税收规范性文件
【发布文号】国家税务总局令第41号 【发布日期】2017-05-16 【生效日期】2017-07-01 【失效日期】
【所属类别】国家法律法规 【文件来源】国家税务总局
税收规范性文件制定管理办法 国家税务总局令第41号
《税收规范性文件制定管理办法》已经2017年2月24日国家税务总局第1次局务会议审议通过，现予公布，自2017年7月1日起施行。
国家税务总局局长：王军
2017年5月16日
税收规范性文件制定管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范税收规范性文件制定和管理工作，落实税收法定，促进税务机关依法行政，保障税务行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》等法律法规和有关规定，结合税务机关工作实际，制定本办法。
第二条 本办法所称税收规范性文件，是指县以上税务机关依照法定职权和规定程序制定并发布的，影响税务行政相对人权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件。国家税务总局制定的税务部门规章，不属于本办法所称的税收规范性文件。
第三条 税收规范性文件的起草、审查、决定、发布、备案、清理等工作，适用本办法。第四条 制定税收规范性文件，应当坚持科学、民主、公开、统一的原则，符合法律、法规、规章以及上级税收规范性文件的规定，遵循本办法规定的制定规则和制定程序。
第五条 税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。经国务院批准的设定减税、免税等事项除外。
第六条 县税务机关制定税收规范性文件，应当依据法律、法规、规章或者省以上税务机关税收规范性文件的明确授权；没有授权又确需制定税收规范性文件的，应当提请上一级税务机关制定。
县以下（不含本级）税务机关以及各级税务机关的内设机构、派出机构、直属机构和临时性机构，不得以自己的名义制定税收规范性文件。
第二章 制定规则
第七条 税收规范性文件可以使用“办法”“规定”“规程”“规则”等名称，但是不得称“条例”“实施细则”“通知”“批复”等。
上级税务机关对下级税务机关有关特定税务行政相对人的特定事项如何适用税收法律、法规、规章或者税收规范性文件的请示所作的批复，需要普遍适用的，应当按照本办法规定的制定规则和制定程序另行制定税收规范性文件。
第八条 税收规范性文件应当根据需要，明确制定目的和依据、适用范围和主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期或者有效期限等事项。
第九条 制定税收规范性文件，应当做到内容具体、明确，内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，避免产生歧义，具有可操作性。
第十条 税收规范性文件可以采用条文式或者段落式表述。
采用条文式表述的税收规范性文件，需要分章、节、条、款、项、目的，章、节应当有标题，章、节、条的序号用中文数字依次表述；款不编序号；项的序号用中文数字加括号依次表述；目的序号用阿拉伯数字依次表述。
第十一条 上级税务机关需要下级税务机关对规章和税收规范性文件细化具体操作规定的，可以授权下级税务机关制定具体的实施办法。
被授权税务机关不得将被授予的权力转授给其他机关。
第十二条 税收规范性文件由制定机关负责解释。制定机关不得将税收规范性文件的解释权授予本级机关的内设机构或者下级税务机关。
税收规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时作出解释：
（一）税收规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）税收规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。
下级税务机关在适用上级税务机关制定的税收规范性文件时认为存在本条第二款规定情形之一的，应当提请制定机关解释。
第十三条 税收规范性文件不得溯及既往，但是为了更好地保护税务行政相对人权利和利益而作出的特别规定除外。
第十四条 税收规范性文件应当自发布之日起30日后施行。
税收规范性文件发布后不立即施行将有碍执行的，可以自发布之日起施行。
与法律、法规、规章或者上级机关决定配套实施的税收规范性文件，其施行日期需要与前述文件保持一致的，不受本条第一款、第二款时限规定的限制。
第三章 制定程序
第十五条 税收规范性文件由制定机关业务主管部门负责起草。内容涉及两个或者两个以上部门的，由制定机关负责人指定牵头起草部门。
第十六条 各级税务机关从事政策法规工作的部门或者人员（以下统称“政策法规部门”）负责对税收规范性文件进行审查，包括合法性审查和世界贸易组织规则合规性评估。
未经政策法规部门审查的税收规范性文件，办公厅（室）不予核稿，制定机关负责人不予签发。第十七条 起草税收规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，听取基层税务机关意见。对税务行政相对人权利和义务可能产生重大影响的税收规范性文件，除实施前依法需要保密的外，起草部门应当听取公众意见。必要时，起草部门应当邀请政策法规部门共同听取意见。听取意见可以采取书面、网上征求意见，或者召开座谈会、论证会等多种形式。
第十八条 起草税收规范性文件，应当明确列举拟被该文件废止的文件的名称、文号以及条款，避免与本机关已发布的税收规范性文件相矛盾。
同一事项已由多个税收规范性文件作出规定的，起草部门在起草同类文件时，应当对有关文件进行归并、整合。
第十九条 税收规范性文件送审稿应当由起草部门负责人签署后，送交政策法规部门审查。送审稿内容涉及征管业务及其工作流程的，应当于送交审查前会签征管科技部门；涉及其他业务主管部门工作的，应当于送交审查前会签相关业务主管部门；未按规定会签的，政策法规部门不予审查。
起草部门认定送审稿属于重要文件的，应当注明“请主要负责人会签”。第二十条 起草部门将送审稿送交审查时，应当一并提供下列材料：
（一）起草说明，包括制定目的、制定依据、必要性与可行性、起草过程、征求意见以及采纳情况、对税务行政相对人权利和利益可能产生影响的评估情况、施行日期的说明、相关文件衔接处理情况以及其他需要说明的事项；
（二）税收规范性文件解读稿，包括文件出台的背景、意义，文件内容的重点、理解的难点、必要的举例说明和落实的措施要求等；
（三）作为制定依据的法律、法规、规章以及税收规范性文件纸质或者电子文本；
（四）会签单位意见以及采纳情况；
（五）其他相关材料。
按照规定应当对送审稿进行公平竞争审查的，起草部门应当提供相关审查材料。
第二十一条 制定内容简单的税收规范性文件，起草部门在征求意见、提供材料等方面可以从简适用本办法第十七条、第二十条的规定。
从简适用第二十条的，不得缺少起草说明和税收规范性文件解读稿。第二十二条 政策法规部门应当就下列事项进行合法性审查：
（一）是否超越法定权限；
（二）是否具有法定依据；
（三）是否违反法律、法规、规章以及上级税务机关税收规范性文件的规定；
（四）是否设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项；
（五）是否违法、违规减损税务行政相对人的合法权利和利益，或者违法、违规增加其义务；
（六）是否违反本办法规定的制定规则或者程序；
（七）是否与本机关制定的其他税收规范性文件进行衔接。
对审查中发现的明显不适当的规定，政策法规部门可以提出删除或者修改的建议。
政策法规部门审查过程中认为有必要的，可以通过召开座谈会、论证会等形式听取相关各方意见。
第二十三条 政策法规部门进行合法性审查，根据不同情况提出审查意见：
（一）认为送审稿没有问题或者经过协商达成一致意见的，提出审查通过意见；
（二）认为起草部门应当补充征求意见，或者对重大分歧意见没有合理说明的，退回起草部门补充征求意见或者作出进一步说明；
（三）认为送审稿存在问题，经协商不能达成一致意见的，提出书面审查意见后，退回起草部门。
第二十四条 政策法规部门应当根据世界贸易组织规则对送审稿进行合规性评估，并提出评估意见。
第二十五条 送审稿经政策法规部门审查通过的，按公文处理程序报制定机关负责人签发。第二十六条 送审稿有下列情形之一的，应当由起草部门提请集体讨论决定：
（一）涉及重大公共利益或者对税务行政相对人合法权益、税收管理产生重大影响的；
（二）审查存在不同意见且协商未达成一致的。
第二十七条 税务机关牵头与其他机关联合制定涉税文件，省以下税务机关代地方人大及其常务委员会、政府起草涉税文件，业务主管部门应当将文件送审稿或者会签文本送交政策法规部门审查。
经其他机关会签后，文件内容有实质性变动的，起草部门应当重新送交政策法规部门审查。第二十八条 税收规范性文件应当以公告形式发布；未以公告形式发布的，不得作为税务机关执法依据。
第二十九条 制定机关应当及时在本级政府公报、税务部门公报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、税务机关网站上刊登税收规范性文件。
不具备本条第一款所述发布条件的税务机关，应当通过公告栏或者宣传材料等形式，在办税服务厅等公共场所及时发布税收规范性文件。
第三十条 制定机关的起草部门和政策法规部门应当及时跟踪了解税收规范性文件的施行情况。对实施机关或者税务行政相对人反映存在问题的税收规范性文件，制定机关应当进行认真分析评估，并及时研究提出处理意见。
第四章 备案审查
第三十一条 税收规范性文件应当备案审查，实行有件必备、有备必审、有错必纠。
第三十二条 省以下税务机关的税收规范性文件应当自发布之日起30日内向上一级税务机关报送备案。
省税务机关应当于每年3月1日前向国家税务总局报送上一本辖区内税务机关发布的税收规范性文件目录。
第三十三条 报送税收规范性文件备案，应当提交备案报告和以下材料的电子文本：
（一）税收规范性文件备案报告表；
（二）税收规范性文件；
（三）起草说明；
（四）税收规范性文件解读稿。
第三十四条 上一级税务机关的政策法规部门具体负责税收规范性文件备案登记、审查、督促整改和考核等工作。
业务主管部门承担其职能范围内的税收规范性文件审查工作，并按照规定时限向政策法规部门送交审查意见。
第三十五条 报送备案的税收规范性文件资料齐全的，上一级税务机关政策法规部门予以备案登记；资料不齐全的，通知制定机关限期补充报送。
第三十六条 上一级税务机关对报送备案的税收规范性文件进行审查时，可以征求相关部门意见；需要了解相关情况的，可以要求制定机关提交情况说明或者补充材料。第三十七条 上一级税务机关对报送备案的税收规范性文件，应当就本办法第二十二条所列事项以及是否符合世界贸易组织规则进行审查。
第三十八条 上一级税务机关审查发现报送备案的税收规范性文件存在问题需要纠正或者补正的，应当通知制定机关在规定的时限内纠正或者补正。
制定机关应当按期纠正或者补正，并于规定时限届满之日起30日内，将处理情况报告上一级税务机关。
第三十九条 对未报送备案或者不按时报送备案的，上一级税务机关应当要求制定机关限期报送；逾期仍不报送的，予以通报，并责令限期改正。
第四十条 税务行政相对人认为税收规范性文件违反税收法律、法规、规章或者上级税收规范性文件规定的，可以向制定机关或者其上一级税务机关书面提出审查的建议，制定机关或者其上一级税务机关应当依法及时研究处理。
有税收规范性文件制定权的税务机关应当建立书面审查建议的处理制度和工作机制。
第五章 文件清理
第四十一条 制定机关应当及时对税收规范性文件进行清理，形成文件清理长效机制。清理采取日常清理和集中清理相结合的方法。第四十二条 日常清理由业务主管部门负责。
业务主管部门应当根据立法变化以及税收工作发展需要，对税收规范性文件进行及时清理。第四十三条 有下列情形之一的，制定机关应当进行集中清理：
（一）上级机关部署的；
（二）新的法律、法规颁布或者法律、法规进行重大修改，对税收执法产生普遍影响的。第四十四条 集中清理由政策法规部门负责牵头组织，业务主管部门分工负责。
业务主管部门应当在规定期限内列出需要清理的税收规范性文件目录，并提出清理意见；政策法规部门应当对业务主管部门提出的文件目录以及清理意见进行汇总、审查后，提请集体讨论决定。
清理过程中，业务主管部门和政策法规部门应当听取有关各方意见。
第四十五条 对清理中发现存在问题的税收规范性文件，制定机关应当分类处理：
（一）有下列情形之一的，宣布失效： 1.调整对象灭失；
2.不需要继续执行的。
（二）有下列情形之一的，宣布废止： 1.违反上位法规定的； 2.已被新的规定替代的； 3.明显不适应现实需要的。
（三）有下列情形之一的，予以修改： 1.与本机关税收规范性文件相矛盾的； 2.与本机关税收规范性文件相重复的； 3.存在漏洞或者难以执行的。
税收规范性文件部分内容被修改的，应当全文发布修改后的税收规范性文件。
第四十六条 制定机关应当及时发布日常清理结果；在集中清理结束后，应当统一发布失效、废止的税收规范性文件目录。上级税务机关发布清理结果后，下级税务机关应当及时对本机关制定的税收规范性文件相应进行清理。
第六章 附 则
第四十七条 税收规范性文件的解释、修改或者废止，参照本办法的有关规定执行。
第四十八条 各级税务机关负有督察内审职责的部门应当加强对税收规范性文件制定管理工作的监督。
第四十九条 税收规范性文件合规性评估的具体实施办法由国家税务总局另行制定。
第五十条 本办法自2017年7月1日起施行。《税收规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第20号公布）同时废止。
2014年12月9日, 国务院出台了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》, 指出“各有关部门要按照法律法规和国务院的统一要求, 清理规范本部门出台的税收等优惠政策, 凡违法违规或影响公平竞争的政策都要纳入清理规范的范围, 既要规范税收、非税收入等优惠政策, 又要规范与企业缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策”。可见税收优惠政策滥用产生的问题与矛盾已经引起国家的关注, 关于税收制度的改革势在必行。在十二届人大会议期间, 《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》被人大代表提上了议程, 税收制度的法制规范已经得到了学界和社会群众的高度重视, 该议案代表了中国业内外人士对税收立法权回归的呼声。更为值得注意的是, 中共十八届三中全会对“落实税收法定原则”进行了要求, 这是我国在党的文件中首次明确提出税法原则中这一最根本的一条准则。
二、税收法定原则下税收立法存在的问题
(一) 税收法定原则概述
税收法定原则是指必须由法律规定税法主体的权利与义务, 各税种以及税收各要素必须且只能由法律予以明确。如果没有法律作为基本的前提与依据, 国家就不能征税, 公民也没有纳税的义务。由此可见无论是国家与纳税人之间的权利与义务关系、税收征管程序的有效实施, 还是税基、税种、税率等税收要素的规定都应以法律为基本前提, 否则就是对法律的僭越。同时可以看出, 税收法定原则主要涵盖了税收要件与税收合法性两个方面, 税收要件的法定需要国家对税收的基本要素必须以法律形式作出规定, 而且规定必须尽量完整、明确;税收合法性则要求税务机关必须按照《税收征管法》的有关规定依法征税。此外, 作为我国立法的基本大法, 《立法法》第八条也明确了:“涉及基本经济政治制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度的事项必须制定法律”。对税收征管方面的约束来源于《税收征收管理法》第三条的规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税, 依照法律的规定执行, 法律授权国务院规定的, 依照国务院制定的行政法规的规定执行”。因此, 税收法定原则是我国税收制度保持稳定、实现财政收入职能、调节收入分配、实现国家宏观经济调控能力的根本保证, 脱离了税收法定原则的约束, 税收的各项功能将面临丧失的风险, 税收也会成为少部分人群牟取其自身的手段。
(二) 我国税收立法存在的问题
从1994年税制改革以来, 我国真正由最高权力机构全国人民代表大会实施立法的税收法律仅有《税收征收管理法》、《车船税法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》四部, 其中只有三部为实体法, 占全部18个税种的六分之一, 而占税收收入半壁江山的增值税、营业税等重要税种却仅仅依靠行政法规、规章和税收通告等形式来进行规范。对于级别更低的税收优惠政策, 中央和地方更是制定了种类繁多、优惠方式多样、目的不同的政策规定。
税收优惠政策本是国家宏观调控的重要组成部分, 它通过对特定区域、行业税收方面的优惠来引导企业、个人等纳税人的各种行为向政策所预期的方向进行改变。然而在优惠政策制定不规范、优惠名目繁多的背景下, 它最终却成为了纳税人逃避税收、各级政府追逐业绩与变相招商引资的主要手段, 更是对税收法定原则的严峻挑战。
1、授权立法影响中国税收法定原则的实施进程。
《立法法》不仅明确了税收制度基本的立法原则, 还补充说明了“尚未制定法律的, 全国人大及其常委会有权作出决定, 授权国务院可以根据实际需要, 对其中的部分事项先制定行政法规”的条款。有必要说明的是, 在中国特色社会主义市场经济的不断发展过程中, 这样的规定充分考虑了各税种的政策力度随着经济形势不断变化的需要, 立法过程总是慢于市场信号的反映, 因此由国务院及各级政府相机而行有其可取之处。但是也应看到, 这种现象的长期存在无论对于税收的稳定性还是对于国家职能的发挥都是不利的。
实体法中只有三个税种是以法律的形式存在, 其他则都是以授权立法的形式实现。根据法学原理的解释, 最高权力机关对国务院的授权立法主要包括特别授权立法与法条授权立法两种方式。但是从《立法法》的规定来看, 其主要规定了特别授法的情形, 对法条授权方式却没有说明。但是中国的现实情况表明, 法条授权在税收政策合法化的过程中扮演着更为重要的决策, 即通过法律中的授权条款将特定的立法权授予国务院等行政机关。比如《企业所得税法》规定:“本章规定的收入、扣除的具体范围、标准和资产的税务处理的具体办法, 由国务院财税主管部门规定”。此外关于对税种如何选定优惠范围、如何设定优惠税率和优惠方法等内容, 更是在法律法规中难觅其文。这些也正是税收优惠政策出现问题的主要原因。因此授权立法的方式, 在贴合经济形势变化的同时, 也与国家治理现代化的目标相违背, 制约了税收法定原则的实施进程。
2、宏观调控下对税收优惠政策运用不当。
例如在2008年新《企业所得税法》颁布之前, 旧所得税法对外资企业的特别优惠促成了“两种税法”的局面, 国家基于招商引资以及促进国民经济发展的需要实行这样的规定无可厚非, 但是“两种税法”却使得本土企业面对外资的进入丧失了原本就极其有限的优势, 从而加剧了市场经济背景下的不公平竞争环境, 这是与市场经济原则向违背的。还有新税法对于外国投资者的“先征后返”政策、“两免三减半”政策等等。外资企业通过优惠的税收政策获取了更高的利润, 在国内税法制度不完善的体系下, 又通过转让定价等方式转移利润, 造成财政税收收入的大量流失, 于情于理这样的“交易”都是不划算的。此外, 还有个别地方政府为了吸引投资而对其进行所谓的财政扶持, 比如土地优惠、变相奖励等, 都属于间接减免企业税收的措施。甚至还有一些地方政府出现了为每个企业单列优惠政策的现象。
3、调控政策与税收法定原则的矛盾。
税收调控是国家宏观调控的方法之一, 税收优惠政策的制定又是税收调控的主要方面。税收法定原则要求税种、税种各要素、税收征管等方面均要立足于立法机关所制定的法律之中, 但是税收调控却又要求国家在面对复杂多变的经济形势与时刻产生的各种经济问题的时候能够依靠税收优惠政策作出及时、有效的反应。税收在立法方面的调整具有一个时间过程, 并且基于法律稳定性的要求, 税收法律又不允许太过频繁的变动, 这就造成了调控政策与税收法定原则之间融合的矛盾。过于追求税收的及时法定, 将使得国家在复杂经济形势变化面前丧失了应有的功能, 使得国家的经济安全面临诸多风险;但若就此放开税收法定原则, 由国务院等行政部门主管税收立法, 又会造成税收政策滥用、调控政策收效甚微的局面。因此如何缓解二者之间的矛盾成为税收法定原则实施进程中的重要论题。
三、税收法定原则回归的实现机制
(一) 税收立法权回归分析
1、将税收法定原则写入宪法。
宪法是国家的根本大法, 其拥有最高的法律效力, 它保障了人民的基本权利。而税收作为国家对纳税主体强制性、无偿性、固定性的课税, 本质上是一种国民收入的再分配, 而且税收总体上是对人民的一项负担。因此税收的课征必须要有法律依据为保障, 进行基本的规范与约束, 这正是税收法定原则的体现。因此结合宪法的基本特征, 税收法定原则入宪对税收合法化、财政收入的稳定以及国家职能的实现具有重要的现实意义。在国外许多国家的宪法中, 均对明确的税收法定原则条款进行了规定, 而我国宪法对该原则的规定却是缺失的, 并且宪法在确定公民纳税义务的前提下并没有对政府的征税权力作出明文的约束, 这无疑是国家治理现代化进程中的一道障碍。宪法具有最高的法律效力以及比其他法律更高的稳定性, 将税收法定原则纳入宪法, 同时对公民纳税义务以及国家征税权的合理设置进行最高法律效力上的规定, 对税收制度的现代化建设将是必不可少的重要环节。
2、调控政策与税收法定原则矛盾的解决。
税收调控对于国家宏观调控越来越重要, 授权立法依然有其存在的价值, 同时也要依据税收法定原则加强立法, 保证税收制度的稳定性。税收法定原则下, 税收的的征纳必须要有法律依据, 在我国税制的现实情况下, 首先要逐渐改善法律的制定与修正。税法的制定需要不断适应经济的发展速度与形势变化, 使其具有鲜明的时代特征。税收法定原则的核心问题是立法保留, 它的实质是要保证全国人大等立法机关对税收立法权的所有, 并由此来制约政府的税收权利。征税权在此基础上应当实行三权分立, 使得税收立法权、征税执行权和税收司法权相分离, 并分别由立法机关、行政部门和司法机关分别行使权力。政府拥有执行权, 它不仅是征税行为的实施者, 同时又要提供基本的公共服务与产品以满足社会的需要, 如果再拥有过多的税收立法权, 则必将造成权力的滥用, 从而与服务于国家与人民的职责渐行渐远。其次, 应逐步实现税收立法权的回归。立法机构在掌握税收立法权的基础上, 允许国务院能够因为经济形势复杂多变而在一定程度上拥有立法权力, 但在相关法律中应当保留对政府行政法规与规章等文件的审批权和否定权。对省级以下政府, 则不应给予其税收立法的权力, 避免其处于自身政绩需要与地区发展的目的超权力范围制定税收优惠政策, 破坏公平市场竞争的局面, 保持税收制度的公平性和稳定性。
(二) 建立有效的监督约束机制
实现税收法定原则入宪, 确保人民大表大会对税收法律的立法权, 实质上是保证国家主体的人民来征税、用税。社会主义税收“取之于民、用之于民”的本质决定了人民对政府代替征税、用税的监督是理所应当的, 在税收立法权尚未完全回归, 政府“授权立法”的环境下, 需要建立有效的监督约束机制来确保社会主义税收作用的实现。
首先, 有效的监督约束应当能够保证严格的立法流程与政府征税阶段的合理约束。政府对于税收优惠政策的制定不能仅靠决策者和财税学者的一方之言, 还应进行广泛的民意征集以及充分的行业调研, 在政策实施的过程中还要对实施效果充分分析, 并对政策内容进行及时的更改。
其次, 应当完善各级政府信息披露制度, 对于各项税收及优惠政策进行透明化公示, 并将税收收入的来源与使用定期公告。尤其对关乎公平性与合法性的税收优惠政策, 接受必要的群众监督, 并提供举报的一般渠道, 及时对人民关注的税收问题进行反馈。
最后, 应当建立有效的税收征管惩治机制。对于地方政府的违规乱纪不能进行姑息, 而我国对政府领导犯错往往处罚力度不够, 应当采取严厉而必要的惩罚措施来限制他们的行为。区域性减免税优惠废除、地区性财政扶持缩减以及追究相关责任人的行政刑事责任等等均是十分有效的追责途径与方法。
四、结语
在我国税收授权立法的制度下, 政府立法权与执行权没有分离, 税收行政法规及规章、通告过于冗杂, 各级地方政府为其自身目的, 以牺牲国家与人民的利益为代价来追求表面业绩的提升, 整个社会的发展环境充满了浮躁气息, 这对我国的长期稳定与发展都是非常不利的。因此应当以税收法定原则为基本, 通过将税收法定原则纳入宪法、实现税收立法权的回归, 构建公平、合理的税收立法体系, 使得税收制度建设更加符合时代的需求, 从而为中国市场经济发展、国家治理现代化提供更为良好的税制环境与保障。
参考文献
[1]牛军栋.关于我国税制现代化的若干思考[J].税务研究, 2015 (2)
[2]建克成, 杨姗.建立现代税收制度面临的制度约束与路径选择[J].税务研究, 2015 (9)
[3]刘桂清.税收调控中落实税收法定原则的正当理由和法条授权立法路径新探[J].税务研究, 2015 (3)
摘 要：税种的设立、税款的征收，直接关系纳税人的切身利益，税收法定原则是税收立法的一项基本原则，也是我国宪法所确立的一项重要原则，我国现行的税收法律体系主要由单行的税收法律、行政法规、部门规章等构成，对于现行税法体系中存在的有瑕疵的税收规范性文件，需要根据税收法定原则进行整理，将逐步废止或另行授权制定。
关键词：税收规范性文件；税收法定
2015年3月，随着我国《立法法》的修订，立法法第八条、第九条规定了税种、税率、税收征收管理等税收基本制度由法律确定。这意味着对于我国的税收法律体系中不符合立法法规定的税收规范性文件进行全面整理。对于不符合税收法定原则、或者存在授权瑕疵的税收规范性文件，将逐步废止或另行授权制定。
一、我国现行税收法律体系的现状
我国现有的税收法律体系主要由单行税种法律、行政法规、部门规章、由财政部、国家税务总局发布的规定、通知、公告、答复等，以及地方政府、各省市税务局发布的通知、规定等构成。目前我国的18个税种里，只有企业所得税、个人所得税和车船税由全国人大及其常委会立法，其余15个税种均是以行政法规的形式颁布。国务院税收行政法规制定的依据来自于1985年全国人大常委会给国务院的授权。
在我国现有的税收法律中，由全国人大或其常委会制定单行税收法律、国务院制定的暂行条例中，通常只规定了基本的税收要素、基础的税收原则，缺少具体的细节。国家税务总局、财政部、各省政府通常以规定、通知、公告、答复的形式对各单行税收法律、暂行条例进行解释，或以税收规范性文件对市场经济进行灵活调控、解决市场经济不断发展出现的新问题。
二、税收规范性文件清理的依据
我国的税收规范性文件内容覆盖全部税种，形式多样，内容繁杂，体系混乱。具体内容涉及到税收优惠减免、税法解释、税收执法程序、包括部分税率、税额的确定。税收规范性文件的制定权限及其内容，其实质性合理性和形式合理性都存在瑕疵，有违税收法定原则。税收规范性文件的颁布没有系统，大多是为了特定情况而发布，发布的部门混乱。纳税人除了要遵守单行的税收法规外，还要需要关注不同部门、不同政府发布的各种税收规范性文件，又没有一个权威的税收法律汇编的资料，纳税人难以全面的接触到所有政策，税法遵从的成本太大。对于税收征管者来说，这个问题同样存在，大大增加了税收执法风险。
政府多运用财税手段影响市场经济运行，调控经济，多采用税收优惠政策。虽然税收优惠政策有利于纳税人，但对任何个体的减免税都可能引发横向不公平，有违税收公平原则。
税收规范性文件规范发布存在粗糙，简单，散乱的情况，在税收执法过程中容易导致执法风险。同时出于经济调控的原因、税收规范性文件变更频繁，对税收的稳定性造成一定伤害。税收规范性文件中有时会出现自相矛盾的情况，有损税制的统一性。有时各个税法间的标准不一，纳税人和税收征管有时难以把握。如小微企业减免税，享受企业所得税减免优惠的小微企业和享受营业税、增值税、消费税的小微企业的认定标准就不一致。
同时，在税收执法上，我国现行的税收执法最主要的法律依据是《税收征收管理法》及其实施细则，但该法律仅只能规定基础原则、基本流程，各单行税种的具体征收方式、税收优惠的实施等，都是由财税部门、税务机关通过解释、办法解决。税收法定原则承认税务机关解释税法的权力，但不能借解释税法之名行税收立法之实。
三、清理稅收规范性文件的法律途径及清理标准
党的十八届三中全会通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中提到“不再出台新的税收条例。与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。”“在此期间，全国人大的授权决定仍然有效；国务院可以根据客观情况变化和税制改革需要，依据授权决定和相关税收条例的规定，对相关税收政策进行必要的调整和完善。”
在对税收规范性文件进行清理的过程中，第一是根据税收法定原则，对税收规范性文件的发布机关进行分析，是否有授权权限，评估其程序上的合法性，审查其形式合理性。税收法定原则的要求税收的开征、停征、减征、免征、退补税等都必须有明确的法律依据，任何人和机关、单位、个人无权擅自决定。对于因为市场经济发展、社会科学进步而不断出现的新经济问题，需要制定税收规范性文件的，其颁布机关、内容应该严格遵从税收法定原则，避免立法瑕疵。第二是对其效力层级进行分析，是否与其他效力等级高的法律规范冲突。对于同一个课税对象，单行税收法规规定征税，但各部门为调控经济，多会采用税收优惠。上位法规定征收，下位法规定不征，即出现上下位法的冲突。第三是分析规范的实质内容是在什么情况下制定，为了达成什么目的，所依据的法规是否仍在实施，现在环境是否变化是否还有需要清理或保留的价值。审查其实质合理性。
对于规范性文件所依据的法规和环境已经发生变化，无存在的必要的，直接废止。对未到期限规范性文件，可明确政策终止的期限。对于被收回税收立法授权的，根据其授权而制定的税收条例、规范仍有效，可以成为征税、税收执法的法律依据。对于有必要存在的税收条例，规范，有权部门应尽快制定相对应的法律规范，以取代无授权而制定的规范，以维护税收法定原则。
在实际中，社会经济的不断发展，科学技术的飞速前进，各种社会经济的交易方式、经济形态不断翻新、层出不穷，税法为适配市场经济，不得不出现调整变动。而税法的变动、调整涉及到经济、社会政策等各方面，税收立法、税法解释、税收执法等都需要非常专业的知识储备和专业人才，对于税收立法，除了严格遵守税收法定原则，另应不断加强立法机关、立法人才的储备，以便提高税收立法的水平，减少税收法律的变更和调整。
参考文献：
[1]刘剑文.《财税法专题研究》[M].北京：北京大学出版社，2007.
[2]熊伟.《法治视野下清理规范税收优惠政策研究》[J].中国法学，2014（6）：154-168.
[3]翟继光.《个人所得税优惠政策的现状及其清理规范》[J].税务研究，2011（8）51-53.
[4]刘剑文，马琳.《清理税收优惠政策的途径》[N].中国税收报，2014年3月5日，第B01版.
国家税务总局令第41号
《税收规范性文件制定管理办法》已经2017年2月24日国家税务总局第1次局务会议审议通过，现予公布，自2017年7月1日起施行。
国家税务总局局长：王军
2017年5月16日
税收规范性文件制定管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范税收规范性文件制定和管理工作，落实税收法定，促进税务机关依法行政，保障税务行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》等法律法规和有关规定，结合税务机关工作实际，制定本办法。
第二条 本办法所称税收规范性文件，是指县以上税务机关依照法定职权和规定程序制定并发布的，影响税务行政相对人权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件。
国家税务总局制定的税务部门规章，不属于本办法所称的税收规范性文件。
第三条 税收规范性文件的起草、审查、决定、发布、备案、清理等工作，适用本办法。
第四条 制定税收规范性文件，应当坚持科学、民主、公开、统一的原则，符合法律、法规、规章以及上级税收规范性文件的规定，遵循本办法规定的制定规则和制定程序。
第五条 税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。经国务院批准的设定减税、免税等事项除外。
第六条 县税务机关制定税收规范性文件，应当依据法律、法规、规章或者省以上税务机关税收规范性文件的明确授权；没有授权又确需制定税收规范性文件的，应当提请上一级税务机关制定。
县以下（不含本级）税务机关以及各级税务机关的内设机构、派出机构、直属机构和临时性机构，不得以自己的名义制定税收规范性文件。
第二章
制定规则
第七条 税收规范性文件可以使用“办法”“规定”“规程”“规则”等名称，但是不得称“条例”“实施细则”“通知”“批复”等。
上级税务机关对下级税务机关有关特定税务行政相对人的特定事项如何适用税收法律、法规、规章或者税收规范性文件的请示所作的批复，需要普遍适用的，应当按照本办法规定的制定规则和制定程序另行制定税收规范性文件。
第八条 税收规范性文件应当根据需要，明确制定目的和依据、适用范围和主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期或者有效期限等事项。
第九条 制定税收规范性文件，应当做到内容具体、明确，内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，避免产生歧义，具有可操作性。
第十条 税收规范性文件可以采用条文式或者段落式表述。
采用条文式表述的税收规范性文件，需要分章、节、条、款、项、目的，章、节应当有标题，章、节、条的序号用中文数字依次表述；款不编序号；项的序号用中文数字加括号依次表述；目的序号用阿拉伯数字依次表述。
第十一条 上级税务机关需要下级税务机关对规章和税收规范性文件细化具体操作规定的，可以授权下级税务机关制定具体的实施办法。
被授权税务机关不得将被授予的权力转授给其他机关。
第十二条 税收规范性文件由制定机关负责解释。制定机关不得将税收规范性文件的解释权授予本级机关的内设机构或者下级税务机关。
税收规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时作出解释：
（一）税收规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）税收规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。
下级税务机关在适用上级税务机关制定的税收规范性文件时认为存在本条第二款规定情形之一的，应当提请制定机关解释。
第十三条 税收规范性文件不得溯及既往，但是为了更好地保护税务行政相对人权利和利益而作出的特别规定除外。
第十四条 税收规范性文件应当自发布之日起30日后施行。
税收规范性文件发布后不立即施行将有碍执行的，可以自发布之日起施行。
与法律、法规、规章或者上级机关决定配套实施的税收规范性文件，其施行日期需要与前述文件保持一致的，不受本条第一款、第二款时限规定的限制。
第三章
制定程序
第十五条 税收规范性文件由制定机关业务主管部门负责起草。内容涉及两个或者两个以上部门的，由制定机关负责人指定牵头起草部门。
第十六条 各级税务机关从事政策法规工作的部门或者人员（以下统称“政策法规部门”）负责对税收规范性文件进行审查，包括合法性审查和世界贸易组织规则合规性评估。
未经政策法规部门审查的税收规范性文件，办公厅（室）不予核稿，制定机关负责人不予签发。
第十七条 起草税收规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，听取基层税务机关意见。对税务行政相对人权利和义务可能产生重大影响的税收规范性文件，除实施前依法需要保密的外，起草部门应当听取公众意见。必要时，起草部门应当邀请政策法规部门共同听取意见。
听取意见可以采取书面、网上征求意见，或者召开座谈会、论证会等多种形式。
第十八条 起草税收规范性文件，应当明确列举拟被该文件废止的文件的名称、文号以及条款，避免与本机关已发布的税收规范性文件相矛盾。
同一事项已由多个税收规范性文件作出规定的，起草部门在起草同类文件时，应当对有关文件进行归并、整合。
第十九条 税收规范性文件送审稿应当由起草部门负责人签署后，送交政策法规部门审查。
送审稿内容涉及征管业务及其工作流程的，应当于送交审查前会签征管科技部门；涉及其他业务主管部门工作的，应当于送交审查前会签相关业务主管部门；未按规定会签的，政策法规部门不予审查。
起草部门认定送审稿属于重要文件的，应当注明“请主要负责人会签”。
第二十条 起草部门将送审稿送交审查时，应当一并提供下列材料：
（一）起草说明，包括制定目的、制定依据、必要性与可行性、起草过程、征求意见以及采纳情况、对税务行政相对人权利和利益可能产生影响的评估情况、施行日期的说明、相关文件衔接处理情况以及其他需要说明的事项；
（二）税收规范性文件解读稿，包括文件出台的背景、意义，文件内容的重点、理解的难点、必要的举例说明和落实的措施要求等；
（三）作为制定依据的法律、法规、规章以及税收规范性文件纸质或者电子文本；
（四）会签单位意见以及采纳情况；
（五）其他相关材料。
按照规定应当对送审稿进行公平竞争审查的，起草部门应当提供相关审查材料。
第二十一条 制定内容简单的税收规范性文件，起草部门在征求意见、提供材料等方面可以从简适用本办法第十七条、第二十条的规定。
从简适用第二十条的，不得缺少起草说明和税收规范性文件解读稿。
第二十二条 政策法规部门应当就下列事项进行合法性审查：
（一）是否超越法定权限；
（二）是否具有法定依据；
（三）是否违反法律、法规、规章以及上级税务机关税收规范性文件的规定；
（四）是否设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项；
（五）是否违法、违规减损税务行政相对人的合法权利和利益，或者违法、违规增加其义务；
（六）是否违反本办法规定的制定规则或者程序；
（七）是否与本机关制定的其他税收规范性文件进行衔接。
对审查中发现的明显不适当的规定，政策法规部门可以提出删除或者修改的建议。
政策法规部门审查过程中认为有必要的，可以通过召开座谈会、论证会等形式听取相关各方意见。
第二十三条 政策法规部门进行合法性审查，根据不同情况提出审查意见：
（一）认为送审稿没有问题或者经过协商达成一致意见的，提出审查通过意见；
（二）认为起草部门应当补充征求意见，或者对重大分歧意见没有合理说明的，退回起草部门补充征求意见或者作出进一步说明；
（三）认为送审稿存在问题，经协商不能达成一致意见的，提出书面审查意见后，退回起草部门。
第二十四条 政策法规部门应当根据世界贸易组织规则对送审稿进行合规性评估，并提出评估意见。
第二十五条 送审稿经政策法规部门审查通过的，按公文处理程序报制定机关负责人签发。
第二十六条 送审稿有下列情形之一的，应当由起草部门提请集体讨论决定：
（一）涉及重大公共利益或者对税务行政相对人合法权益、税收管理产生重大影响的；
（二）审查存在不同意见且协商未达成一致的。
第二十七条 税务机关牵头与其他机关联合制定涉税文件，省以下税务机关代地方人大及其常务委员会、政府起草涉税文件，业务主管部门应当将文件送审稿或者会签文本送交政策法规部门审查。
经其他机关会签后，文件内容有实质性变动的，起草部门应当重新送交政策法规部门审查。
第二十八条 税收规范性文件应当以公告形式发布；未以公告形式发布的，不得作为税务机关执法依据。
第二十九条 制定机关应当及时在本级政府公报、税务部门公报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、税务机关网站上刊登税收规范性文件。
不具备本条第一款所述发布条件的税务机关，应当通过公告栏或者宣传材料等形式，在办税服务厅等公共场所及时发布税收规范性文件。
第三十条 制定机关的起草部门和政策法规部门应当及时跟踪了解税收规范性文件的施行情况。
对实施机关或者税务行政相对人反映存在问题的税收规范性文件，制定机关应当进行认真分析评估，并及时研究提出处理意见。
第四章
备案审查
第三十一条 税收规范性文件应当备案审查，实行有件必备、有备必审、有错必纠。
第三十二条 省以下税务机关的税收规范性文件应当自发布之日起30日内向上一级税务机关报送备案。
省税务机关应当于每年3月1日前向国家税务总局报送上一本辖区内税务机关发布的税收规范性文件目录。
第三十三条 报送税收规范性文件备案，应当提交备案报告和以下材料的电子文本：
（一）税收规范性文件备案报告表；
（二）税收规范性文件；
（三）起草说明；
（四）税收规范性文件解读稿。
第三十四条 上一级税务机关的政策法规部门具体负责税收规范性文件备案登记、审查、督促整改和考核等工作。
业务主管部门承担其职能范围内的税收规范性文件审查工作，并按照规定时限向政策法规部门送交审查意见。
第三十五条 报送备案的税收规范性文件资料齐全的，上一级税务机关政策法规部门予以备案登记；资料不齐全的，通知制定机关限期补充报送。
第三十六条 上一级税务机关对报送备案的税收规范性文件进行审查时，可以征求相关部门意见；需要了解相关情况的，可以要求制定机关提交情况说明或者补充材料。
第三十七条 上一级税务机关对报送备案的税收规范性文件，应当就本办法第二十二条所列事项以及是否符合世界贸易组织规则进行审查。
第三十八条 上一级税务机关审查发现报送备案的税收规范性文件存在问题需要纠正或者补正的，应当通知制定机关在规定的时限内纠正或者补正。
制定机关应当按期纠正或者补正，并于规定时限届满之日起30日内，将处理情况报告上一级税务机关。
第三十九条 对未报送备案或者不按时报送备案的，上一级税务机关应当要求制定机关限期报送；逾期仍不报送的，予以通报，并责令限期改正。
第四十条 税务行政相对人认为税收规范性文件违反税收法律、法规、规章或者上级税收规范性文件规定的，可以向制定机关或者其上一级税务机关书面提出审查的建议，制定机关或者其上一级税务机关应当依法及时研究处理。
有税收规范性文件制定权的税务机关应当建立书面审查建议的处理制度和工作机制。
第五章
文件清理
第四十一条 制定机关应当及时对税收规范性文件进行清理，形成文件清理长效机制。
清理采取日常清理和集中清理相结合的方法。
第四十二条 日常清理由业务主管部门负责。
业务主管部门应当根据立法变化以及税收工作发展需要，对税收规范性文件进行及时清理。
第四十三条 有下列情形之一的，制定机关应当进行集中清理：
（一）上级机关部署的；
（二）新的法律、法规颁布或者法律、法规进行重大修改，对税收执法产生普遍影响的。
第四十四条 集中清理由政策法规部门负责牵头组织，业务主管部门分工负责。
业务主管部门应当在规定期限内列出需要清理的税收规范性文件目录，并提出清理意见；政策法规部门应当对业务主管部门提出的文件目录以及清理意见进行汇总、审查后，提请集体讨论决定。
清理过程中，业务主管部门和政策法规部门应当听取有关各方意见。
第四十五条 对清理中发现存在问题的税收规范性文件，制定机关应当分类处理：
（一）有下列情形之一的，宣布失效：
1.调整对象灭失；
2.不需要继续执行的。
（二）有下列情形之一的，宣布废止：
1.违反上位法规定的；
2.已被新的规定替代的；
3.明显不适应现实需要的。
（三）有下列情形之一的，予以修改：
1.与本机关税收规范性文件相矛盾的；
2.与本机关税收规范性文件相重复的；
3.存在漏洞或者难以执行的。
税收规范性文件部分内容被修改的，应当全文发布修改后的税收规范性文件。
第四十六条 制定机关应当及时发布日常清理结果；在集中清理结束后，应当统一发布失效、废止的税收规范性文件目录。
上级税务机关发布清理结果后，下级税务机关应当及时对本机关制定的税收规范性文件相应进行清理。
第六章
附 则
第四十七条 税收规范性文件的解释、修改或者废止，参照本办法的有关规定执行。
第四十八条 各级税务机关负有督察内审职责的部门应当加强对税收规范性文件制定管理工作的监督。
第四十九条 税收规范性文件合规性评估的具体实施办法由国家税务总局另行制定。
一、规范税收执法的必要性
（一）规范税收执法是依法治国的客观要求。依法治税作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方面既是贯彻依法治国建设社会主义法制国家的需要，也是建设和发展社会主义市场经济的必然要求。规范的执法行为是依法治税有效实现的根本保证，只有抓住规范执法这个关键，全面推进依法治税工作的有序进行，才能促进依法治国的健康发展。因此，依法治税是依法治国基本方略在税收领域中的具体体现，是适应社会主义市场经济建设和发展的内在要求，规范税收执法是依法治国的客观要求，是基础和前提。
（二）规范税收执法是构建和谐社会的客观要求。党的十六届四中全会提出，要不断提高构建社会主义和谐社会的能力。构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。建设和谐社会首先必须实现民主法治的要求，税务部门享有国家赋予的征税权力，必须依法征收，严格管理，维护正常的税收秩序，创造公平的税收环境，促进各类市场主体平等竞争；同时，税务部门也承担着保障纳税人合法权益的义务，必须进一步转变观念，依法保护好纳税人的权利，合理行政，公正执法，为纳税人提供全面、优质、高效的税收服务，使征纳关系更加和谐、融洽。这就要求我们在构建社会主义和谐社会的进程中，必须建立一套适合税务管理特点的科学、合法、规范、高效的管理考核机制和监督制约机制，以规范税务行政执法行为，确保国家税法的正确实施。
（三）规范税收执法是规避执法风险的客观要求。自1994年实施新税制以来，各级国税机关认真贯彻“依法治税，应收尽收，坚决不收„过头税‟，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，税收收入逐年增长，各项工作也有了长足的进步。但从发生的税务行政复议、税务行政诉讼及少数税务干部涉税违法案件来看，税务部门在行政执法中存在执法不够规范以及执法素质急需提高的问题，还暴露出少数干部执法观念落后及以权谋私的执法动机，这些问题的存在降低了税收执法质量，影响了国税部门的形象，同时增加了执法的风险性。因此，规范执法，必须提高规避风险的意识，牢固坚持依法治税观念，严格规范自身的执法行为。
（四）规范税收执法是维护纳税人权益的客观要求。2001年新《税收征管法》及其《实施细则》的颁布实施，以及《行政许可法》的实施，对税收执法提出了新的内容和更高的要求。《征管法》集实体法与程序法于一体，是征税人与纳税人共同的法律，《行政许可法》更是从执法程序方面对行政执法行为的各个环节进行严格的法律限定。从税务立法和行政立法的宗旨来看，法律在赋予执法机关权利的同时，也以法律的形式对执法权的行使进行了严格的限定。同时法律在规定了纳税人的义务的同时，也赋予了纳税人一定的权利，并
以法律救济的形式给予纳税人维护其正当权益免受侵害和申请赔偿的多种途径，这就要求税务机关在执法时，首先将维护纳税人的权益放在首位考虑。因此，规范税收执法既是对税务机关严格执法的要求，又是维护纳税人权益的保障。
二、目前税收执法存在的问题
一是税收执法质量不高，存在有法不依，执法不严的问题。目前税务部门及干部仍有法不依、执法不严的现象时有发生，应引起我们的高度重视。主要表现，一是适用法律不规范，即引用法律依据不准确，有上位法依据而不引用，直接引用下位法或其他规范性文件；或引用的下位法或其他规范性文件与上位法冲突，或对法律适用原则把握不准，对法条理解有误。二是执法主体不规范，有的单位超出了税法所界定的权限，特别是行政许可法颁布实施后，仍有超权行使职权，造成执法主体错误，即不具备独立执法主体资格而以自己名义执法。三是适用执法程序不规范。即该适用一般程序的却适用简易程序；该告知的不告知或告知不全；税务检查不依法进行；送达不规范等。四是证据的收集及运用不规范。即违法收集证据；证据不足；行政执法中收集的证据在诉讼程序中不被认定；取证方法不够完善等。
二是执法监督机制不健全，税收执法监督手段有待完善。随着税收立法及行政立法的日趋完善，税务机关的日常工作也将完全进入法制化的轨道。目前，由于受传统管理观念的影响，征纳双方的法律意识滞后于税法及行政法的规定，征收方往往以执法者自居，重视执法权，而忽视了自身应承担的法律责任。而纳税方往往是将自身置于被执法者的位置，对征收方的执法行为往往是只能无条件的执行，而忽视了法律给予的权利。因此，税务机关的执法行为失去了一个最有力的监督人，即税务行政相对人的监督。税务部门也制定了一系列的执法监督、检查的制度和办法，采取了聘请社会特约监督员等措施，对税收执法行为的规范也起到了一定的作用，但由于有的执行不到位或根本不执行，从而失去了其监督执法的意义。因此，监督的无力使税收执法行为发生了歪曲、变通甚或完全违反了相关法律法规，成为了部分人获取部门利益或个人利益的代价，损害了国家利益，侵害了纳税人的权益，同时也将执法者自身置于了犯罪的边缘。
三是税收执法空间过大，存有主观随意性。目前，税收执法权限呈倒“金字塔”型，越是到基层、到一线，税收执法权限越大。有的干部不注重钻研业务，有的责任心差，造成执法过程中事实不清楚，证据不确凿，数据不正确，对于事实、证据有欠缺的材料，未能补充或重新取证，特别是对重大涉税案件复杂情况下，采取大事化小，小事化了，复杂问题简单处理，不按程序办事，其结果造成执法不公，甚至执法错误，致使税务机关败诉；部分税务执法人员素质不高，法律知识匮乏，依法行政意识淡薄，不依法办事，在实际执法行为过程中，有的曲解法律条款，断章取义，对事实过程判定不完整，有的习惯于按照上级文件规定要求办事，却不考虑国家法律、行政法的规定，造成适用法律法规不正确，严重降低了税收执法质量；有的干部及税务机关在作自由裁量时不能正确运用税收自由裁量权，存在越权和滥用职权的现象，造成税收执法行为的不合理性。这些问题，不仅不利于依法治税，而且不利于改善征纳关系，更不利于树立良好的税务形象。
四是税法宣传力度不够，纳税人的纳税意识亟待加强。税法宣传是《征管法》规定的税务部门的法律义务，税务部门应当将税收法律法规及时的全面的无偿的向纳税人进行宣传。现在，税务部门每年都会采取一定的在方式在固定的时间里象征性的搞一些税法宣传活动，名为税法宣传月，但是，纳税人从宣传月里所能获得的税法知识，及昙花一现式的宣传仪式，对于提高全民依法纳税意识，掌握税法知识，犹如杯水车薪，起不到相应的作用，达不到税法宣传的目的，也没有尽职尽责地履行法律所赋予的税法宣传责任。
三、规范税收执法的有效途径
第一，加强法治教育和培训，全面提高税务干部的执法水平。高素质的执法队伍是实现高质量税收执法的保障。要坚持以人为本，实施人才兴税战略，建设一支政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范的税务干部队伍。一是建立领导干部的定期法制培训制度，坚持“不培训不提拔、不培训不上岗”，不断提高各级领导干部依法行政的能力和水平；二是按照注重综合素质、提升执法能力、创新培训方式、实施全员培训、促进终身学习的要求，形成多层次、多渠道、大规模的培训工作格局，培养大批法律、经济、税收和计算机的复合型人才；三是继续坚持推进执法资格考试制度，提高执法人员基本法律素质。法制知识培训避免单一性的税法的学习，要综合性的学习法律知识；四是坚持法治与德治相结合，广泛开展精神文明创建活动，加强理想宗旨教育，提高广大税务干部的思想政治素质；五是加强税收法制机构建设，健全组织体系，充实专门法律人才，充分发挥各级税务机关法制机构在推进依法行政工作中的参谋、助手和法律顾问作用。
第二，建立健全长效监督制约机制，严格规范税收执法行为。强化对税收执法权的监督制约，是税收法制化管理的法律基础。监督制约机制对于规范和约束税收执法权力，保证权力的正确、合法、有效行使，发挥着重要作用。一是加强对重点岗位及环节的监督。强化税收执法权监督要在全面推进的基础上突出重点，从执法权行使中问题较多或易发生问题的环节、岗位入手，从监督工作的薄弱环节、制约机制不健全的方面入手，进行重点监督。从目前税收执法权行使中存在的问题看，征收环节主要应对税款的征收、入库、上解、提退方面，管理环节主要应对发票管理、一般纳税人资格认定、出口退税审批、停歇业户管理、企业所得税汇算清缴等方面，稽查环节主要应对选案、检查、审理、执行等四个程序及税务行政处罚等进行重点监控。二是建立完善执法责任制。使每个国税干部都能严格约束自己的执法行为，做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。要落实严格的绩效考核办法，强化执法过程监督，特别是要强化证据意识、程序意识，确保执法依据、执法程序、执法文书合法规范。是落实责任行政原则和自由裁量权合理行使的根本要求，从而确保提高税务执法质量。三是进一步加大过错追究力度。严格实施过错追究是规范税收执法行为的有力保障。对在执法过程中不负责任、滥用权力、越权、放权行为，不履行责任和义务，侵害纳税人行为，法制观念淡薄，不依法办事，甚至以权压法，以言代法，在执法工作中管理不严，官僚主义、督促不办的还应承担连带责任，对上述行为表现，区分不同情况，加大过错追究力度，该给经济处罚的给予经济惩戒，该给行政处分的坚决处分，对造成严重后果的，影响极坏的，构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任。四是主动接受社会监督。公布监督电话，聘请社会监督员，发放征询意见表，开展上门走访，召开纳税人座谈会，主动邀请人大代表、政协委员及有关部门对税务执法加强监督，充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用。大力加强与公检法等机关的密切联系和协调，建立健全联席会议制度和执法共建机制，形成合力，促进执法顺利进行。
第三，建设阳光国税，实现税收执法全程公开化、透明化。税收执法公开化、透明化既是法律对税收执法行为的限定，也是纳税人依法纳税的需求，更是建设诚信社会的需要建设阳光国税的需要。税收执法的公开应包括税收法律法规、税收执法程序，执法机关的法律权利、法律义务，纳税人的法律权利及法律义务；处理税收违法行为的违法事实、处罚依据及处罚结果；对违法行为的处罚的执行结果。执法的公开性往往与其公平、公正性是一致的，执法的公开能够实现执法监督的有效性，并能提高执法者的自律性。税收执法的公开应根据有关法律法规的规定制定规范有效的实施办法，将执法的公开度、公开率作为执法检查的重要内容及全方位税收质量管理体系的主要考核指标。
第四，完善执法流程，规避执法风险，提升执法质量。要积极推进税收执法的精细化管理，建立起目标明确、流程明细、职责清晰、衔接紧密、可操作性强的执法流程，规范执法，规避执法风险，提高执法质量。一是建立科学合理、明确完善的执法管理目标体系。根据税收征管的内在要求和实际状况，通过广泛调研和科学预测，制订科学合理的指标和参照标准，对执法管理的每个环节进行量化、细化。二是完善职责明晰、权责匹配的执法管理岗责体系。对征、管、查三大系列分门别类的制定具体的规范的岗责体系，规范干部的执法行为。三是建立结构完整、运转顺畅的执法流程体系。执法流程体系是关于执法信息的流转、接收以及业务衔接的操作规范。要明确执法的作业内容及流程、执法业务衔接办法，确定具体的作业权限、内容、标准、时限、流向，将工作要求细化、量化、标准化，形成一个环环相扣、传递快捷、衔接紧密的流转体系。四是建立责任落实、监督有力的执法考核体系。以信息化为依托，利用征管流程控制系统，按照规定的业务环节和工作步骤，对税收执法实行过程控制；以管理目标体系为参照，对执法各项内容实行绩效考核，落实执法管理目标责任制，并及时兑现奖惩，提高执法的绩效。通过建立完善相关制度和流程，促进税收执法行为的规范。
第五，加大税法宣传力度，不断提高纳税人的税法遵从度。因此应该通过广泛而深入的税法宣传，使纳税人、社会各界知法、守法，能够用法律赋予的权利维护其正当权益不受侵犯。拒绝和敢于揭露税务机关的违法行为。不再因不知法而惧怕税务干部和税务部门，建立起征纳双方平等的关系。税收宣传是一项庞大的社会系统工程，要提高全民的纳税意识，实现依法治税，决非一朝一夕的事情，它需要全体税务人员和社会各界的共同努力。只有公民的纳税意识普遍提高了，依法治税才会有坚实可靠的社会基础。要尽快建立统一完备的税法公告制度，增强税法的覆盖面、渗透力和透明度。有效开展税法宣传，努力营造公平、公正的纳税环境，要立足“三个着眼于”，搞好“三个面向”，做到“三个坚持”。即着眼于增强公民的依法纳税观念，着眼于优化税收法制环境，着眼于树立良好的税务形象；面向各级党政领导，面向广大纳税人，面向社会各界；坚持宣传对象的层次性，宣传内容的针对性，宣传形式的多样性。同时，要有计划、有组织、有目的地举办不同规模、不同形式、不同层次、不同对象、不同内容的税收法制培训班，使各级党政领导、广大税务人员和纳税人自觉学法、知法、守法和护法，使社会各界都来关心、理解和支持税收工作，支持税务机关依法行政。同时，税法宣传应增加正反对比教育的内容，变单一的知识性宣
国家税务总局公告2011年第2号
根据《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》(国办发[2010]28号)，我局对税收规范性文件进行了全面清理。清理结果已经2010年12月7日第17次局长办公会审议通过。现将《全文失效废止、部分条款失效废止的税收规范性文件目录》予以发布。
特此公告。
二○一一年一月四日
部分条款失效废止的税收规范性文件目录如下：
1、财政部税务总局关于房产税若干具体问题的解释和暂行规定
1986-09-25(86)财税地字第008号
第五条，第七条，第十一条，第十五条，第十八条，第二十条废止；第二十四条“税务机关审核”的内容废止
2、财政部税务总局《关于房产税和车船使用税几个业务问题的解释与规定》
1987-03-23(87)财税地字第003号
第四条、第五条失效
3、财政部税务总局关于对煤炭工业部所属防排水抢救站征免房产税、车船使用税的通知
1987-05-29(87)财税地字第007号
“
一、对防排水抢救站使用的房产和车辆，凡产权属于煤炭工业部所有并专门用于 抢险救灾工作的，免征房产税和车船使用税；
二、产权属于代管单位或改变房产、车辆使用性质的，仍要照章征收房产税和车 船使用税。”上述条款中有关车船使用税的表述失效
4、国家税务局关于对印花税暂行条例施行前书立、领受的凭证贴花问题的规定
1988-10-13(88)国税地字第13号
第二条被国税发[1994]25号修改
5、国家税务局关于印花税若干具体问题的规定
1988-12-12(88)国税地字第25号 第二十条被国税函[2007]629号废止
6、国家税务局关于对核工业总公司所属企业征免土地使用税问题的若干规定
1989-01-25(89)国税地字第7号
第三条失效
7、国家税务局对《关于请求再次明确电力行业土地使用税征免范围问题的函》的复函
1989-05-21(89)国税地字第44号
第三条废止
8、国家税务局关于对军队系统用地征免城镇土地使用税的通知
1989-08-14(89)国税地字第83号
第七条失效
9、国家税务局关于对中国石油天然气总公司所属单位用地征免土地使用税问题的规定
1989-08-19(89)国税地字第88号
第四条失效
10、国家税务局关于对煤炭企业用地征免土地使用税问题的规定
1989-08-23(89)国税地字第89号
第二条中煤炭企业的塌陷地在未利用之前暂缓征收土地使用税的规定废止。第三条“煤炭企业的报废矿井占地，经煤炭企业申请，当地税务机关审核，可以暂免征收土地使用税”和第六条“煤炭企业依照上述规定缴纳土地使用税，确实仍有困难，按照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第七条的规定办理”的规定废止。
11、国家税务局关于对司法部所属的劳改劳教单位征免土地使用税问题的规定
1989-11-10(89)国税地字第119号
第二条部分内容：“凡是生产经营用地，„„应照章征收土地使用税。”废止
12、国家税务局关于对交通部门的港口用地征免土地使用税问题的规定
1989-11-13(89)国税地字第123号
第二条废止
13、国家税务局关于印发《关于土地使用税若干具体问题的补充规定》的通知
1989-12-21(89)国税地字第140号
第四条、第六条、第九条废止；第十条、第十二条中“经各省、自治区、直辖市税务局审 批”的内容失效
14、国家税务局关于对实行自收自支的事业单位恢复征收房产税和车船使用税的通知
1990-04-24 国税函发[1990]434号
“
一、对1990年以前实行自收自支的事业单位，凡已经免征房产税、车船使用税三年的，应按规定恢复征税；对已经办理免税手续，但免征房产税、车船使用税还不满三年的，可以继续免税到满三年为止。
二、对1990年1月1日以后，经费来源实行自收自支的事业单位，不再享受三年免税照顾，应照章征收房产税和车船使用税。”上述条款中有关车船使用税的表述全部失效
15、国家税务局关于印花税若干具体问题的解释和规定的通知
1991-09-18 国税发[1991]155号
第十一条被财税[2006]162号废止
16、国家税务局关于林业系统征免土地使用税问题的通知
1991-11-01 国税函发[1991]1404号
第二条失效
17、国家税务局关于工会服务型事业单位免征房产税、车船使用税、土地使用税问题的复函
1992-10-10 国税函发[1992]1440号
“经研究决定，对由主管工会拨付或差额补贴工会经费的全额预算或差额预算单位，可以比照财政部门拨付事业经费的单位办理，即：对这些单位自用的房产、车船、土地，免征房产税、车船使用税和土地使用税”上述规定中有关车船使用税的表述失效
18、国家税务总局关于安徽省若干房产税业务问题的批复
1993-11-08 国税函发[1993]368号
第二款废止
19、国家税务总局关于《消费税若干具体问题的规定》的更正通知
1994-03-22 国税发[1994]084号
第三条失效
20、国家税务总局关于境外团体或个人在我国从事文艺及体育演出有关税收问题的通知
1994-04-21 国税发[1994]106号
第一条第二款、第三款，第三条第二款，第四条失效
21、国家税务总局关于增值税若干征收问题的通知
1994-05-07 国税发[1994]122号
第一条失效
22、国家税务总局关于加强出口退税管理严格审核退税凭证的通知
1994-06-27 国税发[1994]146号
第三条、第四条失效
23、国家税务总局关于学校办企业征收流转税问题的通知
1994-07-04 国税发[1994]156号
第三条第一款和第三款废止
24、国家税务总局关于增值税几个业务问题的通知
1994-08-19 国税发[1994]186号
第四条废止
25、国家税务总局关于加强委托加工应税消费品征收管理的通知
1995-06-26 国税发[1995]122号
第三条废止
26、国家税务总局关于个人所得税偷税案件查处中有关问题的补充通知
1996-09-17 国税函[1996]602号
第六条失效 国家税务总局关于雇主为其雇员负担个人所得税税款计征问题的通知
1996-11-08 国税发[1996]199号
第二条
（二）所附举例说明废止
28、国家税务总局关于技术转让征收营业税问题的批复
1996-12-31 国税函［1996］743号
第一条废止
29、国家税务总局关于安达信公司有关税收问题的通知
1997-06-24 国税函[1997]380号 第一条、第二条失效
30、国家税务总局关于影视演职人员个人所得税问题的批复
1997-06-27 国税函[1997]385号
第三条废止
31、国家税务总局关于外资金融机构有关税收业务问题的通知
1997-07-25 国税发[1997]123号
第一条、第二条、第三条失效
32、国家税务总局关于外商投资企业的订单要货单据征收印花税问题的批复
1997-09-05 国税函[1997]505号
第三条已被财税[2006]162号废止
33、国家税务总局 对外贸易经济合作部关于规范出口贸易和退税程序防范打击骗取出口退税行为的通知
1998-06-09 国税发[1998]84号
第二条第一款废止
34、国家税务总局关于外商投资企业和外国企业的雇员的境外保险费有关所得税处理问题的通知
1998-06-26 国税发[1998]101号
第一条失效，第二条废止
35、国家税务总局关于进一步加强出口卷烟税收管理的通知
1998-08-31 国税发[1998]123号
第四条废止
36、国家税务总局关于未分配的投资者收益和个人人寿保险收入征收个人所得税问题的批复
1998-09-16 国税函[1998]546号
第一条失效
37、国家税务总局关于外国企业来华参展后销售展品有关税务处理问题的批复
1999-04-26 国税函[1999]207号
第一条中“6%”废止，第二条废止
38、国家税务总局关于生猪生产流通过程中有关税收问题的通知
1999-06-09 国税发[1999]113号
第四条失效
39、国家税务总局关于中国铁路建设债券利息征收个人所得税问题的批复
1999-11-11 国税函[1999]738号
第三款关于扣缴地点的规定失效
40、国家税务总局关于进一步加强出口货物税收管理严防骗税案件发生的通知
1999-12-06 国税发[1999]228号
第四条废止
41、国家税务总局关于从事房地产业务的外商投资企业若干税务处理问题的通知
1999-12-21 国税发[1999]242号
第一条“从事„计算缴纳”“企业所得税”和第二条失效
42、国家税务总局关于部队取得应税收入税收征管问题的批复
2000-06-16 国税函[2000]466号
第二条失效，第三条部分有效，后营房[2004]1258号对第三条做出了补充规定
43、国家税务总局关于律师事务所从业人员取得收入征收个人所得税有关业务问题的通知
2000-08-23 国税发[2000]149号
第三条废止
44、国家税务总局关于国务院各部门机关后勤体制改革有关税收政策具体问题的通知
2000-08-30 国税发[2000]153号
第六条失效
45、国家税务总局关于中国石油（中国）有限公司税收问题的通知
2001-03-23 国税函[2001]220号
第三条、第五条失效
46、国家税务总局关于增值税若干税收政策问题的批复
2001-04-05 国税函[2001]248号
第一条“拖拉机底盘属于农机零部件，不属于农机产品，因此，拖拉机底盘也应按17%的 税率征收增值税”的规定废止
47、国家税务总局关于中国联通有限公司有关税收问题的通知
2001-10-18 国税函[2001]762号
第二条、第四条、第五条失效
48、国家税务总局关于个人所得税若干业务问题的批复
2002-02-09 国税函[2002]146号
第二条失效
49、国家税务总局关于中央各部门机关后勤体制改革有关税收政策具体问题的通知
2002-04-23 国税发[2002]32号
第五条第二款，第六条失效
50、国家税务总局关于个人所得税若干政策问题的批复
2002-07-12 国税函[2002]629号
第一条失效
51、国家税务总局关于酒类产品消费税政策问题的通知
2002-08-26 国税发[2002]109号
第一条废止
52、国家税务总局关于外商投资性公司对其子公司提供服务有关税务处理问题的通知
2002-09-28 国税发[2002]128号
第一条、第二条、第五条、第七条涉及所得税部分失效；第三条、第四条、第六条失效
53、国家税务总局关于强化律师事务所等中介机构投资者个人所得税查账征收的通知
2002-09-29 国税发[2002]123号
第八条废止
54、国家税务总局关于增值税一般纳税人取得防伪税控系统开具的增值税专用发票进项税额抵扣问题的通知
2003-02-14 国税发[2003]17号
第一条废止
55、国家税务总局关于中国海洋石油总公司系统深化用工薪酬制度改革有关个人所得税问 题的通知
2003-03-26 国税函[2003]330号
第二款第一项“住房补贴”免征个人所得税条款废止
56、国家税务总局关于外商投资企业创业投资公司缴纳企业所得税有关税收问题的通知
2003-06-04 国税发[2003]61号
第一条、第二条、第三条第一款、第二款第一句失效
57、国家税务总局关于房产税城镇土地使用税有关政策规定的通知
2003-07-15 国税发[2003]89号
第二条第四款中有关房地产开发企业城镇土地使用税纳税义务发生时间的规定废止
58、国家税务总局关于使用增值税专用发票电子信息审核出口退税有关事项的通知
2003-09-01 国税函[2003]995号
第三条废止
59、国家税务总局关于加强货物运输业税收征收管理的通知
2003-10-17 国税发[2003]121号
附件1第三条、第七条、第十四条废止，附件2《运输发票增值税抵扣管理试行办法》第五条废止
60、国家税务总局关于中国石油天然气集团公司所属石油工程技术服务公司增值税管理问题的通知
2003-10-27 国税函[2003]1193号
第四条废止
61、国家税务总局关于出口货物专用税票电子信息审核有关问题的通知
2003-12-30 国税函[2003]1392号
第一条、第二条第一款、第二款失效
62、国家税务总局关于进一步落实税收优惠政策、促进农民增加收入的通知
2004-01-20 国税发[2004]13号
第一条失效
63、国家税务总局关于加强海关进口增值税专用缴款书和废旧物资发票管理有关问题的通知
2004-01-21 国税函[2004]128号
第一段、第一条至第三条中的“废旧物资发票”内容废止；附件1《海关进口增值税专用缴款书稽核办法》第三条废止；附件2《废旧物资发票稽核办法》失效
64、国家税务总局关于进一步加强印花税征收管理有关问题的通知
2004-01-30 国税函[2004]150号
第二条被财税[2004]170号废止
65、国家税务总局关于中国人寿保险（集团）公司重组改制后有关税务问题的通知
2004-06-11 国税函[2004]852号
第四条失效
66、国家税务总局关于取消及下放外商投资企业和外国企业以及外籍个人若干税务行政审批项目的后续管理问题的通知
2004-06-25 国税发[2004]80号
第一条至第十条、第十一条、第十七条失效
67、国家税务总局关于使用增值税专用发票信息审核出口退税有关问题的补充通知
2004-06-30 国税函[2004]862号
第二条失效
68、国家税务总局关于货物运输业若干税收问题的通知
2004-07-08 国税发[2004]88号
第三条废止；第四条第一款“按照„征收”“所得税”“其所得税„通知”“在代开票„征收”“所得税„征收率”“省级„标准”失效；第十条第一款删除“（固定资产除外）”字样、第三款失效
69、国家税务总局关于办理2003年12月31日前出口货物累计欠退税有关问题的通知
2004-07-20 国税函[2004]905号
第一条、第二条、第三条失效
70、国家税务总局关于试行税务机关向扣缴义务人实行明细申报后的纳税人开具个人所得税完税证明的通知
2005-01-21 国税发[2005]8号
附件《个人所得税完税证明表样》失效71、国家税务总局关于印发《纳税人财务会计报表报送管理办法》的通知
2005-03-01 国税发[2005]20号
附件2失效
72、国家税务总局关于中国建银投资有限责任公司纳税申报地点问题的通知
2005-04-04 国税发[2005]52号
第一条废止
73、国家税务总局关于增值税一般纳税人取得的账外经营部分防伪税控增值税专用发票进项税额抵扣问题的批复
2005-08-03 国税函[2005]763号
第二段废止
74、国家税务总局关于印发《税收减免管理办法（试行）》的通知
2005-08-03 国税发[2005]129号
“附件：企业所得税减免税审批条件”废止
75、国家税务总局关于进一步明确房屋附属设备和配套设施计征房产税有关问题的通知
2005-10-21 国税发[2005]173号
第三条废止
76、国家税务总局关于印发《调整和完善消费税政策征收管理规定》的通知
2006-03-31 国税发[2006]49号
第二条第二款废止
77、国家税务总局关于加强房地产交易个人无偿赠与不动产税收管理有关问题的通知
2006-09-14 国税发[2006]144号
第二条
（二）中“受赠人取得赠与人无偿赠与的不动产后，再次转让该项不动产的，在缴纳个人所得税时，以财产转让收入减除受赠、转让住房过程中缴纳的税金及有关合理费用后的余额为应纳税所得额，按20%的适用税率计算缴纳个人所得税”废止
78、国家税务总局关于印发《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》的通知
2006-11-06 国税发[2006]162号
附件1《个人所得税纳税申报表（适用于年所得12万元以上纳税人申报)》失效
79、国家税务总局关于港口设施保安费税收政策问题的通知 2007-02-26 国税发[2007]20号
第三段“对港口„保安费”“同时并入„扣除”失效
80、国家税务总局关于《内地和香港特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》有关条文解释和执行问题的通知
2007-04-06 国税函[2007]403号
第四条第二款、第十四条废止
81、国家税务总局关于中央和国务院各部门机关服务中心恢复征税的通知
2007-08-01 国税发[2007]94号
“恢复征收企业所得税”的规定被《企业所得税法》第一条废止
82、国家税务总局关于使用消费税纳税申报表有关问题的通知
2008-03-14 国税函[2008]236号
附件
1、附件
3、附件4废止
83、国家税务总局关于房地产开发企业所得税预缴问题的通知
2008-04-07 国税函[2008]299号
第二条废止
84、国家税务总局关于推行机动车销售统一发票税控系统有关工作的紧急通知
2008-12-15 国税发[2008]117号
第五条废止
85、国家税务总局关于部分地区试行海关进口增值税专用缴款书“先比对后抵扣”管理办法的通知
2009-02-24 国税函[2009]83号
第一条废止
86、国家税务总局关于执行《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》第二议定书有关问题的通知
2010-01-05 国税函[2010]9号
第四条第二款，第十四条废止
87、国家税务总局关于建筑企业所得税征管有关问题的通知
2010-01-26 国税函[2010]39号
关键词：财政税收,体制改革,创新,规范化
财政税收是我国的主要财政来源,对我国的整体发展和社会进步起着非常重要的作用。但是目前我国的财政税收体制依旧不够健全,对财政税收的职能发挥造成了严重的影响,这就要求相关工作部门必须采取有效的措施,实现改革创新和规范化发展,以此保证财政税收工作的有序进行,以及其职能的有效发挥。
1 财政税收体制改革模式创新的有效策略
1. 1 完善财务转移支付体系
转移支付应该将一般性的转移支付和有条件的专项转移支付有机结合,进行合理搭配,形成资金来源相对固定可靠,资金方法比较科学的两类转移支付体系。这就要求相关部门对一般性的转移支付的比重加以提升,然后对专项转移支付进行合理适当的调整,并且要做到对一般性转移支付和专项转移支付占据的结构比例进行妥善的处理安排。在此基础上,税收返还和增值税分享制度也要进行相应的改革,以此对转移支付的资金来源加以稳定。然后就是对转移支付的分配方式进行改革,构建一个健全的、透明的、科学的资金分配体系,逐渐改变现阶段的转移支付方法。
1. 2 建立健全的财政税收体制
想要全面促进和实现我国经济的健康发展,必须要建立健全的财政税收体制,并且做到以科学发展观为前提,尤其是在个人所得税、直接税收和间接税收比例、地方区域经济以及其他税收四个方面。个人所得税的改革力度进一步加强,在一定的范围内可以征收物业税,并且要对环境保护和资源开发征收税费。直接税收和间接税收之间的比例一直未曾得到很好的调整,因此需要加强重视,改变传统的以间接税收为主,直接税收为辅的财政税收体制,应该注重直接税收在财政税收中占据的比重。而地方区域经济发展的实际情况,需要全面结合当地的现实状况和具体国情,加快改革进程。最后就是对个人所得税以外的税收要进行适当的缩减,以保证人们的合法财产所有权。
1. 3 建立分权分级的财政体制
财政税收体制的改革是要通过不同的分级管理,优化财政税收,根据财政税收的不同管理模式,建立健全的分权分级体制,进而为创新财政税收模式提供良好的前提条件。财政税收的体制改革要做到与分权分级的有机结合,并且根据财政税收的具体管理要求,进行行之有效的分权分级管理,以此保障财政体制与财政税收的管理要求相符合,从而为财政税收进行优化管理提供优良的基础条件。财政税收的体制改革要以财务管理的综合控制为出发点,加大统筹管理的力度,保证财政税收管理能够帮助财务管理解决问题,并且监督监控税收管理中出现的各种问题,以此确保财政管理的合理支付。
1. 4 加强财务人才队伍的建设
财政税收管理中最重要的就是财政执行者和管理者,所以一定要加强对财务人才队伍的建设。首先要确立人才工作优先发展的理念,加强财政税收内部的规范化管理,对财务人才进行相应的培训,帮助财务人才吸收新知识,提升专业素质。同时还要对财务工作人员实行继续教育等方式方法,且积极有效地提升财务管理人员的综合素质和水平。在此基础上,财务人才队伍的结构也要得到进一步的优化,人才的培养方式也需得到创新,尤其是在信息化时代的影响下,必须要强化对人才的信息化管理,以此提升他们的财政税收管理综合能力,为我国的财政税收事业的全面发展提供坚实的人才基础。
1. 5 加强财政预算和监督管理
在财政税收体制的不断改革过程中,要对财政税收的各个方面进行系统的监督管理。而对于我国的一些复式的预算体系也要加强完善,对于长期的预算要全面结合具体的发展情况和规划来进行,以此保障双方之间的统一协调发展。同时,还要加大财政的监督管理力度,以财政税收的相关法律法规为基础,对于那些偷税、逃税的不法行为进行严加审查和惩罚,严惩不贷,从而保证财政税收工作的有序进行。
2 财政税收体制改革模式创新与规范化发展
2. 1 加快解决财政的收支矛盾问题
财政税收的规范化管理过程,需要解决各式各样的财政收支不平衡问题,应该通过对财政收支平衡的控制管理,保证财政税收能够符合财务管理的要求,从而全面积极地提升财政税收管理的水平,为财政税收的创新管理和发展创造良好的环境气氛。财政收支应该从两方面加强工作,根据财政税收的增收模式促进综合管理工作的有序开展。财政税收的规范化发展过程,要对债务的具体情况进行科学合理的分析,这样才能帮助债务形成健全的管理体系,进而提高财政税收的全面掌控能力,保证财政税收在运行过程中以便于进行全面的实施,必须要为财政税收的控制管理营造良好的先天环境和条件。在财政税收规范化的运行过程中,为了确保财政税收体制的有序运行,就必须将财政税收的征缴力度和方式方法与具体的经济情况有机结合起来,促成健全的财政税收全面化管理。
2. 2 创造良好的财政税收支付环境
财政税收的支出规范化管理应该要从不同的角度进行思考,从不同的方向出发,给财政税收的全面化管理创造良好的基础条件。财政税收支出的规范化管理始终要与财政税收的支付环境紧密联系起来,制定完善的财政税收管理战略,不断地进行规范化管理工作,在运行过程中进行收支管理。在规范化的发展过程中,财政税收要在自主财力控制的情况下积极推进,为财政税收的资金管理提供良好的环境氛围。财政税收的控制管理和财政税收的模式优化要实现紧密结合,营造出良好的管理环境,在推动财政税收的全面控制的过程中,加强引导,稳定地推进财务管理工作的进行,保障财务管理模式与财政综合管理的要求相符。
2. 3 注重强调财政预算的约束机制
财政税收的规范化管理过程,必须要注重对预算约束机制的建设,以及预算模式的强化,进而推动预算管理工作的不断改革和创新发展,为财政税收预算实施全面管理创造良好的氛围。财政税收的规范化运行过程中,资金的运行情况与管理效率应该实现有机结合,并且对财政税收的管理方式方法进行不断的优化,进而为优化财政税收的创新模式奠定坚实的基础。财政税收预算管理和监督体系要结合在一起,构建科学完善的财政税收管理制度,从而为财政税收的创新发展提供有利的条件。对财政税收进行规范化管理必须要做到坚持科学合理、公正透明的原则,推进财政管理制度体系的建设,实现财政税收的多元化管理。
3 结论
总而言之,我国想要完善改革财政税收体制,应当立足于我国的国情,学习和借鉴国外的经验,坚定不移地进行优化改革,从而为我国的财政税收改革的进步与发展提供帮助,为财政税收工作奠定坚实的基础。对财政税收体制进行改革,应该加快建设公共财政体系,不断地健全完善财政转移制度的相关体制,建立规范化的财政税收体制。只要相关工作部门积极努力,采取行之有效的具体措施,定会推动我国财政税收体制改革模式的创新化和规范化发展。
参考文献
[1]任瑞莲.我国财政税收体制改革分析[J].现代经济信息,2010(21).
[2]谷秀英.财政税收体制改革创新研究[J].全国商情:理论研究,2013(17).
[3]高会敏.对财政税收体制改革创新的认识与探究[J].中国外资,2013(18).
[4]夏晓宁.新时期做好财政税收工作路径探析[J].中国市场,2015(30).
[5]朱艳红.谈财政税收体制改革的理性思考[J].中国市场,2014(34).
【关键词】 税务约谈 意义 完善 建议
一、引言
税务约谈是税务机关在税收征管过程中，通过对纳税人所申报缴纳税款等资料进行纳税评估后，发现存在税务问题和疑点的，主动约请相关纳税人到税务机关进行解释和说明，给予其必要的提示与辅导，引导纳税人自查自纠，依法缴纳税款，并对涉税违法行为进行处理和处罚的税收征管制度。
税务约谈是一个帕累托改进的过程，其成本从税收征纳双方角度分别来看主要是税务机关通过纳税评估确定约谈对象、约谈过程本身的成本，而纳税人进行约谈的遵从成本包括准备举证资料、约谈花费的时间以及少量费用。与此相比，其收益的改善却是十分显著的。通过税务约谈，征税机关不仅节省了税务稽查所需消耗的大量人力、时间和费用，还收回了欠缴的税款，而纳税人经自查自纠补缴税款，避免和减少了企业由于受处罚而带来的经济负担和损失。因此，这种改进是一种双赢的促成，应该得到充分的运用和推广。
当前，实施税务约谈的国家和地区主要包括美国、加拿大、意大利、日本以及我国香港，而其中香港的税务约谈制度是最完善的。在香港，税务局通过抽查调查对象，与其进行约谈，如发现偷税漏税情况，纳税人就要交出少报的税款，并接受税务局的罚款处理。但是，税法赋予税务局长酌情权。他可以根据实际情况选择对纳税人实施不同程度的处分，比如提出检控、以罚款代替监控或评定补加税款。香港自从1991年实行以约谈为基础的税务审查以来，税务局追回了大量的透漏税款，成效显著。
二、税务约谈的意义
税务约谈是税务机关为适应构建和谐社会需要而进行的一种税收征管制度创新，它通过建立以纳税人自主管理为基础的税收征管服务新体制，推动税收征管效能的大幅提升，从以往“重检查、轻管理”的模式向“以征为主，以查为辅，征、管、查相结合”的模式转变，实现从粗放型管理走向集约化管理，也体现出新型税收制度的价值取向。具体说来，实行税务约谈制度的意义主要体现在以下几个方面。
第一，税务约谈体现了税收管理从强制型向服务型的转变，成为构建和谐征纳关系以及良好税收环境的有效的润滑剂。税务约谈制度在征纳双方之间引入了对话局面，充分尊重和保证了纳税人的税收地位，征税机关对待纳税人的态度也从过去的“事后监督打击型”向“事前管理服务型”转变，这实际上是将以人为本作为税收管理的指导思想的重要体现。
第二，税务约谈有助于实现征、管、查的有机结合，在一定程度上克服了当前税收征管三大环节协作不够、衔接不畅的问题，弥补了原有体制的不足，为征税体制的进一步改革和完善提供了良好的参考。征收、管理、稽查专业化分工，分权制衡，有利于提高效能，但在目前情况下，由于三大分工没有完全理顺，存在协作不够、衔接不畅的问题。约谈制度的引进能够使税务部门在纳税评估和约谈过程中加深对税源信息的了解和掌握，从而加强管理，提高工作效率。
第三，税务约谈向纳税人提供了一个主动解释、说明的机会，帮助纳税人及时纠正违章行为，降低或节约纳税成本，提高了纳税人的经济效益。纳税人因对税法、税收政策缺乏了解或者了解不及时以及理解不全面而出现的非主观故意的漏报、错报、少报在约谈过程中可以及时改正，补缴税款，免除处罚，甚至得到一定程度的豁免，这不仅使纳税人大大提高了经济效益，同时也维护了良好的社会形象。
第四，税务约谈推动了纳税人逐步走向自主管理，由过去全面调账检查转为在实施检查前对纳税人进行综合评估，使得税收征收管理的成本和稽查工作的压力大大降低。税务机关也可集中力量查办大案要案，有效配置稽查资源从而提高工作效率，保证税收能最大限度的足额入库。
第五，税务约谈充分体现了税收征管基本原则中的诚信和信赖利益的保护原则，为依法治税、倡导诚信树立了良好的典范，也折射出一种新的行政执法理念，对提升税收征管工作的整体效能提供了一条全新的思路。
三、完善税务约谈制度的若干建议
税务约谈是税务机关适应政府职能向公共服务转变的内在要求，是在法定的检查方法之外而采取的灵活的行政管理手段，是税务系统开拓创新、与时俱进的重要表现。但由于税务约谈制度形成的时日不长，加之应用实践的范围有所局限，在实际运用过程中，还存在一些问题需要进一步完善。借鉴国外和我国香港地区的税务约谈制度，结合我国国情，笔者为税务约谈制度的完善提出以下建议以供参考。
1、从立法角度出发，给予税务约谈制度明确的法律效力
目前，由于税务约谈工作刚刚起步，有关税务约谈的法律依据很少，仅有四个规范性文件，分别是《关于加强新办商贸企业增值税征收管理有关问题的紧急通知》《关于进一步加强税收征管工作的若干意见》、《税收管理员制度（试行）》、《纳税评估管理办法（试行） 》。但是这四个文件都是国家税务总局制定的，若要以此作为税务约谈制度的立法依据，显然存在法律位阶太低，效力不足的缺陷，一旦发生税务行政争议，在司法审查程序中将会使税务约谈制度处于极为不利的境地。因此，应当制定颁布效力更高的统一立法，使税务约谈制度有法可依，有据可循。同时，在税收实践中，应分清情况，区别对待，把握好标准，对那些依法纳税意识差，有明显违法意图或行为的纳税人，决不能姑息迁就，要坚持依法征税，维护税法尊严。
2、制定合理的约谈程序，保证税务约谈工作顺利开展
税务约谈工作的参与者包括税务机关和纳税人，约谈程序的合理与否，直接关系到约谈工作能不能顺利开展以及能不能取得预期效果。只有公平、合理的程序才能促成征纳双方进行约谈，积极达成协议，自觉履行义务。
首先，税务约谈的前提条件，即什么情况下能够进行税务约谈，应予以规范化、统一化。对于这一问题，目前已实行税务约谈的各地方税务机关的规定不尽相同，这实际上也是由于税务约谈制度缺乏法律依据造成的。
其次，税务约谈在实施过程中，税务机关要事先向纳税人发出书面通知，并允许纳税人准备相关材料、凭证等，对于因特殊情况确实无法按时接受税务约谈的，可根据其申请考虑批准延期约谈。
最后，经过约谈，针对纳税人的不同情况，应规定什么情形下税源管理部门有权进行处理；什么情形下直接转入税务行政处罚程序；什么情形转入税务稽查程序。
3、重视日常管理与稽查，提高税务约谈的有效性和针对性
在我国现行的自行申报、集中征收、重点稽查税收征管模式下，以查促管是保证纳税人足额申报的重要手段。目前，税务稽查主要忙于专项检查，日常稽查没有真正发挥以查促管的作用，在对税源的征管上，征管基础资料的准确性、完整性不佳，从而造成纳税评估工作的有效性、准确性受到很大限制，而纳税评估恰恰是税务约谈实施的前提，因此，税务机关要重视日常管理与稽查，全面了解纳税人的深层次问题，掌握足够的、准确的、及时的信息，使税务约谈工作有的放矢，准确有效。
4、明确界定纳税人的权利和义务
税务约谈制度应赋予纳税人必要的权利：纳税人在约谈之前的合理时间有权获得通知；确实有特殊情况无法按时接受约谈的可申请延期；纳税人有权就税收专业问题聘请专业会计师作为约谈顾问；约谈过程必须在合理的时间内进行和完成，不能变成变相羁押；约谈过程不能采取诱供、逼供等不合理的方式；约谈的笔录应当允许纳税人过目，并进行修正。
当然，明确规定纳税人的相关义务和不履行义务的法律后果对增强约谈制度的潜在威慑力，提高约谈制度的实施效果尤为重要。应当规定纳税人必须承担以下义务：不能无故拒绝或推迟税务机关发出的约谈通知；如实回答税务机关的询问；对税务机关提出的疑问，进行说明并尽量提供证据加以证实；对于关键问题的回答，不得编造虚假事实进行掩饰、搪塞或提供虚假证据，否则，将受到严厉惩处。
5、切实规范税务机关的权利和义务
税务约谈凸显了税务机关的管理、服务职责，通过税务约谈，纳税人因对政策误解，对法规认识不正确等犯的错误能被允许及时改正，从而免去受处罚的成本，这也是公法私法化的体现之一。那么，在税务约谈实施的整个过程中，税务机关必须履行相应的义务，并被授予适当的权力，接受必要的监督。
从程序本位主义的角度来看，程序正义在税收征管程序上的体现为对程序理性和程序自治的要求。在税务约谈制度实现的程序过程中，程序正义要求税务机关应在约谈前向纳税人发出通知，约谈时要听取纳税人的意见，保证纳税人的人格尊严；税务管理和税务稽查相分离；在进行税务检查时出示证明，告知身份；对约谈情况进行记录，记录内容须经纳税人确认签字，税务机关对自己所做出的决定必须说明理由，并进行举证等等。
然而，要有效发挥税务稽查约谈制度的功能，还必须应当考虑给予税务机关在税务约谈制度中和纳税人就税款和处罚进行妥协的裁量权。
首先，纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差导致一般性问题，或存在的疑点问题经过约谈、举证、调查、核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提醒纳税人自行改正，作为自查补税，不作处罚；对于纳税人少缴税款的行为，在税务约谈过程中无法举证说明，但主动承认错误，申请补缴所欠税款可以减轻处罚；发现纳税人有明显偷税、骗取出口退税、抗税或其他税收违法行为嫌疑的，要立即移交给税务稽查部门处理。
其次，在约谈中，允许在一定条件下和纳税人达成税收协议。虽然从税收法定主义原则来看，其合法性还有待商榷，但这一做法无疑是有益于征税成本的减少和征税效率的提高的。所以，如何尽快完善税务约谈的相关法律法规，合理“放权”给税务机关是税务约谈制度亟需解决的问题。有学者已经提出一些具有可行性的建议，包括征纳双方签订延期偿还税收的协议、减免税收的协议以及将纳税人在税务约谈中交待已构成犯罪的行为视为自首情节，在移交给公安机关处理的时候，可以从轻、减轻和免除处罚等等。这些建议对于有效实施税务约谈，构建新型税收征管制度都有很好的借鉴意义。当然，对于税务机关所拥有的裁量权应当进行必要的控制和监督：一方面提高裁量权实施批准权的审查级别，建立完善的备案制度，另一方面，要形成在稽查机关内部同级稽查部门之间相互监督的制约机制，实现分工制衡，保证裁量权有效公平合理的运用。
“用科学的分析方法查找证据，同时引入约谈机制，整个检查过程在和风细雨中进行，不仅让纳税人口服心服，而且达到了检查一户规范一户的目的。”一位税务机关的干部这样评价约谈制度给税务检查工作带来的好处。税务约谈是一个长期、系统的工程，我们希望将其制度建设、组织实施、激励约束、效果评价各个环节不断完善，实现税收征管工作中征纳双方的共赢。
【参考文献】
[1] 杨斌：中国税改论辩[M].中国财政经济出版社，2007.
[2] 林文生：税务约谈制度的比较研究与思考[J].当代财经，2005（6）.
