我国地方债务分析

我国地方债务分析（精选8篇）

我国地方债务分析 篇1

班级：商业银行1班 学号：1040308120 姓名：吴冬晓

【摘要】当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防范与化解我国地方政府债务风险。【关键词】地方政府；债务风险；举债；防范与化解

一、我国地方政府债务风险的现状

（一）地方债务规模风险现状

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府笥债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。此外，据审计署报告显示，截至2010年底，负有偿还责任的债务率高于100%的市级和县级政府分别达到78个和99个。值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务率超过了10%。这意味着，今明两年可能迎来第一个到期还债高峰。审计署报告显示，2011年、2012年到期偿还的债务分别占地方政府性债务余额中的24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。有些地方的财政或有负债的规模还超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。

（二）地方政府债务的结构风险现状

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1、显性债务风险。或有显性的内债压力主要体现在政府担保的债务上，如目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施建设，或者是效益不佳的竞争性项目。因此，这极易形成地方政府财政的现实债务，加之，这些担保债的还款时间较为集中，对地方财政形成的潜在冲击不容低估。

2、或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3、外债风险。政府外债具有外债的一般特征。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

（一）投融资体制不健全

目前，我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，地方政府在投融资活动中行政干预较多。随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，城市基础设施建设需要巨额资金，但由于缺乏有效的多元化的投融资方式，导致地方政府融资渠道比较混乱。再加上不甚合理的财政制度，导致地方政府缺乏必要的财政支持。对 此，地方政府只能打政策“擦边球”，依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，进而造成大量的地方政府债务。目前地方投融资平台的大规模增加已成为地方政府负债的主导性原因。

（二）地方政府债务监管机制滞后

要对地方政府债务进行监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。目前，我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系，并且由于地方政府债务存在合法性问题，使得地方政府债务自产生以来就缺乏统一和公开的数据。政府无法掌握债务的整体情况，因而无法对地方政府债务进行实时的监管和控制。同时，由 于信息披露机制的缺乏，多数地方政府债务的举债主体含混不清，债务结构复杂且性质多样，使得监管的难度大大增加。另一方面，地方政府运用手中权力可以较为容易的扩大债务规模。然而，这些以银行贷款或以政府信用做担保筹集的社会资金如果运用不当，则会进一步扩大地方政府债务规模。

（三）不科学的政绩考核助长了盲目举债

目前，我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，而是主要通过 GDP 指标和财政收入作为考察标准。同时，我国多数基层政府的主要领导任职期限较短，为增加任内政绩使地方 GDP 在短时间内实现快速增长，其有效手段就是增加投资与政府购买。因此，地方政府在财力不足的情况下，只能通过举债的方式促进 GDP 的增长。地方政府官员行为短期化和盲目举债，除了不断增加政府债务数额规模，积聚财政风险以外，还在一定程度上透支了政府信誉，损害了政府的形象和公信力。

三、防范与化解地方政府债务风险的举措

（—）建立健全政府担保、借款、投资机制

1、实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责机制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，并且全面监督项目实施的过程。对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其责任。

2、建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3、要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

（二）建立科学高效的举债偿还机制

1、成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2、建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3、明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

（三）加强财政收支管理

1、夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第—二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2、规范财政支出。第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

参考文献：

我国地方债务分析 篇2

一、地方债务的界定

地方债务即地方政府债务.与中央政府债务一并属于政府债务。地方政府债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。其中.地方债券是地方债务的主要构成部分.是由地方政府发行并负责偿还的债券。

二、我国地方债务的现状特点

(一) 地方债务的种类

从发行方面看.我国地方政府债务分为一般债务、专项债务两类.分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资.纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资.纳入政府性基金预算管理。从债务来源看上.既有银行贷款、又有发行债券.还有上级财政部门转贷的。其中发行地方政府债券是地方政府债务的构成基础。

(二) 地方债务的规模

截止2014年底.地方政府性债务总规模为24万亿.其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿.相比2013年6月增长41.3%.或有债务8.6万亿.增长22.9%。2015年批准的地方政府债实行限额为16万亿.包括15.4万亿的存量规模以及新增的0.6万亿。截止2015年8月27日.今年新增的6000亿地方债已发行3837.8亿.资金用途包括偿还部分到期债务、公益性项目投资。

(三) 地方债务的资金使用

2013年6月底我国地方债务的资金如表1所示。债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目.较好地保障了地方经济社会发展的资金需要.推动了民生改善和社会事业发展。如表1显示.在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中.用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元.占86.77%。

(四) 信用体系制度

我国的信用体制并不完善.对地方债务的统计没有统一的口径.且没有合理的债务偿还机制;制度建设不健全.包括缺乏独立、权威的信用评级机构.没有严格、规范的信息披露制度.也没有建立明确、专业的担保机制等.这些在一定程度上增加了地方政府债务的风险。

三、我国地方债务存在的问题

(一) 地方融资平台存在缺陷

根据2014年政府债务审计结果.2013年6月底地方政府债务余额举债主体中融资平台公司在政府负有偿还责任的债务占有的比重最高.约为37.44%.地方政府债务多表现为地方各级政府成立的融资平台负债。

(二) 审批机制不完善

地方政府债务实行限额管理.由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务.必须报本级人大或其常委会批准。多渠道多方式的举债方式使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。这样导致地方政府性债务举债主体较多举债形式较复杂.不利于对地方政府性债务实行有效的管理。

(三) 地方政府举债融资和偿债机制不够健全

我国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中.大批的债务项目游离于预算管理之外的.并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。同时.地方政府债务的偿债机制不够完善.对政府的举债范围、方式、规模、使用和监督等.没有健全政府偿债准备金制度.不能确保政府债务按期偿还.增强地方政府债务风险。

(四) 地方债务的法律风险

地方政府债券的发行会带来两个方面的法律问题:一是地方政府债券的偿还人问题.二是地方政府债券的信用保障问题。谁是地方政府债券的偿还人?从命名和财政权属上看.应当是地方政府。如果地方政府不具备偿还能力.中央政府是否有偿还义务?第二.地方政府债券是否具有信用保障?地方政府发行债务时.有义务全面真实地披露其财务信息.但地方政府未建立规范的财务信息披露机制.投资者无法了解地方政府的财务状况.无法对其信用风险进行评估。

(五) 地方债务资金使用不当

适度的举债可以弥补财政赤字.建设便民工程项目.加快实现小康社会。但是.若地方政府债务运用不当.举债过度.便会增加债务危机风险。地方政府债券所募集的资金使用情况只能由审计部门监督.但投资者无法进行外部监督.法律也未对此进行明确规定。

四、解决我国地方债务问题的建议措施

(一) 国家政府合理的监管与指导

1、完善地方政府债务管理。

中央政府应制定统一的政府性债务管理制度.各级地方政府应结合实际情况制定切实有效的、且具有操作性债务管理规定.细化债务预算和收支计划.严格债务资金使用管理。建立和完善债务举借、使用、偿还制度.建立信息充分披露制度、政府债务风险预警机制、地方政府偿债机制、政府债务问责机制和政府债务监督检查机制.规范政府行为.提高债务风险的透明度.加强债务风险监控.增强地方政府防范与化解债务风险的能力。

2、完善社会保障法制度。

借鉴国外经验.尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律;不断完善现有法律.适时制定出部分地方性法规.规范地方政府举债行为;修改现有的担保法.对地方政府提供担保给予明确的法律规定.规定担保权限、原则、条件、范围和程序等;对地方政府债券的发行所引发的法律问题、信用风险、道德风险等问题进行指导.给地方政府债券市场建立良好的法制环境.让其真正做到“有法可依”。

(二) 地方政府科学规范的行为动作

1、科学设计地方政府债券产品。

首先.应充分考虑宏观经济形势因素.短期地方政府债券在短期内为基础设施建设和政府扶持的产业注入大量资金.有利于在短期内刺激地方经济的发展;而长期地方政府债券正好相反.从长期上是一种紧缩银根的行为.对经济有一种平滑和紧缩的作用。其次.可以引入指数化的产品类型。设计指数化的地方政府债券对于地方政府而言.可以降低融资成本;对于投资者而言.投资者有投资信心.产品安全性高.长期回报稳定。

2、有效控制地方债务的发行期限。

为了避免加大地方财政负担.选择合理的发行期限也是必要的。同时针对我国目前地方政府债券流动性差的现象.应当适度扩大地方政府公债的规模.增加二级市场可占有的地方公债的份额.从而增强地方债券的流动性。

(三) 债券市场的促进作用

1、完善债券市场机制。

首先.我国既然对地方债券的发行“解禁”.就应该建立地方债券流通的市场.建立地方债券交易市场和交易网络.对其出台相应的规范指导.并建立相应的监督机构对其进行监督。其次.应鼓励地方政府债券的机构参与者提供完善的地方政府债券市场.如投资银行、证券公司、基金公司、会计事务所等机构应该为地方政府债券市场提供包括债券发行、承销、流通、咨询、审计监督等服务。

2、建立客观公正的信用评级体系。

地方政府债券市场体系中.需要独立中介机构在充分了解相关信息情况下.对我国地方政府债券进行独立、客观地评级.并规定地方政府在发行地方政府债券时必须进行信用评级。评级标准方面.可以参照国际评级机构的通行标准.然后根据我国各地的具体情况进行必要的调整。

摘要：文章在介绍地方政府债务基本知识的基础上.详尽地说明了我国地方债务的现状特点.发现其存在融资平台不健全、审批偿债机制不完善、风险防范意识不强、资金使用不当等问题。针对问题提出了完善地方政府债务管理、科学设计债券产品、规范和限制债务用途等解决措施。

关键词：地方债务,政府债券,融资平台

参考文献

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[2]翟翊先.当前中国地方政府债务管理机制优化策略浅探[J].经济研究导刊.2015. (4) :281-282

[3]蒋枫.中国地方政府债券的分析与研究—基于美国与日本的比较与借鉴[J].经济研究导刊.2013. (19) :118-119

[4]李经纬.唐鑫.中国地方政府债券发行制度设计思考—基于国际经验和新经济社会学视角[J].社会科学家.2014, (6) :50-55

我国地方债务分析 篇3

关键词：财政体制 地方债务 过度举债

中图分类号：F230 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0077-01

自2008年美国金融危机席卷全球，世界经济陷入困顿之中，中国也受到了相当程度的影响。欧洲主权债务危机有愈演愈烈的趋势，我国地方债务的风险也逐步显现出来了。

据国家审计署2011年对全国地方政府性债务的审计报告显示， 截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。 随着我国对房地产市场的调控力度加强，“土地财政”必将难以延续，政府的土地出让金所得将会有一个大的滑坡，这对于地方政府的财政收入会产生相当大的影响，同时也会对地方债务清偿产生新的压力。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。 地方政府的債务风险正逐步显现出来。

我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，其中：省级政府（含计划单列市，下同）举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年，这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

然而，我国预算法明确规定，地方政府不具有举债的权力，为什么地方政府债务仍旧存在？这是由我国分税制的财政体制决定的。第一，在分税制下，地方政府作为一级独立的财政，除了需要维持机关的运转并为当地居民提供诸如教育、医疗、卫生等社会性支出（由税收保障），还必须负责当地资本品（道路、桥梁）的供给。而资本品的投资支出具有初期投资规模大，建设周期长，回收成本慢的特点，还具有明显的外部性（由于市场活动而给无辜的第三方造成的成本），导致私人部门没有能力也不愿意投资，而地方政府的税收收入主要用于维持经常性预算开支，并不能满足资本投资的需要，因此政府有举债的需求。第二，经济学思想要求做到谁受益，谁负担。收益在一个年度的地方公共品的支出往往是由当地政府当期税收来负担的，而道路、桥梁等地方资本性公共品的收益与成本具有非一致性，通常情况下，这些公共品的建设支出发生在当期，而好处却惠及几代人。受益原则要求有一种能够将成本负担向后递延的方式来分担当期建设支出，地方政府举债正好可以使得成本和收益在时间和人群的分布上达成近似的一致，是受益原则的体现。因此，从理论上说，地方政府举债是合理的。

但是，我们应该看到的，在分权财政体制下，地方政府有过度负债的倾向。首先，这是地方财税竞争与地方发展支出需求矛盾决定的。地方政府有促进当地经济发展的任务，为了达到这一目的，一方面，通过地方税收优惠吸引外商投资，这将直接导致地方财政收入减少；另一方面，通过基础设施的完善吸引投资，会导致地方财政支出增加。两相作用，收支缺口增大，地方政府不得不通过举债来维持机关的正常运作。其次，预算软约束为地方政府过度负债提供了可能。《中华人民共和国预算法》第二十条明文规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但是如果地方政府负债过多，中央地方政府又不能承担其破产的风险，则援助成为必然。根据这一情况，地方政府在实际运作过程中往往无视预算法的规定，预算成为了一种软约束，为地方政府过度负债提供了可能。第三，财政幻觉与地方负债的风险低估。所谓财政幻觉指的是由于政府的财政支出给人们带来了好处使得人们往往忽略了自己付出的代价。由于财政幻觉的存在，使得人们往往忽略了举债背后的风险，很容易接受政府举债，地方政府的过度负债倾向进一步加强了。

因此，有必要建立有效的地方政府债务融资体系，规范举债行为及债务管理。首先，完善资本市场。一般来说，地方政府举债主要有两种方法：银行借款及发行债券。借款主要依赖于以银行为主导的金融市场，而发行债券需要依托于以资本（债券）市场为主导的金融体系。银行借款虽成本低但风险集中，而发行债券的主要优势在于风险分散，从国际大趋势上看，发行债券显然要优于银行借款。因此，建立完善成熟的资本市场具有重大意义。其次，修订法律条文。现行法规未赋予地方政府举债权，而中央政府代发债券不能满足地方政府日益增长的融资需求，且很容易促成预算软约束的发生。通过法规确立地方政府的独立举债权力，同时规范地方政府举债行为，对地方债务进行科学合理的管理。最后，建立规范的财政分权与地方自治是解决地方债务风险的根本性途径。地方债务的存在是分税不彻底的结果，规范的分税制要求地方政府在财权与事权上对等，这样才能够清晰的划分收入支出责任，确保举债资金有一个规范的用途。同时，地方自治能够保证地方政府有自由的收支支配权力，且该权利是完全属于选民的。在这种情况下，即可确保举债单位，决策单位，受益单位以及还债单位的一致性，从根本上杜绝过度负债倾向。

通过以上分析我们可以发现，在现行的分税制财政体制下，地方政府有举债的客观需求，但是往往容易出现过度负债倾向，因此，需要正视地方债务的存在，健全资本市场，完善地方政府的融资渠道，建立相关法律规范举债行为，对地方债务进行科学管理。

作者单位：中南财经政法大学财政税务学院

作者简介：谢毓楚（1991-），女，江西赣州人，中南财经政法大学财政税务学院09级本科生，财政学专业。

地方政府债务问题的成因分析 篇4

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

制度因素

1）转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这种事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的一般转移支付予以纠正。但分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，并且专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，地方财政成了“吃饭财政”，有的连饭都无法吃饱，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。

2）政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。

3）经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。1996年来，各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险，如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产，以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时，基本上采取了财政化的风险转移模式。

政策性因素

1）积极的财政政策。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务12。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题。地方政府在财政资金无力支撑的情况下，将大量需要承担的配套资金通过政府控制的投资公司之类的经济实体从多渠道融资，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

2）国有企业和粮食流通体制改革。国有企业经过放权让利、承包经营等多种方式的长期改革仍然难以走出困境之后，国家推出了“抓大放小”、兼并破产、从竞争性领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活费和再就业的支出，另一方面形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口。此外，1998年，国家推行了“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革。这项改革实施后，由于政府难以区分粮食企业的政策性亏损和经营性亏损，加之粮食企业的国有经济属性，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。

3）机关事业单位调整工资政策。1999年以来，国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员、超配“高职”人员的增资，增加福利费、住房公积金等与工资挂钩的支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

管理性因素

1）机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，每年大量的大中专学生、退伍军人以及部分领导干部的子女、亲属等，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，“民师转正”也大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。

2）各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，如教育“普九”达标与“双基”达标、小康工作达标、科技示范镇达标、文明集镇达标、爱国卫生镇达标、农电达标、乡村公路达标、计划生育达标、争创全国体育先进县达标、初级卫生保健达标、社会治安规范化派出所、农村党员活动室建设等10多种。在升级达标活动推动下，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，采取先建设后还帐、一年建设多年还帐等办法，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。这些工程干好了，领导就可以“上去”；干不好就“到别处去”；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，行政行为任期化、短期化。有人形容为“一任干部的政绩，几代百姓的包袱”。3）监督管理弱化。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律,又缺乏社会的监督地方政府债务问题的影响和危害

地方债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府债务累积可能带来的危害主要有以下几个方面：

第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

第二，债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少纳税人的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。

第四，债务风险是社会稳定的隐患。在目前县乡财政较为困难的情况下，相当一些地方政府无力偿债，不得不通过借新债还旧债维持，由此财政困难与巨额债务形成了恶性循环，财政风险不断增大。在部分财政收能力脆弱、政府债务已积累较多的地方，第一位的支出实际上不是保工资、保运转，而是偿付到期债务。不少基层政府疲于应付债主、筹措资金还债，频频当被告、打债务官司，已出现某些地方政府财政帐户被查封等情况。这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

地方政府债务风险测算 篇5

[提要] 本文推导KMV模型公式，将KMV模型的逻辑用蒙特卡洛方法进行扩展，对各个地方政府的债务风险进行测算。同时，尝试将地方政府债务视为资产进行统筹视为一个局部的整体，计算局部的整体地方政府债务风险大小。实证显示：我国地方政府债务风险整体可控，局部地方具有较高的地方债务风险。同时，将地方政府债务风险较高的地区与地方政府债务风险较低的地区进行统筹，可以使新的整体风险降低。

关键词：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府债务风险

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

一、引言

2012年，希腊债务危机的爆发，给整个欧元区的发展带来沉重打击。政府债务风险的问题逐渐引起人们的重视。与此同时，我国的债务规模急剧上升。根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，全国地方政府性债务规模为178，908.66亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务为108，859.17亿元，地方政府或有负债70，049.49亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72亿元，债务规模庞大。根据报告中显示结果，2013年6月至2014年底，政府负有偿还责任的债务增长了41.3%，或有债务增长了22.9%。结合数据，可以发现我国的地方政府债务具有?模大，增速快的特点。这些事实都使得中央与学者对地方政府债务问题给予更多的关注。

在政策方面，根据中华人民共和国财政部预算司官网显示结果，我国近些年发布了众多与地方政府债务相关的文件：2018年3月1日《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》、2018年2月24日《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、2016年10月27日《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》等。文件的目的在于强化地方政府的债务管理，建立地方政府的债务责任机制。

二、相关文献

（一）国外相关文献。国外对于地方政府债务相关研究较早，Hempel（1972）研究发现，出于地方债券的特定作用以及行政政策的不确定性，地方政府债券的信用风险与一般企业债券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用动态经济增长模型，认为政府需要对政府的债务规模进行控制，以维持国内经济的发展。Black和Scholes（1973）的期权定价公式的发现，极大地应用于各种形式的金融交易，同时也被广泛地应用于各种资产的定量风险计算，促进了地方债务风险的研究发展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隐性债务的概念，使用财务管理理论对政府债务问题进行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了风险矩阵的观点，认为政府的债务风险来源可以被划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务和或有显性债务4种，为分析评价地方政府债务风险提供了重要依据。Berg和Pattillo（1999）通过测定指标阈值等方法建立了DCSD模型，以此评估地方债务风险的大小。Shneyerow（2006）以一般对称模型，从英式拍卖机制的角度，运用非参数估计法分析了市政债券的价格波动和流动性风险。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美国弗吉尼亚的Fairfax省为例，通过计算机程序对现实中的地方政府行为进行仿真模拟，构建债务风险预警系统。

（二）国内相关文献。裴育、欧阳华生（2007）认为构建有效的风险预警系统可以有效地防范与化解地方政府的债务风险。而在构建地方政府债务风险预警指标的体系过程中，又需要对风险进行描述与量化。通过指标选取，构建、计算、权数的分配，风险值的测定，地方政府债务的综合评价等，最终建立一个完整的地方政府债务风险预警体制。

卿固、赵淑惠等（2011）通过设立地方政府债务预警体系指标与警戒标准，再采用从低级到高级的“逐级多次模糊综合评判”方法，对地方政府债务风险进行整体量化分析。研究表明，通过该模型方法可以对地方政府债务风险进行事前控制，从而达到预警的目的，同时还为地方政府化解债务风险提供了不同的路径选择。

伊淑彪（2011）通过综合分析政府财政收支情况、负债状况以及政府财力指数，通过使用主成分分析法构建债务评价指标体系，最终得出宏观经济发展情况（GDP）、政府综合收入（财政收入、债务余额、税收）这两项指标用于评价地方政府债务风险更为合适，同时研究发现，可以通过构建指标体系，对地方政府债务风险进行一个量化分析的参考，得出一个显示的评价指标。

谢征、陈光焱（2012）认为地方政府债务风险预警是一个复杂的非线性系统，而灰色关联理论和BP神经网络方法在处理非线性关系的数据方面具有较大的优势，因此通过该方法构建了对地方政府债务风险评估的模型。模型发现，自2007年至2009年以来，我国地方政府的负债显著增加，由此带来的结果是地方政府债务风险的难以控制。

洪源和刘兴琳（2012）的地方政府债务风险预警模型是建立在粗糙集――BP神经网络集成理论之上的，实证结果表明所选取的地区债务风险预警等级较高，相应的债务风险也较大，而且债务风险的大小随着评价值的上升不断增大。郭志林（2012）将处理模糊性和不确定性知识的粗糙集理论应用于地方政府债务风险的评价估计。

同时，在地方政府债务风险测算方面，越来越多的学者使用KMV模型方法。

韩立岩、罗雯（2003）基于期权思想对传统的 KMV模型进行了修改：地方政府通过发行地方政府债券将税收的权利转移给债券的购买者，同时地方政府通过偿债来将该税收权利回收。如果债务到期，用于担保的财政收入大于债务价值，那么地方政府将不会违约；而若小于债务，那么地方政府将会选择违约。

李江波（2010）扩展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了关于投资者对于不确定性的好恶程度的考虑，并使用Knight不确定性因子λ进行表示。将该元素带入到传统的KMV模型中得到了Knight不确定性下的市政债券风险测度模型，运用改善后的模型度量北京市债券风险。通过实证分析发现：在引入Knight不确定性因素之后，违约率不再是一个固定值，而是一个区间的形式。同时，该区间随着市场情绪波动的增大违约区间也呈现不断扩大的趋势。

李腊生、耿晓媛、郑杰（2013）认为：我国的地方政府债务与一般的西方发达国家的地方政府债务有着显著的区别。虽然在形式上地方政府具有经济上的独立性，但是当地方政府一旦发生债务违约等经济困难时，中央出于“父爱主义”，将对地方政府予以保护。因此，在使用KMV模型时，不能将地方政府视为一个孤立的个体，需要将中央的保护考虑进去。所以，基于这方面的考虑，他们认为应当将地方政府债务的可转移性因素加入KMV模型当中。实证研究表明：近些年间地方政府债务虽然规模急剧增长，但是显然不足以危害整体债务的安全。

徐占东、王雪标（2014）将财政收入分解为税收收入、土地出让收入以及其他收入，利用改进后的KMV模型对省级债务违约风险进行评价。研究表明：税收收入和其他收入两部分对地方政府债务违约风险的影响远大于土地出让收入；同时，不同地区的地方政府违约率有着显著的区别，地方政府的违约率自东部发达地区的偏低至西部逐渐上升。

KMV模型在地方政府债务风险的测算上被广泛使用，同时现有学者也对KMV模型做了各式各样的扩展，以使得KMV模型可以更符合实际情形，从而更正确地求解出地方政府的债务风险。本文尝试使用蒙特卡洛方法对KMV模型进行拓展，使KMV模型可以更加正确地描述地方政府债务的行为，从而更加准确的给予地方政府债务风险进行评估。

三、相关公式推导与蒙特卡洛方法介绍

（一）KMV模型推导。假设地方政府的财政收入服从下列随机过程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt为t时刻地方政府可用于对债务进行担保的财政收入，Zt是一个随机变量，服从标准正态分布，f（x）为某一特定函数。

为了简化分析，假定地方政府债务到期时，地方政府均有能力支付利息支出，因此我们只需要考虑地方政府是否能在到期日偿还债务本金来判断地方政府是否存在违约行为。假定地方政府债务的到期日为T，当地方政府债务到期时，地方政府可用于为地方政府债务担保的财政收入为Rt，应当偿还的债务本金为Dt。显然，若Rt大于Dt，则政府会偿还债务；而若Rt小于Dt，那么地方政府会出现违约。Rt等于Dt为政府的违约点。

通?^该方法，我们可以通过连续生成n个独立不相关的变量来对具有相关系数的地方政府的财政收入与债务进行模拟估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模拟的方法求解地方政府债务违约几率的问题，实际上是求解地方政府财政收入的过程。根据KMV模型的推导可知，可以通过生成大量正态分布的数值，将其带入后求解对应值，观察结果并与债务的规模进行比较，最终使用违约的次数除以总实验次数，即可以得到地方政府的债务违约率。代码如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

将对应的地方政府的财政收入波动率与增长率以及初始时间的财政收入和应偿还债务带入即可对某一地方政府的债务风险进行计算。而求解多个地区的联合整体地方政府债务风险时，需要考虑各地区之间的相关性，因此需要生成多组具有相关性的随机序列。因此，需要计算各个地方政府财政收入的相关系数，得到相关系数矩阵，进行Cholesky分解，对N维不相关的正态分布数值做映射处理，生成具有相关性的随机序列，求解对应的财政收入数据，再根据联合整体地方政府债务风险的定义：判断的条件为所有地方政府的担保财政收入之和大于所有地方政府的应偿还债务之和。因为该代码的长度较长，因此使用流程图表示该段代码如图1所示。（图1）

四、实证结果分析

（一）独立的测算各个地方政府的债务风险。根据上述模型理论，对各个地方政府的债务风险进行评估计算，得到结果如表1所示。由表1可知，我国的大部分地区地方政府债务在各个担保比例下风险均在合理的范围。但是与此同时，局部地区债务风险十分突出：其中重庆市在40%、50%、60%的担保比例下，均有较高的违约风险超过了0.4%的合理范围，可以认为该地区债务风险极其严重，数量占比为4.2%；四川省、贵州省、北京市、湖北省在40%、50%的担保比例下存在着一定的违约风险，在60%的担保比例下，则处于安全范围中，可以认为这些地区的债务风险比较严重，数量占比为12.5%。（表1）

地方债务的存在及突出问题 篇6

政府负债的管理形式大致有：一是纳入财政预算管理。二是举借时不列入预算管理，归还时通过预算扣款的管理方式。三是分散管理，矛盾引发时则转嫁为政府债务风险。

二、地方政府债务形成的机理分析及存在的客观必然性

（一）未清晰界定政府职能成为根源性诱因

随着改革的深入，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。在强烈的利益动机下，地方政府运用其职能追求本地区经济的高速增长，将大量资金运用于可能会带来较高收益的竞争性和盈利性项目，以致该退出的领域没有退出。由于政府该进入的领域和重点扶持领域还必须保证，根源于这种财政压力，地方政府通过各种融资渠道筹集资金，导致债务加重。部分地方政府主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，随意为外资项目提供担保，许多项目属于竞争性领域的低水平重复建设，而且贷款项目自身产生的效益受到汇率风险、市场风险、配套资金、引进设备等因素的制约，从这类贷款的使用效率上看，难以依靠项目自身形成偿债能力的问题，一旦拖欠外债，地方政府被迫“埋单”。

（二）未建立规范的分税制成为体制性诱因

1．财权与事权逆向运行，导致地方政府寻找其他“生财之道”。1994年实行分税制后地方政府原有的主体税种上划中央，留给地方政府的预算内收入的主要财源即地方税，税源零散、稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，致使地方税收入难以真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。特别对于省级以下地方政府来说，导致“财权”与“事权”逆向运行。省以下政府同样层层向上集中资金，刚性强的基本事权却有所下放。县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。

2．规范化转移支付制度未建立，造成部分欠发达地区财政债台高筑。目前我国的财政转移支付体系过于庞杂，其中税收在返还时充分考虑了过去各地的既得利益，因而使这一转移支付形式基本上没有起到均等化效果。而专项补助大多是在预算管理高度集中的计划经济时期遗留下来的，特别是多数专项补助往往要求资金配套，不利于欠发达地区。这使得部分欠发达地区在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下，不得不求助于银行贷款、单位借款等各种债务融资手段，或者暂时挪用其他专项拨款，来保证本级政府基本职能的正常履行。

（三）或有负债成为潜在性诱因

1.支出上的刚性是地方政府或有负债出现的内因。从理论和实践上看，收入与支出总是一对矛盾，收入是有限的，而支出是无限的。为了满足无限的支出，政府的途径是增加税收或增发债务。对于前者，增税不仅遭到纳税人的强烈反对，而且还会抑制经济发展，造成的结果是财政收入会因增税在短期内有所增加，但从长期来看，经济因增税失去了活力，政府的财政收入会因此减少。所以，政府一般不会选择增税来为政府的支出筹资。顺理成章为了满足政府支出的需要，选择债务筹资就是一个合适的途径了。

2.解决本地基础设施的瓶颈制约是地方政府或有负债出现的外因。市场经济条件下投融资体制改革的原则是政府基本上退出一般竞争性领域的投资，而主要承担负责地方基础性、公益性领域的投资。从理论上讲，基础设施的投融资也可以由民间资本承担，但就目前而言我国地方政府主要担负基础设施的投资建设职责。从各地情况来看，在地方基础设施方面，地方政府除了利用预算内资金外，还充分利用了银行贷款、外资等，不过在利用这些资金时，由此就会产生大量的政府或有债务。在这些项目当中，一旦出现了还款危机，政府的或有负债就变成了直接负债。

3.宏观经济的不稳定性容易导致地方政府或有负债。或有负债的一个主要特点是可能发生也可能不发生，这在很大程度上同经济发展有关。在经济发展速度缓慢时，政府为了刺激经济，常常采取扩张型财政政策，扩大支出规模，拉动社会总需求，在取得良好经济、社会效果的同时，由于政府财政收入增加有限，故扩大支出规模往往增加了政府的债务负担，尤其是地方政府，加快基础设施建设，提高居民收入，加强社会保障，都要增加财政支出，在没有新的收入来源、地方政府不允许发债的情况下，政府只能变相借款，由政府以担保、抵押等多种形式利用社会资金，来实现政府的宏观调控目的，由此形成政府大量的债务，而且大部分以或有负债的方式存在。

三、地方政府债务管理是存在的主要问题

1、思想认识上还没有真正到位。目前，市政府对地方政府性债务管理已经比较重视，但是，部分市、县政府在思想认识上还没有想通，还在以消极的态度看待地方政府性债务管理，以致在建立政府性债务风险管理机制上应付了事。

2、防控机制上还没有真正完善。目前我市各县、市、区政府出台的地方政府性债务管理办法，仅依照口径设置了几个比率上限指标，而没有风险评判制度，还没有风险化解机制，比如债务到期偿还不了如何解决预案也没有制定。同时，在比率上限指标设置上也是一刀切，不符合各县市政府性债务风险承受能力差异显著的实际。

3、防控措施上还没有足够力度。如债务存量已严重超比率，在债务增量上如何控制，存量上如何限期逐年压降到位；大量债务集中到期不能偿还，如何化解风险等，都缺乏有力的防控措施。在地方政府超过规定举债现象较为普遍，且政府背景企业之间相互担保较多，贷款到期时间又过于集中，按时还贷较为困难，已出现不良资产苗头，风险初步显现。至于如何防范和化解贷款到期偿还风险，却没有积极的措施。

四、完善地方政府债务管理的几点建议

1．建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制，对债务的总量和结构进行全面分析和测算，确定警戒线以达到控制风险的目的。二是要实行政府债务统一归口管理，防止出现无政府状态。三是要建立完善政府偿债渠道，多渠道筹集偿债资金，同时在财政设立偿债准备金专户，做到未雨绸缪。四是要严格实行责任追究制度，建立严格的还贷还债激励约束机制。

2．严格政策分类处理。建立和完善与“借、用、还”相衔接，“责、权、利”相统一的运作机制，实行“谁举债，谁偿还”的原则。明确债务主体，避免债务多头管理、各自为政、责任不清的局面。

3．严格控制政府债务新增规模。严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。同时对负债搞基础设施建设和公益事业建设要量力而行，不能超越财政承受能力。改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业市场化，改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法，鼓励民间投资和多种形式的筹资形式，以减轻财政压力。

我国地方债务分析 篇7

地方性政府债务, 就是政府为了支持地方经济社会的发展而直接举借、拖欠或者由担保而形成的债务。地方性政府债务在支持建设、改善民生、应对金融风暴和自然灾害等方面发挥重要作用, 债务的发生与否以及债务水平都由政府自身决定。具体来说, 地方性政府债务可以分为三类:地方政府因直接举借或者拖欠形成负有偿还责任的显性债务、因担保形成的或有债务, 因承担相关救助责任或其他社会义务而承担的其他相关隐性债务。自分税制改革以后, 财权分离, 地方政府需要自给自足, 这就带来了地方融资压力, 此外, 国内外频发的自然灾害以及金融危机, 都需要地方政府提供一臂之力。所以, 地方政府性债务成为了地方重要财政支撑。国家审计署于分别于2011年和2013年对全国范围内的地方性政府债务进行全面审计, 目的是为了考察债务的问题现状并加强管理, 审计结果发现我国地方政府性债务主要存在以下四种风险。

1.1 地方政府性债务的结构风险

结构风险主要是指各类地方政府性债务结构不合理、比例不科学所带来的隐患。地方政府债务风险包括国债转贷资金、外债等导致的直接显性债务风险、担保无法偿付等或有债务风险和社会保障资金不足等带来在隐性债务风险。一般而言, 显性风险具有可预测性和可控性, 不会给政府带来突发性偿还困难, 但是或有风险和隐性风险使得不可控因素加大, 增加结构风险, 加大了地方政府陷入偿还困境的概率。从2011年的审计摸底情况可以看出, 我国地方性债务结构不合理情况突出, 担保性债务和隐性债务分别占21.8%和15.58% (图1) , 这两种债务比例过高会增加不确定性风险。

1.2 地方政府性债务的规模风险

规模风险是指地方政府性债务到期因为债务规模太大而没有足够资金偿还的风险, 由图2可以看出, 我国2004年债务总额只有4千万元, 而到2010年就猛增到11万亿元, 随后两年间又急剧增长4亿元, 过大的债务规模甚至超过了当地政府的财政承受能力, 这给到期债务支付带来巨大压力。

1.3 地方政府性债务的效率风险

效率风险是指由于地方政府在债务融资后没有充分利用, 造成资金浪费或者管理不善造成使用效率低下的风险。如果这些债务资金没有发挥应有的作用, 那么募资的最初意图难以实现, 并且资金流动不畅将导致新增资本减少, 融资成本增加。两次审计均表明我国地方政府性债务资金使用效率低下, 存在较多闲置资金, 2010年底就有11044.47亿元货币形式的债务资金没有支出, 占所有债务资金的10.31%。由于缺乏科学的管理方法和使用监督计划, 国内地方政府性债务面临较高的效率风险。

1.4 地方政府性债务的外在风险

外在风险是指地方政府不能按期完成偿债义务所带来的相关风险。比如, 地方政府在面临偿债压力时可能会进一步举债、提高税收标准或者增加税收种类、向上级政府转嫁偿债义务、挪用其他资金甚至违规募集资金等。从表1可以看出在2010年底地方政府性债务未来偿还方面, 2011年、2012年到期偿还债务额占24.49%和17.17%, 2013年至2015年到期偿还额分别占11.37%、9.28%和7.48%, 2016年以后需要到期偿还的占30.21%, 每年都有较高数额的偿债量, 这会给地方政府带来极大压力, 导致较高外在风险。

2 我国地方政府性债务风险的成因

关于我国地方政府性债务风险的成因, 主要体现为以下几个方面。

2.1 分税制改革后地方财权和事权不平衡

1994年我国建立起分税制财政体制, 中央和地方政府财权与事权的分布不均, 成为地方政府负债的直接诱因。在改革过程中, 财权上移, 事权下放, 这就意味着地方政府收入来源缩减, 所需支出项目增加, 这一增一减带来的就是收支的不平衡和债务的产生。从改革后的税种机构来看, 小税种的大部分和大税种的小部分归地方政府, 地方所分得的税种规模小、税源零散、征收难度大。这就导致了地方财政占国家财政总收入的比重不断下降。与财权减少对应的是事权的扩大、支出增加, 地方政府不但要承担基础设施建设和经济发展责任, 还要负责科教文卫、农业等方面的支出责任。事权和财权的严重不平衡导致债务困境。

2.2 政府绩效评价体系不合理

一方面, 现有的政府约束和激励机制容易产生财政机会主义, 导致主动举债增加。目前, 中国在以GDP为考核升迁标准的情况下, 地方政府有采取财政机会主义的主观动机。地方官员的仕途与当地生产总值增长速度、基础设施建设、招商引资情况等密切相关, 在管理缺位监管不利和地方政府权力限制较少的情况下, 地方官员又具有客观条件来获得足够资源来制造政绩工程。另一方面, 约束机制不完善, 我国《预算法》和《担保法》对地方政府举债及提供担保都做了明确约束, 但是尚未建立专门的法律法规来约束地方政府举债的规模和方法及对其的管理。这样, 财政机会主义驱使地方政府官员通过各种手段规避《预算法》和《担保法》的约束, 以化解事权和财权的不均衡, 从而提高政绩。

2.3 地方债务管理体制改革滞后

我国对地方性债务管理不够, 突出的问题有:债务收支没有纳入预算管理, 获得的债务资金没有及时使用, 融资平台多而杂乱, 缺乏统一的管理规范等。2011年审计结果显示的地方政府负有担保责任的债务多是指通过政府融资平台来举借的, 而现阶段我国对融资平台公司融资管理体系还不规范, 部分公司法人治理结构不完善, 内部管理级次多、链条长, 资本金到位率低等使得部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱, 偿债风险较大。

2.4 审计对地方政府债务监督力度不够

首先, 我国还没有建立专门的审计相关法律法规来规范和约束地方政府债务, 更没有制定专门的审计程序和方法, 因此对地方性政府债务审计的依据还不完善。其次, 我国针对地方政府债务的审计工作和次数还不多, 缺少审计经验。审计署从2011年3月开始对全国地方政府性债务情况进行全面审计, 而此前很少有过对地方政府债务的全面系统审计, 对地方政府债务的规模和结构及存在的风险没有一个整体的把握。再次, 鉴于目前我国的审计体制仍然是隶属政府的“行政模式”体制, 审计机关对政府负责, 其活动受政府影响, 审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作, 这样, 在审计机关审查政府资金时, 政府实际是在审计活动中充当着领导者的角色, 无法有效地保障审计机关和审计人员的独立性及审计结果的的客观性。

3 降低地方政府性债务风险的对策

基于我国地方政府性债务的风险突出, 采取有效措施降低风险势在必行。

3.1 建立科学的地方政府绩效评价体系

政府过度举债, 重借轻还的根源在于以GDP增长为主的考评方式。政府官员们过分关注“政绩工程”和“形象工程”, 把还贷负担转给了后几届政府。因此, 现阶段, 我国要建立对地方政府官员的科学评价和激励机制, 除了以往的经济指标外, 要加入环境保护、就业保障、社会福利等多种评价标准。同时, 在业绩考评方面, 要考察资金的使用效率, 考察已建立在固定资产在使用率避免只注重GDP, 忽视资源利用率的问题。

3.2 健全地方政府债务管理机制

首先, 要规范地方政府债务预算管理。将地方政府债务纳入预算管理, 合理规划地方举债的规模和结构, 加强对地方举债手段的监督, 特别是要规范地方政府通过融资平台公司举债的程序、限制其举债规模比, 科学安排和使用各项债务, 提高地方政府性债务的使用效率。然后, 要加强对地方政府融资平台举债的管理。现阶段我国对融资平台公司融资管理体系还不规范, 内部管理级次多、链条长。因此在实践中要建立科学的管理方法, 严格审核其设立标准, 对其项目合理性、项目资金需求和融资计划的合理性、融资成本的构成、资金管理等要进行全面的检查和监督, 综合考虑其风险性, 防范虚假出资、抽逃资本等不合法现象, 规范其运作流程, 防范和降低运营风险, 提高资金的使用效率。其次, 要加快地方政府投融资体制改革。一是规范政府投资范围;二是统一政府融资管理;三是建立针对公益性项目和营利性项目两种不同的偿债机制;四是制定法律法规规范融资和投资行为。

3.3 构建地方政府性债务风险预警体系

首先是风险识别层面, 地方政府性债务风险包括结构风险、规模风险、效率风险、外在风险。从审计结果可以看出, 我国地方政府性债务中政府负担保责任的债务比重较大, 这些债务的发生和偿还则取决于一些不确定事项的发生与否, 因此对其进行量化也比较困难, 实际中对各项债务的风险识别主要从债务的规模、结构、成本和使用效益四类指标进行。其次是风险评估层面:风险评估主要结合客观实际数据资料, 选择一定的指标体系来预测风险度的大小, 主要指标体系有:地方政府债务规模指标、结构指标、成本指标、债务使用效益指标等。最后是要构建地方政府性债务风险预警模型, 选取指标与确定指标是预警指标体系的设计的最重要的两个方面, 在实际中, 可以根据已经获得的数据资料, 构建一个包含以上四个方面指标的全因素分析模型, 考虑整体中的各项可能风险, 从而更好的预测风险, 达到风险预警的作用。

3.4 加大对地方政府性债务的审计力度

当今, 各国都越来越关注政府债务在经济发展的重要作用, 管理和使用得当则会极大地促进经济发展, 否则会对经济增长带来不利影响, 甚至引起局部乃至更广范围的经济危机, 而加大对地方政府性债务的审计监督则可以很好地掌握其现存现状, 对预防和防范债务风险具有重要意义。首先完善相关审计法律法规, 要根据《审计法》及其实施条例的具体规定, 结合地方政府负债的具体情况, 制定专门的审计相关法律法规, 保证地方政府债务审计中审计机关和审计人员的独立性, 对相关的审计程序和方法做出指导性的规定, 从而使得债务审计工作中有法可依, 有据可查, 充分发挥审计的防范和监督作用。其次要在规定在年度区间进行一次全国范围内在审计调查, 全面了解地方性债务的管理现状和变化情况, 最后要改进审计方法, 提高审计工作创新水平, 实现审计工作的科学性和有效性, 如将债务审计与投资项目审计、金融审计、预算执行审计、绩效审计、经济责任审计等有机结合。

摘要：作为地方经济建设的重要资金来源, 地方政府性债务资金在保障地方经济发展、改善民生、应对和抵御自然灾害以及国际金融危机等方面发挥了重要作用。然而, 审计署的审计也发现地方政府性债务在举借、使用、监督、管理等方面存在一些不容忽视的问题。本文立足于国内的审计实践发现, 通过剖析我国地方政府性债务的现状, 揭示其存在的风险问题并深入探讨问题产生的根源, 进而提出对策建议。

关键词：地方政府性债务风险,分税制,风险预警

参考文献

[1]蔡飞.地方政府债务审计的作用分析[J].现代审计与经济, 2011 (2) .

[2]朱春芳, 孙长华.地方政府性债务审计的内容和重点[J].审计月刊, 2011 (5) .

[3]李玲, 卢红柱, 牟遥.地方政府性债务问题的审计思考[J].审计研究, 2011 (5) .

论我国对地方政府性债务的管理 篇8

我国对地方政府性债务管理的历史沿革

我国地方政府举债历史悠久，在计划经济时期、改革开放初期和当前都具有不同的特点。梳理我国不同时期对地方政府性债务管理历史，对当前如何管理地方政府性债务具有借鉴价值。

在计划经济时期，财政体制具有“统收统支”的集权型特征，中央政府通过制度规定对地方政府实行严格管理。在这个时期，中央政府垄断着社会绝大多数资源，各级地方政府几乎没有可供自己支配的财力和财权，尽管中央政府为了发挥地方政府的积极性，实行过中央和地方之间的“比例分成，三年不变”体制（1958年）、“财政收支包干”体制（1971-1973年）等措施，甚至下放部分举债权，如在建国初期，我国曾尝试在一些地方发行地方债，这些地方债包括“东北生产建设折实公债”“地方经济建设折实公债”等；还出台过一些专门发行债务的规定，如1958年4月中央《关于发行地方公债的决定》，该决定允许省级政府在确有必要的时候，为筹集建设资金可发行地方建设公债。

从1979年开始，我国实行了以“放权让利”为特征的经济体制改革。由于我国传统的计划经济体制实质上是一种财政主导型经济，财政是整个经济体制的核心，所以这场以市场化为导向的改革是以财政改革为突破口的，改革内容集中体现在政府与企业分配关系以及中央和地方政府关系的调整等方面。从财政体制的变迁上看，最重要的变化在于财政体制由单一制向各种分权性的包干制转变。在这种相对统一的经济、财政政策下，对地方政府举债管理也比较严格。

1994年实施“分税制”后，伴随着事权下放，地方政府成为一个重要的经济发展主体和调控主体，担负了重要的经济发展职能。与此同时，出于财政收入规范化管理的目标，在财权的划分中，主要是侧重于税收收入资源的划分，而对于其他政府收入资源的划分仍然侧重于中央政府的统一调度，包括对地方政府举债的管理。1994年预算法、1995年担保法和1996年贷款通则等，这些规定都为控制地方政府实行预算赤字的債务融资提供了法律依据。现实中地方政府举债行为以各种面目出现，如地方政府的财政部门直接提供担保函或者宽慰函，通过各种融资平台公司进行贷款，通过单位或者企业借款或者发行债券等等，在客观上已经形成了地方政府的融资体系，对其管理，形式上严格，实质上松懈。

近年来，对地方政府性债务的管理措施逐渐加强，尤其是开展了两次政府性债务审计后，各级政府积极采取有效措施，完善相关制度，消化存量债务，严控增量债务，清理规范融资平台，取得了一定成效。地方政府性债务管理的制度更加完善，财政、金融监管部门和地方政府都相继出台了规范和加强债务管理文件，内容涉及完善国债和地方政府债券举借、偿还、使用和管理等。债务风险防范措施不断强化，通过建立风险预警机制、偿债准备金制度和财政奖补机制等措施化解存量债务。地方政府融资平台偿债能力有所增加，尤其是2010年国发[2010]19号文出台后，对地方政府融资平台进行清理规范，通过增加注册资本、注入优质资产和完善治理结构等，提高其资产质量和偿债能力。

加强地方政府性债务管理的对策

对于数量庞大的地方政府性债务和层出不穷的举债行为，如何进行规范和管理，使其走上良性发展轨道，是中央政府和地方政府面临的共同课题。从我国对地方政府债务管理的历程来看，已经积累了一定的经验，但若要应对日益复杂的形势变化，还需要借鉴国际先进经验和做法，通过制度创新来加强对地方政府债务进行规范和管理。

（一）通过制度创新完善财税管理体制，从根本上解决地方政府面临的财政困难问题，是对地方政府性债务加强管理的基础

无论是我国地方政府举债发展历程还是现实状况，举债的根本原因要么是事权过多，超过财力承受限度，要么是财力不足，收不抵支。要解决好这一问题，需要通过制度创新予以解决。针对地方政府事权过多的问题，需要通过制度创新明晰地方政府事权，建立起与其财力相匹配的事权体系，这单靠财政部门无法完成，需要各级政府全力协作，梳理各级政府事权，不得随意将事权上升、下降或者转移，这种制度创新是部门间、政府间博弈的过程，既需要通过顶层设计、全局部署，更需要包括财政部门在内的各部门通力合作，协调配合。针对地方政府财力不足的问题，需要逐步完善地方政府税收体系，调整各级政府间的财力划分和分配机制。统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源，进一步扩大地方税种，完善地方税体系，并使各级政府都有自己的主体税种，完善转移支付制度，加大对财政困难地区的支持。

（二）加强对地方政府性债务的管理，重点是对存量债务的风险管理和增量债务的规模控制

从国外对地方债务管理的经验来看，主要是从存量债务和增量债务这两方面下手。我国地方政府性债务要按照2014年国发[2014]43号文件要求，遵循“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”原则，建立起“借、管、用”相统一的地方政府性债务管理机制。对于存量债务，继续控制和化解债务风险，按照建立风险预警机制、风险应急处置机制和严肃财经纪律的要求，重在贯彻落实已经建立起的这些体制机制，真正在实践中发挥作用而不是流于形式，尤其是对于存在的新情况，如近期推出的地方政府债务置换，目的是为了解决地方政府性债务阳光化、融资期限和成本优化问题，需要进一步探索和完善。对于增量债务，通过建立规范运行的省级地方政府举债融资机制，明确融资范围和规范，并大力推行政府与社会资本合作模式，拓宽资金来源渠道，缓解政府资金压力，通过建立责任追究制度加强债务监管；严格执行地方政府性债务的规模控制和预算管理，债务增量要实行限额管理并严格执行报批制度，举债在遵循市场化原则前提下，举债程序和资金用途也都需要报批；将增量债务纳入预算管理，增加透明度和监管力度，等等。

（三）完善相关配套措施，建立起多元化的地方政府债务管理体系

继续完善地方党委政府领导干部考核体系，将地方政府性债务情况作为一个单独考核指标进行考核，既要关注存量债务的化解情况，要关注增量债务的投向、规模和结构等，尤其是相关制度规范的建设情况。将政府性债务纳入地方党委政府和部门领导人员经济责任审计，在经济责任审计的计划、方案、实施和报告等全过程都要对政府性债务的有关情况进行关注，不仅要注重问题导向，发现存在的问题和违法违规情况，更要注重制度建设，通过建章立制来解决根本性问题。继续与相关部门搞好协调配合完善相关制度，这些制度除了上述的考核制度和审计制度外，还需要建立起债务报告、债务公告、债务统计、债务风险等制度，这些制度建设需要财政、金融、审计、统计等部门的协调配合。