州6个、阿克苏地区13个、克州4个、喀什地区12个、和田地区4个。各地政府投资支持的城镇集中供热设施项目个数与其所辖县市数相当，项目数量少于县市数的有和田、博州、巴州和昌吉州4个地州。2.项目总投资及资金来源结构

84个政府投资项目建设总投资440123万元，其中投资额在1000万元以下的项目8个，占项目总数的10%；投资额在1000～5000万元的项目44个，占52%；投资额在5000～10000万元的项目22个，占26%；投资额在10000万元以上的项目10个，占12%。在84个政府投资项目建设总投资中，国家补助投资80420万元（中央预算内投资14170万元、占17.6%，国债资金66250万元、占82.4%），占总投资的9.07%；自治区补助投资28170万元（自治区预算内资金）、占6.32%；县市自筹资金占5.01%；企业自筹资金占39.34%；银行贷款占24.18%；其他资金占16.08%。

分析看出，新疆城镇集中供热设施项目投资主要为企业自筹，其次为银行贷款，再次是其他投资（以北欧、日本协力等国外银行贷款为主），政府补助投资很少。由此可见，新疆城镇集中供热设施项目建设将面临较大的还贷压力。3.政府补助投资增长趋势

在84个政府投资项目中，政府补助投资（含国家和自治区）只占项目总投资的15.39%。其中，国家补助投资不仅量小，而且近年来总体呈下降趋势，1998～2004年间呈波动状态，1999年最高16500万元，其次2004年11980万元，最低2000年3000万元，2004年以后大幅下降，到2009年只有410万元。自治区因财政资金有限，自治区预算内补助投资多年保持较低水平，在500万元上下，近年呈加速上升趋势，1998

年1156万元、2008年3600万元、2009年18450万元，2009年为历年最多，超过了前十年自治区预算内补助资金总额，2009年也首度超过国家历年最高投资额。4.政府投资项目实施情况

截至调研时，在84个项目中，已完工项目43个，全部在建设期内完成，占项目总数的52%；在建项目34个，预计在建设期内可以完成，占40%；未开工项目7个，占8%。已完工项目中超投资计划项目3个，未达投资计划项目3个。

（三）新疆城镇供热体制改革情况

自2003年推行城镇供热体制改革以来，至目前，全疆城镇供热单位已全部改制为有限责任公司，有国有独资和国有控股、民营资本控股3种类型，共有供热企业143家，其中，国有独资及国有控股企业63家、占44%；民营企业80家、占56%。而用热的商品化、货币化改革严重滞后，目前城镇供热收费基本上仍按房屋建筑面积计收，分户计量工作推进缓慢；各地城镇居民采暖费大多也还是在过去冬炭费的基础上发放，不分职务、级别、住房标准，且发放标准普遍偏低。城镇供热价格改革也还没有完全到位，目前城镇供热价格虽都已实现由政府定价，采取社会听证定价制度，但煤热价格联动机制还没有完全建立起来，同时也存在对供热成本核算工作不及时、不到位的问题，供热价格与供热成本之间存在一定偏差，从而导致供用热双方在供热价格问题上存在很大分歧。

（四）新疆城镇集中供热供需现状及“十二五”需求

截至2009年11月，新疆城镇集中供热需求18036万平方米，有供热能力约1万兆瓦，实际集中供热面积8882万平方米，集中供热率54.48%，供需缺口达45.52%。调查统计，“十二五”期间，12个地州的82个县市城镇集中供热设施项目需求达113个，项目总投资1308179万元，拟申请国家补助投资617731万元、占47.2%。其中，吐鲁番地区5个，申请国补资金17262万元；哈密地区6个，申请国补资金19960万元；昌吉州9个，申请国补资金109600万元；伊犁州直12个，申请国补资金88685万元；塔城地区8个，申请国补资金41971万元；阿勒泰地区9个，申请国补资金136726万元；博州8个，申请国补资金20600万元；巴州13个，申请国补资金63528万元；阿克苏地区12个，申请国补资金98800万元；克州4个，申请国补资金16113万元；喀什地区19个，申请国补资金75702万元；和田地区8个，申请国补资金41510万元。

二、新疆城镇集中供热和设施建设存在的主要问题

（一）城镇集中供热设施建设远不能满足城镇发展的需要

调查分析，目前新疆城镇集中供热率平均为54.48%，供需缺口达45.52%，82个城镇中集中供热率不到50%的城镇32个，占城镇总数的39%。大多数城镇仍还存在大量小锅炉和土暖气，不仅煤炭利用率低，污染环境，而且引发群众强烈不满。如博乐市因集中供热能力不能满足城市发展需要，目前仍有19座小锅炉尚不能关闭；伊宁市则出现了要求纳入集中供热，而得不到满足的群众集体上访事件。另外，部分城镇已实施集中供热的城区，还存在供热系统超负荷运转，供热效果欠佳等问题。如奎屯市一网的水力平衡是根据2000年当时供热区域的房屋容积率测定的，现容积率已发生了重大变化，管网水力平衡失调，“小马拉大车”使供需双方均遭受损失。城镇集中供热设施建设严重滞后于城镇化发展需要，已成为当地政府面对的也是困难最为突出的重大问题。随着城镇化步伐的不断加快，城镇规模的扩张和城镇人口的不断增长，对供热的需求也在快速增长，本次调查统计，预计“十二五”将新增供热需求面积约16820万平方米，相当于目前集中供热面积的近2倍，“十二五”新疆城镇供热设施建设任务将十分繁重。

（二）城镇集中供热设施条件普遍较差，无法保障集中供热效果

调查了解，新疆城镇集中供热设施建设中，热源点新建较多，但供热管网、换热站等集中供热传输设施大多为原单位片区分散供热系统归并而来，特别是老旧建筑区的二网管道，新建的甚少。集中供热传输设施普遍存在管道渗水、系统控制和调节设施不够等问题。如塔城市中心城区，二网基本由过去分散供热管网连接而来，目前管网老化严重，经常出现“爆管”；裕民县集中供热设施系统中没有换热站，不得已采取直供，热损失大，部分锅炉甚至还是人工上煤和除渣。与此同时，近几年来，国家加大节能减排工作力度，要求供热企业对燃煤锅炉配套除尘设施增加脱硫功能，供热系统安装自动监控设施，但目前绝大多数城镇供热设施条件达不到这一标准要求，其根本原因是投入大，企业不愿或无力配置。城镇集中供热设施条件差是建筑室内温度偏低或不稳定、居民不满意、供热企业节能减排效果不佳的主要原因之一。

（三）城镇集中供热设施建设资金投入严重不足，造成供热能力始终滞后于需求增长

从新疆已实施的城镇集中供热设施建设项目融资渠道看，第一是企业自筹，第二是银行贷款，二者共占项目总投资的64%。由于城镇供热是重大的民生工程，供热价格由政府按照微利原则定价，供热企业属微利行业，普遍效益不佳，企业自筹能力非常弱，已建成的项目还款难度很大。另外，从实地调研看到，城市比县城供热设施条件明显要好，但多为利用各种外国政府贷款所建，如伊宁市、博乐市，同时也面临较大的还款压力。如伊宁市供热公司用固定资产折旧偿还贷款，企业自身没有积累继续扩大投资建设。而

从1998～2008年的12年看，政府补助投资极少，特别是中央政府投资近年来逐年减少。现状情况是，一方面供热需求在快速增长，迫切需要加大投资加快供热设施建设；另一方面中央政府补助投资在大幅减少，加之新疆各级地方财力十分薄弱，每年投入集中供热设施建设的资金虽有增长，但也非常有限；再一方面企业自筹、银行贷款的困难也越来越大，新疆城镇供热设施建设面临很大的资金缺口问题。调查统计分析，在目前84个政府投资城镇集中供热项目中，政府补助投资（含国家和自治区）仅为项目总投资的15.39%。和田、博州、巴州和昌吉州4个地州的11个县市至今没有得到过国家和自治区补助投资支持。本次调查统计，“十二五”期间新疆城镇集中供热设施建设需求非常大，总投资约131亿元，是过去12年间总投资的3倍。可以说，筹资压力和建设任务都非常繁重。

（四）供热体制改革进展缓慢，旧矛盾与新问题并存。1供热单位市场化改革面临新困难和新问题

新疆城镇集中供热单位在改制前，大多是隶属县（市）政府城建部门的事业单位。政府试图通过供热单位体制改革，将供热行业推向市场，由市场调节保障供给。目前新疆城镇供热单位民营企业占总数的一半以上，但近年来在不少地区又出现了“国进民退”现象。从实地调研的情况看，民营企业供热效果普遍不及国有或国有控股企业，完全交由民营企业供热的城镇，政府耗费精力更大。塔城市在供暖期间，室内温度常不达标，主管城建的副市长不得不经常亲自到供热企业坐阵监管。裕民县城供热单位改制后由一家民营供热企业经营，两年后，在2009～2010年度供暖期前，该企业称连年亏损公开申请退出，引发当地群众恐慌。眼看冬季来临，裕民县政府不得不出资收购该企业现有设施，交由县建设局下属的裕民县热力公司（国有独资）接管，才安抚了上访居民，平息了事态，也耗费了大量的人力和财力。究其原因，供热行业属公益性微利行业，新疆因特殊的自然地理环境，城镇均布局在大大小小的绿洲，较为分散，城镇建设规模普遍较小，城镇人口规模不大，加之城镇建设水平普遍较低，住房集中度不高（大部分县城多为平房，布局分散），导致供热管网设施线路长、投入大，不能形成供热规模效益，供热企业普遍经营困难，由此引发了许多民营供热企业强烈要求退出的现象，给当地政府造成更大压力。

2.供热分户计量收费推进十分艰难

实施用热分户计量是城镇供热发展的主导方向。目前，新建公共建筑和住宅小区的计量及温控装置费用均已计入房屋建造成本，但已有老旧公共建筑和居民住宅要实施分户

计量，需投入约5000～6000元的费用安装计量、温控装置，大多数居民不愿承担或无力承担，用热单位也难以承担。同时由于老建筑普遍保温效果差，两种方式缴费额相差无几，还有可能更高，因此用户积极性不高。同时供热企业从自身角度出发，实施“分户计量”后，不可避免地会出现用热高峰和低谷，对此，供热企业必须提前对供热需求进行预测，合理调整供热量，这样供热企业既要增加技术投入，也势必会给企业管理带来一定难度，更主要是据自治区建设部门测算，凡是采取节能保暖措施的建筑，其用热量减少35%～40%，供热企业不愿减少该部分收入。

3.用热费货币化改革滞后，供热价格定价、调价机制没能真正建立

用热货币化改革是将城镇职工由单位报销的取暖费直接发放给职工个人，变“暗补”为“明补”，由居民家庭（用热单位）直接向供热企业缴费。据新疆财政部门测算，目前对城镇职工发放的采暖费平均每人350元，按住房80平方米计算，一个采暖期要搭上一个职工一个月的工资。实行这种取暖费补贴政策和收费办法，城镇居民负担很重。目前，城镇供热价格由政府定价，但煤热价格联动机制还没有完全建立起来，大多数县市保持在几年前确定的价格水平，造成供需双方都不满。城镇供热体制改革涉及面广，尤其在新疆这样一个多民族聚居、贫穷落后的西北边疆，更具复杂性和特殊性，深化城镇供热体制改革任重道远。

三、对新疆城镇集中供热及设施项目建设的对策建议

（一）制定和完善城镇集中供热设施建设总体规划

迫切需要加强城镇供热设施建设规划，做好规划是保证城镇集中供热可持续发展的关键。自治区层面要统筹做好中长期城镇集中供热设施建设规划，要突出前瞻性，以此引导各县市研究制定切合本地实际及未来发展需求的城镇集中供热设施建设发展规划，县市规划要突出实施性和可操作性。已编制规划的县市，要根据城镇发展的现实特点和需求增长趋势，适时调整和完善规划目标及内容。以规划为指导，整合集中供热设施建设项目，有计划、有步骤地推进城镇集中供热设施建设，同时要提高供热系统设计、布局及运行水平，切实提高城镇集中供热供给能力和服务水平，保障城镇居民基本用热需求。

（二）加大对新疆城镇集中供热基础设施建设的投入力度

城镇供热具有公共服务产品特性，是一项重要的公益性事业和重大的民生工程，是政府履行公共服务职能的重要方面，由此体现出以政府投资为主导的必要性。尤其在新疆这样一个地处西北边疆，经济落后，城镇布局分散，多民族聚居，民生问题非常突出的地区，冬季供热不仅是一项重大的民生工程，更是一项维持社会稳定大局的政治任务。

由于城镇集中供热基础设施建设投入资金需求大、回收慢，需要不断投入资金进行建设与改造，目前新疆城镇集中供热设施建设滞后、欠帐多，加之各级地方财政收入水平低（82个县市中有30个国家扶贫开发工作重点县市，绝大部分县市是吃饭财政、赤字预算），根本无力支持大规模城镇集中供热设施建设，自治区本级财政也极其困难，自治区预算内资金投入近年来虽有大幅增长，但与资金需求相比还是杯水车薪。同时，社会民间资本进入新疆城镇集中供热行业的积极性不高，已进入的要求退出的在不断增加，目前能够正常运行的供热企业大多也处于艰难维持状态，自筹能力非常有限，城镇集中供热设施扩能改造提升水平将面临突出的资金困难。建议国家充分考虑新疆的特殊困难和实际需求，加大对新疆城镇集中供热工程建设资金投入，特别是加大对二网改造投资力度，加快改善新疆城镇集中供热设施条件，促进提高供热能力和服务水平。自治区财政也应建立城镇集中供热基础设施建设专项资金，形成对城镇集中供热设施建设资金的稳定增长机制和渠道，以引导和带动社会投资积极参与城镇集中供热事业发展。

（三）城镇集中供热设施项目建设要与资源的集约利用紧密结合起来

城镇集中供热工程既是一项重大的民生工程，也是一项重要的环保工程。现阶段，新疆城镇集中供热方式仍以燃煤锅炉供热为主，有些有条件的县市正在积极申请建设热电联产项目，如伊宁市已经小规模采用热电联产项目解决城镇供热问题，目前也正在申请建设一项规模更大的热电联产项目。事实证明，热电联产具有燃料储存安全、方便，运输渠道多样，热能输送安全的优点，特别是多热源联网运行时具有很高的安全性，能源的利用效率大为提高，对环境的影响也大为减小。应大力引导和支持新疆热电联产项目建设。同时，一些有条件的地方，要积极研究开发利用天然气、工业余热、地热、太阳能等清洁能源、新能源、新技术的供热采暖方式。

要充分认识项目建设前期研究决策的重要性，在新建和改造热源、管道铺设、供热方式选择、供热范围扩大和集中供热的经济性等方面要作充分论证，整合优化城镇现有供热资源，最大限度的节约利用能源。

（四）积极稳妥地推进城镇供热体制改革 1.以人为本、统筹谋划

城镇供热体制改革是一项复杂的系统工程，既涉及城镇居民利益，又涉及供热企业利益，还涉及财政、价格、社会保障等多项相关政策的改革，同时还有供热按计量收费等技术方面的问题。供热体制改革无疑将产生利益的再分配。作为民生工程，供热体制改革应以人为本，以落实节能减排、保护环境为初衷，在提升城镇品位，改善居民生活质

量上发挥重要作用。为此，在研究制定改革政策及措施方案时应统筹谋划、系统研究、精心设计和充分论证，避免仓促出台改革政策，造成措施不当、进退两难。2.加强政府监督管理

在政企分离、企业改制、市场多元、特许经营等供热体制改革各环节都需要政府驱动，以维护公共资源的安全和人民群众的利益。必须引入竞争机制，实行城镇供热特许经营制度，通过公开竞标选择供热设施建设投资商和供热服务运营商。积极吸引社会民间资本参与热源和供热管网的投资、建设、改造、经营，以充分发挥市场机制的作用，同时建立健全供热行业市场准入和退出制度。3.着力抓好热价、热费制度改革

一是要建立科学合理的供热价格形成机制。供热价格应该由成本费、税金、微利3部分构成，各地要根据原材料、能源的市场价格变动情况，及时研究并调整供热价格，维护供热与用热双方的利益。二是要高度重视热费补贴，可将供热采暖费用直接计入职工的工资收入，对城镇低收入困难群体，可结合当前保障性住房改革，对水、电、暖等问题一揽子考虑解决对策。三是要建立健全“谁用热、谁交费”的热费制度，坚决推行“用多少热、缴多少费”的用热计量收费，对此，政府要在审批热源项目时把住热计量关。4.城镇供热应采取与城镇供水、供电一样的管理体制

城镇环境卫生设施标准 篇7

一

编者按： 日前，我委和住建部联合在四川省成都市召开了“全国城镇生活垃圾处理设施建设及运营经验交流会”，会议交流了各地推进城镇生活垃圾处理设施建设及运营的经 验，分析了存在的问题，研究部署了加快推进城镇生活垃圾处理设施建设及运营工作。近年来，我国城镇生活垃圾处理设施建设及运营工作涌现出一批好的做法和经 验，我们将陆续予以摘登，供参考。

成都市多措并举 全面提升生活垃圾管理水平

一、强化垃圾处置系统规划。

一 是编制发展规划。认真贯彻《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》和《四川省城乡环境综合治理总体规划》，紧紧围绕城乡生活垃圾“减量化、无害化、资源化”总体要求，2006年编制完成《成都市固体废弃物处置发展规划》，2011年提出“十二五”在全国大中城市率先实现零填埋目标。目前，中 心城区及近郊区县生活垃圾无害化处理率达100%，资源化利用比例达50%以上，预计2015年资源化利用比例达100%，最大程度实现生活垃圾中的物质 和能量的循环利用。

二 是选准技术路线。针对传统垃圾填埋方式消耗大量土地资源、填埋场周围环境污染严重、渗滤液处理成本过高等弊端，“十一五”期间，我市较早地确立生活垃圾由 填埋为主转为以焚烧为主的综合处置思路，减小垃圾设施选址长远压力。比如，成都市2008年建成洛带垃圾发电厂，2010年处理垃圾47.9万吨，上网售 电10270万度，收入近6000万元。在国家垃圾焚烧发电每度补助0.2元情况下，财政只需补贴每吨50元。

三 是建设重大项目。“十一五”期间规划建设了洛带垃圾发电厂、九江环保发电厂、祥福环保发电厂，“十二五”期间又规划建设一套生活垃圾分类设施、第四座垃圾 焚烧发电厂、三座餐厨垃圾处理设施、一座垃圾堆肥设施，以及水泥窑协同处理飞灰、水泥窑协同处理污泥项目，力争实现废弃物零填埋。比如，2011建成的九 江环保发电厂，采用国际先进处理技术，烟气排放指标达到欧盟2000标准，渗滤液完全达标排放，是目前国内已投运的处理规模最大的垃圾焚烧发电厂。

二、强化农村收运体系建设。

一 是健全工作机制。针对2006年前成都市生活垃圾收运和处理仅限于中心城区和县城，农村生活垃圾收运体系不健全、处置设施滞后、面源污染严重等问题日益突 出的情况，2006年成都市出台农村生活垃圾集中收运处置工作实施意见，将生活垃圾收运管理体系建设纳入为民办实事目标，建立了政府主导、部门联动、分级 实施的农村生活垃圾收运工作机制。

二是创新收运模式。2009年在全国率先建立“户集、村收、镇运、县处理”的农村垃圾集中收运和无害化处理模式。目前，成都市广大农村生活垃圾集中收运率达95%以上，农村基本实现清垃圾、清污水、清污泥、清杂物等“四清”，远郊市县垃圾无害化处理率达95%以上。

三 是加快设施建设。按照统一标准，在每个自然村（社区）都规划建设了一批垃圾收运设施。目前，我市郊区（市）县农村地区建成生活垃圾压缩中转站11座、中转 房1.4万座，设置生活垃圾收集桶4.5万个，配置人力三轮车1.6万台、生活垃圾运输车720台，覆盖2941个村（社区）。

三、强化建设资金投入保障。

一是争取资金支持。认真学习研究国家相关政策，积极汇报衔接争取国家资金支持，长安填埋场、大邑垃圾填埋场等城镇生活垃圾处理设施建设共得到国家财政累计1.7亿元支持。同时，充分运用国家对垃圾焚烧发电每度0.25元的补助政策，积极推进以焚烧为主的综合处置。

二 是加大财政投入。切实加大地方财政投入力度，积极推进农村垃圾集中收运体系建设。市级财政连续3年对近郊6个区（县）给予30%的财政补贴，对远郊8个县（市）给予60%的财政补贴。目前全市地方财政已累计投入15.8亿元，其中市级财政投入9亿元，区（市）县财政配套6.8 亿元。

三 是吸引社会投资。充分发挥市场配置资源基础性作用，引导民间资本参与生活垃圾处理设施建设。比如，成都市通过公开招标，采用BOT、BT等多种模式，引入 社会资金实施洛带垃圾发电厂、九江环保发电厂、祥福环保发电厂、第一座餐厨垃圾处理设施等项目。目前已累计引入社会资金40亿元。

四、强化生活垃圾运营管理。

一是制定工作标准。制定《生活垃圾集中收运处置工作标准》，规范保洁队伍建设、垃圾收运点（站、房）建设、环卫作业机具及配套设施建设、处理设施建设及工作流程等重点工作环节，全面推行收运处置标准化管理。

二是明确责任分工。制定《生活垃圾集中收运处置工作责任流程图》和《生活垃圾集中收运处置工作考核评分办法》，细化分解各级各有关部门工作责任，明确考核内容、工作标准及奖惩办法，有效调动了工作积极性。

城镇环境卫生设施标准 篇8

近些年, 我国城镇基础设施建设的发展跟不上经济增长和城镇人口增加对其的要求, 已成为大城市圈发展的瓶颈。从建国至今我国城镇基建投融资模式以政府为主体, 各级财政应付快速增长的巨大的城建资金缺口早已捉襟现肘。国家审计署公布的我国政府性债务负债指标如表1。

资料来源:审计署2011年第35号公告, 2013年第32号公告, 中央和地方政府预决算报告 (2010~2012) , 中债资信整理.

从负债率来看, 截至2012年底, 全国政府性债务的负债率为53.51%, 已接近60%的国际警戒线。整体来看, 按照全口径债务余额计算, 全国政府负债率和地方政府债务率已处于较高水平。

从政府举债来源看, 截止2013年6月, 直接贷款、BOT、地方债券、TOT是地方政府举债的主要来源, 分别为101, 187.39亿元、14, 763.51亿元、18, 456.91亿元和14, 252.33亿元, 分别占债务总额的56.56%、8.25%、10.32%和7.97%。近年来, 由于银监会不断加强商业银行对地方政府贷款的监管, 与2010年相比, 2013年的审计结果显示直接贷款占地方政府债务的比例大幅下降, 但仍为地方政府进行城镇基建融资最主要的资金来源;得益于相对低的融资成本, 市政债券在地方政府债务中的占比有所上升, 较2010年底提高了3.26个百分点;同时, 值得注意的是, 此次审计新增了BOT和TOT等投融资模式, 显示地方政府进行城镇基建的资金来源更加多样化。具体融资方式变化如表2。

资料来源:审计署2011年第35号公告, 2013年第24号和第32号公告, 中债资信整理.

受2010年以来出台的一系列规范政府融资平台政策的影响, 地方政府对部分融资平台相继注入准公益性或者经营性的资产, 增强其经营和获现能力, 提高了其自身经营性现金流对债务的保障程度。受此影响在一定程度上减轻了地方政府的偿债压力。

但是, 城建资金与各级财政的增长相比, 缺口依然很大。若按联合国提出的城镇基建投入占GDP的低限比例3%、基数GDP以l0万亿元估算, 每年我国城镇基础建设的需投入的资金为3000亿元。当然随GDP和城市化水平的提高, 基础设施的投入还应增加。从我国政府的负债规模和城镇基础设施发展的预估来看, 其投融资渠道还是相对狭窄。

2 我国城镇基建投融资模式的比较

长期以来, 我国基础设施部门实行的是高度集中的政府投资管理体制, 政府几乎包揽了全部基础设施项目的全部投资和收益分配。从发展轨迹来看, 我国基础设施投融资的模式主要有财政投资、土地储备制度融资、国内外贷款、BOT、TOT、PFI、ABS和市政债券。依其市场化的接近程度, 本文将这些模式分为低、中、高三个市场化层次分组分析。

2.1 低市场化的投融资模式

财政投资主要指项目的建设资金来自政府的财政收入拨款, 包括税收中的基础设施建设税以及某些专项资金。这种融资方式收支不一条线, 公共物品的收入并不直接用于弥补投资成本。虽然它在现阶段城市建设中逐渐力不从心, 但我国现阶段财政体制的状况决定了它依然是城市基础设施资金的重要来源。

土地储备制度融资指地方政府依法对通过收回、收购和征用等方式取得的土地, 进行开发整理、储存, 以满足城市各类建设用地的需求, 确保政府垄断土地一级市场的一种管理制度。这也是比较重要、普遍的一种融资方式。

国内外贷款。指通过向世界银行等国际金融机构和外国政府贷款筹措城建资金。这种融资方式手续较复杂, 可行性论证和审批时间长, 并且通常国际贷款机构会附加苛刻的条件, 在实践中可执行性较差。[1]

财政投资、土地储备制度融资和国内外贷款这三种融资模式在整个90年代之前我国城市的基础设施建设融资中几乎占有完全的主导地位。共同特点是项目的投资和收益没有直接联系, 在整个项目的筹资、建设和收益分配中, 几乎没有或者市场参与度极低。后果是融资的低效率、财政收支不平衡的加剧、后续资金难以为继。

2.2 中度市场化的投融资模式

与以上三种我国城建基础设施投融资模式相比较, 引入了SPC (1) 的各种公私合营模式, 主要是BOT、TOT和PFI, 加入了更多市场化要素、降低了整个投融资过程和项目收益资金分配中的纯政府行为, 为我国城镇化的发展起到了很大的促进作用。

BOT指Build-Operate-Transfer即“建设—运营—移交”, TOT指Transfer-Operate-Transfer即“转让—经营—转让”, PFI指Private Finance Investment即“私人主动投资”, 指政府通过招投标, 由中标的SPC进行公共基础设施项目的建设与运营, 并在特许期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府, 私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。PFI是对BOT的优化。

BOT、TOT和PFI作为引入SPC和市场的融资手段, 在融资效率、项目收益资金配置的合理性方面均优于市场化程度较低的财政投资、土地储备制度融资和国内外贷款等我国传统的城市基建融资模式。它们之间也有一些不同, 具体比较见表3。

风险方面, BOT投资者一般包括权益投资者和债务投资者两大类, 其投资不能随便放弃和转让, 每一个投资者承担的风险较大。同时由于投资大、周期长, 在建设运营的过程中易受政府政策、市场环境等非金融因素影响, 有较大风险。相对而言, TOT模式是购买已有存量基础设施的经营权, 既避免了建设超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务的风险, 又能尽量取得项目运营的收益, 从而使投资方回避了整个项目工程中可能遇到的大量风险。[2]虽然政府机构风险有所加大, 但双方风险之和总的来说还是降低了。PFI模式主要以私有资本为资金来源, 实现了政府与投资者的风险共担。

适用范围方面, 理论上凡一个国家或地区的准经营类或经营类城市基础设施项目都可以使用BOT模式进行融资, 但BOT模式在实践过程中对政府的管理能力以及法律的环境要求相对较高, 不是所有的基础设施项目都能适用于发展中国家。BOT模式适合于如煤矿、天然气、桥梁、机场、通讯系统、污水处理等技术成熟、投资回报率稳定的项目。BOT模式的本质是在特许经营期项目的民营化, 所以这个模式也不适用于那些有关于国计民生的部门和即使预期有稳定收益的项目。TOT模式由于项目在建成使用后引入投资方, 容易加强政府和投资商之间的合作, 避开了BOT模式项目建设的风险和复杂性, 不仅可以为拟建项目引入资金, 而且又能够为转让的项目引进管理经验和技术, 是一种适应中国国情的模式。[3]PFI模式适用于经营收益性的城市公共基础设施的项目, 以及投资较大、有稳定收益的基础设施, 如公路、特路建设等项目。

2.3 市场化程度最高的投融资模式

ABS和市政债券ABS (Asset-Backed-Securitization资产支撑证券化) 是以项目所拥有的资产为基础, 以项目资产可以带来的预期收益为保证, 通过在资本市场发行债券来募集资金的一种融资方式。ABS由原始权益人将城市基础设施在未来一定时期内稳定的可预期收入转让给SPC, SPC通过一定的法律和融资手段, 对项目资产中风险和收益进行分离、组合, 将这部分可预期的收入证券化, 在资本市场上进行销售融通到项目建设所需的资金。

ABS与BOT、TOT、PFI相比, 政府通常是其原始权益人, 与投资人直接联系的中间环节少, 交易成本低。其在资本市场通常进行的是大规模的资金筹集或者追加筹资规模, 信用的增级使其融资成本也较低。与国际银行直接信贷相比, 在国际上高评级的资本市场上融资, 市场化的债券利息率要比国际银行直接信贷的利息率低。同时克服了国外贷款和国外直接投资带来的外债压力与产业安全问题。ABS以SPC的引入阻断了项目原始权益人资金融通风险、工程建设风险和项目未来收益的风险, 与国际担保性融资比较, 避免了追索风险, 所发行证券在资本市场上由众多的投资者认购, 分散了投资风险。其清偿债券本息的资金仅与项目资产的未来现金流收入有关, 主要依靠市场的力量解决资金融通和债务偿还, 比前述各模式更提高了融资效率。与国际间的政府贷款相比较, 减少了评估时间和附加条件。ABS灵活性较高, 对未建、在建、已建的基础设施项目均适用。[4]

ABS的重要特点在于政府为其原始权益人, 因此不用担心项目是否关系国计民生, 原因在于在ABS框架下项目基本没有被操控的可能。

市政债券 (Municipal Bond) 是指由地方政府或其授权机构代理发行, 以地方政府信用为担保的有价证券, 筹集的资金主要用于城市基础设施建设。纯公共物品或准公共物品都适用。市政债券已有百余年的发展历史。市政债券大致可分为两种:债务债券 (General Obligation Bonds) 和收入债券 (Revenue Bonds) 。债务债券的特点是偿付通常以债券发行者———通常为各级地方政府———的税收权为担保, 有些债务债券仅限部分税种支持。收入债券的特点是由资金所投项目产生的收益为担保, 如机场收入债券、住宅抵押收入债券等。

市政债券一般有如下特征:发行人必须是地方政府及其授权的代理机构, 所筹资金一般投向城市基础设施, 偿债资金主要为地方税收和投资项目产生的收益, 具有法定的免税待遇。基于以上特点, 市政债权对于地方政府进行城市基础设施的建设融资和对于资本市场上的投资者寻找新的投资途径都有较高的吸引力。

3 我国城镇基建投融资模式的发展方向

随着我国资本市场功能的完善, 城镇基础设施投融资模式必然朝着高市场化的方向发展。

3.1 ABS的成本和风险分析

随着国际经济合作的发展, ABS以较低的融资成本和风险、高效的市场化运作方式成为近20年来世界上各国家进行城市基础设施融资发展最快的基础设施融资工具, 受到了越来越多的筹资者和投资者的重视。凡是可预见未来收益和持续现金流量的基础设施和公共工程开发项目, 都可利用ABS融资。ABS以其涉及环节少、风险分散、筹资成本低、市场化融资的高效率等优势成为国际金融市场上为大型工程项目筹措资金的重要方式。但是, ABS在中国开始较晚, 由于国内与ABS配套的法律法规、税收和会计政策的薄弱, 以及债券二级流通市场的缺失、国内资本市场的欠发达、与国际资本市场的接轨不畅等原因, ABS近些年来在我国城市基础设施融资中发展速度不快。

1996年9月珠海市以交通工具注册费和高速公路过路费为基础分两批共发行了2亿美元的债券。1997年中国远洋运输总公司以北美航运收入为基础发行了3亿美元的浮息票据。1997年5月, 重庆市政府与亚洲担保及豪升ABS (中国) 控股有限公司签订了以城市基础设施建设为基础的资产证券化协议。2006年6月南京城建污水处理收费资产支持收益专项资产管理计划获得中国证监会的批准, 宣布国内首只以城市基础设施收费收益权为基础的资产证券化产品诞生, 该项目以南京城建未来4年的污水处理收费收益权为基础资产, 发行规模为7.21亿元的专项计划受益凭证。上海浦东发展银行为受益凭证的本息偿付提供不可撤销的连带责任担保并对专项计划的资产进行托管, 东海证券是该产品的管理人, 专项计划各期受益凭证获得了上海远东资信评估有限公司给予的最高评级。[5]

决定能否采用ABS的关键在于市场是否能预期到该项目未来稳定的现金流收入。只要是非纯公共物品, 不论是经营性还是准经营性的城市基础设施, 凡是具有市场可以预见到的未来稳定的收益现金流的基础设施项目, 经过结构重组都可以进行资产证券化, 从而可以运用ABS。目前在我国运用ABS为城市基础设施融资有以下的有利条件和不足。

3.1.1 汇兑有较高保证

ABS预计到的现金流基本为本币, 若ABS融通到的资金为外币, 则汇兑成为资金融通和偿付的重要环节。及时、安全地进行ABS的汇兑是保证其充分发挥功能的重要前提, 我国外汇储备充分有利于增加国际投资者对本国ABS产品的信心, 是充分发挥ABS高效融资功能的有力条件。[6]

3.1.2 SPC的主体资格欠缺

SPC是ABS的基本要素。SPV作为为政府出面融资的媒体中介, 必须在业界具有良好的声誉、较高的专业素质和广泛的融资渠道。目前, 国内金融机构鲜有能满足SPV应具备的所有要求。因此现阶段ABS融资所需的SPV主要来自国际著名的金融机构或与国际著名金融机构的合资合作。从长远看, 我们要充分发挥ABS融资的优势必须从制度设计上给予SPC成长充分鼓励。

3.1.3 法律法规的制度支持仍然单薄

改革至今, 我国已相继出台了《担保法》、《保险法》、《票据法》、《证券法》等法规, 已初步具备了ABS融资所必备的法律框架。但由于ABS是一种市场化程度较高的资金运作方式, 各个环节都必须严格以契约的形式在法律法规的框架下完成, 如确认SPV与原始权益人之间真实销售交易的具体标准, 规定交易程序的透明度等。因此现有的相关法律法规体系仍显单薄。

3.2 市政债券的成本和风险分析

与ABS相似, 市政债券作为一种融资途径, 市场化程度较高, 具有融资效率高、成本相对较低的优点。引入SPC———目前在我国市政债券的发展阶段中表现为城投公司, 大大减少了城市基建中项目原始权益人、投资方、承建方联系的中间环节, 降低了谈判、违约等交易成本。随着我国以利率市场化改革为旗帜的资本市场完善的步伐的加快, 资本市场功能的日益健全, 金融产品价格的逐渐合理, 市政债券必然由于其高信用、低风险处于低融资成本的优势地位, 可以预见其将会成为地方政府进行城市基建融资的重要手段。

市政债权的信用等级仅次于国债这种“金边债权”, 被称为“银边债权”。由于其以各级地方政府的信用为担保, 安全等级高, 风险小, 本金安全和利息偿付都较有保障。对于一级市场的机构投资者和私募基金以及二级市场的广大投资者都有较强的吸引力。我国作为发展中国家, 基础设施建设还远不能满足经济进一步增长的需要, 收益性的准公共物品有巨大的市场空间, 水利、电力、机场、环保等准公共物品行业市场潜力大、生产经营稳定、投资风险小, 收益稳定, 以这些项目为投资目标的市政债券对于投资者有较大的吸引力。经济的稳定发展使我国企业和居民的储蓄余额稳步增长、可支配收入增加, 投资者群体实力不断增强, 为市政债券提供了更多的投资主体。[7]

虽然《预算法》还规定禁止我国各级地方政府发债, 但是实际上我国市政债券发行的坚冰已经突破, 市政债券在我国资本市场上已进入试运行阶段。由于受到历史财政体制和法律框架的限制, 市政债券作为一种基础设施融资模式, 在我国资本市场上的发展分为体制内和体制外两条线索。

我国《中华人民共和国预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收入平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”2008年11月, 为了配合中央提出的高达4万亿的经济刺激计划, 各级地方政府纷纷跟进, 地方收支矛盾加大。2009年1月, 中央本级财政收入2964.82亿元, 下降28.4%。中央政府已无力对各级政府继续进行转移支付。然而当时地方政府自发自偿市政债券的机制和时机都不成熟, 于是出台了中央代发代偿2000亿元的举措, 2009年由中央财政部代宁等省市发行了总额为2000亿元的债券, 由财政部代为偿还, 迈出了市政债券在我国正式发行的第一步。2014年国务院批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还政府债券, 期限为5年、7年和10年, 比例为4:3:3。[7]此次市政债券的发行突破了中央政府的直接介入和干预, 为市政债券在我国资本市场全面展开进行了有益探索。

另一方面, 市政债券在正式制度安排之外的表现形式是城投债, 至今城投债依然在各地城市基础设施融资起着重要的作用。2009年我国共发行地方债券共1971.33亿元, 其中大部分是作为“准市政债”存在的城投债。这个规模和2009年中央财政代发的2000亿地方债券规模相当。城投债在我国最初起源于上海浦东新区的建设, 1992-1995年中央允许上海每年发行5亿元浦东新区建设债券。我国经济进一步增速发展对基础城建要求越来越高, 各级地方财政普遍吃紧, 城投债负债规模急剧扩大。各级地方政府在2005-2008年四年间发行的城投债的总量为585亿元, 仅2009年前8个月, 各地城投债的规模总量就已达到5.5亿元。央行统计数据显示, 目前全国有3800多家地方融资机构, 管理的城投债资产达8万亿元。对于项目原始权益人———通常是各级地方政府———进行基础设施建设的融资风险, 市政债券即使是城投债也低于直接负债。从我国地方财政收支的普遍状况来看, 城投债未必是地方债务中最具风险的部分, 真正令人担忧的是地方政府的直接信贷负债风险, 地方政府过度信贷举债的财政风险有可能迅速转化为金融系统的非系统风险。

目前我国市政债券作为一种城建基础设施的融资途径, 已积累了一定的正式发行和偿还经验, 同时城投债作为一种隐性市政债券, 当前巨大的资金存量带来了潜伏在地方经济发展中的不少隐患。这都要求我国在适当时机下尽早推出地方债券。

3.3 ABS和市政债券的对比

ABS和市政债券作为我国城市基建发展历程中市场化程度最高的融资方式, 在理论上有着最高的融资效率。但是它们之间也有一些差异, 如表4所示。

4 结论

通过分析低、中、高三个层次市场化对应的基础设施融资模式, 我们可以看到, 不同层次市场化背景下, 基础设施融资渠道也会随之不同, 对应的融资需求也不同。针对我国现阶段城镇化快速发展的特点, 可以总结出以下三点结论。

4.1 基础设施融资模式需要因地制宜

我国经济总量大, 经济资源分布存在差异, 地区经济发展水平存在高低, 每个地区呈现的市场化层次水平不同。例如我国东部地区市场化水平较高, 而我国西南、西北地区市场化水平较低。所以, 对应的基础设施融资模式不能一成不变, 而是应该因地制宜。例如我国东部地区更适合市政债券、ABS融资模式或者BOT、TOT和PFI融资模式;而我国西南、西北地区则更适合财政投资、土地储备融资模式。

4.2 基础设施融资模式需要横向比较

不同的融资模式具有各自的特点, 比如财政投资、土地储备融资模式具有投资力度大、影响效果显著、操作简单的特点, 但对应存在融资效率低、资金可持续性差的问题;再如ABS、市政债券融资模式具有灵活度高、融资效率高的特点, 但对应存在法律制度薄弱、操作复杂等问题。所以, 任何一种基础设施融资模式都需要进行横向对比, 分析利弊。在对比的基础上, 有选择的使用适合本地区的融资模式, 有条件的还可以采取多种融资模式相结合使用的方式, 提高融资效率、降低融资风险, 实现融资模式多样化运作。

4.3 基础设施融资模式需实质重于形式

每一种基础设施融资模式的创新都是为了解决基础设施融资问题, 新的融资问题是推动融资模式创新的动力。但如果只为了融资模式的创新, 只为了生硬的套用某种融资模式, 脱离解决基础设施融资过程中的实际问题, 那任何形式的融资模式创新或使用都是失败的。我国正处在城镇化进程的快速发展阶段, 基础设施建设资金需求量大, 面对多样化的融资模式, 政府或项目当局应该充分分析建设项目融资的情况, 结合项目特点和融资模式特点, 选择最为适合的融资模式。

摘要：在我国经济建设步伐加快, 各级地方财政普遍吃紧的情况下, 直接财政投资、土地储备制度等传统融资模式已不能满足城市基础设施融资的需求。继之出现的BOT、TOT、PFI、ABS和市政债券的投融资模式市场程度依次提高, 共同的特点在于引入SPC作为桥梁将政府与市场在公共物品领域连接起来, 这些融资模式合作形式各异, 以公私合营和资本市场的力量为城建资金寻找到了更广泛的投资者。本文介绍了我国现行的城镇基础设施投融资模式, 如土地储备制度和市政债券等, 依市场化程度的高低对这些融资进行了分类分析和比较, 指出未来我国城建融资模式的发展方向。

关键词：投融资模式,城镇基础设施,SPC,市政债券

参考文献

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[2]邹慧宁.城市基础设施建设投融资模式创新研究[J].武汉理工大学, 2011.

[3]邹慧宁.城市基础设施建设投融资模式的比较分析[J].科技创业月刊, 2011 (4) .

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[5]吴时舫.项目融资ABS模式与PPP模式在城市可持续发展中的运用[J].襄樊学院学报, 2010.

[6]潘宏胜, 黄明皓.部分发达国家基础设施投融资机制及其对我国的启示[J].经济社会体制比较, 2014 (1) .