棚户区改造课题研究（共8篇）
棚户区是我国对西方所谓贫民窟的一种具有中国特色的称谓，当然做为比西方资本主义先进的社会主义制度下我们的国家是不可能存在平民窟的，因为西方资本主义国家公民有迁徙自由的权利，在他们的城市化的过程中，大量失地农民进入城市，在社会保障不健全的情况下，大量的在城市化浪潮中被卷进城市的人就在城市的国有土地上搭建临时的建筑居住，久而久之就形成了聚落，最终形成了城市平民窟，也就是我国的所谓棚户区。因为国情不同，主要是土地政策的不同所以有关棚户区的形成和处理在中西方有很大差别，但是还原棚户区的本来面目可以使问题相对简单明了化，也使我们的棚户区改造的政策更显人性化，也正契合了我党国执政为民的理念。
什么是棚户区
棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。从面积上讲，棚户区一般拆迁面积在3万平方米以上，占地面积一般至少在5万平方米左右。
棚户区的特征如下：
第一，棚户区所在区域属于城市市区内，及城市建成区，包括城镇、国有农场等国有土地之上。
例：山西省人民政府关于实施城市居民棚户区改造的指导意见指出改造的范围是：城市规划区内国有土地上和独立工矿区内。
太原市人民政府关于城市居民棚户区改造的实施意见指出改造范围是：城市建成区国有土地范围内。
第二，棚户区所在的绝大部分房屋为平房。平房是相对于楼房而言，其特点是低矮，质量差。也包括部分简易的楼房。
例如：山西省人民政府关于实施城市居民棚户区改造的指导意见指出改造的范围是：集中连片平房和简易楼房。
太原市人民政府关于城市居民棚户区改造的实施意见指出改造范围是：集中连片平房区、简易楼以及因规划需要拆除的现状楼。
第三，市政设施不完善，没有公共排水设施等。治安和消防隐患大以及环境卫生脏乱差的区域。
山西省人民政府关于实施城市居民棚户区改造的指导意见指出改造的范围是：使用年限久、房屋质量差、基础设施不配套、交通不畅、消防隐患大、环境脏乱差。
太原市人民政府关于城市居民棚户区改造的实施意见指出改造范围是：使用年限长、房屋质量差、设施不配套、交通不便利、环境脏乱差、安全隐患大。
第四，破旧简易平房构成，混杂大量违章搭建。
山东省建设厅对棚户区的概念还特别突出了：“破旧简易平房构成，混杂大量违章搭建”；
第五，人均居住水平低，建筑面积小。
“人均居住水平低”（黑龙江省、大兴安岭）；“人均建筑面积小”（吉林）；“人均住房建筑面积低于十平方米”（山东青岛）；“人均居住面积小”（咸阳）
通过对棚户区特征的分析，虽然国家没有对棚户区作出一个明确统一的概念，但可以看出，各个地方人民政府对棚户区的定义，基本上是大同小异，均能反映出当地棚户区的实际情况。
什么是棚户区改造
棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。住房城乡建设部统计显示，我国在过去几年进行了大规模的棚户区改造，约改造５０００万平方米棚户区，近１００万住房困难家庭的住房条件得到了改善。
２００５年开始，我国在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程。这是新中国建国以来东北最为庞大的安居工程，计划利用３至５年时间，让２００多万居民全部迁入新居。
目前，我国包括棚户区在内有大约１．５亿平方米危房亟待改造，城市人民政府正在制定改造计划，因地制宜进行改造。根据住房城乡建设部规划，我国将从２００９年开始，对国内煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中棚户区进行大规模的改造。
核心政策如下：
1、政策优惠，阳光操作。妥善处理棚户区中历史遗留的产权问题，对已经取得房屋所有权证的房屋，依法赔偿。充分考虑棚户区居民的承受能力，做好与各项住房政策的衔接，妥善安置被拆迁居民。实行产权调换或者货币补偿。
2、破解复杂问题，必须坚持原则性和灵活性相统一，创新工作思路，用好、用活、用足政策；
3、加强棚户区居民安置用房的建设质量管理。尽可能通过公开招标的方式选择有实力的单位参与建设，加强工程质量安全监督管理，确保回迁安置房屋的建设质量，防止因质量问题引发矛盾纠纷。
4、要完善棚户区改造后的公共服务功能。
以上政策在《山西省人民政府关于实施城市居民棚户区改造的指导意见》(晋政发[2008]3号)和《太原市人民政府关于城市居民棚户区改造的实施意见》（并政发〔2007〕23号）中均有比较充分的反应。
棚户区改造的法律性质
在《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》中的第三条 本条例所称公共利益的需要，包括：
（四）为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；
（五）为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；
根据山西省和太原市关于棚户区改造的指导意见的指导思想分别是：“城市居民棚户区改造,是实践党的宗旨、邓小平理论和“三个代表”重要思想,落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的具体体现。城市居民棚户区改造要与创建宜居城市,完善住房保障体系和改造“城中村”相结合,与降低城市中心区人口密度和社区建设相结合,按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求,优化配置土地资源,建设节能省地型住宅,从根本上改善居民的居住和生活环境。”和“以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以改善居民居住条件、提高城市土地集约利用率为宗旨，科学规划，精心组织，分类实施,全面启动城市居民棚户区改造，力争用3-5年时间完成全市棚户区改造任务，提升城市品位，改善人民生活，构建和谐太原，促进经济社会全面发展。”
在住建部和山西省和太原市三级指导意见中的棚户区改造基本原则中均规定了“政府主导、市场运作”的基本原则。
综上我们可以看出棚户区改造在法律上属于是公共利益的范畴。
棚户区改造的一般程序
一、前期准备工作
（1）核实拟拆迁的土地性质，确定适用拆迁的程序。
主要区分城市国有土地上房屋的拆迁和城市内集体土地上房屋的拆迁，以及农村房屋拆迁。
（2）核实拆迁人、拆迁单位的主体资格与资质，核实拆迁工作人员的上岗证并核实拆迁人与拆迁单位签订的委托合同。
此时应该注意：① 拆迁主管行政机关不得作为拆迁人，也不得接受委托实施拆迁。② 不得采用恐吓、威胁以及停水、停电、停止供气、供热等非法手段实施拆迁。③提示委托人须按照房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施拆迁，不得擅自扩大或缩小。④提示建设项目若在拆迁期限内发生转让，应经拆迁主管行政机关同意，并办理房屋拆迁许可证变更手续。⑤提示委托人，拆迁方案要符合党的方针政策、国家法律法规，以及本地的实际情况。
（3）核实国有土地使用权证或土地征收征用批准文件，是否合法取得建设项目批准文件，是否取得建设用地规划许可证并且公示。（5）调查被拆迁人的基本情况
主要包括拆迁的四至范围、房屋类型、面积、户数、人口、老弱病残特殊对象。
（6）在确定拆迁范围后，拆迁范围内的单位和个人有无法律不予允许的事情。包括
（一）新建、扩建、改建房屋；
（二）改变房屋和土地用途；
（三）租赁房屋。
（四）分户。等行为。
（7）参与制定并核实拆迁计划与拆迁方案的合法性和完整性、可行性。
二、参与评估（1）评估机构的确定。
通过三种方式，一般采取被拆迁人投票的方式，也可以由当事人通过协商一致的方式或者抽签方式确定评估机构。评估机构应当具有经建设行政主管机关依法核准的相应房地产评估资质。（2）审查拆迁估价委托书
①核实估价机构及估价人员的资质、综合实力、社会信誉。②对估价机构确定程序的合法性进行核实。
③核实估价机构和估价人员与拆迁当事人是否有利害关系，或者是否是拆迁当事人。
④对估价报告的形式与内容进行核实。
⑤对估价机构公示初步估价结果和送达分户估价报告的程序性、合法性进行核实。⑥对评估报告有疑问或异议的处理。
三、评估的详细操作（1）何谓房屋拆迁评估
房屋拆迁评估是指在房屋拆迁过程，由有资质的评估公司专业评估人员，遵循房屋拆迁估价原则，选择适宜的估价方法，在综合分析影响房地产价格因素的基础上，对该房屋客观合理价格（价值）进行估算和判断的活动。
（2）房屋拆迁评估的标准
我国《城市房屋拆迁管理条例》确定了房屋拆迁评估的标准，是依据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。
Ⅰ 房屋的区位是指房屋的地理位置，与城市区域发展地位、交通的便捷、重要场所的距离、周边环境等有关。区位是决定房屋价格的主要因素，实质上是土地价值因素。但房屋拆迁补偿考虑区位因素并非是对房屋土地使用权的实际补偿。
Ⅱ 房屋的用途是指被拆迁房屋所有权证书上标明的用途。没有所有权证书或证书上未标明用途时，应界定其实际用途。实际用途的界定以是否依法征得规划、城建部门同意，是否取得合法手续为依据。如原设计为住宅，改为营业用途不但要看是否有营业执照，还要有规划部门批准手续。
Ⅲ 建筑面积。建筑面积以所有权证书上标明为准。没有所有权证书的房屋以有资质的面积测绘单位测绘结果为准。除上述三个因素外，房屋的成新、权属、结构形式、楼层、朝向等因素均应在评估时一并考虑，采用一定的系数进行换算。（3）房屋拆迁评估行为的法律性质
Ⅰ 合法性：房屋拆迁评估必须符合《物权法》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《房地产估价规范》等法律法规、规章的规定，估价机构做出的《评估报告》才是合法的。
Ⅱ 程序性：房屋拆迁评估必须遵循法定的程序完成。Ⅲ 补充性：房屋拆迁评估不是拆迁过程中必须的程序。拆迁人与被拆迁人通过协商达成一致意见，可不经过评估程序，直接签订补偿安置协议。
Ⅳ 专业性：从事房屋拆迁评估的机构必须具有三级以上房地产评估资质，从事房屋拆迁估价的人员必须具有中国注册房地产估价师资格。
Ⅴ中立性：评估公司作为拆迁活动中中立的第三方机构出现，对被拆迁房屋的市场价值进行客观、公正的估价，其评估结论可以作为补偿安置的依据。但有证据证明评估主体不适格、程序不合法、有串通行为、结论明显背离事实的情况，该评估结论可以被撤销或不予采信。
Ⅵ非强制性：房屋的估价一般不等同于房屋补偿价，在确定房屋拆迁补偿价时，《评估报告》不具有强制适用性。实践中拆迁人与被拆迁人可以依据评估报告确定的估价值协商房屋拆迁补偿价。同时《评估报告》在裁决中仅为证据，没有拘束力。（4）房屋拆迁评估范围
按建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》相关规定，房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，以及被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额。被拆迁房屋室内自行装修装饰、无法恢复使用设备的补偿金额，由拆迁人和被拆迁人协商确定；协商不成的，可以通过委托其他资产评估公司确定。拆迁估价的价值不考虑房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。（5）房屋拆迁评估机构的产生
Ⅰ承担房屋拆迁估价机构必须取得建设部拆迁主管机关依法核准的房地产价格评估资格，并在其资质等级许可范围内从事估价业务。估价报告必须由专职注册房地产估价师签字。
Ⅱ房地产估价机构资质等级分为一、二、三级，均可以从事城市房屋拆迁评估业务，但处于暂定期内的三级估价机构除外。市、县房屋拆迁主管部门定期向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的估价机构，供拆迁当事人选择。
Ⅲ 评估机构按以下程序产生：
⑴由拆迁人与被拆迁人协商共同选定并委托一家具有资质的房地产评估机构承担。
⑵拆迁人与被拆迁人不能共同选定委托的，由房屋拆迁管理部门组织具有资质的房地产评估机构进行随机抽取或抽签确定。为保护拆迁人利益，应由拆迁管理部门邀请居委会、街道派人监督抽签程序，由被拆迁人代表抽签确定评估机构。
⑶公示入选的评估机构。估价机构和估价人员与拆迁当事人有利害关系或者是拆迁当事人的，应当回避。
⑷拆迁估价机构确定后，由拆迁人委托。委托人应当与估价机构签订书面拆迁估价委托合同。评估费用由拆迁人承担。
Ⅳ评估机构产生程序的弊端
⑴评估机构出自拆迁的“资源库”，不排除主管部门相关人员的意见对评估机构实施评估的影响。
⑵拆迁估价委托合同由拆迁人与评估机构签订，并由拆迁人支付费用。事实上，拆迁人和评估机构建立起一定的利益联系，可能影响评估的公正性。
（6）房屋拆迁评估工作流程
Ⅰ评估人员在开展工作之前，应向拆迁当事人出示资格证件，表明自己的身份。没有评估资格或不是通过法定程序选定的评估机构人员不能参加评估工作。
Ⅱ向被拆迁人索取拆迁估价所必需的资料，拆迁当事人有义务向评估机构如实提供。必要时估价人员需查阅被拆迁房屋的房地产权属档案和相关房地产交易信息，房地产管理部门给与协助查阅。对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。对被拆迁房屋的面积不能协商一致的，可以向依照《房产测绘管理办法》设立的房屋面积鉴定机构申请鉴定；没有设立房屋面积鉴定机构的，可以委托具有房产测绘资格的房产测绘单位测算。
Ⅲ现场勘察。评估人员需对被拆迁房屋的各项技术资料进行现场查勘，做好实地查勘记录，拍摄反映被拆迁房屋外观和内部状况的影像资料。实地查勘记录由实地查勘的估价人员、拆迁人、被拆迁人签字认可。因被拆迁人的原因不能对被拆迁房屋进行实地查勘、拍摄影像资料或者被拆迁人不同意在实地查勘记录上签字的，应当由除拆迁人和估价机构以外的无利害关系的第三人见证，并在估价报告中作出相应说明。
Ⅳ资料的综合和分析，确定被拆迁房屋作价补偿的基本数据。其中两个数据非常重要，一是拆迁估价时点，拆迁估价时点取为房屋拆迁许可证颁发之日；二是当地房地产市场交易价格数据。按《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定，市、县人民政府或者其授权的部门应当根据当地房地产市场交易价格，至少每年定期公布一次不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格。拆迁估价应当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格，结合被拆迁房屋的房地产状况进行。
Ⅴ制作评估报告，提出价格评估意见，注册评估师签字盖章。（7）房屋拆迁评估方法
目前我国房地产评估常用的方法主要有市场比较法、成本法、假设开发法、重置法四种。
Ⅰ市场比较法，是将评估对象与在评估时点近期有过拆迁交易的类似房屋进行比较，对这些补偿价格做合理修正，以此估算估价对象的客观合理价格方法。市场比较法适用于在同一供求范围内有着较多的类似交易的情况，如住宅等。市场比较法是一种主要的评估方法。但有两种情况影响该方法的适用：⑴类似交易较少的经营性房屋，有时很难找到参照物进行比较。笔者曾代理一大型饭店、歌厅拆迁，评估时该区域竟然没有一例交易案例可比较；⑵很难获取交易的真实信息，因为拆迁行为本身更多体现在双方协商上，被拆迁人的社会关系、谈判能力、心理素质等等因素决定交易价格。
Ⅱ成本法，是估算估价对象在估价时点重新构建成本，扣除折旧。成本法适宜评估既无收益又很少发生交易的房屋价值。这种方法主要考虑建造成本，对于一些临建房屋适用。
Ⅲ假设开发法，是预计估价对象开发完成后的价值扣除相应的费用。目前我国房地产开发成本费用有：①土地取得费用，包括征地费、拆迁费、出让金等；②前期工程费用，包括场地平整费、项目设计费等；③建筑安装工程费用；④期间费用，指开发经营者在商（pin）品房开发期间的管理费用、财务费用、销售费用等；⑤开发基础设施建设费（市政配套费）；⑥税金；⑦利润。适用该方法时主要扣除第④、⑥、⑦项。
Ⅳ重置法，是按照被拆迁房屋在同区域、用途、面积等因素考虑重新购买安置的计算方法。该评估价保证被拆迁人能够买到一个合适的房屋。如果从合理性考虑，该方法应是最适用的。但按《城市房屋拆迁管理条例》，很多地区并没有确立这样的补偿原则，造成无法适用该评估。（8）评估价格应包含土地使用权价值
按建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》相关规定，房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，理解该条规定，不难看出既然是市场价就应该包括土地使用权在内，而非只是房屋本身的价值。因此可以做出这样的理解：房屋拆迁行为就是拆迁人通过市场价格将被拆迁的房屋购买，然后进行拆除的行为。拆迁人委托评估机构对被拆迁房屋价值进行评估，评估价应为房屋本身的价值与附着的土地价值之和。
（9）被拆迁人对评估机构不配合，应但承担的后果。
被拆迁人应该配合评估机构实施评估，提供相关资料并配合实地查勘，否则，评估机构很难评估。如果被拆迁人不配合，将承担限制举证的后果。裁决机关依据评估报告做出裁决后，被拆迁人提起行政诉讼后再举证来否定原评估报告，人民法院对其举证将会不予采纳。（10）拆迁当事人对评估结果有争议时如何处理。
被拆迁人对评估结果有争议是最常见的，通常认为该结果不能反映自己房产的真实价值。此时有些被拆迁人干脆置《评估报告》不顾，当起“钉子户”。该做法可以导致裁决程序中出现主张权利程序瑕疵。拆迁当事人对评估结果有争议时，应当遵循以下程序解决： Ⅰ拆迁当事人对估价报告有疑问的，可以向估价机构咨询。估价机构应当向其解释拆迁估价的依据、原则、程序、方法、参数选取和估价结果产生的过程。
Ⅱ拆迁当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起5日内，可以向原估价机构书面申请复核估价，也可以另行委托估价机构评估。
Ⅲ拆迁当事人向原估价机构申请复核估价的，该估价机构应当自收到书面复核估价申请之日起5日内给予答复。估价结果改变的，应当重新出具估价报告；估价结果没有改变的，出具书面通知。拆迁当事人另行委托估价机构评估的，受托估价机构应当在10日内出具估价报告。
Ⅳ拆迁当事人对原估价机构的复核结果有异议或者另行委托估价的结果与原估价结果有差异且协商达不成一致意见的，自收到复核结果或者另行委托估价机构出具的估价报告之日起5日内，可以向估价专家委员会申请技术鉴定。
Ⅴ估价专家委员会应当自收到申请之日起10日内，对申请鉴定的估价报告的估价依据、估价技术路线、估价方法选用、参数选取、估价结果确定方式等估价技术问题出具书面鉴定意见。估价报告不存在技术问题的，应维持估价报告；估价报告存在技术问题的，估价机构应当改正错误，重新出具估价报告。
Ⅵ估价专家委员会应当由资深专职注册房地产估价师及房地产、城市规划、法律等方面专家组成。受理拆迁估价技术鉴定后，估价专家委员会应当指派3人以上（含3人）单数成员组成鉴定组，处理拆迁估价技术鉴定事宜。鉴定组成员与原估价机构、拆迁当事人有利害关系或者是拆迁当事人的，应当回避。应当回避而未回避的，其鉴定意见或者估价结果无效。棚户区改造的拆迁安置问题
一、拆迁安置的依据。
根据山西省人民政府关于实施城市居民棚户区改造的指导意见：
四、拆迁补偿安置与住房保障
拆迁补偿安置采取产权调换和货币补偿相结合的方式。为保障被拆迁城市棚户区内居民的基本住房需求,应以产权调换为主。依法实行产权调换和货币补偿,属于私有房屋的,按照《城市房屋拆迁管理条例》和《山西省城市房屋拆迁条例》的有关规定执行。属于租住的公有房屋的,符合房改条件尚未参加房改的棚户区居民,可先进行房改后,按照私有房屋接受补偿安置,也可在回迁安置时,以房改价购买相应面积标准的住房。
符合廉租住房保障条件的,按照廉租住房政策给予保障,对军烈属、残疾和孤寡符合廉租住房保障条件的居民优先给予保障。支付不起最小户型全部房价的居民,本人可先购买部分产权;其余部分为公有产权,可交纳租金租用,待具备购买能力后,再自愿购买。
拆除居住3年以上的自建、自住无证房屋,且属居住人唯一住房的,按照房地产评估机构评估净值的50%给予补偿。居住人为独立户的,可按同类地段经济适用住房价格,购买一套面积为45平方米的住房;一簿多户的,每户可按同类地段经济适用住房价格,购买一套面积为45平方米的住房。拆除依附私有房屋、租住公有房屋自行搭建的无证房屋,居住人居住3年以上的,按照房地产评估机构评估净值的50%给予补偿,不予安置。各市、县人民政府要结合城市居民棚户区改造,通过就地或异地建设、收购二手住房等方式,筹集一批租赁型经济适用住房,并按照廉租住房政策储备一批廉租住房,以满足无力购买回迁安置住房的住房困难家庭的需求。
根据以上的文件的精神，关于拆迁安置补偿总体上分为两大类四种情况。
首先，两大类分别为货币补偿和产权调换。
货币补偿是指拆迁人以专业房产评估机构对被拆迁人的房屋进行的评估结果为依据，与拆迁人达成拆迁协议进行补偿。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。货币补偿给被拆迁人后，拆迁方接受相关房屋进行拆除。
产权调换是指拆迁人给予被拆迁人异地或回迁安置并根据相关评估结果计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。其中根据城市房地产拆迁管理条例规定拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。
其次四种情况。
四种情况是根据拆迁的房屋产权情况分别为：
1、私有房屋
2、租住的公房。
3、符合廉租房条件的住户的房屋
4、无证自建房屋。
1、私有房屋的拆迁按照《城市房屋拆迁管理条例》和《山西省城市房屋拆迁条例》的有关规定执行。
2、租住的公房。属于租住的公有房屋的,符合房改条件尚未参加房改的棚户区居民,可先进行房改后,按照私有房屋接受补偿安置,也可在回迁安置时,以房改价购买相应面积标准的住房。
也有关理论对公房类承租人进行拆迁补偿安置的方法有四种：（1）租赁权安置。安置房应当在同类地区、其使用面积应不少于原房屋使用面积、且继续执行政府规定的租金标准。若安置房的区位低于被拆迁房屋区位或房屋使用面积少于原房屋使用面积的，被拆迁人应适当补偿。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿归承租人（在公房中，对搬迁费、提前奖、过渡费三项费用有约定的，按约定处理；无约定或约定不明的，归承租人。对承租人添置物品的补偿则无论是公房还是私房，有约定的，按约定处理；无约定或约定不明的，归承租人。下同）。
（2）货币安置。此种安置的关键在于如何在被拆迁人与承租人之间进行分配。对此有的地方是确定一个固定的比例，如无锡市政府颁布的《无锡市城市房屋拆迁管理办法》（2001年12月1日起施行）第三十二条规定：“拆迁政府规定的租金标准的公有出租居住房屋，„„被拆迁人选择货币补偿的，租赁关系终止，拆迁补偿金额的80%补偿给房屋承租人，20%补偿给被拆迁人。”《南京市城市房屋拆迁管理办法》第三十五条则规定：“拆迁执行政府规定租金标准的公有住宅房屋，拆迁人应当将货币补偿金额的10%支付给被拆迁人，90%支付给房屋承租人，租赁关系终止。租赁双方约定货币补偿金额分配比例的，从其约定。”《天津市城市房屋拆迁管理规定》第三十二条规定：“拆迁执行政府规定租金标准的公有租赁房屋，„„实行货币补偿的，按照下列规定执行：
（一）拆迁住宅房屋的，拆迁人按照被拆迁房屋补偿金额的5％给予被拆迁人补偿，按照被拆迁房屋补偿金额的95％给予房屋承租人补偿；”这就产生一个问题，即承租人是获得80%合理还是获得95%合理？还是这些比例都不合理？笔者以为对拆迁执行政府规定租金标准的公有租赁房屋实行货币补偿时，按固定比例补偿是没有法律依据也是不合理的，事实上也是一直为人所诟病的。在实施货币补偿时，还是应区分两种情况，即承租人符合享受房改政策条件的，房屋的成本价归被拆迁人，其余补偿归承租人；承租人不符合享受房改政策条件的，则承租人只能获得搬迁费、提前奖、过渡费及添置物品部分的补偿。
（3）准产权安置。若承租人符合享受房改政策条件的且要求购买安置房的，除将成本价支付给被拆迁人外，由承租人享受被拆迁人的相关权利，其可以要求拆迁人进行产权置换安置。
（4）产权安置。若承租人符合享受房改政策条件，又愿意购买其承租房屋的，则由承租人直接向产权人购买被拆迁房屋，从而成为被拆迁人，并可要求拆迁人进行安置。
3、符合廉租房条件的住户的房屋
根据太原市的相关政策对棚户区改造范围内符合廉租住房保障条件的被拆迁人，按照《太原市最低收入家庭廉租住房管理办法》的有关规定优先予以安置。具体办法由市房地产行政主管部门另行制定。山西省相关政策是符合廉租住房保障条件的,按照廉租住房政策给予保障,对军烈属、残疾和孤寡符合廉租住房保障条件的居民优先给予保障。支付不起最小户型全部房价的居民,本人可先购买部分产权;其余部分为公有产权,可交纳租金租用,待具备购买能力后,再自愿购买。
4、无证自建房屋。
根据城市房屋拆迁管理条例的规定拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。所以对于拆除无证的自建房屋是不予以补偿的，但是出于社会安定和照顾到自建房屋人员的安置问题。山西省规定拆除居住3年以上的自建、自住无证房屋,且属居住人唯一住房的,按照房地产评估机构评估净值的50%给予补偿。居住人为独立户的,可按同类地段经济适用住房价格,购买一套面积为45平方米的住房;一簿多户的,每户可按同类地段经济适用住房价格,购买一套面积为45平方米的住房。拆除依附私有房屋、租住公有房屋自行搭建的无证房屋,居住人居住3年以上的,按照房地产评估机构评估净值的50%给予补偿,不予安置。该条政策只是针对自建居住三年以上的住户，并且计算的截止时间点是拆迁公告发布的那一天。
二、拆迁安置的标准
根据《城市房屋拆迁管理条例》和《山西省城市房屋拆迁条例》的有关规定补偿分为拆迁搬迁补助、临时安置补助(过渡期)和经营性用房停产、停业补偿。
1、拆迁搬迁补助
第六条拆迁住宅房屋,一次性支付搬迁补助费的标准为:(一)设区的市被拆迁房屋建筑面积在30平方米(含30平方米,下同)以下的,一次性支付搬迁补助费200—300元;被拆迁房屋建筑面积超过30平方米的,每平方米支付搬迁补助费7—10元。
(二)县(市)被拆迁房屋建筑面积在30平方米以下的,一次性支付搬迁补助费150—200元;被拆迁房屋建筑面积超过30平方米的,每平方米支付搬迁补助费5—7元。
(三)建制镇被拆迁房屋建筑面积在30平方米以下的,一次性支付搬迁补助费90—200元;被拆迁房屋建筑面积超过30平方米的,每平方米支付搬迁补助费3—5元。
第七条拆迁非住宅房屋,一次性支付搬迁补助费的标准为:
(一)设区的市商业营业用房每平方米支付15—20元,生产用房每平方米支付20—25元,办公用房每平方米支付10—12元,仓储用房每平方米支付15—20元。
(二)县(市)商业营业用房每平方米支付10—15元,生产用房每平方米支付15—20元,办公用房每平方米支付7—10元,仓储用房每平方米支付10—15元。
(三)建制镇商业营业用房每平方米支付7—10元,生产用房每平方米支付10—15元,办公用房每平方米支付5—7元,仓储用房每平方米支付7—10元。
第八条实行货币补偿和现房产权调换的,按照本办法第六条和第七条规定支付搬迁补助费;实行期房产权调换的,按照本办法第六条和第七条规定支付两次搬迁补助费。
2、临时安置补助(过渡期)第九条被拆迁人自行过渡的,支付临时安置补助费(过渡费)的标准为:
(一)设区的市被拆迁房屋建筑面积在30平方米以下的,月支付临时安置补助费120—200元;超过30平方米的,每平方米月支付临时安置补助费4—6元。
(二)县(市)被拆迁房屋建筑面积在30平方米以下的,月支付临时安置补助费90—150元;超过30平方米的,每平方米月支付临时安置补助费3—4元。
(三)建制镇被拆迁房屋建筑面积在30平方米以下的,月支付临时安置补助费60—100元;超过30平方米的,每平方米月支付临时安置补助费2—4元。
3、经营性用房停产、停业补偿。
第十条拆迁经营性、生产型非住宅房屋或者拆迁许可证颁发前已依法取得营业执照的住宅房屋,拆迁人应当根据被拆迁人在拆迁公告发布的上一纳税情况给予经济补偿。经济补偿包括工资补偿和经营补偿两部分。经营补偿金额按照实际纳税额计算;没有纳税的,不予补偿。
拆迁公告发布前,虽已获取营业执照,尚无纳税行为的不予补偿;拆迁公告发布前,已停产、停业的,不予补偿。
第十一条拆迁经营性非住宅房屋,造成停业的,补偿标准为:
工资补偿应当根据在劳动和社会保障部门备案的劳动用工合同在册(在岗)人员,按本企业上一人均月工资标准给予一次性经济补偿;经营补偿根据上一月平均纳税情况给予一次性补偿。
造成全部停业的,补偿期限不超过6个月;造成部分停业的,补偿期限不超过3个月。
第十二条拆迁生产型工业企业非住宅房屋,造成停产的,补偿标准为:
工资补偿应当根据劳动和社会保障部门提供的被拆迁单位在册(在岗、缴纳劳动保险)的人员名册,按本企业上一人均月工资标准给予一次性经济补偿;经营补偿根据上一月平均纳税额给予一次性补偿。
造成全部停产的,补偿期限不超过6个月;造成部分停产的,补偿期限不超过3个月;非正常生产的企业,工资补偿按前款规定标准的一半补偿,期限不超过6个月。
第十三条拆迁许可证颁发前已依法取得营业执照的住宅房屋,补偿标准为:
工资补偿根据在劳动和社会保障部门备案的劳动用工合同的在册(在岗)人员,按本企业上一人均月工资标准给予一次性补偿;未签订劳动用工合同的不予补偿。
经营补偿根据上一月平均纳税额给予一次性补偿;未纳税的不予补偿。
造成全部停业的,补偿期限不超过6个月;造成部分停业的,补偿期限不超过3个月。第十四条拆迁出租的非住宅房屋,已签订租赁合同的,并在被拆迁房屋所在地房地产管理部门登记备案的,拆迁人对被拆迁人和承租人的补偿标准为:
(一)根据租赁合同约定的租金标准,给予被拆迁人3个月的一次性经济补偿。
(二)根据本办法第七条、第十条、第十一条、第十二条规定的补偿标准,给予承租人经济补偿。
未签订租赁合同或者租赁合同未到房地产管理部门登记备案的,不予补偿。
房屋拆迁纠纷的行政裁决
一、概念界定
（1）房屋拆迁裁决，是指房屋拆迁主管部门依据拆迁法律规范的规定，对拆迁人和被拆迁人之间就房屋拆迁补偿的形式和金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限等拆迁事宜作出的关于双方当事人之间的权利和义务的具体行政行为。
（2）强制拆迁，是指被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁的行为。
二、适用范围
主要针对城市房屋拆迁中的律师实务，集体土地上的房屋拆迁裁决，按各省、市的规定确定是否适用本章内容。
三、裁决申请与受理阶段
（一）申请阶段
律师在代理当事人提请房屋拆迁裁决申请时，重点是把握按规定申请所必需的资料。在为拆迁主管行政机关提供服务时则应审查申请资料是否符合要求。
1.代理拆迁人申请裁决应提交的资料：（1）房屋拆迁裁决申请书。
（2）申请人的身份证明(指营业执照、法人代码)、法定代表人的身份证明。
（3）被拆除房屋的权属及租赁关系的调查资料、房屋评估报告。（4）对被申请人的房屋拆迁补偿安置具体方案。
（5）申请人与被申请人就补偿安置达不成协议的相关证据资料(包括协商记录)。
（6）其他与裁决有关的资料。
拆迁人首次申请裁决时，还需提供拆迁基地已达成拆迁补偿安置协议的户数占拆迁基地总户数的比例数。
2.代理被拆迁人、房屋承租人申请裁决应提交的资料：（1）房屋拆迁裁决申请书。（2）申请人的身份证明。
（3）房地产权属证明或租用公房凭证、房屋租赁合同。（4）其他与裁决有关的资料。
3.代书裁决申请书应包括以下主要内容：
（1）申请人的名称、地址、法定代表人及代理人的姓名、年龄、职业、住所。
（2）被申请人名称、地址等基本情况。（3）申请裁决的请求、事实和理由。（4）申请人签名或盖章、申请日期。
（二）审查受理阶段
律师在拆迁行政裁决阶段，应注意的重点是听证和可能不被受理的情形。
1.裁决听证
裁决机关收到拆迁人的裁决申请后，应当对达成拆迁补偿安置协议的户数占拆迁基地总户数的比例进行审核，对已达成协议不足20％的，裁决机关应当在受理裁决前就该拆迁基地的补偿安置标准、安置方式等内容组织听证。
律师可代理委托人参与裁决受理前的听证，并可结合相关法律法规，以及委托人的合法权益发表律师意见。
2.不予受理的情形
有下列情形之一的，裁决机关不予受理裁决申请：（1）已超过房屋拆迁期限的。
（2）申请人未在规定的日期内补齐资料的。
（3）申请人与被申请人达成房屋拆迁补偿安置协议后发生合同纠纷的。
（4）房屋已经灭失的。
（5）申请人主体资格不符合《城市房屋拆迁管理条例》、《实施细则》规定的。
（6）申请人对拆迁许可证合法性申请裁决的。（7）裁决做出后，当事人就同一理由再次申请裁决的。对裁决申请不予受理的，裁决机关应当自收到申请之日起5日内书面通知申请人。
律师对行政机关作出受理或不予受理的决定，均可为当事人提供咨询意见，确认行政机关的决定是否符合法律规定。如确认不符合法律规定，可接受委托代书复议申请书、诉状或代理复议与行政诉讼。
四、裁决审理阶段
在拆迁裁决的审理阶段，律师的服务重点主要是以下几方面： 1.对裁决审理的程序和内容的核实。
（1）裁决行政机关是否向申请人发出裁决受理通知书。（2）裁决行政机关是否向被申请人送达裁决申请副本及答辩通知书。
（3）相关资料、程序的合法性。
（4）裁决行政机关是否组织拆迁当事人进行调解。注意未经调解，不能作出裁决，而申请人经两次通知未参加裁决调解的，视作为撤回裁决申请；被申请人经两次通知不出席裁决调解的，裁决机关可以缺席裁决。
（5）
核实补偿安置标准是否符合法律规定与该案的实际情况。
在审理过程中，当事人对评估结果有异议且未经房屋拆迁估价专家委员会鉴定的，裁决机关应当委托估价专家委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。
（6）
裁决行政机关是否及时合法地作出书面的裁决书。经调解当事人达不成协议的，裁决机关应自受理裁决申请之日起30日内做出裁决。裁决书内容应当合法、适当。裁决须经裁决机关领导班子集体讨论决定。
（7）裁决书是否送达。裁决书应当送达当事人，并留有送达的证据。裁决书可以按照直接送达、邮寄送达、留置送达、公告送达的顺序以及实际情况，确定送达方式。公告送达的，可将裁决书张贴于被拆除房屋的拆迁基地公示栏内。裁决书自张贴于公示栏内之日起满7天视作送达。
2.裁决中止的审查
在裁决审理过程中，可能出现中止裁决的情形。律师在此种情形下的服务重点是以下七个方面：
（1）审查是否是发现新的需要查证的事实。
（2）审查是否是当事人对评估结果有异议，需等待鉴定结论的。（3）审查是否是裁决需要以相关裁决或法院判决结果为依据的，而相关案件未结案的。
（4）审查是否是作为自然人的申请人死亡，需要等待继受人表明是否愿意继续裁决的。
（5）审查是否是作为自然人的被申请人死亡，需要变更被申请人的。（6）审查是否是其他特殊情况需要中止的情形。
（7）中止裁决的情形消除后，应当提请行政裁决机关恢复裁决。3.裁决终结的审查
裁决审理过程中，行政裁决机关可能会决定裁决终结，律师在这种情形下提供法律服务的重点是以下四个方面：
（1）审查是否是当事人达成拆迁补偿安置协议的。（2）审查是否是发现申请人或被申请人不是裁决当事人的。（3）审查是否是申请人撤回裁决申请的。
（4）审查是否是作为自然人的申请人死亡，15日内继受人没有表示参加裁决或放弃参加裁决的。
4.裁决书内容的审查 裁决书应包括以下主要内容：
（1）申请人与被申请人(包括代理人)的姓名或单位名称等基本情况。
（2）申请裁决的请求、争议的事实和理由。（3）裁决机关认定的事实、理由和适用的法律依据。（4）补偿安置方案(补偿方式、补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁日期、搬迁过渡方式和过渡期限以及《实施细则》中规定的应当补偿的项目)。
（5）告知当事人行政复议、行政诉讼的权利及期限。（6）裁决机关的名称、裁决日期并加盖公章。（7）裁决规定的搬迁期限不得少于15日。
五、行政强制执行阶段的律师实务
在行政决定的行政强制执行阶段，律师为当事人以及行政机关提供法律服务的重点主要以下四个方面：
1.审查行政强制执行申请主体
房屋拆迁裁决书送达后，申请人与被申请人应当执行裁决方案。被拆迁当事人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，裁决机关可依法申请强制执行。
2.审查行政强制拆迁前是否依法听证
申请行政强制执行前，裁决机关应当组织拆迁当事人对行政强制执行的依据、程序、补偿安置方案及测算依据等内容进行听证。同时，还应邀请政府有关部门和具有社会公信力的人员参加。被拆迁当事人拒绝参加听证会的，裁决机关应当组织召开调查会。律师可代理委托人参与听证会及调查会，发表律师意见。
3.审查行政强制执行申请应提交的材料 申请行政强制执行，应当提交下列资料：（1）行政强制执行申请书。（2）裁决调解记录和裁决书。（3）安置用房或补偿资金证明。
（4）被拆迁当事人拒绝接受补偿资金的，应当提交补偿资金的提存证明。
（5）被拆迁当事人不同意拆迁的有关材料。（6）听证会或调查会记录。4.行政强制执行其他应注意的事项
（1）申请行政强制执行，应当由裁决机关领导班子集体讨论决定。
（2）拆迁人未按裁决规定向被拆迁当事人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准和产权清晰、无权利负担的安置用房的，不得申请行政强制执行。
（3）裁决机关应当提前15天通知被拆迁当事人并做好宣传解释，动员被拆迁当事人自行搬迁。
（4）拆迁人应当对被拆除房屋以及房屋内的物品向公证机关办理证据保全。
（5）行政强制执行时，裁决机关应当组织街道办事处、居(村)委会代表和公证人员到现场。
（6）裁决机关是被拆迁当事人的，由同级人民政府裁决。（7）行政强制执行应当注意防止人身伤害的发生，要有应对突发事件的预案。
（8）执行的整个过程都要坚持“以人为本”的原则，注重社会稳定与和谐。
行政复议与诉讼 一、一般规定 1．目的和依据
为依法维护拆迁委托人的合法权益，依据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《最高人民法院〈关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复〉》、《最高人民法院〈关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复〉》等规定，结合拆迁行政复议与行政诉讼业务操作流程和经验制定本章，供本市律师办理拆迁行政复议与行政诉讼业务作参考。
2．适用范围
本章适用于律师代理拆迁人、拆迁单位、被拆迁人、房屋承租人等为维护自身合法权益，依法进行司法救济的实务操作。
二、拆迁行政复议 1.一般规定
拆迁行政复议并不是每个项目拆迁的必经阶段,但拆迁行政复议与拆迁各阶段交织在一起，律师可以对此提供相应的法律服务。
在拆迁人申请规划许可证、房屋拆迁许可证等文件、拆迁管理部门作出与拆迁相关的行政决定等过程中，只要当事人认为该具体行政行为侵犯其合法权益，均有权依法向管辖部门申请行政复议。
除行政复议法、行政诉讼法已有规定外，律师应当提示拆迁委托人，对城市房屋拆迁裁决不服的，拆迁人依法已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行；拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。
2.律师在行政复议阶段的法律业务内容：
（1）审查拆迁许可以及前置程序的合法性，律师工作内容包括但不限于：
（一）审查立法文件的合法性，对下列文件进行实体和程序审查
（二）审查规划许可的合法性，对下列文件进行实体和程序审查
（三）审查用的许可的合法性，对下列文件进行实体和程序审查
（四）审查拆迁许可证发放的合法性，对下列文件进行实体和程序审查
（五）审查拆迁人申请拆迁许可时提交的拆迁计划和方案是否合法，有无损害被拆迁人合法权益的情形；
（六）审查拆迁补偿资金是否符合法律规定的及是否被挪用等情形。
（2）审查相关拆迁实施行为，律师工作内容主要包括：
（一）审查被拆迁房屋评估的合法性。包括评估机构的确定、评估程序、评估报告和专家鉴定等内容（内容详见本指引第三章第二节部分）。
（二）审查补偿安置方案的合法性。包括补偿对象、利益相关人、补偿范围、补偿标准，补偿方法，以及安置房源等内容。
（三）审查补偿安置实施过程的合法性。包括拆迁实施单位与被拆迁人之间的协商、谈话、协议，以及补偿安置的执行等事实情况。
（3）审查作出行政裁决或具体行政行为的合法性：
包括具体行政机关对被拆迁房屋的面积认定、违章建筑处理、婚姻状况证明、共有产权情况、户籍人口证明、伤残证明、住改非，以及经营许可等内容。（4）审查行政强制拆迁的合法性：
包括行政裁决、被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的原因、行政强制拆迁的实施等内容。
（5）对相关事实调查取证，发表律师意见。（6）向委托人提供法律咨询。（7）对具体事项进行专项法律研究。
（8）代理协商、调解、申请行政复议、仲裁、诉讼、申诉。（9）参与对被拆迁人被行政处罚、裁决或强制拆迁后的法律疏导、矛盾化解工作。
（10）其他相关法律服务。
三、拆迁诉讼 1.一般规定
按法律关系的不同，拆迁诉讼可以分为以下两类：
（1）拆迁行政诉讼：房屋拆迁行政案件涵盖多种具体行政行为，涉及许多法律、法规、规章和规范性文件，法律关系繁杂，又是社会的热点，容易引发群体矛盾。除了本章第一节行政复议后15日内提起行政诉讼，当事人也可以在行政裁决书送达之日起3个月内直接向法院提起行政诉讼。
（2）拆迁民事诉讼：是拆迁当事人因房屋拆迁法律行为而引起的民事诉讼，以及拆迁当事人与非拆迁当事人之间的与拆迁相关的诉讼。
2.律师代理拆迁诉讼应注意以下案件受理管辖的特别规定：（1）公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的行政决定或行政裁决等行政行为不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应按行政案件受理。
（2）拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。
（3）拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以申请房屋拆迁主管机关裁决。房屋拆迁主管机关是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。当事人对裁决不服的，可以按法律规定向人民法院起诉。
3.律师在拆迁诉讼中的举证
根据不同的案情及诉讼请求，律师应当分别按照行政诉讼证据的若干规定和民事诉讼证据的若干规定提交如下证据：
（1）证明诉讼主体资格的证据
当事人应当提交身份证明资料，即，当事人为自然人的，应提交身份证或户口本；为法人或其它经济组织的，应提交工商营业执照副本、工商注册登记资料或社团法人登记证等；法人或其它经济组织的名称在讼争法律事实发生后有变更的，还应当提交变更登记资料。（2）证明房屋发生拆迁法律事实的证据 拆迁人应提交的证据：
（一）房屋拆迁许可证。
（二）拆迁公告。
（三）新建建筑物的，提交《建设工程规划许可证》及工程竣工验收证明。
（四）房屋被拆除前所作的面积测量报告。
（五）已经达成拆迁补偿安置协议的，要提交该协议。
（六）已向被拆迁人支付货币补偿款、过渡费、搬家补助费、设备迁移费等费用的凭证。
（七）提供过渡期临时用房给被拆迁人的证据。
（八）用以安置被拆迁人的房屋平面图、建筑面积竣工测量报告等。
被拆迁人应提交的证据：
（一）能证明被拆除房屋的所有权的凭据。
（二）能证明被拆除房屋的结构、房屋的性质（住宅、办公或商铺）、房屋的建筑面积等的证据。
（三）在被拆迁房屋所有权凭据上记载的所有人不是主张权利的被拆迁人时，还须要提交能够证明被拆迁人有权主张补偿安置的证据，例如：继承关系证明、亲属关系证明、原权利人放弃权利的证明等。
（四）能证明房屋何时被拆除的证据。
（五）已经达成拆迁补偿安置协议的，要提交该协议。
（六）经过房屋拆迁主管部门裁决的，还应提交裁决书。
棚户区改造依据的法律文件
《中华人民共和国宪法》 《中华人民共和国物权法》 《中华人民共和国房地产管理法》 《中华人民共和国土地管理法》
《城市房屋拆迁管理条例 》或（《国有土地上房屋征收与补偿条例》）
《山西省城市房屋拆迁条例》
《山西省城市房屋拆迁补助与补偿标准暂行办法》
《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》
《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》 《国家发展改革委办公厅关于中西部地区中央下放煤矿棚户区改造有关问题的通知》
《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》 《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》 《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部等 关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》
《山西省人民政府关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》 《山西省人民政府关于实施城市居民棚户区改造的指导意见(试行)》
一、棚户区的由来与棚户区改造的历史回顾
我国的“棚户区”与国外的“贫民窟”相近, 但又不同于国外的贫民窟。国外的贫民窟多是进城农民在城市郊区或道路两旁搭建起来的简易住房组成的社区群落, 因为这些国家不仅没有严格的户籍制度限制农民进城, 也不禁止进城农民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。我国却不同, 不仅有着严格的户籍管理制度, 而且也不准许进城农民建房造屋, 即使在城市郊区也是不被允许的。因此, 与国外的贫民窟主要是进城农民聚居的社区群落有所不同, 棚户区是中国社会经济发展过程中的历史产物。
(一) 棚户区的由来
最早的棚户区是帝国主义侵华进行经济掠夺时搭建的供劳工居住的劳工房。人们现在所能见到的那时留下的棚户区, 多是在一些矿区, 供当时从事采掘的劳工居住的社区群落, 而且这些人的后代目前有许多仍居住在那里。其实, 旧中国像这种供劳工居住的棚户区不仅在矿区有, 住在棚户区的也不仅是那些从事采掘的劳工及其家属, 许多大城市里都有这种棚户区, 住在这些都市棚户区里的基本上都是当时中国最早的产业工人或城市贫民。譬如, 大连的“红房子”就是解放前那些“闯关东”来大连从事码头搬运的劳工们居住的棚户区。不仅是红房子, 那时大连的香炉礁、石道街等地, 也都是产业工人或城市贫民聚居的棚户区。解放前, 上海的苏州河沿岸也有许多这样的棚户区, 住在那里的多是一些从农村来的纺织女工。
解放后, 由于在相当一段时间里, 受以阶级斗争为纲的政治路线的影响和长期实行“先生产后生活”的原则, 不但原有的一些棚户区未能及时得到整治和改造, 而且还在一些厂区和矿区周边陆续建设了一大批过渡性的简易房。这些简易房的居住条件原本就很差, 在历经半个世纪的风雨后已经破烂不堪, 也成了我们今天所说的棚户区。
无论是那些解放前就已经存在的棚户区, 还是解放后集中连片搭建起的简易房形成的棚户区, 随着住在这里的家庭和人口的不断增加, 人们又在原有的基础上搭建起一些新的简易房。因为当时政府把主要力量用于经济建设, 无力帮助棚户区居民解决住房问题, 只好在政策上网开一面, 一段时间曾允许在棚户区搭建房屋。上世纪80年代在大连, 不仅允许单位或集体“临时建房”, 还曾出台过个人可以“贴公房建住房”的政策, 由此也曾带来了一些私盖滥建的现象。但在当时来讲, 这确是一种无奈之举, 而且这也曾在一定程度上解决了部分家庭的住房困难。
综合上述情况可以看出, 我国目前棚户区内的住房主要有三种类型:一是解放前遗留下来的劳工房或工人、贫民搭建的贫民屋, 但解放前那种窝棚式的住房在今天的棚户区里已经不存在了;二是解放后在一些厂区或矿区、林区、垦区周边搭建的简易房;三是居住在上述两类棚户区内的居民有些是政策允许、有些是未经允许自行搭建的临时住房。这些棚户区内的住房主要有三个方面的特征:一是抗灾性差, 难以抗御地震、洪涝、火灾等灾害, 个别处于矿区塌陷区的棚户区甚至随时都有墙塌屋陷的危险;二是结构简陋老化, 功能设施不完善, 采光通风差, 缺少独立的厨房和卫生间, 无上下水和集中供气供热等设施;三是居住环境差, 居住面积和环境空间狭小, 道路状况差, 绿化率低, 缺少公共活动场地和配套设施。可以说, 棚户区内的住房状况是目前中国城乡中最差的。
(二) 棚户区的改造历程
棚户区的改造实际上由来已久, 建国后一些经济条件较好的城市曾陆续对部分已经无法继续居住的棚户区进行过改造。譬如, 大连的“红房子”在改革开放以前就已经被拆迁。党的十一届三中全会后, 全党工作中心转移到了经济建设上来, 在解决好温饱的基础上包括住房在内的民生问题也受到了关注。为了得到更多住房建设用地, 从而加快解决百姓住房困难, 一些住房预留建设用地不足的城市, 在住房建设和开发过程中, 开始把目光投向旧城区或棚户区的改造。以大连市为例, 从1979-1990年, 全市共建成春柳、石道街、金南路、转山屯、香炉礁、椒房、孙家沟、台山、白云新村、英华街10个小区, 还对30多个旧区进行了改造。这10个小区和30多个旧区当中, 有许多在改造之前就是我们今天所说的棚户区。此后, 又经过上世纪90年代和本世纪初的城市建设和改造, 在大连市区范围内, 棚户区已经荡然无存。不仅大连, 在一些发展条件较好的城市, 经过改革开放30年来的发展和建设, 也基本上消灭了棚户区。
但是, 由于我国地域辽阔、各个城市之间的发展存在较大差距, 在一些经济发展相对落后的城市及边远矿区、垦区、林场等, 棚户区依旧存在。2004年12月, 时任辽宁省委书记的李克强同志到抚顺等地, 专门就加快棚户区搬迁改造、解决困难职工基本生活问题进行了调研。在此基础上, 2005年3月辽宁省专门出台了《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》, 提出用2—3年时间完成806万平方米的棚户区改造任务, 让那些常年居住在棚户区的24万家庭的84万居民, 早日感受到乔迁新居的幸福。2005年5月, 国务院在大连召开了东北地区中央下放地方煤矿棚户区改造试点工作座谈会, 研究推进资源枯竭型城市棚户区改造的政策措施, 强调要统筹规划分步实施, 积极推进棚户区改造, 不断改善困难群众的生产生活条件。至此, 以地方煤矿和资源枯竭型城市为重点的全国范围的棚户区改造, 在中央的直接领导和组织下拉开了序幕。住房和城乡建设部的统计显示, 在这之后进行的大规模棚户区改造中, 改造了约5000万平方米棚户区, 有近1000万户住房困难家庭的住房条件得到了改善。
2008年美国次贷危机演化为全球金融危机, 为了应对国际金融危机对我国带来的负面影响, 我国政府出台了两年总投资达4万亿元的经济刺激方案, 并再次启动了“安居工程”。按有关部门规划, 城市和国有矿工棚户区改造, 成为这次保障性安居工程建设的重要内容。最初计划用3年时间, 解决240万户林区、垦区和煤矿棚户区居民的住房困难问题;用3-5年时间, 逐步完成城市和国有工矿棚户区的改造。而2009年12月14日国务院常务会议传递出的信息是, 决定用5年左右时间基本完成1000万户城市和国有工矿集中成片棚户区改造, 有条件的地方争取用3年时间基本完成。可以说, 这是中国历史上最大规模的一次棚户区改造工程, 也是一项最得民心的民生工程。
二、棚户区改造的几种模式
棚户区改造尽管由来已久, 但是大规模的棚户区改造还是始于2005年, 特别是2008年中央重新启动安居工程以来, 棚户区改造已经成为城市政府重要的民生工程、民心工程。由于全国各个城市的具体情况不同, 所以在具体实施和运作过程中又体现出一些不同的特点, 并形成了棚户区改造的不同模式。
(一) 推动资源枯竭型城市转型的阜新模式
阜新市全市棚户区面积为387万平方米, 其中5万平方米以上的集中连片棚户区283万平方米。棚户区户数占市区总户数的28.68%, 人口占市区总人口的28.98%, 居住在棚户区的居民绝大多数都是低收入困难人群, 低保户和低保边缘户高达75%。2005年, 阜新市被列入辽宁省棚户区改造计划的房屋建筑面积221万平方米, 涉及居民81820户、22.66万人, 到2006年底就已经有85%的拆迁户入住新居。回迁中, 阜新市按原面积每平方米120元结算结构差, 合理超面积部分按每平方米650元购买, 超过合理面积部分按每平方米1100元购买。从而使绝大多数居民经过棚户区改造后, 不但改善了居住环境和居住质量, 还拥有了价值数万元的房屋资产。
阜新市在于棚户区改造过程中, 还以土地置换为依托, 大力调整产业结构, 突出发展现代农业、现代服务业, 优化工业结构, 引进了双汇、伊利等农业产业化企业, 培育发展了资讯、旅游、社区服务等服务业, 扶持和发展了科技含量较高的电子化工等工业企业, 因地制宜发展了一些劳动密集型企业。阜新市的棚户区改造将资源枯竭型城市转型作为重要切入点, 为资源枯竭型城市转型探索了一条路子。
(二) 以健全住房保障为先导的长沙模式
2009年, 长沙市政府按照中央关于实施安居工程的精神做出决定, 计划用3年时间, 基本完成二环线以内约730万平方米的成片棚户区改造任务, 使目前住在这里的6万户、20万人口的居住和生活条件明显改善。并计划在2009年力争年内完成棚户区拆迁200万平方米, 完成安置棚户区拆迁户的6000户经济适用住房货币补贴发放和7000套廉租住房的建设任务。
与许多城市的棚户区改造不同, 长沙市是按照“一健”、“三改”, 即健全住房保障体系, 改革制度、改造房屋、改善环境的思路, 以住房保障制度改革为切入点来推进棚户区改造。2008年, 长沙市就推出了经济适用房货币补贴的改革尝试:向低收入无房户, 每户发给货币补贴8万元;低收入住房困难户每户5万元;对改制企业职工, 过去没有享受房改政策的, 每户增加补贴2万元。在未来3年的棚户区改造中长沙市决定:一方面, 通过廉租住房来安置那些符合享受住房保障条件的拆迁户;另一方面, 对所有棚户区的原住户将继续推行并不断完善经济适用房货币补贴的保障方式, 变以往的“补砖头”为“补人头”。
(三) 变商业开发为政府主导的哈尔滨模式
在一些大城市, 随着近些年土地价格的上升, 如果政府将棚户区的土地以商业开发的方式运作, 不但可以得到十分可观的土地出让金和税费收入, 又能省去许多麻烦。但是哈尔滨市政府却没有这样做, 他们认为, 这样一来棚户区居民得不到实惠不说, 还会加重他们的住房负担。于是便采取了变商业开发为政府主导的棚户区改造模式。
在政府主导下, 他们对棚户区改造进行了统筹规划, 并经过测算后宣布了拆迁政策:选择回迁安置的可以事先选好面积户型, 在拆迁面积以内的实行“拆一还一”, 一分钱不用掏;超出拆迁面积10平方米以内的, 只需支付1000元/平方米左右的建安成本;超出10平方米以上、20平方米以下的, 加付综合配套成本, 每平方米房价也不超过2000元。如果选择异地安置, 在拿补贴的同时, 还能以优惠价格购买其他地方的保障性住房。2008年全市实际筹集棚改资金16.51亿元, 而投入使用资金量达到17.63亿元。政府通过财政投入、招商引资和银行融资, 先后筹得资金25亿元, 这些资金到约定偿还期, 光是支付利息就需要2.12亿元。这就是说, 棚户区改造中政府不但不赚钱, 还要拿出一定的补贴。
自2008年开始, 哈尔滨市政府准备用3年时间完成全市530万平方米棚户区改造的计划。从已经完成和即将完成的棚户区改造情况看, 改造前居民户均住房建筑面积为48.3平方米, 人均仅为15.1平方米;改造后户均住房建筑面积将达到67.3平方米, 人均可以达到21.1平方米。
以上三种棚户区改造模式各有特点:阜新模式将棚户区改造与推动城市经济转型结合起来, 实际上是从更大的视角将棚户区改造与保障和改善民生统一了起来;长沙模式是在改革和健全住房保障制度的基础上得以展开的, 表明改造与改革是分不分开的, 只有通过体制、机制和制度的改革创新, 才能推进棚户区改造的顺利进行;哈尔滨模式充分显示出政府的作用, 棚户区改造原本就应当是政府实施的一项惠民工程, 政府不但不能从中渔利, 甚至还要从财政拿出钱来予以补贴。上述几种模式, 从不同角度为搞好棚户区改造提供了有益的借鉴。
三、搞好棚户区改造应把握的几个问题
棚户区居民多属城市低收入人群, 没有能力通过市场购买新居, 只有坚持走棚户区改造的道路才能从根本上使这部分人群摆脱住房困难的境地。中央要求力争在“十一五”期间取得重大进展, 全国基本完成集中连片的棚户区改造任务, 这表明棚户区改造已成为现阶段改善民生的一项非常紧迫的任务。要把这项造福于民的民生工程、民心工程建设好, 在实施过程中应把握好以下几个方面的问题:
(一) 坚持施惠于民
棚户区居民不仅大多属于城市低收入人群, 而且改革开放30年来他们的住房状况基本上没有得到改善。这次全国范围内大规模的棚户区改造, 实际上带有一定的“还账”性质, 就是要让这一部分人群也能与其他社会群体一样共享改革发展成果, 进一步体现社会公平。因此, 棚户区改造不仅要坚持政府主导, 同时还要坚持施惠于民。对改造难度大、不具备商业开发价值的棚户区, 应当比照经济适用住房建设的有关规定给予土地划拨等优惠, 并在建安费用方面予以资助。即使是具有商业开发价值的棚户区, 也要在政府的主导下, 首先解决好原居民的住房, 保证人民群众的利益不受损害。棚户区改造中, 与群众利益联系最直接的, 就是如何处理好历史遗留的产权问题。对已经取得房屋所有权证的房屋, 应在不低于1:1的基础上予以补偿;对未取得房屋所有权证, 但使用人能够证明房屋来源合法的, 应实事求是地给予核定产权;对由于历史原因造成的手续不全的房屋, 应根据实际情况做出拆迁户能够接受的处理。施惠于民, 不仅要让棚户区居民在住房上得实惠, 还要综合考虑到他们的就业以及生活方面的相关问题, 使其幸福指数得以全面提升。
(二) 改造改革并举
棚户区改造要与住房制度改革和住房保障制度的建设结合起来, 既要与前期改革和现行制度相衔接以充分体现社会公平, 同时又要着眼于未来的制度建设与创新。按照这一思路, 针对棚户区住户的不同情况, 做出相应的政策安排:一是对未按房改价购买公有住房的棚户区住户, 可以先按房改价购买后实行产权调换或货币补偿, 也可以在改造后按房改价购买原住房面积部分再适当找补结构差价。二是实际安置面积超出原有面积, 但在当地规定的最低安置标准内的部分, 应按经济适用住房价格或实际成本价购买, 超过部分则按照市场价购买。三是无力购买超出原住房面积部分的, 可以通过合同约定, 对原面积部分确认产权, 超出部分按成本租金或廉租住房租金水平建立租赁关系, 将来具备支付能力且愿意购买的, 允许其再购买租赁部分的住房。四是对无力购买安置住房的居民, 应允许其选择租赁方式安置, 将拆迁补偿安置款专项存储, 作为租赁期间的备付租金用于逐期支付房租, 也可以作为居民的租赁保证金以息补租。
(三) 严格拆迁管理
新一轮棚户区改造恰逢我国正处于应对国际金融危机、实施保增长的重要时期, 各个地方政府为了实现保增长的目标, 会将一些原本不属于棚户区的住宅区也划定为“棚户区”, 纳入拆迁改造范围。这样一来会造成一些对住房的被动需求, 当然也会拉动GDP的增长。但是必须看到, 拆迁改造对于经济社会的影响, 在许多时候都是双重的, 既有正面效应也有负面影响。如果拆迁改造规模过大, 还会带来资金面的紧张, 一旦开发改造项目的资金链断裂就又会形成一批烂尾楼。所以, 国家要严格规范棚户区改造的管理, 严格项目报批制度。拆迁改造还是一项极容易引发社会矛盾的工作, 尤其是在近年来各地因拆迁引发的社会矛盾甚至群体性事件的情况时有发生的情况下, 更需要做好耐心细致的群众工作。作为一项“民心工程”的棚户区改造, 如果人民群众不满意或是未能得到人民群众的理解, 就应该检讨拆迁补偿和安置等方面存在的问题, 耐心做好工作, 不宜进行强制拆迁。国家《物权法》等所有法律中, 都没有关于“强制拆迁”的规定, 然而有些行政性规定和地方性法规却与《物权法》相背, 做出了“强制拆迁”的硬性规定。但从其执行情况看, 效果并不好, 而且还会带来许多遗留问题。因此, 应将棚户区拆迁置于国家法律之下, 并严格依法管理。只有这样, 棚户区改造才能真正成为人民群众心目中的“民心工程”和“德政工程”。
(四) 加强工程监管
政府在棚户区改造中处于主导地位, 并不等于政府需要包办一切。不但具有商业开发价值的棚户区可以采取公开招标的方式, 就是不具有商业开发价值的也可以由政府做出整体规划再将工程发包出去。政府的责任首先是要做好棚户区改造的工程规划, 具体规划可以由设计部门来做, 但政府要对规划予以审定, 使规划做到科学合理。由于棚户区居民安置用房包含相当一部分政府优惠, 规划标准必须以小户型为主, 这就更需要提高住房户型和环境设计水平, 实现在较小户型面积内达到较高舒适度, 同时又要兼顾居民生活水平提高后的可改造性。在开发、设计、拆迁、施工、监理等各个环节, 应当尽可能地通过招标方式选择有实力的单位参与建设。特别是在近年建筑工程质量下降, “倒楼”、“歪楼”等事件不断见诸于媒体的情况下, 政府部门更应加强工程质量监督管理, 确保回迁安置房屋的建设质量, 防止因质量问题引发纠纷。要认真执行施工图设计文件审查和竣工验收备案制度, 通过组织巡查小组、建立工程质量评比和情况通报制度, 定期对棚户区改造项目工程质量情况进行督促检查, 及时查处和纠正检查中发现的问题, 严把工程质量关。为了做好棚户区改造的监管, 应当成立棚户区改造领导小组或各部门的联席会议制度, 在明确实施主体的基础上, 政府各有关部门统一思想、协调配合、形成合力, 共同推进棚户区改造。地方政府还可以将棚户区改造工作纳入政府目标考核的内容, 明确实施过程中的责任单位和责任人, 建立棚户区改造监察制度。
(五) 做好后期服务
关键词：PPP融资模式；棚户区改造；必要性；可行性
中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2016）02-0052-03
棚户区改造涉及拆迁难度大、配套资金缺口大等诸多问题，是一项复杂的系统工程。我国传统融资方式如政府投资和银行贷款，在棚户区改造项目方面发挥了重要的作用，但由于棚户区数量越来越多、改造规模越来越大，传统融资方式已经捉襟见肘。因此，迫切需要政府转变观念，利用PPP融资模式有效解决当前棚户区改造项目融资困境。
一、 安徽省棚户区改造项目的现状
根据国务院2013年下发的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，棚户区概念应该包括城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区和国有垦区危房等四种类型。[1]其中，城市棚户区具体包括：集中成片棚户区、非集中成片棚户区、城中村以及在城市规划区内的国有工矿棚户区。
近几年来，安徽省棚户区改造项目取得了一定成效。一是政府资金投入不断加大。2014年，安徽省一期棚改项目共获得中央、省级保障性安居工程专项补助资金约38亿元；2015年， 在省财政厅、省住建厅的努力下，全省取得中央及省级补助资金进一步扩大。二是改造任务进展顺利。截止到2015年6月底，省一期棚改项目棚改总任务量27.8929万套，已开工套数22.7463万套，开工率81.55%，工程进度进展顺利。
但是，影响棚户区改造项目的因素也越来越突出。首先，融资模式较为单一。安徽省棚户区改
造一期项目利用国家开发银行政策性贷款的形式来解决的融资需求，融资渠道和融资模式的选择较为单一，且国开行贷款支持力度有限，难以满足全省所有棚改项目的融资需求。
其次，棚户区后续改造项目资金缺口较大。根据安徽省棚改理事会对全省棚改融资需求的摸底调查，2015年新开工棚改项目中仍有380个有融资需求，项目总投资820亿元，资金缺口687亿元，缺口量很大。
二、PPP融资模式参与棚户区改造
项目的必要性和可行性
棚户区改造中引入PPP融资模式，既可以拓宽融资渠道，又可以增强棚改产品的有效供给，从而达到“调结构、补短板、惠民生”的目标。PPP融资模式，即“Public Pri-vate Partnership”，是指“公用事业民营化广泛采用的一种融资及管理机制，泛指为提供传统上由公共部门提供的项目或服务，公共部门和私人部门建立的一种伙伴关系。”[2]
（一）PPP融资模式参与棚户区改造项目的必要性
在棚户区改造项目中，采用PPP融资模式，是减轻财政负担，提高棚改项目建设的质量和管理水平，进一步拓宽融资渠道，促进棚改项目风险分担与转移的必然要求。
1.减轻财政负担，转变政府职能。近年来，中
央虽然不断加大对棚户区改造及配套基础设施的补助力度，各地政府也相应加大投入，但是对于大规模棚户区改造所需要的建设资金而言，仍然是杯水车薪。为解决这一问题，西方发达国家曾引入了BOT模式，这种模式虽然已经相对成熟，是应用最为广泛的融资模式，但其弊端也不可忽视。第一，从项目论证到开始合作，周期过长，前期费用过高，不能很好地发挥示范引领作用。第二，由于投资方和贷款人风险过大导致融资困难。第三，政府无法对项目进行适时监控，等等。而在PPP融资模式下，由民营企业负责项目融资，可以减少政府对棚户区改造的投入资金，转移、减轻政府的投资风险，民营企业的专业性保证了更好地为棚户区居民提供服务。政府还可以从日常事务中脱身出来，从棚户区改造服务的提供者变为一个监管者，从而保证棚户区改造的质量。
2.提高棚改项目建设的质量和管理水平。在棚改项目建设中，政府的优势在于能够从整体上把握棚改安置房建设的规模与布局，以政府财力对安置房的建设提供保障，对棚改项目实施整体的检查与监督，促进安置房的合理分配；劣势在于政府的管理体制不同于企业，政府的项目运营效率较低，容易产生资源浪费及效率低下等行为。而民营企业在项目建设与运营方面效率更高，管理技术和设计能力更强。民营企业的劣势在于单个民营企业的资金有限、资源整合能力较弱。因此，在棚改项目建设中引入PPP模式，能够充分发挥市场机制和政府部门的各自优势，推进公众部门和市场机制的合作共赢，提高棚改项目的管理水平和运营效率。
3.进一步拓宽融资渠道，促进棚改项目风险分担与转移。安徽省棚户区改造一期棚改项目融资主要通过国家开发银行专项贷款来解决，由市县平台公司委托省建投公司统一向国开行申请贷款专项用于各地棚户区改造项目。但是随着国发43号文的出台，在政府融资去平台化的不利形势下，采用传统融资模式来解决棚改融资问题已不可行，这就要求我们在做好国开行一期棚改项目贷款资金使用的基础上，紧盯国家和国开行棚改项目政策性融资的变化，利用与国开行建立的良好合作关系和全省各市县棚改统借统还的工作基础，积极采用PPP融资模式，进一步拓宽棚改项目融资渠道。PPP融资模式吸引了更多民营资本参与到棚户区改造项目中，既提高效率，促进棚改项目风险分担与转移，又能弥补现行项目融资模式的不足。
（二）PPP融资模式参与棚户区改造项目的可行性
PPP融资模式参与棚户区改造项目，吸引社会资本参与到棚户区改造项目，不仅必要，而且可行。
首先， PPP融资模式参与棚户区改造项目，有积极的政策导向支撑。在PPP模式中，政府部门和民营企业的互补性很强，民营企业在棚户区改造项目中提供公共服务，并不意味着可以替代政府部门的调控作用，国家的政策支持至关重要。2010年，国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》为PPP模式在棚户区改造项目中的应用提供了政策支持。《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》明确规定，“鼓励支持引进社会资本参与棚户区改造”。中共中央十八届五中全会提出，“要完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式。要拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力。”[3]这些规定，为棚户区改造项目建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。
其次，PPP融资模式参与棚户区改造项目，有良好的运作基础和丰富的经验可遵循。实践证明，在棚户区改造项目中，PPP模式是一种“双赢”或“多赢”的机制，这方面成功的合作案例特别多。以河南省焦作市为例，该市自2010年引用PPP融资模式进行棚户区改造，政府只投入引导资金2.28亿元，就吸引社会资金20多亿元，真正发挥了政府财政资金“四两拨千斤”的乘数效应，解决了治理棚户区改造的资金瓶颈，同时也使参与的社会资本方获得了相应的投资回报。
再次，PPP融资模式参与棚户区改造项目，能获得稳定的投资回报。在棚户区改造项目建设中引入民营资本，可以拓宽民营资本的投资渠道，虽然棚改项目收益不高，但从中获得的收入具有很大的稳定性。另外政府为了吸引民间资本会从信贷、税收等政策上予以倾斜，给民营企业以更多的盈利空间和获得感。在PPP模式下，采取由专业的人员做专业的棚户区改造项目，实现了政府、企业双赢，经济效益和社会效益兼顾的良好效果。
三、发展棚户区改造项目PPP融资
模式的政策建议
为更好地鼓励社会资本参与棚户区改造项目，并结合我国实际，提出以下政策建议：
（一）重视顶层和框架设计，构建统一的棚户区改造项目PPP融资模式法律制度体系
鉴于PPP融资模式用于棚户区改造项目的周期性长、时间久及涉及面广等因素。要从国家层面上，制定PPP法律，打破各地、各部门各自为政的分散状态，避免政出多门所带来的冲突，同时要处理好和《合同法》、《政府采购法》、《银行法》、《仲裁法》衔接与配套。另外，宜统一全国性的棚户区改造项目PPP融资模式实施细则，全国一盘棋，规范地方和中央部委的做法。
（二）确定合理的利益分享和风险分担机制
在PPP棚改项目中，政府和企业的偏好互补性很大，政府倾向于社会利益，而企业倾向于经济利益；政府倾向于长远利益，而企业倾向于眼前利益；政府倾向于隐性的非货币性收益，而企业倾向于货币性收益。在PPP棚改项目中，只有坚持“谁最能控制风险、谁的管控成本最低”以及“风险共担”原则，政府和企业之间的联姻才得以长久。“公共部门应承担土地风险、法律与政策风险、信用风险等，而建设与开发风险、市场运营风险、金融风险则应由私人部门承担。在公共住房PPP项目中还有一些风险需要公共部门和私人部门共同承担，如外部性风险，即项目开发建设过程中，可能造成负外部性，使社会总福利下降，它可能包括：经济适用房或廉租房项目破坏土地形态和生态环境等，它的控制要求公共部门和私人部门在项目决策和进行阶段，对项目做出整体的社会效益评价，而不仅仅是财务评价。”[4]
（三）制定棚改优惠政策，明确项目回报机制
棚户区改造是民生工程、德政工程，具有公益性和保障性质。政府可以出台相应的棚改优惠政策，具体包括：在税收上，可以免征各种行政事业性收费，对房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁房屋面积部分，按规定减免税费；在资金方面，可以通过奖励的办法给予参与棚户区改造的企业以资金支持；在土地供应上，政府宜采用以划拨形式对棚户区改造范围内的用地供应。同时，明确棚改项目回报机制，适时“成立城市棚户区改造和基础设施建设发展基金”，并设立专门的基金管理机构，负责基金的募集和投资。所募集资金全部用于通过PPP模式的棚改项目上，以实现资金的保值增值，更大地发挥政策性资金在推进棚户区改造和城市基础设施建设中的作用，保证民营企业合理的利润空间。
参考文献：
[1]国务院关于加快棚户区改造工作的意见[EB/OL].[2016-03-20].
http：//www.gov.cn/zwgk/2013-07/12/content_2445808.htm.
[2]王秀芹，梁学光，毛伟才.公私伙伴关系PPP模式成功的关键因素分析[J].国际经济合作，2007（12）：59.
[3] 中央深改组要求深化投融资体制改革[N].第一财经日报，2016-03-22 .
[4]谢书倩，杜静.PPP模式在我国住房保障体系实施中的应用研究[J].项目管理技术，2009（8）：40-44.
（责任编辑 夏菊子）
Study on the Necessity and Feasibility of Applying PPP Financing Mode to Shantytown Reconstruction Project
FENG Cong-gan
（Anhui Administrative Institution Asset Management Center， Hefei 230061， China）
Abstract： This paper analyzes the present operation of Anhuis shantytown reconstruction project， especially the necessity and feasibility of applying PPP financing mode to the project and then it advances some policy suggestions for it， such as laying emphasis on top-level design and framework design， establishing a unified legal system for applying PPP financing mode in shantytown reconstruction project， building reasonable benefit and risk sharing mechanism， setting up shantytown reconstruction preferential policy as well as clear project return mechanism.
各地要在10月底前编制完成2013－2017年棚户区改造规划，明确分、分类别改造任务，并落实到市县。这是记者从23日举行的全国棚户区改造工作电视电话会议上获悉的。
会议要求，各地要做好棚户区改造的组织实施工作，具体包括尽快落实建设任务，确保工程质量安全，落实目标责任制和推进棚户区改造信息公开等。
2008年至2012年，全社会共投入资金1．92亿元，开工改造各类棚户区1260万户。在过去5年大规模改造棚户区取得显著成效的基础上，今后5年再改造城市和国有工矿、林区、垦区棚户区1000万户，其中2013年改造304万户。
住建部日前对《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》进行解读时表示，要落实税费减免政策，扩大棚户区改造安置住房的税收优惠政策范围。
住建部表示，按照现行政策并结合《意见》的规定，各类棚户区改造可享受的税费优惠政策包括以下几个方面：
一是棚户区改造安置住房税收优惠政策。主要包括建设用地免征城镇土地使用税；免征涉及的印花税、土地增值税；免征或减半征收契税、个人所得税。棚户区改造安置住房建设和通过收购筹集安置房源的，执行经济适用住房的税收优惠政策。电力、通讯、市政公用事业等企业对城市和国有工矿棚户区改造给予支持，新建安置小区有线电视和供水、供电、供气、供热、排水、通讯、道路等市政公用设施，由各相关单位出资配套建设，并适当减免入网、管网增容等经营性收费。
二是棚户区改造项目免征行政事业性收费和政府性基金。免收的全国性行政事业性收费包括防空地下室易地建设费、白蚁防治费等项目；免收的全国性政府性基金包括城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、城市教育附加费、地方教育附加、城镇公用事业附加等项目。
三是企业参与政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。现行政策规定国有工矿企业、国有林区企业和国有垦区企业用于政府统一组织的棚户区改造支出，准予在企业所得税前扣除。
昨日，国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》，明确了今起5年内全国棚户区改造目标：改造城市棚户区、工矿棚户区等各类棚户区1000万户。据住建部有关负责人介绍，2008年至2012年五年内，全国开工改造各类棚户区1260万户，占同期城镇保障性安居工程3100万套（户）开工量的40%；基本建成各类棚户区改造安置住房750万套。
规划
今年“棚改”304万户
《意见》提出，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013年至2017年改造各类棚户区1000万户。其中，今年要改造304万户。
其中，城市棚户区800万户，今年改造232万户；国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，今年改造17万户；国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，今年改造18万户；国有垦区危房80万户，今年改造37万户。
资金
可发行“棚改”专项债券
资金历来是棚户区改造的主要难题。对此，《意见》制定了国家财政支持、银行信贷扶持、引导民间资本进入、允许发行专项债券、税收减免等“一揽子”方案。
国家财政支持，中央加大对棚户区改造的补助，对财政困难地区予以倾斜。
此外，各地区还可以从国有资本经营预算中，适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。
引导民间资本，民间资本可以通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式，参与棚户区改造。
允许发行专项债券，地方政府融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业，可发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。
监管
“棚改”禁建福利性住房
此前，一些地区棚户区改造过程中，曾发生暴力拆迁、毁坏历史保护建筑、借机建福利性住房等违法事件。更有甚者，个别官员在棚户区改造项目中，滥用职权、贪污腐败，导致一些回迁住房成为豆腐渣工程。
对此，《意见》明确提出，监察部、住建部等部门将建立督察制度，定期全面督促检查地方棚户区改造。督促检查中一旦发现，地方政府的棚户区改造项目资金土地不落实、政策措施不到位、建设进度缓慢、质量安全问题突出，地方政府负责人将被约谈，限期整改。
在全面深入开展“创先争优”活动中，我所紧密结合各项工作，特别是结合当前棚户区改造工程，以“创先争优”活动为抓手，全力推进棚户区改造工程，最大幅度地改善职工群众的居住生活条件。现将点滴做法作以汇报。
一、强化认识，形成推进“棚改”的态势
我们***经营所是全局建所较早的山上场所，也是目前人口、住户较多的山上单位。据统计，全所原有住房中有58%的房屋是坯瓦结构的，其中有12户是64年建所前建的，有60余户是70年代建的，多数住房已成危房。可以说职工的住房条件，在全局山上单位是最差的。
今年5月份，我们贯彻落实局党委、林业局在山上单位实施棚改的重大决策，也拉开了着力改善职工生活居住条件的序幕。回顾在“棚改”之初，我们认为：要想让全所职工群众最大化的参与，第一要务是，要在全所上下树立正确认识，于是我们分层次展开了宣传攻势：
首先统一领导班子的认识。召开支委扩大会议，学习局党委、林业局有关“棚改”的部署，每个成员谈认识，表决心。所长苏立国同志首先发言：他说，我过去曾经在2个山上林场所工作过多年，但没有一个单位职工群众的居住条件这么差，我们应该抓 住这一契机，按照局党委、林业局的要求，把这件民生大事抓好。一句发自肺腑的话，让全体班子成员坚定了信心。
其次是统一党员的认识。在党小组会、党员大会上，支委成员一方面宣传棚改政策，一方面向党员表明了班子抓棚改的决心，党员纷纷表示：这是改变单位面貌千载难逢的机遇，只要领导有决心，我们就铁了心。
再次是抓普通群众的认识。以支部牵头，组成有工会、团支部、妇女组织参与的宣传小组，及党员义务宣传小组，走家窜户搞宣传，重点答疑解惑，向职工群众讲解局党委、林业局的棚改政策，宣讲单位抓棚改的构想和决心，收到了让多数职工安安心心参与，明明白白建房的效果。
二、精心运作，把握实施“棚改”的环节
通过以上的工作，多数居民住户都表示，积极响应林业局号召，参与单位的“棚改”。为实施“棚改”营造了氛围，在实际运作中，我们重点把握好以下环节：
一是把好规划关。由于我单位新建房没有新址可选，只能拆旧房新建房，或在原居民区内的部分空地处建新房，这不仅给“棚改”，也给规划带来了一定难度。为此，我们班子多次实地察看，组织人员测量，反复测算，几经讨论规划事宜。当职工群众看到苏立国主任为规划，多次到现地征求意见，一位职工群众曾感动的说，主要领导这么重视，单位很快就会大变样了。
二是把好稳定人心关。在拆迁房屋中，我们形成了文字书面 拆迁协议，履行必要手续，力争做到规范化。既使拆迁户吃下了定心丸，也为单位稳定推进棚改提供了必要的法律文书。
三是把好旧房拆除关。由于5月份正值春耕大忙季节，加之拆除旧房有一定的危险性。我们专门成立了以后勤人员中，党员干部为主体的旧房拆迁小分队，下设拆除组，协调组，后勤组，负责统一办理拆除工作，尽量不损坏旧房拆下来可利用的物品，既把拆迁户的损失降到最低，又保证了拆迁的安全。
四是把好质量监督关。房子的质量是建房户最关心的大事，也是决定棚改的成败的关键因素。基于这一认识，在所长苏立国的提议下，经班子研究决定：专门成立了由书记挂帅，外业人员组成的建房质量监督小组，并在他们当中进行各项标准的培训，从挖地基槽，焊地基砂，砌地基石，打圈梁，砌砖墙，抹墙面，安门窗、上彩钢瓦，到接上下水，盘炉子，搭火炕，打内间等，对建房过程中各道生产工序进行全方位监督，力争使质量上乘。
五是把好住房分配关。由于在棚改中，根据实际情况，对全所新建住房进行了统一规划。过去一些老房建筑面积小，同一地段原有住户多，再加上每栋房之间的距离都进行了统一规划，还有在部分空地上新建了住房，所以在新建住房的分配上，是一个敏感点，必须解决好。为此根据林业局的要求，我们在广泛征求意见基础上，形成了分配办法，并召开了建住房分配大会，严格按照分配办法运行，体现了分配的公平，公正、公开性，较好地解决了住房的分配问题。
三、加强领导，切实保障“棚改”的实施。
如何有效地解决“棚改”中遇到的问题，我们主要从加强领导入手，及时破解瓶颈问题，打造实施棚改的绿色通道。
一是建立了领导机构。我们成立了以所长挂帅的领导小组，凡是涉及棚改的重大事宜，均由所长主持领导小组会议，集体讨论决定。领导小组下设建筑工地前线指挥部，由党支部书记和一名副主任负责处理，协调各项事宜。
二是建立了决策机制。对一些实际问题，及时研究对策。从考虑职工的经济承受能力出发，我们一项一项测算新建房和改建房的所需费用，最后向开发商商谈承包价位时，被其心悦诚服地接受了。其中改建房未收取职工群众一分钱，更是得到了职工群众的认可。面对个别建房户，因经济暂时困难，一时无法交齐全部建房款，我们制定了先预交，再补交的交款办法，及兼建50和25平米大小两种户型，较好地解决了个别户的资金短缺问题。在施工过程中，从兼顾房屋的审美观出发，我们还对瓷砖，涂料质地及颜色的搭配进行选材定色。
三是建立了抽查制度。不放任管理，虽然有工地现场监督员，单位主要领导还经常到现场察看施工进度和质量，当看到施工方采购的小红砖质量欠佳时，当即要求施工方另找生产厂家，很快一种新型质量看优的小红砖重新进入了工地，再一次让职工见证了单位的重视，切实在为林业局严把质量关。
四是建立了反馈制度。对一些单位自身能够解决的共性问 题，我们例会研究后，以文字书面或会议等形式告知，仅在建房过程中，张贴的有关通知就达20余份。对单位自身难解决的问题，我们积极向林业局进行反映，针对个别困难户，确实无能力建房的，如果不拆除，扶持其新建房，又影响整体规划效果。林业局高度重视单位反映的这一情况，赵局长、李书记亲自率领有关领导和部门人员，现场解决相关问题。既体现了林业局对这些弱势群体的关心厚爱，又较好地解决了棘手的难题。
五是建立了研讨制度。对一些职工提出的刁难问题，我们首先本着动之以情，晓之以理，同时还积极学习有关规定，集体研究找对策。一位老职工在自家原来的院落附近，私自挖一鱼池，这次棚改后被占用，要求给予适当补偿，我们通过查资料，研讨后，向其宣传国家在土地占用方面的规定，使其收回了个人的无理要求。
通过以上粗浅做法，我单位的危房基本全部拆除，职工自愿不要企业的补偿、企业真心实意为职工着想。既解决了职工的住房的问题，又改变了单位的面貌。一个暂新的林场所呈现在人们的眼前。
一、凡经市人民政府批准的棚户区改造项目住宅房屋拆迁的补偿安置，均应遵守本规定。
二、棚户区住宅房屋拆迁，被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择房屋安置。规划条件允许建设回迁房屋的项目，被拆迁人可以在原地选择回迁安置。土地收购储备项目，按照规划可在原地、也可在其它区域内建设回迁房屋，供被拆迁人选择。
三、被拆迁人选择货币补偿的，货币补偿总金额等于被拆迁房屋的评估金额加上棚户区房屋拆迁价格补贴金额、面积补贴金额、搬迁补助费和临时安置补助费。被拆迁房屋的评估金额，是指被拆迁房屋的评估单价乘以被拆迁房屋的建筑面积。棚户区房屋拆迁价格补贴金额，是指被拆迁房屋评估金额乘以增加比率。增加比率根据被拆迁房屋的建筑面积确定。建筑面积小于25平方米的，增加比率为40％;建筑面积大于或等于25平方米、小于33平方米的，增加比率为35％;建筑面积大于或等于33平方米、小于41平方米的，增加比率为30％;建筑面积大于或等于41平方米、小于49平方米的，增加比率为25％;建筑面积大于或等于49平方米的，增加比率为20％。面积补贴金额，是指上砖混结构住宅房屋的建筑成本乘以被拆迁房屋建筑面积不足49平方米补到49平方米所增加的建筑面积。被拆迁房屋的建筑面积，应以2004年7月31日以前房屋所有权证标
搬迁补助费和临时安置明的建筑面积和2004年8月1日以后房屋初始登记的建筑面积为准。
补助费按照《长春市城市房屋拆迁管理条例》的规定发放。
四、被拆迁人选择房屋安置的，按照被拆迁房屋的建筑面积就近上靠标准户型安置。被拆迁房屋建筑面积与安置房屋建筑面积相等部分，实行“拆一还一”不另结算差价；安置房屋建筑面积超出被拆迁房屋建筑面积部分，按照安置房屋的建筑成本交纳增加面积款，产权归被拆迁人所有；被拆迁人要求按照超过标准户型建筑面积安置房屋的，超过标准户型建筑面积部分按照该项目的商品房屋销售价格结算。被拆迁房屋建筑面积超过最大标准户型的，可按照标准户型选择分套安置，或对超出最大标准户型面积部分进行货币补偿。分套安置合并计算的建筑面积，超出被拆迁房屋建筑面积部分按照该项目的商品房屋销售价格结算。被拆迁人自行过渡的，搬迁补助费和临时安置补助费依照《长春市城市房屋拆迁管理条例》中产权调换的补助标准发放。
五、拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑原则上不予补偿安置，但对1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》颁布以前自建、自住的独立房屋，其权利人具有拆迁区域内的正式户口，又确无其它住处的，可对被拆迁房屋按照不同结构房屋的建筑成本结合成新给予补偿，具体补偿数额由评估机构评估确定。对补偿对象的自然情况、补偿数额等在拆迁现地公示5日。
六、拆迁执行政府规定租金标准的公有住宅房屋，原则上应先进行房改；房屋承租人支付房改费用后，拆迁人应对房屋承租人按房屋所有权人进行补偿安置。
七、被拆迁人选择货币补偿后，购买普通住房（含二手房）的，可凭《棚户区拆迁补偿安置协议书》免征契税；也可持《棚户区拆迁补偿安置协议书》和相关手续，到市房地产行政主管部门申请购买
八、1.5室49平方米、定销商品房。棚户区安置房屋标准户型的建筑面积应不低于如下标准：
2室54平方米、2.5室64平方米。其中各类户型的主卧室开间不低于3米，居住面积不低于13
安平方米、厅（含走廊）不低于4.8平方米、厨房不低于4平方米、卫生间不低于1.8平方米。
置房屋的建筑面积与标准户型建筑面积相差正负1平方米，应视为设计合理。安置房屋的建筑面积超过标准户型的，被拆迁人按建筑成本交纳增加面积款；安置房屋的建筑面积少于标准户型的，拆迁人按照该项目的商品房屋销售价格返还不足面积款。安置房屋的设计标准应当由具有资质的审图部门进行审核，未经审核批准的设计不得开工建设。市建设行政主管部门应当对安置房屋的工程建设进行检查、监督，对不符合规定要求的，按照相应的法律法规进行处理。
九、回迁安置依据搬迁时间先后公开排序，回迁时由被拆迁人在所对应的户型中依次自主选择。
1. 1 太原市棚户区改造背景
随着城市化进程的加快, 城市用地越来越紧张, 存量土地改造已经成为城市建设的重要内容。存量土地包括现状棚户区用地、现状污染企业搬迁收储用地、城中村改造用地和现状土地利用效率较低需进行改造的用地等, 其中棚户区改造已经成为全国的重点工作之一, 国务院于2013 年和2014 年两次下文要求全国各地加快推进棚户区改造工作。
为了对太原市棚户区改造统筹进行考虑, 太原市分别于2013 年和2015 年编制《太原市城市棚户区总体规划》, 希望通过编制棚户区改造总体规划对棚户区改造的宏观工作和微观工作进行指导。
1. 2 太原市棚户区改造存在问题
1) 缺乏统筹规划。
太原市棚户区改造工作启动伊始, 由于缺乏总体规划的指导, 基本属于需要改造哪片就改造哪片, 哪片容易改造就改造哪片。经过数年的棚户区改造, 剩余的棚户区基本属于改造难度较大的片区, 一部分棚户区由于周边建设基本完成导致该地块进行改造时会对周边造成较大的影响而无法改造; 一部分棚户区在城市控制性详细规划中规划为城市的绿地、中小学和其他公共服务设施, 由于没有利润导致这些棚户区没有开发商愿意改造。
2) 棚户区改造基础数据缺乏, 年度实施计划操作性不强。
太原市棚户区改造缺乏基础数据, 包括太原市建设用地范围内棚户区总数量和总户数、各片棚户区的房屋建设年代和建筑质量、各片棚户区的户数人数及人口年龄构成、各片棚户区在城市控制性详细规划中的规划控制情况、各片棚户区住户的改造意愿与诉求等数据。由于缺乏棚户区改造的基础数据, 管理部门不能直接了解全市棚户区住户的改造意愿, 而棚户区的住户也不能直接了解全市棚户区改造的政策方针和改造计划, 同时也不能直接了解目前所在地块在城市控制性详细规划的控制情况, 上述问题都是基于缺乏棚户区改造的数据库。
3) 现状存在问题总结。
结合对太原市棚户区改造的规划编制和实施过程得知, 前阶段太原市棚户区改造工作正是由于缺乏基础数据的统计和分析造成棚户区改造工作机制不健全, 同时没有建立公众参与的平台, 使得公众没有深入的参与到棚户区改造工作中, 造成居民的实际改造意愿不能在规划中落实。
2 太原市2015 年棚户区改造数据库建立方法及其作用
2. 1 现状调研阶段数据库
在2015 棚户区专项规划中, 总结之前的规划经验, 将太原市棚户区数据库的建立作为本次棚户区改造规划编制的重要版块。本次规划集合多个部门对棚改项目进行摸底调研, 太原市房地局、太原市国土局、太原市规划局、各区级房地局及相关部门进行数据的提供, 设计院对数据进行整理后分类统计。
现状数据统计首先由太原市各城区进行收集, 各城区按照太原市棚改办的要求对准备列入棚户区改造的项目进行摸底调查如表1 所示 ( 以太原市其中一个城区的局部为例) , 表1 将汇总至太原市规划局, 太原市规划局将各个城区的表格汇总后得到表2, 通过表2 就掌握了太原市近期需要进行棚户区改造的基本概况。
结合表1 街道办事处的工作人员将与各自负责的棚户区居民进行座谈, 需要了解居民的回迁安置需求 ( 安置户型面积、需要原址回迁或者异地安置还是货币补偿、公共配套设施的需求等) 。街道办事处将每片棚户区改造的调研情况汇总至区政府, 区政府将该意见进行总结后汇总至太原市规划局, 为下一步编制《太原市棚户区改造总体规划》提供基础数据。
2. 2 规划阶段数据库
太原市规划局与太原市房地局按照国家的要求进行编制《太原市棚户区改造总体规划》, 在获得基础数据后太原市规划局委托规划院进行编制总体规划。规划院对基础数据进行控规核实如表3 所示 ( 以太原市其中一个城区的局部为例) , 可以得到每片棚户区改造用地的详细情况。该数据库可以得知每片棚户区在城市控规中是否满足安置的需求, 若不满足还需要进行异地安置的户数, 这样的一些数据给政府进行保障房建设决策提供了很好的支撑。
规划院对表3 进行数据统计后得知各个城区需要进行异地安置的总量, 规划院会同各城区政府、太原市房地局、太原市规划局等相关部门初步划定异地安置用地如表4 所示, 基本保证棚户区改造后所有居民均得到安置。
2. 3 棚户区改造“效益”分析
棚户区改造是一项惠民工程, 同样也使城市的环境得到极大改善。在棚户区改造过程中也给城市带来了其他一些效益, 释放了城市的公共绿地、公共服务设施用地、市政基础设施用地和教育用地等如表5 所示。
2. 4 经验总结
太原市2015 年棚户区改造编制工作建立在详细的数据库基础上, 在现状调研阶段、规划编制阶段、规划效益阶段均通过相关的数据进行分析, 总结出每片棚户区改造工作的特性, 结合这些特性进行规划编制, 为下一步的年度实施计划提供了有力的数据支撑。
3 结语
城市规划是一项综合性较强的工作, 在规划编制、管理和实施的过程中需要综合考虑城市发展和运行的各个方面, 为了使城市能够进行有序的发展, 就需要在城市规划的各个阶段进行科学合理的决断, 这就需要科学数据的支撑, 而大数据及其分析正好能够解决城市规划所需的数据支撑。笔者希望通过介绍太原市棚户区改造过程中应用数据分析进行科学规划编制的方法能够应用于城市规划的各个阶段, 在城市总体规划和详细规划及其相关规划的编制过程中都能进行数据分析保证规划的科学合理。
参考文献
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她一家三口几十年一直蜗居在一个十几平方米、建造于上世纪五六十年代的房子里。“最怕下雨天，屋子到处都漏水。”
她最大的愿望是能住上宽敞明亮的房子，不再“冬冷夏雨”。如今，她这个愿望实现了。
今年，林业棚户区改造工作正式启动，规划在2009年至2011年全面完成林业棚户区改造任务，改造总户数96.09万户，新增住宅面积约4805万平方米，使林区职工住房条件得到基本改善，相关配套设施相对完备。
据了解，重点国有林区森工企业棚户区改造工程每户建筑面积为50平方米，建设资金以中央扶持、地方政府配套、企业补贴、职工个人自筹相结合的方式解决。中央补助每户15000元，省级人民政府配套不低于每户10000元，企业和职工自筹资金可以通过出资、投工、投料等多方式、多渠道筹措，合理确定企业和职工出资比例，有条件的地区也可以争取金融部门政策性信贷支持。
民心工程
此次林业棚户区改造大致分为两大区域：一是重点国有林区，二是国有林场。重点国有林区主要分布在东北地区的吉林、黑龙江、内蒙古等省区，这个区域里分布着100多家林业重点森工企业、采运企业和重点营林局，总面积5716万公顷，林区总人口551万，其中林业人口308万。我国现有各种类型的国营林场4827个，分布在31个省、自治区、直辖市的1600多个县，面积6200万公顷，林业人口为284万人。全国重点国有林区和国有林场现有各类住宅总面积8789万平方米，户均建筑面积45平方米，人均15平方米。
“林业棚户区改造是一项德政工程、民心工程。启动实施林业棚户区改造，是党中央、国务院关心林业、关注民生、改善民生的充分体现。”国家林业局副局长祝列克表示，“加快推进林业棚户区改造，是拉动内需、促进经济增长的重要措施。实施保障性安居工程建设，是中央扩大内需、促进经济增长的战略决策，是保持经济增长与改善民生、拉动内需与刺激消费的有效结合点。”
从林业棚户区改造试点情况看，新增中央投资的拉动效应明显。全部完成96万户林业棚户区改造任务，中央投资可直接带动地方、企业和职工投资近400亿元；预计消费钢材125万吨、木材114万立方米、水泥918万吨，必将对拉动内需、促进经济增长发挥重要作用。
国有林区建设一直是“先生产、后生活”，基础设施建设投资缺口很大，职工生活设施建设严重滞后，山上林场（所）普遍都是“小、散、破”，交通不便，缺乏基本的医疗、教育条件，林区社会发展十分缓慢。有关数据显示，林业职工里低保家庭占到32%，林区职工已经成为现阶段最为突出的弱势群体。“因此，加快推进林业棚户区改造，让林区职工群众共享改革发展成果，是林区广大群众的多年期盼，体现了以人为本，是科学发展观在林区的具体实践。”祝列克说。
“一个企业就是一个社会”，这在我国的森工企业中十分常见。企业在为国家经济建设作出巨大贡献的同时，也承担了大量的社会职责，企业负担沉重，积淀了大量的历史欠账，“两危”问题突出，各种矛盾交织。
因此，林业棚户区改造工程的实施，为全面优化林区生产生活布局提供了良好契机。“对加快林区生产生活布局调整，加速林区小城镇建设步伐，提升林区经济社会发展层次，推进森工企业改革的深化，促进林区经济社会协调可持续发展，都具有重要意义。”祝列克说。
试点经验
截至目前，试点地区棚户区改造前期工作已经就绪，中央1.5亿元投资已全部完成，累计签订合同资金3.6亿元。2009年，国家在扩大内需新增投资中又专项安排林业棚户区改造投资22亿元，建设任务14.67万户，林业棚户区改造在全国9个省区的135个重点国有森工局全面启动。
根据调查和测算，国家投入的23.5亿元投资，可以带动约70亿元的各项配套。“这样水泥、红砖、石材、钢材、运输等相关行业都因此受益，能够拉动我国建材和相关产业的发展。”国家林业局计划与资金管理司巡视员、局林业棚户区改造领导小组办公室主任王前进告诉《经济》记者。
据他介绍，目前各地实施方案已得到国家有关部门批复，国家投资计划已下达，各地省级配套资金已得到省政府的承诺并列入年度财政预算或地方国债予以安排，实施单位的各项前期工作正在抓紧进行。
林业棚户区改造能够顺利推进并初见成效，除了国家有关部委的大力支持和指导、地方各级党委、政府的高度重视和有关部门的密切配合高效运作之外，也离不开职工群众的广泛参与。
“很多林区职工尤其是老职工每天早晨早早地拿小马扎坐在工地边盯着看。也许他们不知道住在哪一个楼、哪一层，但是他们知道这个房子是为了他们盖的。他们真的像义务监督员一样看着施工。”说到这里，王前进一脸欣慰。
尽管试点取得了一定成绩，积累了一些经验，但是林区棚户改造在实施过程中还有一些需要克服的困难。
的确，我们大部分棚户区使用年限已经超过了35年，很多房屋已经超过了正常使用寿命，并且整体建筑标准低，人均面积小，质量不高。“很多房屋是就地取材建成的，有的是泥草房、板加泥、土坯房。据我们调查，这类房屋占到1/3以上。”王前进说。
除此之外，整体布局不太合理，道路比较狭窄，也存在安全隐患：墙体开裂、地基下沉，房屋漏雨和框架的损坏，而且电线都是明线，一旦发生火灾很难扑救。
配套设施也不完善。首先是给水，尽管国家林业局党组对国有林区改造非常关心和重视，这几年也将林区给水作为改善民生的一项重点工作来抓，但因为面积比较大，国家投资又相对比较少，到目前为止给水没有全覆盖，已有的给水管道线路老化，跑冒滴漏严重。其次是排水，所有棚户区都没有排水设施。“每年到夏天下雨的时候，水就进房了，个别的危房面临倒塌的危险。因为林区地下水位比较高，到了冬天有些地方水一层层结冰，形成冰湖，冰湖达到一人多高。”王前进说，“没有集中供暖的设施设备，一家一户靠烧加工剩余物，使森林资源的隐性消耗大，也存在火患危险。”
七个关键环节
祝列克表示，林业棚户区改造任务繁重，政策性强，涉及面广，需要严格把握政策，细化各项工作。特别要把握好以下七个关键环节：
严格界定范围对象，这是做好棚户区改造工作的政策前提。棚户区改造以解决困难职工基本住房需求为原则，是“雪中送炭”。实施范围包括国有森工林业局、营林局和林场中破旧平房集中连片、泥草房和危房面积超过50％、基础设施不齐全、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差、低于当地平均收入家庭户数较多的居民点。“在此范围内的林业职工，要一个不漏地享受国家棚户区改造优惠政策。要制定好实施计划，优先安排山上林场职工、危房户、低收入的群体。”祝列克特别强调。
充分尊重职工意愿，这是做好棚户区改造工作的群众基础。必须充分尊重民意，坚持以人为本。入户调查登记、组织评估、发布公告、改造方式、户型设计、资金筹措、签订协议、分配方案、住房竣工验收报告等，都要按照公开、公平、公正的原则，充分听取职工意愿，向群众公示，接受社会监督。坚决防止暗箱操作，弄虚作假。
筹集落实建设资金，这是做好棚户区改造工作的关键。国家林业局林业工作总站副站长、局棚户区改造工作领导小组办公室副主任闫振告诉记者：“中央的投资已经足额到位，每户1.5万元。据了解，各个相关省都采取了有力的措施，结合自己的情况予以保证省级配套资金。有的省列入本省的年度财政预算，有的省把它放到国务院代发的地方国债进行安排，还有的省通过省财政的金融平台，来为棚户区建设提供无偿的配套资金，可以说多种方式并举。”据他介绍，关于个人出资这块，各地因地制宜地采取了一些办法。比如吉林省对于职工棚户区改造住房产权进行改革，在省建设和国土部门的大力支持下，赋予缴纳了一定比例的个人付款职工以全部产权，进一步调动了广大职工投资于棚户区改造的积极性。
科学选择户型设计和改造方式，这是做好棚户区改造工作的基本原则。“在广泛征求了林区职工意见的基础上，确定了国有林区棚户区改造基本户型为50平方米。对于一些民族地区，对于三代同堂、家庭‘大儿大女’的问题，我们也在从严掌握的基础上，给予适度放宽。但是放宽的幅度很小，这样体现国家保障性安居工程的本意。”闫振说。
加强部门协调配合，这是搞好棚户区改造工作的机制保障。林业棚户区改造需要多部门通力合作，共同推进。各级林业部门在推进棚户区改造工作中，切忌闭门工作，大包大揽。
搞好配套基础设施建设，这是做好棚户区改造工作的重要环节。棚户区改造既要改善职工群众的住房条件，又要让他们住得方便、住得舒适。必须做到配套基础设施建设与棚户区改造同步规划、同步设计、同步实施，确保棚户区改造功能配套、设施齐全。
确保群众满意，这是做好棚户区改造工作的最终目标。
保质保量
为了确保林业棚户区改造工程高质量、高效率地完成，国家林业局会同国家发展改革委、住房和城乡建设部、国土资源部即将联合发布《国有林区棚户区改造项目管理暂行办法》，对于林区棚户区改造的原则、组织管理、计划管理、资金管理、建设管理、竣工验收以及相关优惠政策支持等方面都作出了明确的规定。
“据我了解，这个文件正在国家相关部门的会签之中，很快就可以颁发。同时我们要求各地在国家颁发的管理办法基础上，结合本省具体情况和相关优惠政策等支持因素，制定实施细则。”王前进表示。
棚户区改造不仅是一项民心工程，也是一项重要的政治任务。“目前林业部门主要负责同志亲自抓，负总责，并把棚户区改造的任务、目标、责任细化分解、落实到相关部门，落实到人，层层签订责任状，层层抓好落实。”王前进说，“棚户区改造中央的补助和地方的补助数额很大，所以，我们要求对棚户区改造建设资金实行专款专用，单独核算。”
据他介绍，他们会对棚户区改造资金运行情况进行全方位、全过程的跟踪监管，发现问题要严肃处理，并且对于配套资金不落实、资金出现问题的地方，国家林业局也将会同有关部门采取严格的措施，直至暂停所在区域的资金拨付。
针对外界关心的特困人群是否会享受优惠政策、这些优惠政策是否会有效落实的问题，王前进表示：“我们要求各级林业部门要积极、主动地向各个有关部门汇报、沟通，争取政策支持，切实把林区棚户区改造所涉及到的土地划拨、征占用管理、城市基础设施配套建设、林地征占用补偿以及地方各项行政性收费等一些税费减免优惠政策落到实处。”
为保证质量安全，从设计、采购、选择施工队等各个环节进行严格把握。“一些试点局有的住房已经交付使用，我本人去现场看了，质量还是信得过的。”王前进说。
张阿姨说，现在她就想早点住进去。这不仅仅是她一个人的心声。
据了解，这次棚户区改造的重点任务主要是在东北、内蒙古等地区，这些地区由于气候影响，每年的土建施工期只有6～7个月的时间，时间很紧。
“今年要确保在10月底以前完成土建，让职工能够早日搬进新房。”王前进告诉记者。
国家生态文明教育基地创建工作启动
国家林业局、教育部、共青团中央近日联合发出通知，并颁布《国家生态文明教育基地管理办法》，决定从今年开始启动国家生态文明教育基地创建工作，每年授牌一批国家生态文明教育基地。原则上每年只授10个单位为“国家生态文明教育基地”。
据了解，国家林业局、教育部、共青团中央成立了国家生态文明教育基地创建活动领导小组。设在国家林业局宣传办公室的国家生态文明教育基地管理工作办公室，每年4月1日至5月20日负责受理各地申报工作，6月至7月组织专家进行实地考察评审，并选择时机进行授牌。
国家林业局、教育部、共青团中央《关于开展国家生态文明教育基地创建工作的通知》要求，建立国家级、省级生态文明教育基地创建机制，先在省级生态文明教育基地创建的基础上再逐级推荐申报国家生态文明教育基地；建立生态文明教育进课堂机制，将生态文明教育列为大中专院校和中小学的必修课和社会实践项目；建立社会公众参与机制，在国家级、省级生态文明教育基地开展有计划、有组织的社会公众参与生态文明教育的活动；建立交流合作机制，加强与有关部门的、基地间的、国际间的交流与合作，共同推进生态文明教育上水平；建立投入机制，加大对生态文明教育基地的投入，提高生态文明教育基地能力建设。
我国沿海防护林基干林带初步实现合拢
记者近日从海口召开的全国沿海防护林体系建设现场经验交流会上获悉，我国沿海基干林带初步实现合拢，森林资源显著增加，沿海防护林体系框架基本形成。截至2008年底，沿海地区累计完成造林420万公顷，新建、加宽加厚和更新基干林带9384公里，新增农田林网控制面积近68万公顷，控制率达81%，村屯绿化率达35%。
会议提出，今后要以保护现有森林资源为基础，以海岸基干林带和防风消浪林带建设为重点，努力构建层次多样、结构稳定、功能完善的沿海防护林体系。力争到2015年，沿海地区森林覆盖率达到37.3%，基干林带达标率92.3%，红树林恢复率95.1%，农田林网控制率85%，村屯绿化率90%。
全国绿化委员会副主任、国家林业局局长贾治邦强调，我国沿海防护林建设要实现由一般性生态防护功能向以应对海啸和风暴潮等突发性生态灾难为重点的综合防护功能扩展转变，由单一结构的防护林带建设向由消浪林带、海岸基干林带和纵深防护林网三个层次构成的复合结构转变，由以海岸基干林带建设为主向与滩涂红树林、城镇乡村防护林网、荒山绿化和城市绿化美化结合转变，在沿海地区建成布局合理、结构优化、功能完备的绿色生态屏障。
（文/蔡亚林）
第六届中国城市森林论坛5月7日杭州开幕
记者近日从国家林业局获悉，由关注森林活动组织委员会举办、国家林业局、全国政协人口资源环境委员会、浙江省人民政府、经济日报社共同主办、杭州市人民政府承办的第六届中国城市森林论坛，将于5月7日、8日在杭州市举行。
本届论坛的主题为“城市森林与品质生活”。将组织市长和专家论坛，授牌一批国家森林城市，研究和探索城市森林建设的前沿理论，总结和推广城市森林建设的成功经验与模式，大力宣传中国城市森林建设的成就，积极倡导人与自然和谐的理念，广泛动员社会各界力量参与城市森林建设，努力为促进经济社会可持续发展，推动生态文明建设营造良好舆论氛围。
2004年以来，中国城市森林论坛已成功举办五届。五年来，在中国城市森林论坛的大力推动下，建设绿色城市、森林城市、生态城市的理念不断被传播，无论是百姓的生活态度还是政府的决策行为都在发生着悄然改变。五年来，确保生态永续、发展永续、宜居永续的理念不断被实践，对青山绿水的期盼正逐渐变为现实中的美景。五年来，共有10座城市荣膺“国家森林城市”称号。
杭州市作为第六届中国城市森林论坛的举办城市，在“让森林走进城市，让城市拥抱森林”的理念指导下，城市森林建设实现了城乡绿地面积的大拓展、绿化质量的大飞跃和管养水平的大提升。
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