试论失地农民社会保障的措施

试论失地农民社会保障的措施（共8篇）

试论失地农民社会保障的措施 篇1

随着工业化和城市化的不断加快，不少土地被征用，致使一部分农民失去土地，样本中就有97.6%的农民失地超过五年。总体来说，以北苑社区为样本，失地农民的现状堪忧。他们大多步入老年，并且没有什么文化。他们要同时面临失去家人陪伴、收入不足以维持生计等包括心理上、经济上及一系列的问题。随着人口老龄化的发展，独居老人的数量越来越多，引起了社会的高度关注。独居老人是指与子女分开居住生活的老年夫妇或单身老人。（马静、席淑华、朱丽妹，2009）而他们对人身安全、护理照料、精神慰藉方面的需求将对政府、社会、家庭提出巨大挑战。高龄独居老人面临在家养老的意愿与自理能力日渐变差 的现实的冲突，从而陷入养老方式选择的困境。调查中我们发现，所有老人都有孩子，且73.2%有至少一个孩子。但是现实是，有34.1%的老人是在没有孩子陪伴的情况下居住的，这其中不乏失去老伴的独居老人。

从这些种种现象表明，失地农民的问题已对当今社会造成一定程度上的影响。长期以来，土地征收是政府的强制性行为。被征地农户的土地权益意识还比较淡薄，可持续生计保障制度缺失，地方政府与被征地农户之间的利益矛盾较为普遍。工业化、城市化的效率在一定程度上牺牲了弱势群体的利益，如果长期积累的征地问题得不到解决，将会影响到区域性的社会稳定。

在经过相关文献资料的阅读研究和实践活动的经验分析我们对现今社会的失地农民保障措施有了如下看法：

（一）完善土地征用补偿制度是解决失地农民问题的关键

土地在农民手中主要是作为生产资料发挥作用，而被国家征用后却成了价值不菲的商品，但是目前国家征地仅仅是把农民手中的土地当成了产出微薄的生产资 料，使得目前的土地征用补偿制度存在方式单

一、标准偏低的问题。土地是农民的生活之源，失去土地，他们就断了生活来源，征用土地时给予农民的补偿，不仅要 能使失地农民维持基本生活，还要让他们在失地后较长时间内能保持原有的生活水平，并有所提高。因此可以从以下几个方面入手，完善征地补偿制度。

1.提高一次性现金补偿标准，切实保护失地农民利益

农民失地后大多成为居民生活在城市中，因此应当按城镇居民的收入和消费水平来补偿，使其不至于因失去土地而沦为城市贫民。

2.采取多样化的补偿方式

一次性现金补偿是“输血式”的补偿，但如果没有自生能力，再多的钱也经不起长久的消费。因此，在补偿方式上，应以一次性现金补偿为基础，以安排就业 为重点，在征地搞建设的同时，要考虑如何安置失地农民的问题，要增强失地农民自身的“造血功能”，使其能够自力更生，自食其力。如官渡区关上街道办事处双 风社区将集体资产出租，要求受租方就地安置一部分失地农民就业的经验就值得借鉴。

（二）健全社会保障体系是解决失地农民问题的基础

失地农民失去的不仅仅是土地，更重要的是失去了生活的保障。如果他们贫困没人问，生病治不起，年老无人管，他们就可能成为影响社会稳定的因素。因此，健全社会保障体系是解决失地农民问题的基础，更有助于社会的稳定与和谐。

1.破除城乡二元结构，完善低保制度

低保并非城里人才能享受的“特权”。不包括失地农民，这是不合理的。农民与居民的区别仅仅是一纸户口。农民也是公民，是社会的一个重要组成部分，他 们应当享有政府为社会成员维持基本生活提供的必要的资助和保障。建议一视同仁地将失地农民纳入低保范围，对生活极其困难者给予低保补助，使其能维持基本生 活。特别应当关注失地年份较早的那部分失地农民，他们得到的征地补偿比较低，如1991-1995年间失地的农民得到的人均补偿不到1万元，不到后期征地 补偿标准的一半。因征地年份不同而造成的贫富差距呈扩大之势，应当予以关注。

2.大力推行新型合作医疗制度，完善基础医疗设施

针对失地农民“小病无处医，大病治不起”的情况，应当大力推行新型合作医疗制度，完善社区医疗体系，让失地农民“小病不出门，大病治得起”。在调查 中红云社区的居民就反映，他们周边除昆明卷烟厂的职工

医院外就没有一个正规的医院，看病要到市中心的大医院，十分不方便，希望政府及有关部门加强社区医疗 设施的建设，以确保失地农民方便就医。

3.健全养老保险，创新养老方式

人总是要老的，这是一种客观的不可逆转的规律。人老的直接后果就是获得生存条件的各种能力逐渐丧失，那么，曾经为这个社会做出过贡献的老人们在其获 得生存的能力逐渐失去时，谁应该向老人伸出援助之手，为其提供物质和精神的帮助呢？这就是养老问题。随着计划生育政策在中国的实施，失地农民家庭向小型化 发展，使得传统的家庭养老形式面临着严峻的挑战。所以，应当健全养老保险体系，个人、社区、街道共同出资，为失地农民构建衣食无忧，精神愉快的老年生活。同时，集思广益，创新养老方式，在实行社会化养老方式时，引入市场机制，有效利用各种资金。政府应该在政策上给予支持，在调查中居民就反映他们个人和集体 都很想共同出资买养老保险和医疗保险，但由于没有相关政策，社保局也无法解决。

（三）加强教育，提高素质是提高失地农民生活质量的推动力

现代社会是知识和人才竞争的社会，加强教育，提高国民素质是国家坚定不移的政策。转变失地农民的意识，提升其素质，提高其就业能力，进而改善其生活状况也应该从教育着手，这是因为：

1.教育是提高失地农民思想意识水平的主要途径

失地农民思想意识水平较低，难于融入现代城市生活，使他们产生被社会遗忘的思想，对此，应当从各方面多角度对他们进行教育，要让他们的思想从日出而 作，日落而息，自由闲散的农民意识转变成守时守信，追求效率的现代城市人思想，使他们能更好的适应城市生活，融入现代都市。

2.教育是提高失地农民劳动技能的关键

职业教育是解决就业压力的有效手段，更是解决失地农民出路的好办法。政府要对失地农民特别是青壮年农民进行各类职业技能教育，变输血为造血，使之能 够就业，从而融入城市。首先政府要提高重视程度，随着经济社会的发展调整职业教育结构。其次是实行职业学校与企业联营，根据企业需要设置专业，培养企业急 需的专门职业技术人才；第三是调整学校布局，增强培训能力；第四是改变教学方式，提高参训者的积极性。盘龙区北辰街道办事处对失地农民进行培训时采取了以 下措施，一是以电脑游戏带动学员的积极性，提高对电脑的兴趣，消除其畏惧感；二是针对岗位需求进行培训，提高学员的就业率；三是在培训费用上采取“三三 制”，即街道、社区和个人各承担三分之一的培训费，让学员觉得自己花了钱，使他们珍惜学习机会。北辰街道的这种方法很有借鉴价值。

（四）狠抓社会主义精神文明建设

试论失地农民社会保障的措施 篇2

关键词：城镇化,市场化,失地农民,社会保障

一、引言

土地是人类赖以生存和发展的最基本的物质基础, 也是广大农业生产者的生产资料和生计源泉。但是, 随着我国经济建设的快速发展和农村城市化进程的加快, 征收土地就成为发展大局所需和城市建设的必要条件, 农村集体土地被大量征用、农民, 势必造成失地农民越来越多的局面。据预测, 2020年中国失地农民总数将超过1亿, 部分失地农民将逐渐陷入“种田无地、上班无岗、低保无份”的生活窘境。如未对这个特殊群体妥善安置, 随时都可能引发社会矛盾和冲突, 久而久之必将影响着社会的稳定和安全, 不利于建设以人为本的和谐社会。本文探讨了失地农民的权益流失和保障问题, 希望可以引起更多人对失地农民权益保障问题的关注。

二、正确认识失地农民的社会保障问题

目前, 关于我国失地农民的问题还没有完全建立起系统的保障体系, 仅有部分经济发展良好、财政充足的省市建立了具有针对性的社会保障, 而经济欠发达的多数省市多采取的是一次性货币交易, 总而言之, 全国范围内的失地农民社会保障情况令人堪忧, 失地农民的社会保障工作需要尽快建立完善和落实。首先, 迫切需要建立、健全失地农民的社会保障制度, 这是维持失地农民长期、基本生活的需求。根据信访部门的数据反映, 受理总数的70%左右是征地纠纷的问题, 这其中多数群众反映的都是征地补偿问题。其次, 部分失地农民失地的同时即成为失业者, 很多“农转非”的失地农民进入城镇务工, 但是由于他们自身的文化素质和劳动技能普遍偏低, 体制上也不能及时被纳入城镇失业保险保障的范畴, 因此, 失地农民很容易变成城市中没有社会保障的失业人口。

城镇化是由传统农业社会向现代城市社会发展的历史过程, 我国城镇化过程中, 农村社会保障 (包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度) 取得了良好的发展势头。但是, 失地农民与城镇居民在社会保障方面还存在很大的差距, 主要表现在以下几方面:首先, 农村以养老、医疗为重点的社会保障工作覆盖面窄, 社会化程度低;其次, 农村社会保障资金筹措不足, 主要靠县财政和乡村集体经济投入;再次, 农村社会保障基金管理缺乏法律保障、缺乏约束, 这就造成了资金的使用存在风险大、难以解决保值增值的问题;最后, 农村社会保障管理分散, 城乡分割、条块分割、各自为政。可见, 深入研究当前制约城镇化进程的失地农民社会保障问题, 不断探寻新的机制、对策, 不断缩小失地农民和城镇居民在社会保障方面的差距, 对于保证城镇化持续、快速、健康发展具有重要意义。

三、失地农民社会保障现状与问题

随着经济的快速发展, 失地农民群体数量仍将呈上升趋势。切实保护失地农民的利益, 解除失地农民的后顾之忧, 帮助失地农民上长期稳定的生活, 是城乡社会稳定和农村经济协调发展的关键所在。

我国社会保障制度基本包括两大部分:一是完全由国家财政支撑的项目, 包括对社会脆弱群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤、老、残、幼、疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务, 完全属于国民收入再分配范畴, 充分体现社会公平, 二是由于用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目, 包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等, 属于社会保险范畴, 其中, 养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合, 其他三项项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较, 我国现行社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的, 既体现公平与效率, 又注重权利与义务相结合。而我国失地农民的社会保障存在以下的现状与问题。

第一, 政府征地手段行政化, 市场机制无从体现, 我国村民自治的实践尚未完善, 乡镇对村委会工作的指导、协调、监督多少带有行政干预的色彩;第二, 各级政府参考征地用途作为重要依据而制定的土地补偿标准相差较大, 失地农民补偿标准较低, 征地补偿的金额有限;第三, 多数失地农民属于文化低、资金少 (无) 、缺少技术的封闭群体, 就业问题十分突出;第四, 失地农民失去了稳定的经济来源, 生活质量因失地而受到不同程度的损害和影响, 大部分失地农民的老年家庭是靠征地补偿款来维持生活, 他们对今后的医疗、养老保障、子女教育等问题都存在着忧虑;第五, 失地农民的弱势地位和较低的组织程度, 造成了他们争取社会保障、就业权、财产权以及政治文化、教育等合法权益的能力欠缺, 造成了他们的诉求和意愿难以引起决策层的重视;第六, 失地农民意识转变滞后, 他们大多对“保险”不信任, 加之支付保费后在短时间内不能见到效果, 明显表现出了养老意识不足的普遍问题。

四、失地农民合理利益保障的对策

土地是农民生活和发展的物质基础, 是其生计安全的最后保障。完善土地征用制度, 妥善解决失地农民的社会保障问题, 可以促进城镇化的推进和社会的安定繁荣。建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的模式, 把握好“公共利益”的维度, 完善征地补偿机制, 规范土地征用制度和农村房屋拆迁的法律条款, 是解决失地农民生存和发展问题的根本途径。

《宪法》中有规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”政府需要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况, 不断地建立、完善征地补偿和利益分享机制, 适当提高补偿标准, 《土地管理法》的征地补偿项目和标准要实事求是、与时俱进。适度调整不同时期、不同地区的征地补偿标准的差异, 征地需要依据地段、地类、用途进行补偿, 切实保障农民的权益。

按照建立土地征用与劳动力安置、社会失业和养老保险制度相结合的机制运行。建立健全失地农民社会保障机制, 筹措失地农民社会保障基金是重中之重, 做到专款专用于失地农民的民最低生活保障、养老保障、医疗保障和就业保障。不断地规范农村集体土地征用费管理, 严格实行专款专用, 切实地发展集体经济, 解决失地农民的就业和生活问题。

政府收缩职能, 重在监管, 充分发挥市场机制的作用, 坚持市场化运作, 加大发展乡镇企业和第三产业的力度。全面推行市场化就业, 为失地农民创造良好的就业环境, 不断加强失地农民自身素质的建设, 帮助失地农民积极市场化就业是解决失地劳动力的根本途径。政府需要不断地打破城乡就业二元体制, 然后依据市场化原则, 建立城乡统一的、平等的劳动力就业市场, 同时给予失地农民优惠的就业政策、适当的政策倾斜和智力支持。营造农村人力资源开发的良好环境, 不断地转变农村单一的农村教育模式, 开展多层次、全方位的农村教育, 切实发展农村职业教育和成人教育培养和提升农民的文化素质和技术水平, 按照不同的年龄阶段和文化层次, 针对性地安排不同的培训内容, 实施就业技能培训, 提高就业竞争力, 大力发展农村的精神文明事业, 在内因上切实提高农村人口的整体素质, 实现“体力型”人力向“技能型”、“智能型”的转变, 逐步为城乡结合部的建设奠定人才基础。另外, 加快就业服务信息网络建设, 建立城乡劳动力市场信息服务体系, 从而做到就业信息的及时传递。引导和教育失地农民转变观念, 鼓励农民自主创业、就业。

五、结语

我国失地农民的社会保障体系已经日趋完善, 但是随着城镇化的高速发展, 失地农民的数量和社会保障问题会日趋严峻。政府首先需要加强失地农民社会保障的立法工作, 解决失地农民的社会保障问题, 制定完善的社会保障制度, 帮助失地农民这个社会弱势群体提供法律援助, 帮助他们建立畅通的渠道, 以平等地享有行政救济的权利, 并用法律的手段保护其权益, 这样才能真正做到为民谋利益。根据区域的不同, 切实建立起失地农民的最低生活保障, 加强家庭养老, 健全社会养老保障体系, 从根本上解除失地农民的后顾之忧。建立健全失地农民的医疗保障, 坚持政府筹办, 集体组织, 人人参加的原则;坚持国家扶持, 多方筹资的原则;坚持互助共济, 保障适度的原则;坚持照顾一般, 确保重点的原则。同时, 为失地农民提供更多的受教育和培训机会, 尽快地帮助失地农民在市场经济中站稳脚跟。

参考文献

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试论失地农民社会救助制度的构建 篇3

关 键 词：失地农民；社会救助；制度构建

中图分类号：Ｄ６２３．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０９－００４５－０５

收稿日期：２０１２－０５－０１

作者简介：谢勇才（１９８８—），男，江西人，华中科技大学社会学系硕士研究生，研究方向为社会保障；汪兴东（１９７９—），男，江西人，华中科技大学管理学院博士研究生，江西农业大学经贸学院讲师，研究方向为市场营销。

改革开放以来，伴随着经济社会的快速发展和城镇化、工业化的不断推进，越来越多的农民失去了赖以生存的土地，他们徘徊在城镇和农村的边缘，成为“务农无地、务工无岗、低保无份、创业无钱、维权无门”的“五无农民”，从某种程度上讲，他们可能成为我国经济社会发展过程中的不稳定因素。失地农民是我国当前最弱势、最被边缘化、最缺乏保障的群体，因此，妥善安置失地农民，保障失地农民应有的生存与发展权利，不仅是我国经济社会发展中一个不可忽视的重要问题，更是我国政府义不容辞的职责。

一、失地农民的现状

在我国城镇化、工业化和现代化的进程中， 农村集体的土地大量被征用，越来越多的农民离开了他们世代耕种、赖以生存的土地，成为了一个特殊的群体——失地农民。 他们既不同于农村居民也不同于城镇居民，不同于农村居民是因为他们虽然还保留着农民的身份特征却失去了赖以生存的土地；不同于城镇居民是因为他们虽然身居城镇，却尚未被城镇完全接纳，不能享有城镇居民所应有的权利。

目前，我国每年非农建设占用耕地约２５０－－３００万亩，如果按全国人均耕地为１亩推算，就意味着每年大约有２５０万到３００万农民变成失地农民。从１９８７年至２００１年，全国建设用地占用耕地共３３９５万亩，这还不包括各地违规占用耕地的情况。据多数研究者估计，至少有３４００万农民完全失去土地或部分失去土地。［１］从２００１－２０１０年，全国建设用地占用耕地共３０５８．４万亩（如图１所示），这还不包括违规占用耕地、灾毁耕地和生态退耕等情况，保守估计这１０年又有３０００万左右的农民完全失去土地或部分失去土地。因此，笔者认为，当前我国失地农民的数量应该在６０００－７０００万人之间（如表１所示）。按照《全国土地利用总体规划提要》，２０００－２０３０年我国占用耕地将超过５４５０万亩，失地或部分失地的农民将超过７８００万人，届时我国失地农民总数将达１亿人以上。［２］

由于农村土地产权制度不清晰、征地补偿标准偏低和农村社会保障不完善等原因，相当一部分失地农民面临着养老难、医疗难、再就业难和子女上学难等困难，如果不能解决好这样规模庞大的弱势群体的基本生存与发展问题， 将会影响我国的社会稳定和经济发展。

二、建立失地农民社会救助制度的必要性

目前，城镇居民最低生活保障制度已经基本上实现了应保尽保，其他社会救助制度正在快速完善之中，农村居民最低生活保障制度也正在探索之中，因此，在城镇化和工业化的快速发展进程中，构建失地农民社会救助制度十分必要。

（一）建立失地农民社会救助制度是失地农民应对生存困境的需要

失地农民在失去土地后很可能陷入生存困境。一是因为当前我国的征地补偿标准偏低，并且经过层层截留，最后分配到失地农民手中的只是很少的一部分。一项调查表明，如果以成本价（征地价加上地方各级政府收取的各类费用）为１００计算，则拥有集体土地使用权的农民只得５％－１０％，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得２５％－３０％，６０％－７０％为政府及各部门所得。［３］二是受文化、技能、年龄、资本和政策性因素限制，失地农民再就业渠道较窄。 除极少部分人被安置进工厂从事一些技术要求不高的体力劳动外，大部分失地农民不得不面临着失地即“失业”的尴尬境地。据中国社会科学院的一份研究报告显示，在东部某省历年累计２００余万失地乡村人口中，有３０万人左右是贫困人口。西南某省２０％的失地农户仅靠土地征用补偿金生活，２５．６％的失地农户最需解决的是吃饭问题，２４．８％的失地农户人均纯收入低于６２５元，处于绝对贫困状态。［４］

（二）建立失地农民社会救助制度是维护失地农民合法权益的需要

失地农民与社会其他群体一样，享有法律法规所赋予公民的一切权利与利益。《中华人民共和国宪法》第４５条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”由此可见，享有社会救助权是每一个公民的基本权利，失地农民与其他居民一样，在年老、疾病、丧失劳动能力等情况下，有权获得政府提供的社会救助。

（三）建立失地农民社会救助制度是维护社会和谐稳定的需要

社会的和谐稳定是以包括失地农民在内的社会所有阶层之间的和谐为基础的。当前，我国失地农民的人数在６０００万以上，已经成为城镇社会群体的重要组成部分。他们为推进我国的城镇化和工业化进程做出了巨大的貢献，是经济社会建设的重要力量。然而，作为规模日渐庞大的群体，失地农民却成为我国最弱势、最被边缘化、最缺乏保障的群体，他们的合法权益受到了不同程度的损害。他们中的很多人虽然已经转为城镇户口，但却享受不到城镇居民所应有的权利，处于极其尴尬的境地。一是失地农民群体很难真正融入城镇社会，对所生活的城镇社区没有归属感；二是失地农民在城镇工作、生活中经常受挫，产生了被歧视感和被剥夺感，因而诱发了他们的认同危机，容易产生消极情绪，出现一些极端的行为。 据来自国土资源部的一份资料显示，２００３年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的７３％；其中，４０％的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有８７％的上访者反映的是征地补偿安置问题。［５］为了保证社会的和谐稳定，构建失地农民社会救助制度，保证失地农民的基本生存与发展权利就成了当务之急。

（四）建立失地农民社会救助制度是保证社会公平的需要

公平作为一种价值判断标准，其内涵大致包含下列三个层面的含义：一是从制度结构、制度安排角度理解的规则公平即制度公平；二是从商品等价交换原则出发理解的公平即市场公平；三是从社会价值分配法则出发理解的公平即补偿性公平。补偿性公平是政府运用各种宏观调控手段来弥补市场对收入分配调节的不足。［６］失地农民是在我国城镇化和工业化快速发展且农村社会保障制度缺位的情况下失去土地的，绝大部分失地农民仅仅得到了一小部分征地补偿，很多失地农民虽然已经转为城镇户口，但并未真正享受到城镇居民待遇，而是成了社会弱势群体或边缘群体，在遭遇生存困境时，很难得到国家和社会的救助，这显然有失社会公平。因此，建立和完善失地农民社会救助制度，在失地农民遭遇生存与发展困境时给予适当的扶助，是保证社会公平的需要。

三、建立失地农民社会救助制度的不利因素

（一）立法滞后

目前，虽然我国已经制定了一定数量的社会救助方面的法律法规，但是多为行政法规、部门规章和地方性法规，或者以更低层级行政文件形式出现。其立法层级较低，缺乏强制性和权威性，可操作性不强，各种变通和随意更改现象屡见不鲜。在未出台统一的社会救助法的情况下，已有的社会救助法律法规的救助对象主要是城镇职工和农村贫困人口，失地农民往往被排除在外。

（二）意识淡薄

⒈政府缺位。从理论上讲，对失地农民进行社会救助是各级政府义不容辞的责任与义务。然而，地方政府把这项工作做好了，或许只有当事人能够获益，因为在当前某些地方政府还在以ＧＤＰ作为主要政绩考核指标的情况下，上级领导很难直接看到。并且在当前中央与地方事权和财权不匹配的情形下，许多地方政府认为多一事不如少一事。因此，地方政府宁愿去抓经济、搞建设、树政绩工程，也不愿意做事关失地农民社会救助这项工作。这是失地农民社会救助制度缺位的主要原因。

⒉失地农民的集体无意识。现代社会救助是以尊重受助者自主权为前提的，采取主动申请、自愿受助的方式，即先由受助者提出申请，然后政府再给予救助。［７］而大部分失地农民由于自身文化水平较低且缺乏社会保障方面的意识，很少有人意识到社会救助是自己的一项基本权利，因此很少有人会主动要求得到社会救助。失地农民社会救助意识淡薄也是这一救助机制缺失的重要原因。

（三）非营利组织发展滞后

经过几十年的发展，我国非营利组织已显示出旺盛的生命力和远大的发展前景，其在失地农民社会救助方面也具有重要的作用，能够在一定程度上弥补政府能力的不足。但当前我国的非营利组织发展还不完善，存在着组织内部管理混乱；缺乏经济收入来源，从业人员素质不高；相关法律、法规制度不健全；没有建立健全自律、他律、互律机制等问题，［８］在失地农民社会救助方面还难以发挥应有的作用。

四、失地农民社会救助制度的构建

（一）失地农民社会救助构建的原则

⒈公平性原则。社会救助制度的建立是为了维护社会的公平正义，使那些真正需要救助的社会成员得到及时、有效的救助，以保证他们的基本生存与发展需求。因此，社会救助应该尽可能公开化、透明化，各个环节都应接受社会各界的监督。尤其是在当前我国城乡、区域和行业等经济发展差异巨大的情况下，社会救助的方式、内容和标准都应该在保持一定差别的前提下尽可能地缩小差别，维护社会的公平与正义。

⒉综合性原则。失地农民所面临的困境主要表现在家庭生活、就业、养老、医疗、子女教育和住房等方面。构建失地农民社会救助制度，应该把满足失地农民的多样性需求作为重要目标，建立一个多层次、综合性的社会救助体系，充分发挥社会救助体系的整体功能。 社会救助制度不仅要满足失地农民基本生存的需要，还要考虑其发展的需要；既包括物质方面的救助，也包括精神方面的救助。

⒊循序渐进原则。失地农民的社会救助应该是多层次的、综合性的，既包括以最低生活保障制度和临时救助制度为主的基本救助制度，也包括以失业救助、教育救助、医疗救助、住房救助、法律救助等为主的专项救助制度。如果基本救助制度和专项救助制度同时建立，会需要巨额资金，将给政府财政造成较大的压力。因此，应坚持循序渐进原则。首先，建立最低生活保障制度和临时救助制度，保障失地农民的基本生存需求；其次，建立就业、教育、医疗、住房和心理等专项救助制度，救助项目由少到多、救助水平由低到高、救助范围由小到大。这样，能够减缓政府因一次性投入过多资金所产生的财政压力。

⒋政府主导与责任分担原则。社会救助是指国家通过立法，对于因为自然和社会等不可抗拒因素造成生活困难，难以维持最低生活保障的社会成员，按照法定程序，以货币或者实物的形式进行救助，以维持其最基本的生活需求的社会保障制度。［９］（ｐ８５）因此，政府应该在社会救助体系的构建中发挥主导作用。在现阶段乃至未来一定时期内，政府对于失地农民的社会救助制度的建设还需要给予更高程度的重视、更多的财力投入和更快的推进制度建设，以充分调动企业和个人的积极性、主动性和创造性，集聚各方面资源，弥补政府力量的不足，最终促使失地农民社会救助制度的建立和完善。

（二）失地农民社会救助制度体系的框架结构

笔者认为，失地农民社会救助制度体系应该是多层次、综合性、发展型的，它以失地农民基本生活保障制度为基础，以专项救助制度①为辅助，以社会互助制度为补充，在保障失地农民基本生活需要的同时，着力为其长远发展提供救助（如图２所示）。通过整合资源、职能和制度，形成政府主导、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制，充分利用各方面的资源，建立和完善与当地经济社会发展相适应的失地农民社会救助制度体系。

图２ 失地农民社会救助制度体系框架

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上述失地农民社会救助制度体系具有以下显著特征：第一，失地农民社会救助的责任主体是政府和非政府组织，尤其突出了政府在失地农民社会救助制度体系中的主导作用；第二，失地農民的基本生活保障制度不再局限于最基本的最低生活保障制度，还包括应对突发事件的紧急救助和保证一定生活质量的社会福利救助；同时，专项救助制度也不再局限于传统的医疗、失业、教育、住房和法律等五项救助，还包括心理救助，为失地而产生心理问题的农民提供专门的心理辅导和干预，帮助失地农民更好地适应非农化和城镇化生活；第三，在救助内容上，涵盖了失地农民生存与发展的各个方面，不仅包括保障失地农民基本生活的制度，还涉及失地农民发展和维权方面的专项救助，从而使失地农民得到全方位、多层次的救助，各方面的权益都能得到维护；第四，失地农民救助资金来源于政府、社会和个人，但由于政府是失地农民社会救助的主体，救助资金主要应该来源于国家财政；第五，社会救助的目的不仅仅是保证失地农民的基本生存需求，更重要的是促进他们的发展。因此，构建失地农民社会救助制度不但符合我国国情，也是解决目前日趋严峻的失地农民问题的现实选择。

（三）失地农民社会救助制度体系构建中应该注意的问题

⒈实行积极的社会救助。社会救助制度具有积极和消极的区别，这種区别还会随着时间的变化而变化。积极的社会救助是指既提倡政府责任又提倡个人责任，既提供现金补贴又提供社会服务，既对现实贫困提供救助又采取措施预防贫困的发生或加剧的社会制度。在失地农民社会救助制度建立和实施过程中，要注意实行积极的救助政策。如对失地农民提供就业救助时， 应对其进行职业技能培训，增强其在就业市场中的竞争力，这样，才能促进其尽快就业，从而逐步脱离贫困。

⒉发挥失地农民的可行能力。阿玛蒂亚·森认为，一个人的“可行能力”指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由（或者用日常语言说，是实现各种不同的生活方式的自由）。［１０］（ｐ６２）因此，可行能力可以理解为一个人可选择的空间的大小。在构建失地农民社会救助制度体系过程中，应该充分考虑到失地农民的可行能力，让失地农民有尽可能大的选择空间，从而发挥失地农民的积极性、主动性和创造性，挖掘失地农民自身的潜力，进而实现失地农民社会救助制度的良性发展。

⒊注意与未来失地农民社会保险的衔接。虽然当前专门针对失地农民的社会保险制度尚未建立，但是已有一些省份开始试点，《失地农民社会保险条例》的提案也已经由民进中央于２００９年上半年提交国务院。［１１］笔者认为，随着失地农民规模的逐步扩大和社会各界关注度的不断提高，国家将逐渐重视失地农民的社会保障问题；《失地农民社会保险条例》的出台也只是时间问题，建立失地农民社会保险是一个必然的趋势。因此，在构建失地农民社会救助制度的过程中，要在救助方式、内容和标准等方面坚持适度原则，为与未来失地农民社会保险的衔接预留足够的空间。

综上所述，建立失地农民社会救助制度，是我国城镇化、工业化和现代化进程中一项重要的社会保障制度，对于维护社会和谐稳定，缓解征地矛盾， 保障失地农民的权利与利益，发挥着积极的作用。建立失地农民社会救助制度，既可以保障失地农民基本的生存权与发展权，又可以加速我国城镇化和工业化的进程。

【参考文献】

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［７］徐增阳，付守芳．农民工的社会救助：需求、认知与意愿［Ｊ］．华中师范大学学报（人文社会科学版），２０１１，（０２）：９．

［８］仲伟周，曹永利．我国非营利组织发展存在的问题及其治理［Ｊ］．西安交通大学学报（社会科学版），２００４，２４（０２）：２２－２３．

［９］丁建定．社会保障概论［Ｍ］．华东师范大学出版社，２００６．

［１０］（印度）阿马蒂亚·森．从自由看待发展［Ｍ］．任赜，于真译．中国人民大学出版社，２００２．

［１１］民进中央．关于制定《失地农民社会保险条例》的提案［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｃｐｐｃｃ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ，２００９－０７－１６．

（责任编辑：高 静）

Ｏｎ ｔｈｅ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ Ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ Ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ Ｏｆｆ－ｌａｎｄ Ｐｅａｓａｎｔｓ

Ｘｉｅ Ｙｏｎｇｃａｉ，Ｗａｎｇ Ｘｉｎｇｄｏｎｇ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｒａｐｉｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｔｈｅ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｅａｓａｎｔｓ＇ ｌａｎｄ ａｎｄ ｇｒｏｗｉｎｇ ｇｒｏｕｐｓ ｏｆ ｏｆｆ－ｌａｎｄ ｐｅａｓａｎｔｓ ｃｏｎｔｉｎｕｅ ｔｏ ｅｘｐａｎｄ，ｗｈｉｃｈ ａｌｓｏ ｈｉｇｈｌｉｇｈｔｓ ｔｈｅ ｍａｎｙ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｌａｎｄ ａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ ｕｎｉｔｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｏｆｆ－ｌａｎｄ ｐｅａｓａｎｔｓ，ｔｈｅ ｍｏｓｔ ｐｒｅｓｓｉｎｇ ｏｎｅ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｉｓ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｓｏｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｆｏｒ ｔｈｅ ｆａｒｍｅｒｓ ｗｈｏ ｈａｖｅ ｌｏｓｔ ｔｈｅｉｒ ｌａｎｄ．Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ｅｘｐｌｏｒｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｏｆｆ－ｌａｎｄ ｐｅａｓａｎｔｓ，ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ ａｎｄ ｏｂｓｔａｃｌｅ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ ｓｏｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｆｏｒ ｏｆｆ－ｌａｎｄ ｐｅａｓａｎｔｓ ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ ｓｏｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｏｆｆ－ｌａｎｄ ｐｅａｓａｎｔｓ，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ｏｆ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｓｏｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｏｆｆ－ｌａｎｄ ｐｅａｓａｎｔｓ ａｎｄ ｇｉｖｅ ｉｔ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ａ ｃｅｒｔａｉｎ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ．

试论失地农民社会保障的措施 篇4

近年来，我市掀起新一轮开发热，征地拆迁项目增多，规模扩大、范围拓宽，失地农民越来越多，已形成一个社会群体，他们的生存保障问题解决不了，就进入不了“全面建设小康社会”。

随着城市城镇化、工业化发展进程的加快，我市广大农民失去了赖以生存的土地。如何解决好失地农民的生存、养老问题，保管好他们的“养命钱”，创造一个稳定的、安全的失地农民的养老制度平台，为政府分忧解难？最关键的问题是：思想认识不到位；社会保险覆盖面窄；就业形势依然严峻；岗前培训存在缺陷。

根据衡阳市失地农民的现状，现提出以下建议：

一、失地农民的基本情况

参照雁峰区情况，目前共有被征地农民9980人，截止2010年12月底，共有参保人数1600人（基本养老保险972人，养老生活保障628人），按2009年缴费标准（实缴41904元），达到退休年龄的失地农民一次性缴28495元，享受政府8年补贴13409元，退休待遇为418.7元/月；按2010年缴费标准（实缴49032元），达到退休年龄的失地农民一次性缴纳33342元，享受政府补贴15690元，退休待遇为447.04元/月。

二、增强失地农民的参保意识

被征地农民在不断增多，但参保比例却非常小，必须不断增加被征地农民参保人数。一是加强宣传和引导，让失地农民从依赖土地生存、依赖政府救济的惯性思维转变到自主就业、自找出路的积极意识，使其适应由“纯农民”向城镇居民的角色转换。二是社保机构和基层政府，要利用各种有效方式向失地农民宣传参加社会保险的意义、作用及重要性，提高农民自我保障的认知度；加大对失地农民社会保障相关政策、法规的宣传，增强透明度。

三、提高失地农民的退休待遇

根据衡政发[2008]28号文件规定，参加被征地农民基本养老保险可享受政府8年补贴，退休待遇与城镇居民相同。而有些村组征地所得的钱只够缴纳养老保险费，若参保，家里就没有多余的资金用来开资，只能靠每月的退休工资来维持生计。按2010年的缴费标准，退休费只有447元每月，实在难以维持一家人的生活。建议是否可以增加补贴年限或者提高失地农民退休待遇。

四、明确失地农民土地补偿费的征收标准

按文件规定，参加被征地农民社保必须做到凡征必缴，即有征地就必须缴纳土地补偿费，由于各个村组征地时间和征地面积不同，所缴纳的土地补偿费也不一致，导致土地补偿费较高的村组不理解，认为同样是一个地区，为何土地补

偿费收取不一样，建议统一规范土地补偿费的征收标准，甚至可以取消土地补偿费的征收，给失地农民以真正的实惠。

五、加大失地农民的就业扶持力度

一是安臵就业。对失地农民实行“开发性安臵”，即以土地换就业。推荐失地农民到用地企业就业，鼓励用地企业把合适的岗位优先安排给被征地农民。对多招收失地农民的企业给予一定的优惠或补贴。二是自谋职业。免费为全征地户办理农转非手续，建立全征地户的劳动力档案，统一进入城镇劳动力市场。加大失地农民的就业指导服务和就业培训力度，广泛与省内外用人单位的联系，积极引导失地农民外出务工经商。三是自主创业。应该鼓励失地农民自主创业，支持他们发挥农业生产技能，继续从事种养业，承包经营农业园区，发展农产品加工业，解决生活出路。建立失地农民创业援助制度，在政策和资金方面给予扶持和倾斜，让他们享受下岗职工再就业优惠政策。

六、推广失地农民医疗保障体系

一是推行农村合作医疗制度。按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，开展新型农村合作医疗试点工作，有效解决广大农民“看病难”的问题。二是对失地农民试行城镇医疗保障制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，引导农民在征地补偿中拿出部分资金购买医疗保险，实行被征地农民个人缴费、村集

体扶持、政府支持和社会各方筹资相结合的办法，建立以住院大病统筹为主的失地农民医疗互助共济制度，对农民的大额医疗费用或住院费用进行补助。

七、拓宽失地农民养老保障范围

2007年7月24日以前征地的失地农民不能享受到现行的养老保障政策，他们本来征地的补偿标准较低，又不能按现行的政策参加养老保障，这对他们极不公平。建议不分时间限制，只要符合参保条件，都可参保。

八、完善失地农民8年补贴操作办法

城市化 失地农民 社会保障 篇5

【中文摘要】随着我国经济的快速发展,工业化和城市化进程的加速推进,城市的土地不断扩张,越来越多原本属于农村集体的土地被国家征收,导致越来越多的农民失去了他们赖以生存的基础。在我国,土地对农民来说不仅仅是生产资料,也是承担农民最低生活保障、就业保障、养老保障的重要载体。失去了土地的农民,也就失去了最基本的生活保障,成为游离于城市和农村的弱势群体,严重阻碍了农村的经济发展,也给整个社会的稳定和谐增添了不安全因素。因此失地农民的社会保障问题已经成为了全社会共同关注的热点问题。本文从失地农民的概念和产生原因入手,分析我国目前针对失地农民实施的社会保障制度存在哪些问题,着重阐述对失地农民施行社会保障的迫切性,并结合国内几种典型的失地农民社会保障模式进行实证分析,最后得出完善我国失地农民社会保障制度的总体思路和政策建议。

【英文摘要】With the rapid development of our economy.industrialization and urbanization of the city of the land is spreading, the original manuscript belonging to the collective land was the state and lead to more and more out of the peasants that they were the foundation.in china, land to a farmer is not merely the means of production, is also responsible for the protection of minimum living and job security, retirement protection important vector.a land of the peasants, they lose

their the most basic hygienic and...【关键词】城市化 失地农民 社会保障

【英文关键词】banization landless peasants social security 【索购全文】联系Q1：138113721Q2：139938848

【目录】失地农民的社会保障问题研究6-711-1311-1212-13

ABSTRACT7

引言8-11

致谢5-61.绪论

摘要

1.1 研究背景111.3 研究的内容12

1.2 研究意义1.4 研究方法13-19

2.1 国内相关

2.国内外研究综述及评价

文献综述13-1414-19

2.2 国外土地征收制度概述

2.2.2

2.2.1 英国土地征收及保障制度14-15

美国土地征收及保障制度15-16制度16-1717-19

2.2.3 日本土地征收及保障

2.2.4 国外土地征收制度对我国的借鉴意义3.我国失地农民的基本情况概述19-23

3.1 失

地农民的概念和产生原因19-2020

3.2 失地农民的基本情况

3.3.1 失去稳定的3.3.3 再

4.3.3 失地农民的生活现状20-23

生活来源20-21就业困难21-22

3.3.2 日常生活成本提高21

3.3.4 社会保障制度不健全22-23

失地农民社会保障的必要性23-30障存在的主要问题23-24

23-28

4.1 我国失地农民社会保

4.1.1 农村土地所有权主体虚位

4.1.3

4.1.2 农村土地征收制度存在缺陷24-25

征地补偿存在问题26-27

25-264.1.4 就业保障存在不足

4.1.6 中央政府责

4.1.5 司法保护欠缺27-28

任承担不到位2828-30

4.2 失地农民社会保障的必要性

4.2.2 有利

4.2.1 有利于维护社会公平正义28

28-29

于统筹社会保障体系29-3030-3531-3233-3535-4235-36

4.2.3 有利于构建社会和谐安定

5.国内不同失地农民保障模式的比较分析5.1 北京模式30-315.3 浙江模式32-33

5.2 重庆模式

5.4 不同模式的比较分析

6.失地农民社会保障问题解决的思路及具体办法6.1 失地农民社会保障问题解决的总体思路6.1.1 公平优先,兼顾效率

35-36

6.1.2 城乡一

6.2 失

体,有机结合366.1.3 因地制宜,逐步发展36

36-42

地农民社会保障问题解决的政策建议范围,完善征地程序36-37理补偿机制37-38失地农民的基本生活民的竞争力40障40-42历44-46

6.2.1 严格征地

6.2.2 提高征地补偿标准,建立合6.2.3.建立失地农民社会保障体系,保障38-40

6.2.4 加强教育培训,提高失地农

6.2.5 做好司法救济,为失地农民提供法律保

参考文献43-44

作者简

7.结语42-43

试论失地农民社会保障的措施 篇6

近些年来，因土地补偿安置所引起的冲突，逐年成了农民与基层政府之间的显性矛盾。因土地大量征用而使相当部分的人员无法就业，影响了社会稳定，又阻碍了城市化和工业化的进程。因此，妥善解决失地农民的社会保障问题是当务之急。

从当前我国失地农民社会保障制度的改革实践中我们可以发现其中存在许多丞待解决的问题，如：失地农民的社会保障制度没有真正建立。从已有的实践来看，所谓的社会保障也只能称为“生活保障”，其与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特征的“社会保障”相差甚远。一些地方往往不顾农民的真实意愿和利益，强制性地扣留农民的土地征用补偿费，实行政府主导型的保障措施。还有一种最让农民担心和不满的做法是，征用补偿费由村级集体组织提留，用于继续发展村集体经济投入，失地村民则从将来的利润中获取红利，以此达到“由集体安置”的目的。农民对此很不放心，因为，除了可能出现腐败之外，投入本身就是一种带风险的市场行为。这些形式上表现为农民自愿参与的保障措施或投资行为，隐含着一定程度的意志强制。而且当农民权益遭受损失时，还缺乏有效的权利救济机制。再如，有关失地农民的社会保障制度目前尚缺乏法律的明确规定，各地的具措施有差别，尤其是其中的运行、管理、监督等制度处于混乱、于法无据的状态，无法实现基金的保值增值。从实践来看。已有的保障方式单一，水平过低。目前最主要的社会保障是一定程度的养老保障，而医疗等其他保障方式则还很缺乏，为失地未就业农民提供专业培训、知识技能学习等非农产业素质的保障制度也只是在极个别地方有实行。

有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。由于目前我国没有统一的制度规范作为行为的指引，虽然各地有关失地农民的社会保障的改革措施层出不穷，但纠纷时有发生，且纠纷发生后又缺乏通畅、公正的解决机制，随意性较大，这种现状与法治建设的目标是背道而驰的。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。国家有关部门应当及时制订统一的有关失地农民社会保障的法律制度。

失地农民社会保障制度的建立和完善从我国的国情出发，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”，即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障等三种保障项目。

其一，建立和完善失地农民的养老保险法律制度。

建立失地农民的养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归人城镇职工养老保险制度;对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的养老保险模式。通过立法规定养老保险资金的筹集以及缴纳标准。由于目前经济发展水平较低，单靠国家财政拨款或农民自行负担都有困难，因此必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。

资金筹集的主要方式包括：政府承担部分可在每年财政或从土地使用权出让金中按比例列支;村集体承担部分可从土地补偿费中开支;个人承担部分可从安置补助费中列支;同时，借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统账结合的模式，政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验，采取个人缴费的方法来充实个人养老账户，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩，并且不应低于当地最低生活保障水平。

法律在规定养老保险相关内容的同时，还要规定基金的管理及运行制度。失地农民的社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保证，因此法律还应明确相关的管理制度的内容，如财务核算、审计监督、绩效评价等。其二，建立多元化的医疗保障法律制度。由于我国绝大多数农村经济发展水平不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而，各地应当根据当地的情况，通过地方立法建立多形式、多层次的医疗保障法律制度。具体的办法可以采用为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。即政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。有条件的地方还可以建立新型合作医疗保障制度。

传统合作医疗无论从目标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处，其中筹资机制不畅更是不能持久的重要原因之一。要克服传统制度的弊病，就必须从“合作”和“新型”两个角度人手。即严格遵从保险的基本原理，加强农民的共济意识和风险意识。保险理论上，对投保者的合同契约性的经济补偿实质上是少数人的不幸让多数人来分担，通过协力让风险化为无形，它发挥了特有的互动共济功能。它强调要从价值观念上宣传强化“效用”的功能，淡化纠正“受益”的观念，且不能随意扩大受益面，政府在推行合作医疗制度时必须始终向失地农民灌输这一观念。

同时，通过立法规定合作医疗的筹资、运行、监管、激励等机制，以确保资金的正常运行、合理使用。

其三，建立和完善失地农民最低生活保障制度。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现。从理论上讲，最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但实际中，由于经济支持力度的不同，目前尚不能在全国所有农村都建立或建立相同标准的低保制度，因此，各地也应根据当地的情况，通过地方立法在有条件的地方探索建立农村最低生活保障法律制度。在地方立法中应当合理界定保障对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。只要符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外;还应科学确定最低生活保障标准。应从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准：此外，还应确立多渠道的资金筹集机制。其四，建立就业培训和社会服务的保障制度。长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍较低，农民失去土地后，面临着极大的生活和就业风险。解决失地农民的就业难题，除就业安置外，根本在于帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，描葛劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。这就需要通过立法来要求政府部门建立完善的就业培训体系，进而尽可能多地解决失地农民就业问题。

小议中国失地农民的社会保障问题 篇7

一、失地农民的现状

失地农民的产生是城市化进程中的正常现象。“失地农民”是指农民的土地被依法全部或者部分征收征用后, 导致失去与土地相关的一系列权利, 没有基本生活保障的一类特殊的法律主体。据有关部门统计, 每征1亩地就会造成1.4个失地农民。根据这个比例, 每年大约产生250~300万的失地农民, 随着今后城市化进程的加快推进, 失地农民的数量将不断增多。建立和完善失地农民社会保障制度就显得尤为重要, 它是被征地农民基本生活保障的需要, 是实现城乡社会保障一体化和推进城镇化进程的需要, 是实现社会公平正义的需要。

二、目前中国失地农民社会保障存在的主要问题

(一) 现行征地制度对“公共利益”界定不明

失地农民社会保障问题存在的直接原因是土地征用制度的缺陷。根据中国《宪法》第10条第3款规定:国家为了公共利益的需要, 可以依法按照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。但是没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”需要。在实际中, 有些基层政府为了加快当地的建设步伐, 追求政绩, 常常越权非法批准征地, 导致农民失地的随意性过大, 出现土地征收中不规范的情形, 进而损害了农民的合法权益。

(二) 土地征收的法律法规滞后, 损害农民的权益

1. 土地所有权行使主体法律界定不明。

中国土地法规定农村土地归集体所有, 农民不是农村土地权益的主体, 对于由谁来代表农民拥有这些土地所有权, 谁来行使、如何行使却没有明确的规定和程序上的说明。由于征地实施单位一般不直接面对农民个人, 这就造成在征地过程中, 农民往往没有参与权和决策权, 甚至知情权, 从而导致土地补偿款的分配混乱, 弄虚作假, 暗箱操作形象普遍, 补偿款被层层盘剥, 层层截留, 真正到农民手中只有很少一部分。据国家有关资料统计被征土地征用费的收益分配比例为:地方政府占20%~30%, 企业占40%~50%, 村级组织占25%~30%, 农民仅占5%~10%。

2. 土地补偿标准不合理, 补偿费过低。

《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补偿费都是按照土地被征用前三年的平均年产值来计算的, 这种规定没考虑到土地本身的价值, 也没有考虑到土地征收后地价的上涨, 没有将土地看做是资产来处理, 不符合政治经济学原理, 被征地区位因素、经济社会发展水平、土地供求状况以及被征用地的用途等因素全没有考虑在补偿范围之内, 补偿费过低的现象就难以避免了。明显偏低的土地补偿标准严重影响了农民的基本生活。

(三) 失地农民补偿安置方式较为单一

当前, 中国失地农民的安置工作主要采取农村集体经济组织安置、用地单位安置和货币安置三种。中国现在主要实行的是货币安置这种方式。货币安置是将征地补偿款一次性发放给被征地农民, 让其自谋出路。但是根据有关部门的调查, 农民拿到征地补偿费用后, 绝大部分将费用转为消费资金, 只有很少部分考虑投资再生产。尽管有部分农民转入二、三产业, 但有相当数量的失地农民仍然难以找到出路, 收入不稳定会随时存在着被淘汰的可能。导致这种情况的出现与其自身因素有很大关系, 农民由于知识结构单一, 综合素质低, 缺乏应对市场竞争的能力, 失地就意味着失业, 长远的生计难以得到保障。

(四) 失地农民社会保障机制的不完善

中国长期以来实行的是二元化城乡经济结构。城市实行的是“高补贴, 广就业”的“国家保障型”社会保障制度。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的“个体自我保障型”的社会保障制度, 其保障水平低, 覆盖面窄。由于大量的农民失地、失业, 他们成了一个典型的弱势群体, 生活在被社会遗忘的角落, 丧失了基本的国民待遇。一方面, 他们失去了土地, 不再是原来意义上的农民了, 没有了土地这个基本的生活保障;另一方面, 失地的农民并未真正地成为城镇居民, 因为他们失地后没有稳定的工作, 也没有被纳入城镇社会保障范畴。他们在城市受到种种不平等待遇甚至歧视, 不能与城镇居民一视同仁, 没有享受到城市居民的各种社会保障, 就业受到排斥, 子女入学接受教育也常常困难重重。所以, 他们就成了种田无地、就业无门、保障无份的三无农民, 沦为国家、集体、社会“三不管”的地步。

随着社会的发展、改革的深入, 失地农民的社会保障直接影响到中国经济社会的健康快速发展, 影响社会的和谐与稳定, 因此完善失地农民的社会保障机制刻不容缓。

三、完善失地农民社会保障的对策

(一) 明确界定“公共利益需要”的范围

征地制度改革必须明确界定公共征地的内容和范围。要站在维护农民利益的立场上, 严格界定公益性和经营性建设用地的范围, 控制征地规模, 尽量不多占用农民的土地。在公共利益之外的用地, 例如商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地, 以及工业用地和各类开发区、园区等用地退出国家征地范围, 使它们在土地利用总体规划和农用地转用年度计划的控制下, 逐步通过公开的市场交易取得土地使用权。

(二) 严格征地程序, 重视失地农民的权益保障

政府是社会保障的主体, 在征地执行过程中, 必须保证土地权利人有充分的知情权、参与权、谈判权。征地过程必须规范透明, 政府应起到监督职能, 严格履行征地告知、确认和听证程序, 使农民利益得到有效保障。被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布, 接受群众监督。对于有争议的事宜可以建立专门的土地法庭或土地法院, 有效地解决关于土地征地方面的各种纠纷。

(三) 提高征地补偿标准, 改革土地收益分配制度

为了切实保护农民利益, 征地补偿必须在确认农民土地财产权利的基础上, 制定合理科学的补偿标准, 以土地的市场价值为依据, 按市场经济规律进行补偿。要充分考虑到失地农民的基础生活、就业、住房和社会保障等问题, 从制度上做长远安排。影响土地价值除了要考虑土地被征用前的价值之外, 还应考虑因土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素造成土地可预见的未来价值和潜在收益, 改革不合理的征用土地收益分配制度, 建立合理的土地资源开发收益分享机制。例如, 对工业园区建设和其他经营性项目被征土地, 可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式, 定额收取红利或租金, 让农民“失地不失权”、“失地不失利”。

(四) 多层次全方位建立失地农民社会保障制度

从根本上解决失地农民的生存问题, 让失地农民老有所养、老有所依。从目前的情况来看, 可以采取循序渐进的方式从以下几个方面下工夫:

1. 建立社会养老保险体系。

一是低保。将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围, 包括非因土地征用失地的农民;二是养老保险。要采取政府补贴、征地单位代缴等方式, 将被征地的土地补偿费和安置补偿费统筹用于解决农转非人员的养老保险等问题, 不足部分应由各级财政按比例分摊兜底;三是失业保险。要建立失地农民失业登记制度, 由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的失地农转非人员办理失业保险, 由社保机构发放失业保险金。

2. 建立多层次医疗保险制度。

高额医疗费用支出对被征地农民来说是巨大的压力。中国绝大多数农村经济发展水平还不高, 农民无力承担高额的医疗费用。因而, 各地应该坚持因地制宜的原则, 建立多形式、多层次的医疗保障制度, 采取国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制, 为被征地农民建立社会医疗救助制度;政府与民间结合, 强化多元投入机制;鼓励商业保险作为一种辅助或补充模式, 为被征地农民投保团体大病保险;建立新型合作医疗保障制度等等。

3. 建立教育培训机制。

政府部门应建立完善的就业培训体系, 根据不同的年龄阶段、文化层次安排不同的培训内容, 力求做到时间短、掌握快、费用低、学得会。同时还要加强市场信息服务, 畅通市场与农户之间的联系渠道, 尽快把市场需求信息送到农民手中, 使其能尽快地找到适合自己的职业。各级政府要加大扶持力度, 财政每年都应列出专项预算资金, 对农村劳动力培训进行补贴、扶持。

4. 建立再就业创新机制。

坚持就业与创业并重的原则, 积极为失地农民自主创业搭建平台。一是鼓励失地农民兴办个体、私营企业, 鼓励有一技之长的农民大胆创业;二是提高农民的创业能力。政府加强对失地农民的创业指导, 帮助他们拓宽生产经营门路, 提高对市场经济的适应能力;三是成立失地农民创业服务中心。为创业者提供各种信息咨询、科技服务、法律援助等等。

综上所述, “失地农民”问题是关系社会稳定和国家发展的问题, 针对目前被征地农民的社会保障制度中存在的弊端, 政府必须高度重视认真分析, 推进征地制度改革, 建立合理的土地资源开发收益分享机制和多层次的社会保障体系。这个看似容易但在实施过程中阻力很大, 失地农民的社会保障制度的健全完善并非一朝一夕之事, 需要我们进一步的研究和探索。

摘要：失地现象是随着中国城市化和工业化进程的加快推进而出现的, 农村集体的大量土地被征收征用从而产生了“失地农民”。由于有关法律法规的不健全, 征地程序不完善, 补偿标准较低, 农民自身缺乏再就业的能力, 造成农民在失地后生活没有了保障, 成为一个特殊的群体。失地农民的社会保障问题日益严峻。如不及时解决, 必然对整个社会甚至国家的发展稳定产生负面影响。阐述失地农民社会保障的重要意义, 分析失地农民社会保障存在的问题, 提出解决失地农民社保问题的几点建议。

关键词：失地农民,社会保障,存在问题,措施

参考文献

[1]唐海燕.中国失地农民权益保障问题研究[J].法制与社会, 2011, (1) .

[2]陈毅俊.失地农民社会保障安置问题研究[J].市场论坛, 2011, (6) .

试论失地农民社会保障的措施 篇8

一、失地农民社会保障存在的问题

思想观念没有根本转变。一方面，就业观念差。农民失去土地后，其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上，仍存在只要有土地就有饭吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的权利，只能依靠政府、依靠村里补助救济，认为就业仍然是村和集体的事，通过自主创业、自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。对参加社会保险没有充分的认识，这些问题在经济条件差的村表现的尤为突出。

（一）社会保险开展难度大，覆盖面窄。一是保障覆盖面窄。目前参加农村社会养老保险的农民占适龄投保人员的比例不足四分之一，大多数农民的社会养老保障问题没有解决。二是保障数额偏低。目前我市已参加农村社会养老保险的村大多数参保农民都存在缴费基数低，保障数额偏少的问题，尚达不到解决基本生活保障的目的。目前大多数城边村已无土地，但这部分村的村民多数还没有参加农村社会养老保险。三是生活补助少。由于村集体企业少或效益不佳，许多村资金积累不多，仅靠有限集体积累来对村民或仅对60岁以上老人进行生活补助，且补助额度偏低。四是失业农民依然存在。农村无地后，青壮劳动力外出打工，但有相当一部分中老年村民无业在家，仅依靠村积累或土地补偿金进行生活补助也难以维持长久。

由于上述现实问题的存在，对农村社会保障带来了一定困难。有的村负债大于资产，村里也没有集体企业，村民主要靠外出打工和做小生意维持生活。如果参加农村社会保险，集体难以承担缴纳的社会保险费。还有的村村民有愿望、集体也有愿望，村集体有部分积累，但是不愿一下子拿出很多的资金为村民缴纳保险费。村民的经济水平也不一样，有的农民从事个体经营，经济收入较高，不在乎参不参加保险，甚至不愿参加。有的经济条件相对较差，仅能保障基本生活和子女上学，也无力参加保险，造成了两极分化的问题。

（二）就业安置困难。从我市目前的产业结构来看，有三分之一的农村劳动力处于就业不充分状态，加上今后平均每年新增农村劳动力，就业压力将不断增大。从无业农民情况看，失地的中老年农民失业比率比较高。具体分析：一是企业提供的再就业岗位有限，安置大龄下岗职工十分困难，再要安排失地农民的就业更难。二是受下岗职工和外地来的打工者的冲击，就业岗位竞争越来越激烈，加上无地农民对工作挑肥拣瘦，这与外地农民工“肯吃苦、低报酬”的优势形成鲜明对比。三是农民素质低，尤其中老年农民素质更低，找到合适的就业岗位更难。由于文化程度低，掌握新技术难度较大，再就业困难重重。四是部分村办企业效益不佳，也使失地农民减少了就业机会。五是失地农民中“弱势群体”就业难尤为突出。这不仅包括身体上有缺陷的残疾人和体弱多病者，还包括40岁以上的妇女，50岁以上男子农民。这些人有土地补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。

（三）社会不安定因素多。失地农民中的青壮年由于无事可干，出去打工又怕累，又嫌报酬低，加上有一定补贴，就是在村里闲逛。他们因为年轻往往觉着生活无聊，于是或结伙闹事，或坑蒙拐骗干起违法勾当。此外，因土地出让或补偿金问题处理不妥而引起村民集体上访因素增多。这些都严重影响了社会稳定。

二、解决失地农民社会保障的对策

解决失地农民问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进农村工业化和城乡一体化，又要从保障农民的生活需要出发。研究解决征地费用偏低、就业困难等问题，还要从保障农民长远利益出发，探索制定深化体制改革的政策，从根本上解决失地农民的生活和出路问题，以维护社会稳定。

建立失地农民基本生活保障制度。失地农民基本生活保障制度既要有别于城镇职工基本养老保险和其它社会保险，又要考虑能与城镇职工基本养老保险和其它社会保险相衔接。

在保障对象问题上，按《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，被征地农民基本生活保障的对象，为被征地时的在册农业人口，具体保障人员，经村集体经济组织成员会议或村民大会讨论，由街道核准报劳动保障行政部门审核确定，并予以公示。

在保障形式上，根据不同的年龄段，实行不同的基本生活保障，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。

在资金筹集上，建立被征地农民基本生活保障制度，关键是要落实保障资金。本着“群众能接受，政府能承受”的原则，采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30％，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，按照以上“三个一点”筹集的被征地农民基本生活保障资金总额的5%，在土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。上述四部分资金，由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时足额转入财政局开设的社保基金专户中，并抄送劳动和社会保障局，以确保被征地农民基本生活保障费在规定时间内全额到位。

在资金管理上，被征地农民基本生活保障基金（含风险准备金）实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占。要建立健全基金监督和管理机制，确保被征地农民基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。

妥善解决失地农民的就业问题。在失地农民群体中，劳动年龄段内的人员占大多数，做好就业安置工作是解决他们生产、生活出路的根本保证，也是维护社会稳定的前提条件。要以提高农民素质为总抓手，不断加快农民市民化进程，实行“双向选择”的办法，由村办集体企业安置就业，大力发展民营经济，鼓励自谋职业、自主创业。

1.加快经济发展，增强经济实力。推进农民市民化，城乡一体化，必须创造大量的就业岗位。就业的基础是发展经济，只有经济发展了，经济实力增强了，才能为失地农民创造更多的就业岗位，使他们安居乐业。一是要大力发展中小企业和个体私营经济等劳动密集型企业。实践证明，中小企业在解决劳动力就业方面有着较大的优势，在资本积累阶段，尤其需要使用大量低成本的农村劳动力。因此，要继续依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分，凭借有利的区位优势，要加大扶持力度，加快和发展适度规模的劳动密集型企业。二是要加快市场建设，吸收更多的失地农民从事二、三产业。市场的集聚作用在解决就业方面有着不可替代的作用。三是要大力发展外向型企业，并强调企业在征地办厂时就要与被征地村签订劳动用工合同，最大限度地优先安置失地农民。

2.大力开展技能培训，提高失地农民就业能力。农村劳动力技能偏低是当前影响其就业的重要因素。要加强对农村劳动力的就业培训。充分调动全社会的力量，把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，形成工作合力。同时，积极探索创立政府和社会携手合作、利益分享的机制，鼓励投资兴办民办培训机构。要定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，提高失地农民的就业竞争能力。一是培训方式要采取定单培训和意向培训的方式进行。定单培训即针对用工企业所需用工条件，对征地农民进行专门的技能培训，培训后由企业负责安置就业。意向培训即根据农民的技能需求和就业愿望有选择性地组织农民进行技能培训，培训后组织参加劳动力市场，实现就业。二是资金筹集要采取从征地调节资金中留存一部分、村集体出一部分的办法解决，保证有充足的培训经费。三是资金的管理和使用要由政府或有关部门设立专户统一管理。根据农民培训要求联系培训单位，与单位协商所需费用，并印制成培训券发放到农民手中，由农民持券参加培训。具体办法是：对现安置在村办企业中的劳动力根据工作岗位的需要进行一次岗位技能培训，符合条件的发给职业资格证书。对现从事个体或失业农民劳动力进行职业技能培训和创业培训，符合条件的发放职业资格证书，作为就业的必要条件。

3.积极落实再就业优惠政策。要制定公平合理的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制农村劳动力的就业歧视性政策，清理各种乱收费现象，使农民工与城镇职工享有同样的社会保险待遇。要在就业安置中，大力鼓励用地单位和企业把适合的岗位优先安排给失地农民，并建立使用失地农民数量与用地规模挂钩的制度，规定进园区企业每使用一定亩数土地后，相应安排一定数量的失地农民在本企业就工，并签订三年以上的劳动合同。对新办企业安置失地农民的并签订三年以上合同的，企业享受社会保险补贴和岗位补贴；对村改居后的公益性岗位、辖区内的机关事业单位的公益性岗位优先安置本村劳动力，尤其是4050人员，并同时享受国有、县以上集体企业下岗失业人员再就业优惠政策；鼓励支持失地农民自主择业、自主创业。对自谋职业和自主创业的农民参照下岗失业职工的办法，发放《再就业优惠证》，享受与国有和县以上集体企业下岗失业职工同等的再就业优惠政策。同时，享受新办企业和小额贷款担保的优惠政策。

4.健全完善三级就业服务网络。进一步完善区、街、村（居）三级就业服务网络，为农民提供及时的、有价值的就业信息，并为他们提供免费的中介服务。在条件较好且闲散劳动力多的村定期举办劳动力市场，免费进行职业介绍。积极组织劳务输出，实现异地就业。设立专门的就业服务热线和网络，为劳动力提供及时、便捷的服务。

总之，在对被征地农民的就业和保障问题上要通盘考虑，做好就业和社会保障的有机结合，双管齐下，全方位保障失地农民的利益，使农村经济尽快融入市场经济发展的良性轨道，加快城市化进程的步伐。