如何完善法律法规

如何完善法律法规（精选8篇）

如何完善法律法规 篇1

加强反腐败立法，修订完善惩治腐败的法律法规，坚持不懈进行法律法规教育，坚持依法惩治腐败、打击犯罪，减少违纪违法者利用制度漏洞对抗组织调查、掩盖事实真相、逃脱应受惩罚、获得非法利益的可能性；

建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度，加强重点领域案件查处工作；健全查处案件协调机制，完善到纪检监察机关和组织、公安、检察、审判、司法、审计等部门案件线索通报移送机制，健全纪检监察机关内部各职能部门案件线索协调管理机制；建立重大案件督导督办机制，加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关办案工作的领导；

健全党风廉政建设责任制及其配套制度，对有案不查、办案不力甚至阻挠办案的领导班子、执纪执法机关和领导干部，要严肃追究责任；

建立健全依纪依法安全文明办案的纪律要求以及责任追究制度；

完善举报人和证人保护制度，探索建立举报人奖励制度，保护广大党员、干部、群众参加反腐败斗争的积极性。

通过加强司法协助、引渡、追缴和返还腐败资产等方面国际合作，使腐败分子无处藏身。

如何完善法律法规 篇2

(一) 我国现行工伤保险法律制度在覆盖人员范围上存在的问题:

我国现行的工伤保险制度基本上是“全民企业执行”、“集体企业参照执行”。改革开放后, 涌现出大量的乡镇企业、“三资企业”和私营企业, 在这些企业中, 有不少企业劳动条件较差, 不重视安全管理, 工伤事故及职业病的发生率较高, 而国家又没有及时出台相应的劳动保护法规, 在“预防”上予以强制及约束, 也没有相应的工伤保险法规强制对职工进行工伤保险, 甚至出现有些企业与劳动者签订只发工资、不管伤亡的“生死合同”现象。

(二) 必须进行改革以扩大工伤保险的覆盖面

工伤保险是我国目前政府文件唯一提出在“中国境内”实行的社会保险项目, 范围比较广泛, 但目前社会化工伤保险的覆盖范围较低。工伤保险范围的扩大是社会主义市场经济发展的客观要求, 也是经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件。它保证社会公平原则的贯彻和社会成员的安全, 并保证企业机会均等、效率优先的竞争原则得以实施。

在市场经济条件下, 工伤保险制度要逐步覆盖所有用人单位。在我国, 当务之急是通过立法尽快把乡镇企业、私营企业等纳入到工伤保险范围中来。这些企业安全生产意识差、设备陈旧, 发生工伤事故的数量已占全国工伤事故的一半。只有实行工伤保险的“广覆盖”, 才能促进劳动力的合理流动, 减轻企业的负担, 保证职工发生工伤时得到公平合理的保险待遇。如果没有一种社会统筹的工伤保险机制, 一旦发生事故或意外, 企业就要单独承担全部风险, 这无疑会增加企业的负担, 不利于企业的经营和发展。实行工伤保险就是要通过社会共济, 达到风险分担的目的, 免去企业的后顾之忧, 从而改善整个投资环境。

二、我国工伤认定的标准及其存在问题

在工伤保险中, 最核心的问题是对于工伤的认定问题, 因为工伤保险制度建立的目的, 就在于给予因工伤亡者优于非因工伤亡和疾病受害人的待遇。我国目前对于工伤的认定, 主要采用列举的方法, 这种方法的优点在于明确、具体。但是, 其最大的弊端就是可能使应当按照工伤处理的工伤伤亡被排斥在工伤范围之外。

1、现行制度中工伤的认定标准。我国现行工伤认定的依据是劳动部2004年发布的《工伤保险条例》 (以下简称《条例》) 。《条例》对工伤的认定, 规定了10条界定标准, 对全国企业统一工伤标准和认定工伤, 起到了积极和重要的作用, 使大量的工伤得到工伤保险的认可和法律的保护。但实际中仍有一些工伤事件按10条标准难以界定, 存在着词汇界定不明晰的问题, 这都给工伤认定带来了一定的难度。

2、工伤认定、待遇支付过程产生问题。案例一:《条例》中第十四条第 (六) 项规定:职工在上下班途中, 受到机动车事故伤害的, 应当认定为工伤。一职工刘某骑自行车下班途中, 被同向行驶的一电动三轮车撞到, 被医院诊断为:尺骨骨折, 桡神经深度损伤。用人单位向工伤科提出申请, 要求认定工伤。工伤科经过调查核实, 确认了刘某的受伤事实, 但对刘某是否属于工伤产生了两种不同意见。一种意见认为, “在上下班途中, 受到机动车事故伤害的”才能认定为工伤, 电动三轮车不在国家法改委发布的《机动车产品目录公告》中, 不属于机动车, 并没有纳入公安部门的机动车登记制度范围, 不应认定为工伤。另一种意见认为, 现在机动车的范围比较广泛了, 不但有油电混合的汽车, 亦有完全由电驱动的汽车, 有关部门也认为对电动三轮车应按照机动车处理, 所以, 电动三轮车属于机动车, 应当认定为工伤。建议在以后修订《工伤保险条例》时, 对机动车的范围加以明确, 以便于操作。

案例二:有一职工在下班途中发生交通事故, 受害方已经获得肇事方的赔偿, 是否还能获得工伤保险的赔偿。现在有两种观点:一种是主张“双赔”。理由是第三人侵权发生工伤的, 民事侵权责任与工伤保险待遇性质不同, 并不冲突, 工伤职工可以同时享受。这一观点“有法可依”, 根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定:“因用人单位以外的第三人侵权造成劳动者人身损害, 赔偿权利人请求第三人承担民事责任的, 人民法院应予支持。另一种主张“差额赔偿”的观点则认为, 如果工伤是由第三人侵权造成的, 工伤职工同时享受侵权赔偿和工伤待遇, 重复享受赔偿显然超过了工伤职工的损失, 因此在这种情况下只允许工伤职工获得差额赔偿。在现实中, 因第三人侵权引起的工伤事故时有发生。那么, 工伤职工在获得侵权人的赔偿后, 还能否再按照《工伤保险条例》的规定享受工伤保险待遇呢?在此问题上, 一些省市法院的单独的地方都有规定, 笔者建议以后修订《工伤保险条例》中能够更加明确的规定, 以便于处理因工伤的交通事故赔偿时便于操作, 更有效的保护权利人的合法权利、实现真正的公平与正义, 实现权利、义务的真正对等。

三、我国目前工伤保险待遇制度存在的缺陷

按我国目前的规定, 并未提及职工致残后的残疾用具的更替费用, 只规定残疾用具按普及型标准配给。职工既然残疾, 就是无法恢复正常的状态了, 也就是说残疾职工的后半生生活必须得依靠残疾用具, 而残疾用具就象其它任何的用具一样, 会折旧、损坏和丧失其原有的功能。我国工伤保险法律制度中没有规定残疾用具的更替费用, 也就说更替费用需要伤残的劳动者自己负担, 笔者以为这对残疾的劳动者极不公平。残疾用具是工伤保险待遇的项目之一, 劳动者致残后无收入来源, 无力承担这一本不该由自己支付的费用。因此, 笔者认为应该改革工伤待遇制度, 加入残疾用具的更替费用, 按残疾用具一般的折旧年限, 规定每几年发一次。

四、总结

随着社会经济的不断发展, 劳动关系中的新问题不断出现, 对劳动者这一弱势群体的保护也日益受到关注。为适应社会发展的需要, 保护劳动者的合法权益, 我国的工伤保险制度必须进行改革。笔者希望能从以上讨论的工伤保险问题引发人们的思考, 从而带动整个工伤保险制度的改革, 并逐步完善我国的社会保障制度。

参考文献

[1]、杨维松, 赵顺清;侵权赔偿后能否再获工伤赔偿;劳动保护[J];2010年06期

[2]、彭高建;如何认定工伤;中国社会保障[J];2004年02期

如何完善我国的法律援助制度 篇3

关键词：法律援助；公平；正义；立法；完善

法律援助制度，也称法律救助，是为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度，其含义是：国家在司法制度运行的多个环节和层次上，对因经济困难或者其他因素而难以通过正常意义上的法律救济手段保障自身基本权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。我国的法律援助制度始于1994年，2003年9月《中华人民共和国法律援助条例》的实施，标志着中国法律援助制度的正式确立。

一、尽快制定《法律援助法》

我国对于法律援助最高只是固定在行政法规的范围内。刑事诉讼法、律师法、法律援助条例等法律法规和一系列司法解释、规范性文件共同组成了我国的法律援助制度体系。但随着经济社会的不断发展和法律援助工作的快速推进，《条例》已经不能完全适应工作需要。2003年颁布的《法律援助条例》已有很大局限性，立法层级低，实际操作性不强。使法律援助在我国的法律体系中的地位不能很好的确立。尽快制定《法律援助法》，就法律援助的法律地位、责任主体、法律援助对象标准、范围、机构组织、工作机制、经费和制度保障、法律责任等作出全面科学的规定。我国目前制定《法律援助法》的条件和时间均已经成熟，尽早制定《法律援助法》对我国法律援助制度的发展具有十分重要的意义。

二、设立法律援助律师值班制度

法律援助值班律师制度最早起源于英国，目前已成为世界上很多国家和地区法律援助制度的重要组成部分。英国是最早建立并实施值班律师制度的国家。英国值班律师计划由法律服务委员会负责管理。不论是在法庭还是在警区，只要有需要，都会有一名或者更多的值班律师被分派来参与值班活动。加拿大的值班律师制度很发达，服务范围也很广泛，主要有三类：一是刑事电话咨询值班律师；二是法院值班律师；三是提供其他延伸服务的值班律师。如果我国在基层法院、检察院、公安机关开始设立值班律师，建立律师值班名册。在办理案件过程中工作人员应告知当事人律师值班制度提供值班律师名册，使得当事人随时可以或者法律帮助。这项制度的建立将对我国的法律援助制度的形成和加强具有重要意义。

三、明确法律援助的义务主体

我国的法律援助义务主体是代表政府开展提供法律援助的机构和人员，目前我国承担法律援助工作的主要是法律援助专职律师，法律援助由律师的义务行为转向政府职责。社会律师也成为继专职法律援助律师以外的法律援助的义务主体。《法律援助条例》第3条明确规定：“法律援助是政府责任”。所以可以看出律师虽然负有法律援助义务但不能认为法律援助就是律师的责任。在我国，法律援助仍然是政府的责任，或者应改为国家的责任。将法律援助理解为是律师的责任是不正确的。社会组织的法律援助工作在保护弱势群体合法权益，缓和社会矛盾，实现公平正义中具有积极作用，对构建和谐社会有着重要意义。当案件进入到诉讼程序后，侦察、检察、审判机关均应履行法律援助义务，这包括对当事人权利的告知、提供法律援助工作机构的联系联系方式等，这时候就都可以成为法律援助的义务主体。这些都需要在法律法规中进一步的明确，会更有利于法律援助工作的开展。

四、保障法律援助经费

我国法律援助资金有三个来源：政府出资，社会捐赠，律师和法律工作者义务办理。法律援助工作是需要一定资金保障才能够完成的。法律援助经费的主要依靠应当是政府财政。世界上法律援助制度实行较早的或执行的比较好的国家都是主要依靠政府财政的力量。目前我国各地政府财政落实法律援助经费的情况不尽人意，发展极不平衡。各级政府每年在确定的法律援助经费预算时，没有统一的标准。各地应对本地的法律援助需求做统一的专业的评估，在年初财政预算计划出所需要的经费，避免因法律援助经费短缺而制约法律援助工作。在此的基础之上建立法律援助基金会，建立向社会募集法律援助资金的平台，发动更多的资金参于到法律援助中，确保经费增长，保证法律援助工作的开展。建立法律援助经费保障体系，是事关法律援助事业发展的极为重要的一项工作。树立法律援助是政府责任的观念，通过政府买服务的方式，并争取社会广泛参与等其它多种形式，切实使法律援助的经费保障得到落实。

如何完善法律法规 篇4

我国流域水污染防治的法律缺陷及法律完善

摘要：分析了我国流域水污染防治现状,认为我国流域水污染危害具有整体性、多元性、差异性等特点.进一步分析了我国流域水污染防治存在的法律缺陷:流域水污染防治法律体系不完善,流域水污染防治管理体制不合理,市场机制缺乏法律保障.提出从完善流域水污染防治法律体系和流域水污染防治管理体制两方面来加强我国流域水污染防治工作.作 者：张美红 ZHANG Mei-hong 作者单位：安徽财经大学法学院,安徽,蚌埠233000期 刊：水利经济 ISTIC Journal：JOURNAL OF ECONOMICS OF WATER RESOURCES年，卷(期)：,28(5)分类号：X52关键词：流域水污染 水污染防治 法律缺陷 法律完善

环境保护基本法律制度的完善 篇5

【摘要】《环境保护法》的修改已经引起各界人士的关注，各种形式的讨论和研究持续不断，本文从环境保护基本法律制度的角度浅谈对《环境保护法》修改的见解。对环境保护法律基本制度包括哪几项，并无定论。本文立足《环境保护法》既有的明确规定，先分析其存在的缺陷，然后选取已作规定的环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度、清洁生产制度，对其的修改和完善提出建议；再对需要增加的许可证制度和征收生态环境补偿费制度作了阐述，使其适应时代的发展，这也是《环境保护法》修改之本意。

【英文摘要】Amending “Environment Protection Law” has drawn intent attention of various fields.Discussions and researches are under way in kinds of forms.The paper points to the basic legal system and gives some advice on the amendment.There is not a consensus opinion on the content of basic legal systems.The paper focuses on the provisions of “Environment Protection Law”.First, the paper states the shortages of basic legal systems.Then, illustrates how to amend some of them, such as Environment Impact Assessment System, Governance in Appointed Period System, Polluter Pays System, Clean Production System.At last, expounds that the law should prescribe Licensing System and Ecological Environmental Compensation System.“Environment Protection Law” should adapt to the times, which is the original idea of the amendment.【关键词】《环境保护法》；基本法律制度；协调

【英文关键词】“Environment Protection Law”;basic legal systems;harmony

【写作年份】2007年

【正文】

1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有18年。该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。

一、《环境保护法》中确立的基本法律制度

环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。

由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制

度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。

二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷

在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。

第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。

第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。

第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。

三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善

《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。

（一）参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款

我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法（试行）》，经过不断的发展，在2002年8月通过并于2003年9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。

相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。

《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。

首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划,市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看,也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。

其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。

最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。

（二）对限期治理制度的完善

限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。

依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：

第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。

第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。

第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。

第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。

（三）对排污收费制度的修改建议

排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，2002年修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：

1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。

2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。

(四)明确清洁生产制度

清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[4]其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节 实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。

《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。2003年实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及；同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。

（五）增加许可证制度的规定

许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。[5]

实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度；并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染

物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。

（六）增加生态环境补偿费制度

征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容, 它是对“污染者

付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。

四、结语

环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。

【作者简介】

王琳维，女，武汉大学环境法研究所硕士研究生。

【注释】

[1] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第52页。

[2] 李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口•资源与环境》2004年第3期。

[3] 李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》2007年第1期。

[4] 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社 2004年版，第249页。

[5] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第 77页。

环境保护基本法律制度的完善 篇6

【正文】1989年，我国对原有的《环境保护法(试行)》进行了修改并颁布实施，至今已有。Www.11665.coM该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用;为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。

一、《环境保护法》中确立的基本法律制度

环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用;在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。

由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。

二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷

在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。

第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。

第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的`带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。

第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等;一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。

三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善

《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。

(一)参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款

我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法(试行)》，经过不断的发展，在8月通过并于9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。

相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提;二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测;三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。

《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。

首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。

其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。

最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。

(二)对限期治理制度的完善

限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。

依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施;限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使;对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：

第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。

第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。

第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令-控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。

(三)对排污收费制度的修改建议

排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法(试行)》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，20修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：

1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。

2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费;转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。

(四) 明确清洁生产制度

清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[4]其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节 实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。

《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。20实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及;同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。

(五)增加许可证制度的规定

许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。[5]

实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度;并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法(试行)》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。

(六)增加生态环境补偿费制度

征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容， 它是对“污染者

付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复“原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：”开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。“太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。

四、结语

环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。

【注释】[1] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社版，第52页。

[2] 李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口・资源与环境》第3期。

[3] 李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》第1期。

[4] 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社 20版，第249页。

[5] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社20版，第 77页。

如何完善法律法规 篇7

一、电子信息层关于法律和标准规范的建设

在电子信息层法律制定方面, 应借鉴国内外出台的一些相关法律, 主要从信息质量的保障和信息安全两方面的法律着手建设。在信息质量保障方面, 应加快我国《反垃圾信息法》的出台。电子信息层有信息数量多且零散的特点, 垃圾信息的横行, 让人们深陷信息的包围中, 却无法找到自己所需的信息, 甚至被错误的信息所误导, 直接影响到电子文件的凭证价值。通过《反垃圾信息法》的颁布, 规定垃圾信息、传播垃圾信息行为等定义, 以及处罚力度, 打击和控制网络垃圾信息, 保障信息的质量, 促进网络信息交流。在信息安全保护方面, 应建设我国《信息法》体系框架。我国已经颁布了一些针对信息安全方面的法律, 如《网络信息法》、《电子签名法》等法律, 这些法律只是试图将一些与信息技术相关的法律集合在一起, 很难使人们理解这些法律的内在联系。因此, 我国要建立一套与信息的控制与获取相关的权利, 并在此基础上建立一套标准的原则, 从而建立起适应信息时代的内部和谐统一的《信息法》体系框架, 保证相关法律间的联系, 更好地维护信息安全。在电子信息层标准规范制定方面, 可将《计算机病毒防治管理办法》和《计算机信息网络国际联网管理暂行办法》等类似规范融入到电子信息的管理中去, 防范电子信息不受外部网络病毒的侵袭, 保障电子信息的可靠性。这方面我们可以借鉴欧盟的做法, 如欧盟制定的《信息安全框架决议》和《打击信息系统犯罪的框架决议》, 战略性地提出发展信息安全战略框架、制定信息安全的规范和标准化、信息系统的安全标准等等, 从细节上保证电子信息安全在综合战略框架下稳定发展, 保障电子文件的凭证价值, 并且通过制定与之配套有指导意义的政策性文件, 来保护电子文件信息真实可靠性。

二、现行电子文件信息层相关法律和标准规范的制定

现行电子文件信息层的法律、标准规范制定和完善应从实际出发, 尊重法制建设的客观规律, 循序渐进地进行法律制定, 分轻重缓急, 先突出重点的法律法规制定, 单项集中建设, 再综合统筹考虑建设, 逐步完善电子文件法律和标准规范。首先解决电子文件管理中一些法律相互冲突, 或是不同部门对同一事物作出不同的法律解释。对此, 我国应对这些存有异议的法律内容重新拟定或添加司法解释, 达到统一为电子文件管理服务的目的。如《合同法》、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中对直接证据与间接证据在认定上产生的矛盾, 应及时调整, 避免不法分子钻法律的空子。另外, 补充相关法律中涉及电子文件的内容。我国法律中涉及电子文件的法律有《电子商务法》、《证券法》、《电子签名法》和《合同法》等, 可以适当明确补充一些数字签名、证据效力等内容, 以免在利用时产生冲突, 造成不必要的麻烦, 对冲突的法律和标准规范进行有针对性地协调, 普及对电子文件保障技术的相关标准, 更好地服务于实践活动。在现行电子文件信息层中应注重从整体规划的高度制定全面、具体的标准规范, 主要为以下几个方面:第一, 电子文件基础标准, 主要是对电子文件名词术语的界定。电子文件基础标准的建设有利于使电子文件产生者在著录时用语的规范化, 更加客观地表述文件内容;有利于在统一的规范下对电子文件管理进行查看、鉴定。电子文件基础标准的建设是电子文件管理的根本依据, 是保障电子文件凭证价值的根本标准。第二, 电子文件应用支撑标准, 包括电子文件著录使用语言、电子文件交换格式、元数据标准、电子文件数据结构标准和电子文件传输格式标准等。计算机的世界是逻辑的世界, 它只能根据预先的设定运行, 无法自行理解周边环境并加以调整, 因此, 在电子文件信息演进流程中涉及的用语标准、格式标准以及技术应用标准等都应明确制定, 以便计算机更精确地识别并运行。

三、电子档案信息层相关法律和标准规范的保障

完善住房法律体系 篇8

加快住房法律体系建设，促进住房市场规范健康发展

1998年我国住房制度全面改革以来，住房市场快速发展，居民居住条件显著改善，并促进了经济较快增长。但住房市场发展过程中，也出现了一些新问题，例如房价上涨过快、市场秩序混乱、住房质量问题频发、住房保障不足等等。这些问题既有体制、机制原因，同时也暴露出我国住房法律体系建设的滞后和法律规范的严重缺失。因此，加快我国住房市场的法律体系建设已刻不容缓。 迫切加快法律体系建设 住房是人类生存与发展的基本资料，居民住房水平不仅是反映一个国家（地区）经济社会发展水平和居民生活水平的重要标志，而且对于改善民生，促进社会和谐稳定以及带动经济增长都具有重要意义。因此，保障公民“住有所居”是许多发达国家和一些发展中国家政府公共政策的重要目标和主要着力点。 同时，住房又具有不同于一般耐用消费品的特殊性质。第一，住房既是人们的基本生活资料，但从长期看又具有一定的投资品属性，而且由于投资信息不对称，容易产生资产泡沫；第二，住房具有地域固定性等不动产属性，特定地域上的住房具有相对稀缺性或过剩性，不同地域间的住房无法完全替代，因此，住房市场价格容易出现较大的波动；第三，住房开发与消费都对金融高度依赖，无论是开发企业的土地购置、商品房的开发建设，还是在居民的住房消费、购买环节，都需要依靠大量融资和信贷才能完成，因此，住房领域对金融信贷政策高度敏感，这一特点也使得住房市场的波动和风险极易引发金融领域的波动和风险（如美国的次贷危机引发了国际金融危机）。正是因为这些原因和特点，使住房市场以及住房保障都对法律体系建设提出了更高要求。 国外经验及其法律内容 20世纪以前，各国专门的住房法律相对较少，住房问题一般归属于民法的范畴。进入20世纪以后，伴随着工业化和城市化的快速发展，许多发达国家和部分发展中国家的住宅法律法规相继出台，并逐步从单项法令发展为多项法律相互补充、相互作用的住房法律体系。例如，美国、英国、法国、韩国等20多个国家先后颁布了反映本国住房总体纲领和基本制度设计的《住宅法》，而各国涉及住宅的民法、税法、继承法等综合性法律，以及涉及住房开发建设、土地使用、交易租赁等单项住宅法规更是数不胜数。各国的立法目的和内容主要包括： 第一，将保证公民“居住权”作为住房立法第一要义。许多国家在制定住房法律制度时，都将保证居民的“居住权”作为住房立法的核心目标。例如，1934年，在经济大萧条后，美国制定了第一部住房法案以解决失业人口的住宅问题。1949年，美国在《全国可承受住房法》中明确提出，政府有义务实现“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。德国在《民法》中规定居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是政府职能的基本体现。法国在《可抗辩居住权法案》中，承诺基本实现人人有房住，对于特定住房困难群体，如果住房申请得不到满足，则可向行政法院提起诉讼，强化了政府在住房问题上不可推卸的责任。1991年苏联解体后，俄罗斯议会颁布了《俄罗斯联邦住房私有化法》和《关于联邦住房原则》，主要目的是推进住房市场化进程。2004年，俄罗斯又颁布实施新的《住房法》，明确政府在解决住房方面的法律义务，并重新界定联邦、地区和市级政府的住房责任。 第二，建立住房合理消费的引导机制，鼓励自住需求、限制过度投机行为。即使在一些市场化程度较高的发达国家，对住房消费行为也采取必要的调控措施。例如，根据美国《税务法令》，购房者在购买首套住宅时，不仅可享受低利率贷款，而且可将首套住宅贷款的利息从收入中扣除，这相当于给购房者一个很大的折扣，而对于其他投资性住房的交易则通过较高的税收加以抑制。新加坡通过《建屋与发展法》、《建屋局法》以及《特别物产法》等法律严格限制组屋（政府提供的低价产权住房）的炒卖行为，将组屋定位为“以自住为主”，严格限制居民购买组屋的次数；规定新的组屋在购买后五年之内不得转售，也不能用于商业性经营；购买组屋后可以再购置市场商品房，但业主本人如果不居住在组屋中，就必须退出组屋；违规倒卖或出租组屋者，不仅面临高额罚款，严重的还将负刑事责任。严格的法律和法规有效地抑制了新加坡的房地产投机行为。 第三，依法建立住房保障体系，重点解决中低收入家庭的住房困难。许多国家都建立了适合本国国情的住房保障法律，通过立法构建长期、稳定的保障性住房供应模式。一是配建模式。例如英国在2004年的《住房法》中，强制规定新建商品住宅项目中，必须含有一定比例的中低价位住房（全国配建的平均水平为25%）。美国马萨诸塞州依据“40B条款”规定，对于政府公共住房比例低于10%的城镇，如果开发商提供项目的20%～25%作为政府公共住房，则可以提高项目容积率。二是政府主导建设分配模式。例如，新加坡政府依据《住房发展法》成立了建屋发展局，承担征用土地、组屋规划、建造、出售和定价以及房屋贷款等多项职能，形成了政府高度介入的保障性住房供应方式。1951年，日本颁布实施了为低收入人群提供公营住宅的永久性法案《公营住宅法》，规定了各级政府提供公营住宅的方式、范围、保障对象和投资比例。三是非营利组织提供模式。例如，日本根据《勤劳者住宅协会法》成立的“日本住宅合作社”，是不接受国家出资和补助的特殊法人，但法律规定劳动金库与住房金融公库对住房合作社具有融资义务，住房合作社的房价严格控制在普通职工年收入的5～6倍以内。 第四，依法规范市场住房交易行为，合理控制住房开发主体的利润空间，有效遏制市场炒作。例如，德国依法建立了住房价格的独立评估机制，评估价格作为市场指导价格并具有法律效力；在《经济犯罪法》中规定，如果房价超过评估指导价20%，则视为“超高房价”，购房者可以向法院起诉，售房者将受到5万欧元罚款，如果房价超过指导价50%，则视为“暴利房价”，不仅面临更高额度的罚款，还可能被判最高3年的有期徒刑。为了控制地价飙升，1989年日本颁布《土地基本法》，提出土地应服务于公共福利，不能作为投机的对象，过高的土地增值利润和非劳动所得的房地产利润，应通过税收返还社会。 第五，通过法律加强对租赁住房的市场监管，保护租户的合法利益。在欧美等较为成熟的住房市场中，租赁住房需求比例一般占到住房需求的30%以上，由于租户的市场地位相对弱势，一些国家相关法律注重保护租户的合法利益。一是对出租住房的“可居住性”提出明确要求。如英国根据“住房健康和安全评估体系标准”对租赁住房条件进行监管。二是防止业主滥用收回权。美国《统一住房租赁法》对于解除租约有着严格的规定，业主必须出示相关法律证据，获得法庭令后方可逐出租客，并且须由执法人员来具体实施，禁止房东采取私力救济（如停水、停电、换锁等行为）。三是规范租金水平。在英国和德国住房法律中，都规定至少一年才可以加租一次。德国还规定3年内加租幅度不能高于30%。如果租客或业主对于租金水平有异议，需经专门机构仲裁处理。这些法律措施提高了租户的居住稳定性和租赁意愿，促进了租赁市场的规范发展。 国外住房法律体系有如下几方面的主要特点： 一是在住房方面逐步形成较为完备的法律体系。在中央政府层面确立统一的、权威的住房法律，而地方政府和各部门在基本住房法律体系和框架下，根据本地实际情况和自身职能出台相应的法律法规，彼此相互联系、互为配套，共同规范住房市场行为，确保落实居民基本居住权利。 二是法律层级较高，许多国家的住房法律成为国家的基本法律之一。通过这些法律法规进一步明确了政府、企业和个人在住房方面的责任、义务和权利，其法律效力相对较强，并成为解决住房问题、调节社会财富结构的重要手段。 三是根据不断变化的经济社会环境和市场形势及时修订法律内容。住房法律的内容和重点并非一成不变，例如日本《公营住宅法》自上世纪50年代初制定实施后，迄今已历经22次修订。美国20世纪30年代的《住房法》已历经数十次不同程度的修改。这是因为，随着工业化的完成和城市化进程的推进，有些国家的住房供给从短缺变为相对平衡，居民住房需求结构也发生很大变化，客观上要求住房法律体系必须不断调整完善。 四是建立起比较严格、规范的住房法律实施体系。国际经验表明，住房政策有效落实不仅依赖于完备的法律制度，更重要的是要有法必依、违法必究。一些国家制定了具可操作性的执法程序，引入专业化监管机构，通过严格执法，对违规行为形成有力打击，提高了住房法律法规的严肃性。 主要问题以及政策建议 我国住房制度改革以来，也出台了一些住房方面的法律法规，但是，总体来看，我国住房立法在统一性、权威性、协调性等方面仍存在较多问题，住房法律体系尚不完善。 一是缺乏系统完整的住房法律体系框架。尽管我国围绕商品住房、住房保障先后制定和实施了一些法规或部门规章，但由于目标和背景各不相同，这些法规和规章的系统性和完整性不足，一些法规和规章之间缺少相互配套和有效衔接，导致住房政策目标出现左右摇摆。 二是现有住房法律层级较低，缺乏权威性。到目前为止，我国既无一部完整的《住宅法》，也没有一部规范的《住房保障法》，仅有的一部关于住房的行政法规是《住房公积金管理条例》。而多数住房法律形式是以国务院和国务院办公厅的文件为主，还有一些是住房和城乡建设部、国土资源部等部门的部门规章，以及地方性法规和部门文件。与人大的正式立法相比，这些法规和文件的法律层级相对较低，缺乏权威性和严肃性。一些住房方面的规范甚至不得不依靠行政手段来完成。这不仅造成了住房问题的责任难以合理界定，而且有些住房政策之间相互矛盾，容易使政策初衷在不同利益的博弈之中被消解。 三是缺乏有力的法律监督和执法机制。一方面，对人民群众反映较为强烈的住房市场不规范行为缺乏有力的监督和惩罚机制。例如“囤地、捂盘”受到的惩罚与所获市场收益之间严重不匹配，导致现有监督机制效力较弱。另一方面，对于住房保障分配过程中的失信行为缺少明确的法律制约，例如对于住房保障中的虚假申报、转租牟利、恶意占用等问题，还没有专门的法律做出规定，导致失信成本过低。再一方面，以国务院及相关部门规章为主的法律形式，在地方执行时往往打折扣，甚至变相突破规定，形成“上有政策，下有对策”的局面，使得一些法规和规章难以真正落到实处。 结合我国住房法律体系现状和存在的问题，借鉴国外住房立法的实践经验，建议从以下几方面着手完善我国住房法律体系： 一、尽快制定我国住房的基本法律。坚持以人为本的法治理念，通过《国家住宅法》进一步明确“人人享有适当的住宅”的核心目标，强化对“居住权”的法律保护，确保居民基本住房权利，让住房真正回归居住本质。明确规定政府有责任为居民家庭实现居住权提供帮助和支持，同时，政府有义务促进住房市场的健康发展，为其提供良好的体制与政策环境。 二、尽快出台《住房保障法》，填补我国住房保障法律的空白。通过立法明确住房保障范围、保障对象和保障标准。充分考虑我国工业化、城市化发展趋势，根据城市新增人口因素，实现对城镇常住居民的保障层次之间的有效衔接。对于产权型保障性住房（如经济适用住房）要大幅降低获益空间，对于租赁型保障住房（如公租房），要建立长效、规范的保障性住房支持体系，尽快弥补现行财税、金融以及土地法规中的空白和不足。 三、总结经验，将符合我国国情、行之有效的住房政策上升为法律或行政法规。对自主型、改善型和投资型住房消费，建立差别化的支持体系，并以法律形式将这种差别化政策确定为国家长期住房市场调控的价值取向。通过利率、规划、税收等方面的法规修订，鼓励开发企业提供中小套型、中低价位的住房。通过法律形式建立稳定的住房调控体系，引导住房价格形成合理水平，建立完善住房问责机制。 四、强化住房法律监督和执行机制。提高住房执法效率的根本在于，进一步明确住房开发、交易、中介服务、物业管理等环节的法律监督机制，依法建立专业的住房执法机构，并赋予一定的权力和职责，切实维护住房法律的权威性。 （作者分别系国务院发展研究中心市场经济研究所所长、市场流通研究室副主任）

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