非正规农村合作金融（共8篇）
改善农村正规金融的融资现状，是畅通“三农”经济血脉、推动金融资源要素向农村配置，不断拓展金融支农、助农、强农和富农渠道的重要措施。笔者在分析当前农村正规金融融资创新现状的同时，针对实际问题提出了相关政策建议。创新现状
近年来，为解决农村融资难问题，全国各省市积极探索农村融资创新，取得了一些宝贵经验，推进了农村金融产品的系列化、组合化和差异化发展。
（一）信用结构的复合化趋势
伴随着农业市场化、专业化和社会化发展，农村中传统的以亲缘关系为纽带的人际交往网络、以个体分散决策为基础的日常投资和生产方式、以家庭为基本组织单位从而天然排斥商业化市场的运作机制逐渐被打破，相应的农业产业链条不断分化出多种专业环节、多个微观主体，并通过契约化交易形成紧密的利益联结体。与传统农业条件相比，农户和农业企业不再是封闭独立的经济单元，而是产业链条上的专业区段和环节，农村融资的信用结构也在过去单一的信用主体结构基础上，逐步扩展为多个主体的信用联合结构，从而大大提升了农户和农业企业的信用条件，扩展了融资的信用空间。
1.农业产业链封闭贷款模式。在农业产业化发展过程中，广泛形成了“公司+农户”、“公司+合作社+农户”等多种农业产业组织模式，使得农业生产过程中的产、供、销等各个环节、各微观主体有机地连接起来。金融机构通过对农业产业链条上信息流、物流、资金流的有效控制或对有实力关联方的责任捆绑，将银行信用有效注入产业链中的核心客户及其上下游企业、农户，使得农户的信用得到有效保证和放大。主要有两种方式：一是农户专项封闭贷款模式。金融机构为农户提供种养殖信用贷款，解决其购买种子、种畜、饲料等生产资料的资金需求，同时依托其采购、生产和销售等环节中的相关企业和单位，对信贷资金的使用和回收实行封闭管理，既克服了市场波动过程中面临的风险和不确定性问题，又在一定程度上有效满足了农户贷款需求，并保证了贷款安全。如山东等地成功实践了生猪封闭贷款，取得了较好的效果。二是农业企业贷款+商业信用模式。金融机构向组织生产种子、种畜、饲料等前置环节的企业发放贷款，由这些企业通过赊销等商业信用形式解决农户生产资金，并在采购、生产、销售等环节中实现信贷资金封闭运行，解决了农业生产资金供给问题。如山东德州临邑金锣集团上下游关联企业的“金融机构+担保公司+饲料企业+种畜场+屠宰加工企业+协会农户”的六方合作机制取得了较好的效果。
2.“信用共同体”模式。信用共同体是由金融机构、融资方（农业企业、农户等）与有关管理机构或组织（专业合作社、农经部门等）依据一致通过的章程或协议共同组成的合作多赢的信用模式。信用共同体在农村地区的运用主要有两种方式：一是“农户联保+专业合作社担保”模式，即专业合作社以入股合作社的注册资金为社员提供贷款担保，借款人与取得社员资格的其它2户（含2户）以上的社员组建贷款联保小组，并各自以贷款额的一定比例缴纳风险保证金，共同作为第二保证人，与第一保证人（合作社）签订保证合同，承担相应的保证责任。发生逾期损失贷款时，参与联保的社员共同以其风险保证金承担保证责任，专业合作社则以第一担保人的资格承担最终保证责任。这一方式在保证银行贷款获得双重保险、农户的信用得到有效提升的同时，相互之间的信用监督也较过去的农户联保更具有约束力。这一模式在浙江省嘉兴市已有较为成功的运用。二是由金融机构、农业经济管理办公室、农民专业合作组织和农民组成信用共同体。金融机构依据《信用共同体章程》对农民专业合作组织提供贷款，并对符合条件的组织给予利率优惠。农村经济管理办公室组织建立并管理信用共同体担保基金，审核各农民专业合作组织的贷款申请，以担保基金提供担保。农民专业合作组织按《章程》规定缴纳担保金，向农业经济管理办公室提交贷款申请，按规定用途使用贷款并按时还款，这种实际上建立若干“联保体”的模式，有效地提高了农村专业合作社的贷款能力。
3.生产组织形式创新贷款模式。主要是“公司＋公司”贷款模式和“公司+专业合作社”贷款模式。前者是农户以土地承包经营权和土地上的附着物折资入股，按照公司制形成农户公司，后者以土地、技术、资本、物资等入股，按照股份合作制组建农村专业合作社，两种组织形式均以法人主体身份，与农业龙头企业签定收购合同，形成农业生产、加工和销售的产业链，并以此申请贷款。龙头公司对农户公司或专业合作社实行包括统购产品的最低保护价、最低分红承诺、贷款担保等在内的扶持措施，并在技术、原材料供应、劳动力、信息等方面加强合作，同时通过相互持股形成股权关系，实现公司与公司、公司与专业合作社的利益共享和风险共担。在此基础上，金融机构将龙头公司和农户公司、农村专业合作社作为重点支持对象，优先安排评审和贷款规模，并对贷款执行基准利率，确定符合生产经营周期的贷款期限及宽限期，从而实现促进龙头企业壮大，农民公司发展、农民长期受益的目的。该模式一方面通过公司制企业强化了农民的利益联结机制，激活了土地生产要素，改进了经营模式，提高了生产效率；另一方面从银行信贷资金支持农业产业化发展的角度来看，生产组织形式的改革创造出有效的受贷主体，大大降低了贷款风险，较好地兼顾了农户与金融机构的利益。
（二）风险管理的多元化、专业化趋势
农村融资难的问题在很大程度上归因于农业自然风险、市场风险突出以及农村金融交易规则的强约束、农业经济的弱质性和比较利益低下、农村信贷合约执行体系的薄弱等导致的商业化运营金融机构出现的偏离“三农”的使命漂移。因此，降低农业生产风险，完善农村融资风险管理机制，对于增加对“三农”领域的金融投入具有重要意义。近年来，金融机构通过扩大抵押担保范围、引入担保机制和专业保险机制，较好地实现了风险管理的多元化、专业化，有效降低了“三农”贷款的风险。
1.扩大抵押担保范围。一是在现有法律框架下，对“五荒”地的使用权、林地使用权、林木及森林所有权和使用权等法律允许作为债权担保的权益，通过完善“确权－估值－登记－流转”等一整套担保制度，使之成为有效的信用资源，大大提高了农村融资能力。如山东省齐河县依托林权制度改革试点成功开展了林权质押贷款，黑龙江佳木斯市开展的“五荒地”土地使用权抵押贷款等。二是结合农村集体土地流转制度改革，探索集体建设用地使用权及其附着物抵押贷款。将农村集体建设用地的所有权和使用权分离，对集体建设用地使用权进行法律确认、估值、登记，在此基础上建立合理的有偿限期流转制度，通过土地流转实现集体建设用地使用权的价值，为集体建设用地使用权抵押创造了良好的条件。如江苏、福建、安徽等省均开展了农村集体建设用地使用权抵押试点。三是探索权益质押贷款。如我国第一家农村合作银行——鄞州农村合作银行在2005年就创造性地开展了农村股份合作经济组织的股权证贷款。安徽宣州市宣州区信用联社开办的能繁母猪活体保单抵押担保贷款就是巧妙地利用了人保财险公司的能繁母猪保单作为抵押物。这些探索对于有效盘活农村资源，破解“三农”融资难问题具有十分重要的意义。
2.完善农村担保体系。建立完善担保机制是分担农村融资风险，提升信用条件的重要途径。近年来，各地在探索建立政府支持、民间多方参与的农村信贷担保机制方面取得了积极的进展，除了由县、乡财政发起的农业担保机构以外，还出现了依托农村行业协会或专业合作社，吸收会员资金设立担保基金的方式，为农村经营户提供贷款担保。如安徽宣城市的“行业协会+保证金+银行信贷”模式，通过成立协会联保小组，会员缴存保证金，农信社按照保证金1∶4的比例向联保小组会员发放贷款的方式实现了以前难以解决的融资问题。不论是政府主导的担保机构，还是民间自发设立的担保基金，都为银行加强信贷风险管理提供了途径，很好地发挥了连接“银、农”的桥梁和纽带的作用。
3.引入保险机制。一是依托农业保险，降低“三农”贷款面临的自然灾害风险。近年来，四川、湖南、重庆、海南、吉林、浙江等省份均开展了政策性农业保险试点，涉及生猪、奶牛、柑橘等种养殖业，银行通过与农业保险的联动，有效地提高了借款农户抵御自然灾害的能力，从而降低了贷款风险。二是依托农业信贷保证保险，降低“三农”贷款的信用风险。如上海等地农村商业银行与保险公司合作，利用保险公司的专业风险管理能力，推出小额信贷信用保证保险，实现小额信贷保证保险与小额信贷借款之间的衔接，进一步改善了对农村专业合作经济组织的融资服务。
（三）利率定价和贷款偿还方式的灵活化趋势
1.利率定价上更加注重风险补偿与信用激励。经过多年利率市场化改革的努力，目前，农村金融机构在贷款利率授权内，逐步建立完善了能够综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、资金及管理成本、风险水平以及当地市场利率水平等因素的利率定价机制，并灵活运用贷款下浮优惠利率、基准优惠利率、上浮利率等方式，激励借款农户或农村经济组织的信用建设，吸收政府或民间组织对贷款的风险补偿。如对信用共同体农户和经济组织，根据其还本付息情况，灵活调整其贷款利率浮动幅度，激励借款户按时归还贷款本息。对有担保基金进行担保的贷款，给予一定的利率优惠等。
2.贷款偿还方式更加丰富。过去农村领域基本上采用的是一次性还本付息或按年结息、利随本清的方式，而现在则根据农业生产周期的不同特点，灵活确定贷款
周期及其还款方式，更多地采用按季付息、分期还款的方式，对少数企业在授信范围内还可以随借随还。还款方式的增加较好地适应了农村融资需求，也增强了银行对贷款风险的控制能力。
政策建议
当前，受法律、市场、制度变迁等因素制约，农村融资创新的影响力和引导性不强，农村融资领域中的歧视性待遇和严格的行政管制尚未彻底根除，农村融资创新还面临着社会适应力和自我调节能力差、融资强度不足等诸多问题，需要采取切实的政策措施予以推动。
（一）完善农村土地管理法律法规，盘活农村土地资源
进一步明确集体土地所有权主体，合理界定集体非农建设用地的权能，在强化土地利用规划控制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以实现集体土地财产权利。允许从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得；依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可将集体建设用地使用权转让、出租、抵押，对批准拨用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。应加强土地登记工作，依法确定集体土地的权属范围，明晰土地产权主体，保障交易的安全性。促进集体土地产权的合理流转，规范流转的具体条件、形式、程序和收益分配等。从而充分实现农村土地作为财产的潜在价值，增加农村融资的信用资源。
（二）完善农村社会中介体系，改善金融生态环境
大力发展专业化的中介服务机构，建立完善农村动产、不动产以及各种权利的“确权－估值－登记－流转”等中介服务体系，培育农村各类财产高效实现价值的市场机制。鼓励民间资本投资发展农村信用中介服务业，促进金融机构与中介服务机构逐步建立互信合作关系，实现共赢发展。
（三）推动农村金融机构产品创新的机制建设
1 金融生态的涵义
2004年12月, 周小川行长在“中国经济学50人论坛”上首次提出了“金融生态”的概念。金融生态是各类金融组织为了生存和发展, 与其生存环境之间及内部金融组织相互之间在长期的密切联系和相互作用过程中, 通过分工、合作所形成的具有一定结构特征, 执行一定功能作用的动态平衡系统, 金融生态系统主要包括金融生态参与者、金融生态环境和金融生态调节三个方面。概括起来金融生态具有以下特征:
1.1 动态进化性
今天的金融是从遥远的过去演化而来的, 它是一个从简单到复杂、从低级到高级而发展和演进过程的动态系统, 从古老的钱币兑换到经营存、贷、汇业务的银行业, 再从银行业演化出理财、保险业、基金业和证券业。各类金融组织为了生存和发展, 在它们之间及内部形成了合理分工与合作, 构成了一个彼此相互联系、相互依赖、相互作用、相互促进、相互竞争的动态循环系统。
1.2 相互竞争性
“物竞天择, 适者生存”是自然界的基本特征, 各类物种之间相互争斗, 在生与死之间, 通过生存竞争保留有利的物种, 而淘汰不利的物种。“优胜劣汰”同样是金融机构之间的竞争法则, 金融机构之间相互竞争, 通过提高服务质量和运作效率来争夺有限的客户资源, 这样经营不善的金融机构会被市场淘汰, 而佼佼者生存下来, 整个金融业得以健康的发展。金融生态的活力、动力都源于它的内在竞争性。
1.3 制度环境性
自然生态是在自然环境下形成的, 而金融生态也是在一定的政治、经济、法律和文化下形成的, 这是它的制度性, 由于法律制度可以间接体现政治、经济和文化等特征, 因此, 法律制度是影响金融生态最直接最重要的因素, 是金融生态参与者生存的首要环境。
1.4 稳定性
自然生态可以自我调节, 但是一旦外力的影响超出它可以调节的范围, 就会破坏整个系统平衡。同样, 在金融生态里, 利率可以调节资金供求状况, 迫使金融机构创新金融产品和服务;破产、兼并可以调节金融机构的数量、规模, 并优化结构, 提高金融组织的自律和内控水平, 催生新的金融物种。然而, 人为破坏金融生态规律, 如政府对金融的过度干预会恶化资金的配置, 妨碍金融机构的正常发展, 导致整个金融生态失衡。
2 非正规金融在农村金融生态中的地位
2.1 非正规金融的地位
农村金融生态参与者应该包括相关监管机构、正规金融、非正规金融和农村资金需求者。然而, 政府监管部门却将非正规金融看成农村金融生态的外来者, 并对其进行不断打压, 扼杀其生存发展空间, 力图使其消亡于农村金融生态领域内。非正规金融可谓在夹缝中求生存, 为了逃避政府的管制和打压, 其经营活动经常带有隐蔽性, 因此又被称为“地下金融”。实际上, 非正规金融是内生于我国农村金融生态的, 它是我国农村金融生态重要的参与者之一, 是具有强大生命力的“金融物种”。
2.1.1 从历史发展角度上看, 非正规金融是拥有强大生命力的“金融物种”, 它的产生要先于正规金融。早在封建社会就已经出现了非正规金融, 明朝就有了“当铺”、“钱铺”和“银铺”, 清朝已经出现了“钱庄”和“票号”, 其中的山西票号的经营更是规模化、正规化, 直到今天它的经营手法仍有很强的借鉴意义, 如其对票号的安全付款采取讨保交付、汇票挂失、出具甘结等措施, 在经营管理上采用经理责任制, 将两权分离, 东家是票号所有者, 而经营者却是管事人。到了解放初期, 我国共有1032家民族资本银行和钱庄, 然而在计划经济思想指导下, 国家将民间信用视为异己力量, 将其打入资本主义经济成分或小私有制的行列, 对民间非正规金融采取各种措施控制和打压, 非正规金融趋近消亡, 这种情况一直持续到改革开放前。可以说, 正是政府不合时宜的破坏非正规金融的发展, 才导致其消亡的, 它的消亡是一个非自然过程, 不是一个生态系统的自我调节过程, 而是在外力的强制作用下灭亡的。我国的非正规金融在极短时间内突然的大面积的“死亡”, 这本不符合事物的发展规律, 更是大大破坏了我国农村金融生态体系的健康发展。因此, 一旦外力的作用较弱时, 非正规金融又犹如“雨后春笋”般蓬勃发展起来。据估计, 2003年, 非正规金融的净投资额大约为6560～8085亿元左右。姚耀军等 (2005) 等通过参照金融发展理论及其实证研究中衡量金融发展水平的一些指标设计方法, 设计出一个较好衡量农村非正规金融发展状况的指标—农户从非正规金融渠道所借款的人均年末余额与农户人均年纯收入之比, 该指标在1989年后就超过0.1, 在2000年达到0.137, 并且作者得出结论, 中国农村非正规金融在上世纪80年代中后期迅速兴起。
2.1.2 从产生的原因看, 非正规金融的出现不是人为的, 也不是某个强势群体所操控的, 而是我国农村金融生态的自然演化过程, 是农村金融生态内生出来的一个“金融物种”。 (1) 外在原因:在我国农村金融市场上, 正规金融的资金供给严重不足, 甚至出现资金严重外流现象, 据测算, 1980～2004年农民资金经过信用社渠道净流出累计14000多亿元, 加上邮政储蓄渠道, 农民资金净流出达到18000多亿元。正规金融在农村金融的严重缺位, 导致了多数农户必须寻求非正规途径融资, 甚至是向高利贷借款, 这便是非正规金融产生的外在原因; (2) 内在原因:非正规金融的内在优势是其产生的内在原因, 由于非正规金融是建立在以地缘、血缘以及业缘关系为基础的信任机制上, 它可以不需要抵押担保以及资信调查, 因此, 非正规金融在搜索信息成本、谈判成本和执行成本等方面远远小于正规金融。另外其交易手续简便, 而且小巧灵活, 可以根据实际情况按照贷款者的条件随时变通和创新, 例如, 非正规金融的交易时间可以不受法定工作时间的影响, 即使在晚上、节假日也可以照常运营, 并且它还可以在利率、偿还期限以及偿还方式上与贷款者进行协商。正是凭借其“与生俱来”的成本优势, 非正规金融得以产生以及发展壮大。从制度经济学角度分析, 由于非正规金融能大大降低交易成本, 它的产生是一种诱致性制度变迁。杜朝运 (2001) 认为, 农村非正规金融是因农村非公有制经济发展而内生出的寻求金融支持的一项制度安排, 在一定程度上是市场经济发展的需要, 是作为弥补、修正正规金融的次级制度安排, 有助于整个金融制度的变迁和演进。显然, 非正规金融的产生不是外力引导的结果, 而是金融生态在进化过程中自然孕育出来的“金融物种”。
2.1.3 从其产生的环境看, 孕育非正规金融的“土壤”正是我国农村的金融生态环境。在我国农村金融生态环境中, 非正式制度对我国农村非正规金融产生起到重要的作用。在我国农村, 法律制度观念难以深入人心, 而更多受到的是非正式制度的影响与约束。非正式制度主要指的是传统文化、道德以及面子。我国古代传统儒家文化讲究信用, “人无信不立”, 如《中庸》认为:诚者, 天之道也。在民间, 信用观念更是深入人心, 以这种文化树立的道德观念在我国远比法律规范约束强的多。对于中国人来说, 乡土观念很强, 家族观念浓厚, 容易形成一个较大范围的熟人群体, 如果借款者赖帐不还, 他将受到周围熟人的谴责, 而且他下次还想借款就没那么容易了。并且一旦信息宣扬出去, 还会给借款人带来面子上的损失, 面子是一种社会关系, 它可以给当事人带来无形的精神收益, 而它一旦遭到破坏, 将会给借款者带来巨大的精神损失。因此, 很多正规金融信用差的农户的非正规金融信用度反而较高。正是基于非正式制度的作用下, 非正规金融得以正常运行, 而且这种非正式制度使得非正规金融运作的交易成本大大小于正规金融。可以说, 没有我国农村金融生态环境这块合适的“土壤”, 非正规金融是无法成长起来的。
上述三个方面的论述是从金融生态的两个重要特性出发的, 历史发展和产生原因显示出了非正规金融的产生是源于金融生态的动态进化性, 而产生环境是从金融生态的制度环境性入手。通过上面论述可以看出, 非正规金融是内生于我国农村金融生态的重要参与者, 是具有强大生命力的“金融物种”, 只是由于外力作用而“非自然死亡”, 而当外力作用较弱时, 又自然生长起来, 即使在当今经济发展水平最高的美国, 尽管拥有发达的资本市场和融资体系, 非正规金融仍然发挥相当重要的作用。
3 政策建议
综上所述, 非正规金融是我国农村金融生态的重要组成部分, 它的存在对整个农村经济起着促进作用, 而随着业务规模的扩大, 非正规金融必然由于自身的局限性而有向正规化发展的趋势, 不过, 我国农村非正规金融还将长期存在, 因此, 政府应该充分考虑广大农民的最根本利益, 在政策上给予非正规金融一定的生存和发展空间, 并从根本上改善我国的农村金融生态环境, 才能使非正规金融真正成为我国农村金融的良性组成部分, 而不是危害我国农村金融生态的“恶性肿瘤”。
良好的金融生态环境是金融机构生存和发展的土壤, 而要想给予非正规金融一定的发展空间, 首先应从改善金融生态环境入手。在现阶段, 政府应该在法律制度安排上给予民间非正规金融一定的生存和发展空间, 以便营造出一个有利于整个金融生态良性循环的金融环境。因此, 政府应该加强对民间非正规金融的立法, 保证其正常的生存权利, 引导非正规金融走上规范发展的道路。在法律上要明确界定黑色金融和灰色金融, 对具有洗钱、赌博、贩毒等性质的非正规金融, 要严厉惩办和打击;而对灰色金融要给予一定的支持, 将其纳入到相关政府机构的监管范围之内, 引导其健康发展, 使其能够充分发挥对农村经济的积极作用。这里可以借鉴一些国家和地区的成功经验。如台湾地区为合会进行法律定性, 实现合会契约法典化, 台湾“民法”第七百零九条之一第一项规定:“称合会者, 谓由会首邀集二人以上为会员, 互约交付会款及标取合会金之契约。”另外, 还在“民法”其他条款里规定, 在倒会时, 死会会员仍要按会期缴纳会款, 交由活会会员均分, 以此减少活会会员的损失。会首对死会会员应缴纳的会款负连带责任, 如果死会会员拒不缴纳会款, 就由会首负责缴纳, 可以看出这些法律条款不仅保障了非正规金融正常生存的权利, 还充分考虑了民间投资者的利益。
另外, 适当引导民间资本进入农村银行业, 如设立民营性质的村镇银行, 有可能进一步解决我国农村金融存在的问题, 这将使得农村金融生态参与者多元化, 促进竞争, 推动金融生态发展, 并且可以在更大程度上将民间非正规金融纳入相关部门的监管范围。当前我国农村正规金融机构只剩下农村信用社而已, 国有商业银行已经纷纷撤离县域经济, 而2007年, 世界最大的跨国银行之一的汇丰银行, 获得中国银监会批准, 筹建成立“湖北随州曾都汇丰村镇银行有限责任公司”, 成为第一家获准进入中国农村地区的外资银行。与外来资本相比, 更加熟悉我国农村金融市场的非正规金融也许更适合进入农村的银行业。
参考文献
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关键词：农村非正规金融；正规金融；交易机制
一、前言
美国经济学家爱德华·肖和罗纳德·麦金龙的金融发展理论中，非正规金融是一种效率低下的融资安排，他们的定论是：“从短期来看，非正规金融对经济发展可能有一定的作用，但从长期来看，其作用并不大。”因此他们主张将非正规金融融入到有组织的金融体系。在金融发展理论的指导下，80年代末许多发展中国家实施了低息贷款政策，以期通过扩大正规金融部门对农村的资金供给来挤出非正规金融。但政策的推行并没有达到预期效果，我们看到的事实是：大量农村人口仍然无法获得正规金融，非正规金融仍处于重要位置。
在我國，农村金融体系的发展从总体上说是在两个完全不同的领域里并行推进的。其一是自发形成的民间金融领域，由非正规金融组织媒介或资金供求双方直接交易。其二是在经济金融改革过程中政府由上而下安排、有组织培育的正规金融领域，由正规金融机构组织的金融活动。前者虽然备受理论界的质疑，一直是政府打压、限制的对象，但它始终应客观需求而存在着，尤其是1998年后四大国有商业银行压缩基层经营机构，大规模地从农村金融领域撤退，以及1999年农村合作基金会在全国范围内的被清理和取缔，非正规金融大有迅速分集农村金融、发展壮大之势，从而对正规金融产生一定的“挤出”或“替代”效应。
二、正规金融与非正规金融在交易机制上的主要差别分析
下面笔者先从对我国正规金融与非正规金融的交易机制的思索出发，尝试性地分析我国非正规金融存在和发展背后的深层次原因和合理性，从而对非正规金融政策的效应进行理论探讨。
1.行为目标的不同
对于以农业银行和农村信用社为代表的农村正规金融机构而言，其行为目标与其他金融机构并无二样，在存款市场主要是动员储蓄，在贷款市场上主要是转移资金、支持国有企业改革和工业发展，在对农户的信贷支持上，则是政策性目标与盈利性目标并存。这就决定了正规金融在农村金融市场重视吸储而忽视资金配置。
一般来讲，农户资金需求具有如下特征：（1）家庭经营规模小决定了用于家庭生活和生产方面的贷款需求规模不是太大，贷款数额小；（2）农户贷款需求季节性特点明显，希望贷款手续简便、灵活、及时；（3）农业生产对象不仅生产期受气候影响大，保存起来也比较困难，存在较大的自然风险和市场风险；特定的生产周期和生物属性限制了农业劳动生产率的提高，等等。于是，因生产性资金缺口而提出的信用需求就必然体现出季节性、长期性、风险性和零散小额等特点。即使只是维持简单再生产，农业信贷所固有的风险高、收益低、成本高、资金周转慢这些属性，也注定了农村金融安排的特殊性。就中国农户而言，非生产性信用需求往往占更大比重。这其中除了一部分用于维系日常生活的消费支出外，相当规模的资金被用于购置修缮房产、修建祠堂庙宇或是满足丧葬嫁娶的礼俗要求。这种非生产性支出在农村的普遍流行说明了中国的农村经济还处于幼稚和不成熟阶段，这种不成熟的经济相伴随的农村金融制度也必然是初级和不成熟的。相比之下，市场经济与现代金融制度则从来都是崇尚效率和节约的。这种情况在农村的普遍程度也恰恰给了非正规金融的生存空间。
考察中国农村经济中的农户，其行为比较符合“道义小农”命题，但又不能完全被其解释。中国农户有着自己独特的内涵(比如因婚丧嫁娶等“面子消费”而进行的借贷)，因此，华裔学者黄宗智在对中国小农经济进行大量调查研究的基础上提出了自己独特的“小农命题”。核心内容是一等式和一逻辑。一等式是小农收入=家庭农业收入+非农收入，一逻辑是“拐杖逻辑”，它说的是在等式的两个部分收入中，家庭农业收入好比人的双腿，而非农收入就相当于拐杖。而拐杖只有在双腿不好的时候才可派上用场。这个等式和逻辑所刻画的情景，大概从西汉以来一直没有质的变化。即便是如今，对于经济落后地区的小农家庭而言，全部收入仍以农业收入为主，非农收入只占其中的一小部分，即只充当“拐杖”。在这样收入结构和逻辑下的中国小农拥有明显的“内源融资”偏好，即“不轻言债”。这意味着，当农业收入不足以供家庭周转时，农民最初的反映将是谋求非农收入，而不是人们所想当然的那样立即寻求借贷(外源融资)，只有当小农家庭的维生费用超过家庭农业收入+非农收入时，信贷需求才会产生。然而，如果我们认定小农产生信贷需求这个条件成立，也就可以确认大部分农户的信贷需求是救助性的(维生性的)。
虽然随着经济的发展，有些学者认为黄宗智小农等式不再对中国农村经济具有太大的解释力，尤其是东南沿海经济较发达地区一些已实现城镇化与工业化的村镇，他们被认为已经具备了理性小农的条件。但我们看到的是，大多数乡镇企业比较发达且迅速实现城镇化的乡村并未完全脱离土地而进入真正的工业社会。因而，即便是在东南沿海经济较发达地区的农村和农户在一定程度上仍然符合黄宗智的“拐杖逻辑”，只不过与其他地区(尤其是中西部经济落后省份)的乡村相比，小农经济色彩的强弱程度有所不同。
中国农村经济的特点决定了不可能有私人性的农村金融安排普遍出现，或者说中国的家庭农场经济支撑不起商业性的农贷安排。从理论上讲，与私人性农村信贷安排相适应的农业经营方式应当是经营性的，而不是生存性和安全性的家庭农场经营。因此，中国农户的信贷需求仍将长期遵循前面已经指出的以下逻辑次序：首先用非农收入增添家庭流动资金，其次则是友情借贷和国家信贷支持，最后在迫不得已时诉求于高息借贷，因此我们说基于中国农村的特殊的经济环境，非正规金融的产生是符合其经济需要的。
通过上述分析可以知道：中国小农普遍保持着温饱无忧的生存目标，当农业收入不足时，首先想到的是赚取非农收入；进而，就要在亲朋好友间寻找无息或者低息的人情信贷、互助信贷，或是申请国家的官方低息信贷支持；以上均不可得时，就只能迫于生存压力而勉强接受民间的高息借贷。
2.信息可传递性不同
虽然说信息成本是一个老生常谈的话题，但我们在考察农村金融机构运行的困境从而从反面了解非正规金融存在的合理性时，依然要把信息成本的影响放在首位上。信息成本主要来自搜集和使用信息与评估信息、价值的成本。在农村地广人稀，农村居民居住的分散性十分显著，一个地区内的正规金融机构要获得借款人详实可靠的相关信息几乎是不可能的或是需要花费巨大的成本，而且由于种种原因他们也对之缺乏动力。搜集信息的成本高昂，使用这些信息的成本也很高昂。由于农村社会缺乏诸如城市企业和个人信贷记录这样的信息网络，使得正规金融机构之间的信息交流变得非常困难且不可行。这样借款人就有可能利用这种信息上的优势损害正规金融机构的利益。尽管金融机构本身就是信息处理和加工的单位，它代表存款者对贷款进行监督，以使借款人选择有利于银行的行动，但当信息确认或监督的代价太高，如同以上说的情况时，它就会对农户进行信贷配给，使得农村金融服务成为一小部分群体享用的“奢侈品”(这部分群体往往同政治势力结合起来)，从而反过来进一步促进了农村非正规金融的发展。
相比正规金融的无力，非正规金融却有着极大的优势。与正规金融将款项贷给十几里以外的陌生人不同，非正规金融往往发生在邻里之间。因此，非正规金融的优势就在于：事实上，在一定的区域范围内，农户之间的信息和信用状况，已经事先存在于借贷当事人双方，而无论贷款行为发生与否。这种状况的存在意味着正规金融所必须进行的贷前调查以建立信贷关系的费用在非正规金融里是不存在或者是相当低的。在非正规金融中，正规金融所需承担的这种费用是内化于当事人大量平常生活中的。中国的农村社会在很大程度上还是一个以家族为核心拓展开来的“圈层结构”，在圈子内信息的传递是非常便利且具有社会联系纽带的作用。聊天、信息交换不仅是经济活动，同时还是不可或缺的社交活动，是农村生活的一个重要组成部分。这种信息的内化同样降低了事后贷款人的监督成本。
3.惩罚的可置信性不同
正规金融交易对违约的惩罚主要依赖法律系统，但事实上，我国无论国有金融机构还是地方性的金融机构，都是在没有很好的产权基础上成立的，发生政府效用替代金融机构效用是自然而然的事。在这种情况下，发生的大量事件便是政府的指定贷款、干预贷款，要不就是金融机构自身的内部人控制，预算软约束的问题无法避免。对于大多数农民和小农家庭，从正规金融机构贷款的难度是很大的，借款人获得一次贷款的机会相当偶然，难以形成在未来持续获得贷款的稳定预期，因而借贷双方就很难形成长期合作，在一定程度上难以有效制约借款人的违约行为。借贷双方的交易表现了明显的短期性。这种交易的短期性无疑反过来进一步激励了借款人的违约行为，从而陷入越是贷款难越是违约，越是违约越是贷款难的两难困境之中。
与正规金融不同，非正规金融交易对于违约一方的惩罚不仅包括可能依赖的法律系统，更主要是依赖社会关系的约束与监督，诸如舆论谴责、社会排挤等非法律惩罚有时更为有效。特别是同一区域的借贷或是具有特定关系群体内的借贷，而其关系比较稳定，有着长期互动与合作的预期而且违约信息会迅速传播，违约者会受到群体性、社会性的惩罚，这就在一定程度上抑制了借款人恶意违约的动机和行为。如张维迎(2001)曾经讲过一个乡村社会发生借贷时信守承诺的故事。乡村里人们借贷交易无需书面合同或借据，甚至没有说清还款日期，但贷款人并不担心借款人违约，而借款人也会信守承诺。这是因为借款人他要祖祖辈辈在这个村庄生活下去，不仅要关心自己的未来，也关心后代的福利，一次不守信用的消息很快就被全村人知道，在乡村社会，违约及失信的结果是违约者的声誉和信用损失、被逐出其所在的社会网络以及日后的追索。而恰恰是这种非法律途径的制裁措施有着莫大的威慑力。
三、结论：正规金融与非正规金融的融合
综上所述，非正规金融已成为农村融资的一个重要来源。在我国渐进式的经济体制改革过程中，从体制外成长起来的非国有经济部门对金融服务产生强烈的制度需求，但由于以政府为主导的正规金融制度供给不足使得我国现行的正规金融制度处于非均衡状态。非正规金融的产生是我国农村企业和居民为争取现行制度框架内不可能获得的“外部利润”，在正规金融制度的边际进行诱致性制度变迁的结果。从制度经济学的角度看，它是因现有正规金融制度服务供给不足而由非国有经济部门进行的次级制度安排。非正规金融弥补了正规金融机构对非国有经济部门的资金供给不足，在为解决农村中的融资问题、推动农村经济发展方面发挥了积极作用，对我国农村的经济增长作出了一定的贡献。
当然，非正规金融活动只能在一个较小的范围内才有效率。导致了非正规金融在规模和范围上的劣势。更进一步的来说，非正规金融的信息优势与其活动的范围之间存在此消彼长的关系：非正规金融的借贷款活动只能针对少数的对象展开，许多非正规金融组织通常有其自己相对固定的客户。这造成非正规金融市场的高度割裂。如果金融活动范围的扩大，信息优势将会减弱，势必要求非正规金融组织具有更规范的管理手段和运行机制，同时还需要有更多的高素质管理者和员工，这就意味着更高的成本。因此，笔者认为非正规金融不仅不会影响我国正常的金融秩序，而且还是对我国农村正规金融机制的一种有益补充。非正规金融存在的根源及其表现特点在发达国家和发展中国家存在较大差异，它在我国并不是一项过渡性的制度安排，政府对非正规金融的压制可能带来更为不利的结果，只有消除非正规金融活动的消极影响，发挥非正规金融对我国民营经济发展的推动作用，才是各级政府和金融监管部门在对待农村非正规金融问题上的正确选择。
参考文献：
［1］ 张维迎.金融秩序中的法律与商业规范［J］. 河南师范大学学报(哲学社会科学版) 2004(03)
［2］Meyer Nagarajan ,G. Rural Financial Markets in Asia: Policies Paradigms,and Performance,Oxford University Press,2001
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［4］李建英.試论农村金融的需求主体［J］.农村经济，2005 (9)
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【发布日期】2006-05-29 【生效日期】2006-05-29 【失效日期】 【所属类别】政策参考
【文件来源】中国银行业监督管理委员会
农村合作金融机构社团贷款指引
各银监局：
现将《农村合作金融机构社团贷款指引》印发给你们，请组织辖内农村合作金融机构认真学习和落实，并督促农村信用社省（区、市）联合社、北京农村商业银行、上海农村商业银行、天津农村合作银行制定实施细则。执行中遇到问题，请及时报告银监会。
二○○六年五月二十九日
农村合作金融机构社团贷款指引
第一章 总则
第一条第一条 为了更好满足农村企业客户的有效贷款需求，规范农村合作金融机构社团贷款行为，根据《 中华人民共和国商业银行法》、《 中华人民共和国银行业监督管理法》及《 贷款通则》等有关法律法规，制定本指引。
第二条第二条 本指引所称的社团贷款，是指由两家及两家以上具有法人资格、经营贷款业务的农村合作金融机构，采用同一贷款合同，共同向同一借款人发放的贷款。
第三条第三条 农村合作金融机构办理社团贷款业务应遵循“自愿协商、权责明晰、讲求效益、利益共享、风险共担”的原则。
第四条第四条 农村信用社省（自治区、直辖市）联合社（以下简称省级联社）负责指导、监督、协调辖内农村合作金融机构开展社团贷款。
第五条第五条 农村合作金融机构社团贷款业务接受银行业监管机构的监管。
第六条第六条 任何单位和个人不得干预社团贷款业务的经营自主权。
第二章 贷款对象、用途和期限
第七条第七条 社团贷款的借款人应具备以下条件：
（一）在参加社团贷款成员社开立基本结算账户；
（二）还款记录良好，近三年内没有发生拖欠贷款本息的情况；
（三）符合国家产业政策要求，与农业产业化经营和农村经济结构调整相关的企业；
（四）符合法律法规对借款人规定的其他条件。
第八条第八条 社团贷款投向应根据国家产业政策、地方发展规划、各社经营管理能力确定，主要用于以下方面：
（一）企业流动资金贷款；
（二）企业购置固定资产、技术更新改造、设备租赁等中期贷款；
（三）现金流量充足、能够按期还本付息的农业和农村基础设施项目。
第九条第九条 社团贷款最长期限原则上不超过五年。
社团贷款可以展期一次。如贷款期限不超过一年，展期期限不得超过原贷款期限；如贷款期限超过一年，展期期限不得超过原贷款期限的一半。
第三章 社团贷款筹备组织
第十条第十条 社团贷款实行“谁营销、谁牵头、谁评审”的运行模式。
第十一条第十一条 社团贷款前期的筹组由牵头社负责：
（一）接受借款申请书，商谈贷款条件、社团贷款总额、贷款种类和日常监督管理责任；
（二）向有关社发出社团贷款邀请函及借款申请书（副本）和有关材料，规定反馈期限，并集中其反馈意见；
（三）负责社团合作协议的协商、起草等工作；
（四）组织召开会议，签订社团合作协议。
第十二条第十二条 农村合作金融机构接到客户的大额贷款申请后，在贷前调查基础上，认真分析贷款申请人的财务状况、偿债能力、贷款申请人拟投资项目的市场前景、预期效益、贷款收益与风险等情况。
第十三条第十三条 借款人应提供经过注册会计或审计中介机构认证的与贷款有关的信息。
第十四条第十四条 经过贷前调查，受理贷款申请的农村合作金融机构认为需通过社团贷款方式发放贷款的，经与贷款申请人协商后，向其提交附有贷款条件清单的贷款安排建议书。
贷款条件清单中应列明社团贷款的基本条款，主要包括贷款用途、金额、币种、期限、利率、还款方式、贷款担保等内容。
第十五条第十五条 贷款安排建议书经贷款申请人签字、盖章后，表明贷款申请人正式委托受理贷款申请的农村合作金融机构作为牵头社，为其组织社团贷款，并接受贷款条件清单中载明的各项贷款条件。
第十六条第十六条 获得贷款申请人的正式委托后，牵头社向其认为有联合承贷意愿的参与社发出社团贷款邀请函，并附上根据贷款申请人提供的资料编制的信息备忘录、贷款条件清单、贷款调查和审查意见。
第十七条第十七条 有参加社团贷款意向的农村合作金融机构和牵头社应召开会议，在协商议定的基础上，签订合作协议（以下简称协议）。协议主要包括以下条款：
（一）签订协议各社的基本情况；
（二）对借款人的贷款总额及各成员社承诺的贷款额；
（三）牵头社、代理社及各成员社的权利与义务；
（四）各成员社与代理社之间的资金划拨方式和时限；
（五）贷款费用支出和利息收入的分配；
（六）贷款损失的承担比例；
（七）确定贷款持续分类与分类后的日常监督管理责任；
（八）社团会议的召集方式、议事规则、决策程序、解决争议方式、违反协议的处罚办法；
（九）各社认为其他应该约定的条款。
第十八条第十八条 社团贷款所发生的各类费用支出，由各成员社按承担贷款的比例分担，或由各成员社商定。各成员社应向牵头社支付前期社团筹组的费用，向代理社支付后期贷款管理的代理费用。
第十九条第十九条 协议签订后社团即告成立。签订协议的社均为社团的成员社。全体成员社参加讨论、议定有关社团贷款问题的会议为社团会议。
第二十条第二十条 代理社是社团贷款的管理人，由牵头社或借款人开立基本结算账户的社担任，全面负责社团贷款的贷后管理事务，具体履行下列基本职责：
（一）严格执行协议，保障社团利益，公平地对待社团各参与社，不得利用代理社的地位损害其他成员社的合法权益；
（二）开立专门账户管理社团贷款资金，统一为借款人划拨贷款资金；
（三）建立社团贷款台账，对贷款本息的发放及收回进行逐笔登记，完善社团贷款档案；
（四）向借款人派驻专门信贷人员，统一负责贷后管理，对社团贷款使用情况进行检查和监督，落实各项措施，核实借款人财务状况、还款能力、还款意愿等有关事项，定期收集并及时、全面、真实地向成员社通报社团贷款的使用和管理情况，接受各成员社的咨询与核查；
（五）计算、划收贷款利息和费用，回收贷款本金，并按协议约定划转到各成员社指定账户；
（六）对贷款可能出现的风险，及时向成员社进行通报，必要时，提议召开社团会议共同提出解决措施；
（七）根据社团会议决定，管理、清收或处置所形成的不良贷款，积极协助成员社采取保全措施，督促借款人偿还贷款本息；
（八）办理成员社委托办理的有关社团贷款的其他事项。
第二十一条第二十一条 组成社团的各成员社均为平等民事主体，任何成员社均有权提议召开社团会议。社团会议对贷款管理的重大事项进行协商，主要包括：
（一）定期或不定期对代理社进行尽职评估；
（二）社团贷款合同重要条款的变更；
（三）借款人、担保人或社团成员社出现的重大违约事件；
（四）不良社团贷款的管理和处置方案。
第二十二条第二十二条 牵头社和代理社在开展社团贷款业务时，不得损害成员社的合法权益。
对于牵头社和代理社的不尽职行为给成员社带来损失的，应依据各自的过错和损失程度，向成员社承担相应的赔偿责任。
第四章 社团贷款管理
第二十三条第二十三条 社团成立后，牵头社应当尽快与贷款申请人在贷款条件清单的基础上协商议定社团贷款合同的具体条款。贷款条件清单上列明的条款未经贷款申请人和所有成员社一致同意，不得修改。
第二十四条第二十四条 社团贷款合同主要包括以下内容：
（一）借贷当事人；
（二）贷款安排：贷款金额、贷款社及其承担的贷款金额、贷款用途、贷款期限等；
（三）提款：提款期、首次提款前提条件、后续提款前提条件、对提款的有关要求、所提款项入账时间等；
（四）担保：担保方式、担保人等；
（五）还款：还款计划、所还款项到账时间、提前还款条件、展期条件等；
（六）利息：利率、计息方式、利息划付方式等；
（七）违约责任及承担方式。
第二十五条第二十五条 社团贷款利率应综合考虑借款人的财务和信用状况、用款项目的效益和风险状况、货币市场的供求与市场利率状况、竞争状况、筹组和代理费用等因素确定，按中国人民银行的有关规定计息。
第二十六条第二十六条 社团贷款借款人应当提供有效担保。
第二十七条第二十七条 社团的各成员社应共同与借款人、担保人签订社团贷款合同。
社团贷款合同是借贷双方依法签订的单一贷款合同。社团贷款各有关当事人分别在贷款合同上签字、加盖单位印章后，社团贷款合同成立。
第二十八条第二十八条 社团贷款发放时，各成员社应按协议规定，将款项划至代理社指定的专用账户。代理社按合同约定，统一办理贷款资金划付借款人账户的相关业务。
第二十九条第二十九条 代理社有权要求借款人向其提供用于评估、审查贷款所需的有关材料。
除牵头社和代理社外，其他成员社应主要以牵头社或代理社提供的借款人资料为依据对社团贷款进行独立评价，除非授权一般不直接向借款人索取资料或进行实地调查。
第三十条第三十条 借款人应按照借款合同的约定，保证贷款用途，及时向代理社划转贷款本息，定期如实向代理社提供用于评估、审查项目所需要的有关材料，报送资产负债表、利润表和现金流量表，通报项目建设进度等情况。
第三十一条第三十一条 借款人应直接向代理社归还贷款本息。代理社收到借款人归还的各期贷款本息后，应严格执行协议约定，在规定时限内，按照各成员社承担的贷款比例同时将资金划付各成员社账户。
代理社不得擅自截留或挪用借款人归还的社团贷款资金。
第三十二条第三十二条 借款人出现违约行为，代理社应迅速提议召开社团会议，议定对借款人的处理意见，对其采取停止贷款、提前收回贷款、实行联合制裁、向人民法院提起诉讼等措施。
第三十三条第三十三条 社团贷款的风险分类档次由代理社统一确定并告知各成员社。各成员社按贷款比例统计反映贷款风险形态，自行提取贷款损失准备。
第三十四条第三十四条 当代理社未按协议严格履行职责、损害了社团其他成员社的合法权益时，其他成员社应提议及时召开社团会议，督促代理社立即停止不当行为，并按照合作协议进行处理。
代理社拒不执行社团会议达成的整改意见，其他成员社可以请求省级联社处理或进行法律诉讼。
第五章 不良社团贷款的处置
第三十五条第三十五条 社团贷款划为不良贷款，或目前虽被划为关注类，但如不及时采取措施极有可能影响贷款本息偿还时，代理社应迅速组织召开社团会议。社团会议确定管理和处置不良贷款方案，并委托代理社实施。
第三十六条第三十六条 社团各成员社的债权如到期无法得到借款人部分或全部清偿，应通过代理社向借款人、担保人进行追索，除非授权不得直接向借款人、担保人追索。
第三十七条第三十七条 在借款合同规定的借款期内，借款人被宣布破产并被清算，各成员社按债权比例同等受偿。
第三十八条第三十八条 当借款人逾期还款时，归还的款项不足以清偿所欠贷款的，各成员社按其在社团贷款中所占比例受偿。逾期部分的罚息由代理社按照人民银行有关规定统一向借款人计收，并按逾期贷款的额度在各成员社中分配。
第六章 风险管理
第三十九条第三十九条 农村合作金融机构开展社团贷款业务，应针对信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和信誉风险等各类风险，建立相应的风险管理体系和内部控制制度。
第四十条第四十条 成员社不应只依赖牵头社做出的信贷评估，还应自行对贷款申请人的信用状况及其可接受的风险程度进行独立评估。
第四十一条第四十一条 牵头社应制定有相应的内部政策和程序，规定在社团贷款认购不足、贷款项目中止或提前还款等可能出现的各种情形时相应的处理措施；在社团贷款项目发起时，牵头社应与贷款申请人在签订的法律文件中做出相应的规定和安排。
第四十二条第四十二条 成员社应制定有相应的社团贷款内部程序和管理制度，定期检查内部程序和管理制度的执行情况。
第四十三条第四十三条 除代理社进行社团贷款的管理外，其他成员社也可依据实际情况，对每笔社团贷款进行定期的检查及监控，如发现贷款有异常情况，应及时通报代理社，要求其及时采取包括增加抵押品在内的等各项措施，防止贷款出现损失。
第七章 外部监督和管理
第四十四条第四十四条 牵头社应在社团贷款合同生效后十日内，将合作协议和社团贷款合同同时报送省级联社备案，并抄送当地银监局。
第四十五条第四十五条 社团贷款的会计数据由各成员社分别进行统计，但应加以说明。
第四十六条第四十六条 代理社所在地的银行业监管部门负责对社团贷款的现场和非现场监管，并设立风险分析预警指标，定期向所在地银监局上报社团贷款情况。
第四十七条第四十七条 各成员社在社团贷款中的出资额必须符合银监会对该社单户贷款监管的比例和限额规定。
第四十八条第四十八条 不良社团贷款应及时向省级联社报告。
第四十九条第四十九条 出现下列情形之一时，省级联社应派人对代理社进行尽职调查：
（一）代理社未按合作协议严格履行职责、损害了社团其他成员社的合法权益，且拒不执行社团会议达成的整改意见；
（二）社团贷款形成不良。
第五十条第五十条 省级联社应将尽职调查结论如实通知社团各成员社。如发现代理社未能勤勉尽责的，省级联社可区别不同情形，依法采取以下措施：
（一）责令改正；
（二）在全辖进行通报；
（三）对代理社直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分。
第八章 附则
第五十一条第五十一条 本指引所称农村合作金融机构指农村信用社、联社、农村合作银行、农村商业银行。本指引所称社是指组成社团的内部成员单位。
第五十二条第五十二条 本指引中社团的成员社原则上在同一省(区、市)，跨省(区、市)组成社团的成员社应经省级联社批准，报当地银监局备案。
第五十三条第五十三条 各省级联社、农村商业银行、农村合作银行可根据本指引制定实施细则。
第五十四条第五十四条 农村合作金融机构与其他银行业金融机构发放银团贷款，参照本指引办理。
第五十五条第五十五条 本指引由中国银行业监督管理委员会负责解释与修订。
第五十六条第五十六条 本指引自下发之日起执行。
案件防控工作方案
为了有效防范和化解各类风险和案件的发生，不断提高案件防控工作的针对性和有效性，有效完善制度，加大制度执行力，堵塞管理漏洞，促进省、市、县各级班子和条线管理部门忠实履职尽责，全面提升案件防控整体质量和水平，特制定本工作方案。
一、指导思想
认真贯彻落实全国银监业监督管理工作会议精神，建立起“统一管理，分工负责”的案件防控工作机制，建立健全案防工作制度，充分发挥非现场监测和现场检查在案防工作中的作用，实现“以查促防”，切实落实案防工作责任，做到从严治社，标本兼治，强化制度建设和内控执行力，全面构建起内部治理、风险控制、责任追究为一体的案件防控长效机制，有效遏制案件的发生，实现全省农村合作金融机构安全、稳健、持续发展。
二、工作目标
2013年全省农村合作金融机构案件防控工作目标是严格控制新案发生率，提高案件成功堵截率，加大疑似案件化解率，降低案件资金损失率，确保案件数量、案件金额低于 全国平均水平。
三、目前我省农村合作金融机构经营管理中的主要风险隐患
从2012年信贷风险深度排查情况看，2013年案件形势不容乐观，经营管理还存在着诸多问题。从制度建设上看，新开办业务品种的制度和流程缺少风险评估、论证环节；部室与部室之间的制度缺少兼容性；部分老的制度的时时性、时效性已经跟不上经营管理的要求。从管理上看，管理漏洞较多，执行力不到位，有章不循、有法不依，权利和行为缺乏有效监督和约束，道德风险频发。从操作上看，条线之间、岗位之间缺少制衡，领导者、管理者指令代替制度，合规意识较差，操作风险隐患较大。风险隐患的具体表现形式：
（一）发展规划条线：一是储户委托内部职工代理开办存折或鹤卡，储户鹤卡及存折保留在信用社内部人员手中，为内部人员擅自支取客户资金提供了便利；二是储户开办存折或鹤卡，密码单一或若干卡一个密码，特别是部分农民补贴的资金存折（卡）仍继续使用初始密码，密码很容易被盗用；三是柜员办理存款业务进行抹账交易，由于道德缺失，盗取信用社资金；四是非本人挂失、信用社内部人员代理挂失或无效证件挂失，盗取、冒领客户资金；五是伪造变造存单或鹤卡；六是公款私存，特别是虚增贷款、派生存款并存入信用社员工个人账户或挪作他用，额度较大，占用时间较 长；七是擅自挪用企业存款账户资金，转入其他金融机构存款账户或内部资金存款账户。
（二）信贷管理条线：一是“一证通”贷款，内勤人员盗取客户信息，直接打印借据，盗取信用社资金；二是发放顶冒名贷款，内部人员侵占、挪用信贷资金；三是信用社内部人员利用职务之便参与民间借贷行为，获取非法收入；四是制证公司制作他项权利证书，内外勾结办理虚假抵押贷款或无效抵押贷款；五是外勤人员冒领他人贷款；六是截留客户委托还款资金；七是私刻机关团体和事业单位公章，发放虚假保证贷款；八是违规违纪贷款转为村集体贷款或臵换、核销贷款；九是没有真实交易背景办理票据贴现业务；十是与担保公司合作保证金不足，贷款放大，比例过高，反担保虚假；十一是信贷资金流向非法融资公司、小额贷款公司、投资公司、担保公司等中介机构。
(三)会计结算条线：一是营业机构内勤人员逆程序操作，岗位之间失去制衡，形成操作风险；二是结算资金恶意透支，形成挤占、挪用清算资金；三是柜员卡的授权管理仍然存在他人代理授权行为，并且授权过程没有对业务交易进行核实；四是对账环节仍然存在盲点，重视银企对账，忽视内部资金账务核对，内部资金核算随意性较强，篡改会计科目，有意弄虚作假；五是私自代客户开立鹤卡，擅自支取鹤卡资金。六是存在内外勤混岗操作现象，存在内勤内部操作 混岗现象；七是库存现金管理混乱，存在白条顶库、挪用库存现金、空库倒贷现象，存在空库增加存款、空库增加股金现象；八是“印、押”管理无序、违规使用。
（四）资金营运条线：一是各联社制定的相关票据规章制度没有进行风险评估论证，没有备案，票据转贴存在一定的操作风险、市场风险；二是票据规模没有得到有效控制，存在流动性风险隐患；三是向个人或中介机构收票，违规违纪办理票据业务，存在道德风险；四是票据业务检查不及时，票据业务不在票据科目核算，致使资金体外循环，导致票据业务管理混乱。
（五）财务管理条线：一是私自动用“五险一金”账户资金；二是虚列存款手续费支出；三是不良贷款清收随意提高手续费提取比例或正常贷款提取手续费；四是账外分配手续费或专项奖励；五是擅自出借固定资产或低价处理固定资产；六是恶意串科目扩大支出；七是虚假发票列支。
（六）电子银行管理条线：一是开立无效卡或人为无效刷卡，加大业务成本支出；二是鹤卡资金划转过程中的可疑性交易没有做到实时监控，亟待建立使用鹤卡监测系统；三是农民自助服务终端存在安全隐患；四是与贷款关联鹤卡的开立、使用存在制度缺失问题，信用社内部人员掌管大量客户鹤卡，随意支取客户资金。
（七）科技信息条线：一是在科技项目建设上，各部门 提出的业务需求不够全面，项目竣工后不停地补充完善，与初始时的项目目标偏差过大，适用性、时效性和稳定性较差；二是各个系统科技建设的稳定性有待完善和提高，没有实现风险管理全流程的信息化、数据管理的集中化、风险控制的自动化。如远程授权系统、实时风险预警系统还没有建立起来；三是系统升级改造没有跟上业务发展的步伐；四是省市县三级骨干网络的带宽不够，难以适应业务的快速发展；五是同城灾备没有建立起来，核心系统数据安全存在隐患；六是科技项目竣工后不能及时验收、决算、审计评估，存在一定的风险隐患。
（八）风险管理条线：一是管理流程和业务操作流程过于陈旧，没有及时更新换代，综合业务网络系统、财管系统及信贷管理系统对风险隐患不能做到有效提示；二是开办新的业务存在风险隐患和法律瑕疵，甚至适用性较差，相关管理办法及业务操作流程出台前没有进行风险评估论证；三是省、市、县对经营风险没有做到时时监测，没有按季形成风险分析报告，导致经营风险不能及时化解；四是人情处理抵债资产，存在违规违纪问题；五是违规违纪贷款在没有处理责任人前提下进行核销，有意规避职务犯罪。
（九）政策法规条线：一是市、县两级班子考核，经营指标存在严重弄虚作假现象，易发生道德风险；二是农村合作金融机构内部的重大合同审查、审核存在制度缺失；三是 大额信贷合同、资金运营合同缺少律师法律鉴证程序；四是信贷资产存在较多的诉讼执行失效问题。
（十）人力资源管理条线：一是人事“四项制度”执行不到位，基层信用社主任、信贷员长期不交流或虚假交流；二是各级农村合作金融机构管理人员和要害岗位工作人员带病上岗现象比较严重；三是管理人员存在不履职尽职现象，甚至存在严重违规违纪现象。
（十一）安全保卫条线：一是枪支弹药管理不到位，易引发刑事案件风险；二是运钞车辆管理不到位，易引发抢劫案件和交通事故；三是营业区域管理不到位，易发生不法分子抢劫客户资金、威胁工作人员人身安全等案件；四是自助服务设备管理不到位，易发生抢劫盗窃等案件；五是监控系统管理不到位，易发生违规违法人员人为规避系统监控。
（十二）纪检监察条线：一是重要岗位人员不良行为排查流于形式，要害岗位存在不良行为；二是案件信息不够畅通，案件报送、处臵工作不及时、不规范。
四、工作措施
根据2013年全省农村合作金融机构案件防控的工作任务和工作重点，进一步明确各级农村合作金融机构、各条线、各岗位案件防控职责，各负其责，忠实履职尽责，抓好制度建设，提高制度执行力，规范管理者行为，堵塞管理漏洞，注重条线检查，加大审计检查力度和频率，严肃处理违规责 任人，落实问题整改机制，增强依法合规经营意识，合规经营、合规操作，全面做好案件防控工作。
（一）全面系统做好“制度建设年”工作，完善、修订、再造各项规章制度
2013 年作为全省农村合作金融机构“制度建设年”，各条线部门在梳理各项规章制度和流程的前提下，全面系统的再造管理办法和业务流程，杜绝管理“断层”和风险控制“盲区”。对现有不适应业务发展的规章制度，要及时进行修订完善或废除，保持管理的时效性和风险的可控性；全省新的规章制度及业务流程出台前，首先由省联社条线管理部门进行补充、完善，再由风险管理部门进行风险评估和可行性论证，根据评估和论证情况进行修订，确保全省规章制度建设的时时性、实效性和兼容性。一是在充分调查研究的基础上对贷款新规进行修改、完善、定型，确保贷款新规的适用性；二是加强风险监管员的管理，建立风险监管员岗位责任制、考评机制，切实发挥风险监管员的监督管理职能；三是建立省级联社对开展票据业务机构的核准机制，要统一制定全省的票据业务管理办法和操作流程，充分体现前、中、后台分设和制衡，对大额票据业务要实行省级咨询，禁止违规开办票据业务；四是要进一步明确坐班主任岗位职责；五是要制定理事长行为准则；六是要完善修订内部控制评价办法，提高适用性和有效性；七是要制定科学的科技信息项目立项管 理办法，明确业务需求部门和科技信息部门项目实施过程中的职责，提高项目风险的可控性和项目的实效性；八是要修订、完善、再造保证贷款管理办法及操作流程，确保贷款保证的真实性和有效性；九是要修订、完善、再造抵押贷款管理办法及操作流程，确保贷款抵押的合法性和足值性；十是要制定农村合作金融机构重要岗位人员鹤卡监测管理办法，防止内部人员截留挪用客户资金；十一是要制定与贷款关联的鹤卡开立、使用管理办法，扭转鹤卡管理混乱的局面；十二是要建立农村合作金融机构重大合同和大额贷款合同法律咨询制度，切实依法维护农村合作金融机构合法权益；十三是要制定案件报送处臵办法和流程，加大案件报送处臵管理力度；十四是制定印鉴管理相关制度，规范印鉴管理。
（二）实行精细化管理，确保各级管理人员忠实履职尽责
各级农村合作金融机构、各业务条线部门要严格按照国家的法律、法规及省联社出台的各项规章制度进行严格管理和操作，依法规范各级农村合作金融机构高管人员的履职行为，强化条线部门的管理力度，确保各项规章制度得到有效的贯彻和落实。
1.规范理事长的履职行为，全面科学评价各级班子政绩、业绩，促进各级高管人员忠实履职尽职。同时要做实高管人员经济责任审计和离任审计，将有问题的领导干部及时 从岗位上撤换下来。
2.尽快制定基层信用社主任履职考评办法。对业绩平平或业绩负增长的不作为或无能力作为的基层信用社主任要按年进行调整；要保质保量做实经营单位的序时审计工作，及时发现问题，对胡作为、乱作为、有问题的信用社主任要做到随时调整，防止带病上岗现象的发生。
3.建立巡视制度。随时对各级高管人员履职情况进行巡视，及时发现问题，解决问题，让高管人员的权利在法治监督下运行，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、带上紧箍咒。
4.建立暗访制度。充分发挥群众监督作用，对吃拿卡要和腐败行为及时发现，及时查处；建立案件责任包保长效机制，包保人对被包保人的行为及时掌握和控制；建立举报奖励机制，对举报有功人员进行相关奖励，形成群防群控的社会监督氛围。
5.强化业务条线重点领域的管理和防控力度。一是要加强会计督导员的管理。充分发挥会计督导作用，强化会计结算制度的执行力，确保柜员严格按照业务操作流程操作，杜绝违规操作和逆程序操作；二是要建立票据回购业务核算模块。对票据买入、卖出、回购交易业务要在综合业务网络建立模块，自动核算，杜绝资金体外循环，防止规避信贷规模问题发生；三是要规范印鉴管理，加大印鉴使用的检查力度； 四是要建立网上电子银行监测管理系统，对网上银行业务实行时时监控；五是要建立合作担保公司准入机制，规范担保公司的管理；六是要制定短期和长期流程银行建设规划，加快流程银行建设，通过管理流程和业务操作流程再造，把制度寓于流程之中，按照制度办事，实行前中后台分设，系统自动进行风险提示，堵塞管理漏洞；七是要建立人事“四项制度”执行情况报送和检查制度，明确职责、强化管理，要加大条线部门对“四项制度”执行情况的检查力度，强化制度执行力；八是建立系统内依法诉讼案件的风险控制机制；九是制定远程监控系统的使用、管理办法，防止人为违规操作，充分发挥远程监控系统的监控作用；十是尽快在信贷管理系统建立审计检查和条线检查信贷问题模块，实行包包跟踪整改。
6.要加大业务条线检查频率和检查力度，充分发挥条线部门的管理职能，及时解决条线经营热点和难点问题，堵塞管理漏洞，化解风险。一是开展风险监管员履职情况检查；二是开展存款真实性和公款私存情况检查；三是开展票据业务及相关规章制度建设情况检查；四是开展印、押、证使用情况的检查；五是开展储蓄挂失业务检查；六是开展恶意臵换内部人员违法违规贷款情况检查；七是开展清算资金头寸情况检查；八是开展手续费提取、支出情况检查；九是开展“五险一金”账户检查；十是开展虚假发票检查；十一是开 展对逆程序操作、混岗操作的检查；十二是开展不良贷款清收专项奖励资金列支情况的检查；十三是开展工资性支出情况检查；十四是开展库存现金检查；十五是政策法规部牵头汇总，省、市、县三级条线部门开展以往签订未履行完的合同情况清理检查；十六是开展人事“四项制度”执行情况检查；十七是开展远程监控系统使用、管理情况检查；十八是开展农民金融自助服务终端安全性检查；十九是开展枪支弹药管理情况检查；二十是开展科技已竣工未验收项目检查；二十一是开展对2012—2013年农村合作金融机构内控制度评价；二十二是组织开展好会计督导员培训、考试和履职情况考评；二十三是实行市县两级班子考核经营指标真实性三级检查，强化市县两级自查，突出条线指标的真实性检查，最终考核部门重点抽查；二十四是结合市县两级班子考核，开展法人治理制衡机制落实情况的检查；二十五是开展“三位一体”包保情况检查，坚持谁包保谁负责，谁主管谁负责的原则。
7.增强职工合规意识。全省农村合作金融机构要建立自己独特的风险文化，将合规行为作为经营管理的高压线、不可逾越的风险底线和防范操作风险的首要防线，使合规操作成为员工自觉行动的准则。各级农村合作金融机构要不断加强对一线员工，特别是重要岗位人员的教育，并以开展警示教育为切入点，不断将警示教育引向深入，纳入日常化的管 理轨道，进一步夯实案件防范工作的思想基础。结合实际，适时开展内控制度“大学习”，操作风险“大讨论”，典型案例“大警示”活动，重视培养员工良好的合规理念和思维方式，做到只认规章不认人，形成人人依法合规、自觉按照规章制度操作的良好习惯。同时，通过培训、指导、示范等措施，辅以必要的制度约束和监督机制，引导职工树立“合规创造价值，违规增加成本”的理念，努力实现全员合规经营，合规操作。
（四）充分发挥第三道防线作用，加大问题查处力度 发挥审计监督检查职能，强化问题整改力度，严惩违法违规行为，形成人人不能违规违法，不敢违法违规的案控氛围。
1.实行差别审计，加大案件多发领域的查处力度。要建立起行业审计与经营法人单位内部审计双线联动的审计体系，加大审计员的履职考评力度，充分发挥行业审计与内部审计的作用。重点加大高风险联社、信用社、高风险点的审计力度。一是突出对顶冒名、垒大户、职务侵占贷款的检查；二是突出对新老“一证通”贷款债务主体真实性和风险情况的检查；三是突出新发放抵押、保证贷款合法性、有效性、足值性的检查；四是突出“三包”不良贷款形成原因和风险程度的检查；五是突出以贷收贷、以贷收息情况的检查；六是突出内部人员参与民间借贷行为或获取非法收入的检查； 七是突出信贷资金流向非法融资公司、小额贷款公司、投资公司、担保公司等中介机构情况的检查；八是突出2012年财务决算真实性及手续费提取和支出合理性的检查；九是突出市县两级班子考核经营指标真实性的审计；十是突出2012年稽核检查问题整改真实性和风险性进一步认定的检查；十一是突出对2012年稽核检查确定的37家高风险基层信用社经营情况的检查；十二是重点关注2012年稽核检查确定的27家高风险联社，加大审计力度。
2.严格贯彻落实问题整改机制。按照《关于2012年稽核条线对全省经营管理四次检查发现问题的整改通知》要求，各级农村合作金融机构要加大问题的整改力度，省联社将按照各级农村合作金融机构、条线部门职责进行跟踪问效，落实责任。一是明确整改任务。要对2012年四次信贷风险深度排查发现的问题进行整改；要对43起案件及107起疑似案件进行整改；要对2013年审计检查发现的重大问题进行整改。二是严格执行问题整改报告制度，每个季度省联社各条线部门和各市联社、办事处要向省联社问题整改领导小组汇报问题整改情况，实行问题“包包销号”制度。
3.强化问责机制。在责任人追究上，继续保持高压态势，要严格按照《农村中小金融机构案件责任追究指导意见》及《黑龙江省农村合作金融机构员工违规处罚办法》等相关规定处理。一是对2013年新发生的案件和违规问题，做到发现 一起，查处一起，决不姑息迁就，一律实行“一案四问责”、“上追两级”和“双线问责”。首先要对案发当事人、相关责任人、内部监督检查责任人、领导责任人进行问责；其次要追究本级机构和上级机构领导的责任；还要对经营管理和内审这两条线实施双线问责。对于党员违法违规违纪的，要依照党纪的有关规定给予党纪处分；涉及违法犯罪的案件，必须移交司法机关。二是对风险排查发现的43起案件和107起疑似案件，按照相关规定，做好后续问责工作。三是按照银监会“自查从宽、他查从严，尽职免责、失职重罚”的原则，对自查发现案件的，在领导责任追究时可以从宽处理。四是审计部门对案件查处不力或有意隐瞒案件的，要严肃追究查办人员及负责人的责任；五是严格实行案件主要负责人、分管负责人引咎辞职制度，对基层信用社发生20万元以上经济案件的，基层信用社主要负责人必须引咎辞职；对损失金额百万元以上案件，县级联社主要负责人、分管负责人必须引咎辞职；对损失金额千万元以上案件，市地联社、办事处主要负责人、分管负责人必须引咎辞职。
4.继续加大同公安部门“联合打击”专项行动力度，并建立专项行动长效机制。省联社与省公安厅已经达成共识，深入开展联合打击专项行动，共同确定2013年“联合打击”专项行动的重点为：职务侵占、挪用信贷资金、虚假他项权证贷款、虚假保证贷款以及信用社内部人员参与顶冒名、垒 大户贷款等违法违规行为，特别是有钱不还、恶意逃债赖债的贷户和信用社内部职务侵占人员；“联合打击”专项行动的方式为省、市、县联合行动，按照额度大小，按照问题性质，由省联社审计局审计后指定移交省、市、县公安部门。对市、县两级公安部门联合打击力度不够的，省联社申请提交省公安部门督办。省联社审计局检查发现的重大问题以及交由省公安厅的案例由省联社审计局拿出违法违规依据；对内审检查发现的重大问题由县级联社拿出违法违规依据；对交由市经侦、刑侦的案例由市联社、办事处核准后移交，农村信用社要为公安部门提供确切的违法违规事实，加大侦破力度，让不法分子受到法律严惩，坚决打击不法分子的嚣张气焰，维护农村信用社合法权益。近期省联社与省公安厅将联合召开专项会议，对该项活动进行专题部署，这次活动的宗旨就是抓典型、抓重点，“打击一小撮，震慑一大片”，警示教育信用社广大干部员工依法合规经营，营造良好的社会信用环境。
（五）提升执行力，认真贯彻落实各项规章制度 执行力不强造成部分领导干部渎职、失职，是我省农村信用社违法违规问题发生的根源。一是要严明纪律。各级领导、各部门负责人要在思想上、政治上时刻与党中央、省委保持高度一致，增强政治意识、责任意识、大局意识，对省联社党委决定的事项要不折不扣的执行，执行过程中如有问 题，要及时向省联社党委汇报，既要加强班子建设，又要加强队伍建设。二是各级联社要严格按照国家的法律、法规及省联社出台的各项规章制度，进行严格管理和操作，对高风险隐患环节设臵高压线，严明纪律，严肃问责。严禁内部人员代理贷户开立鹤卡；严禁农户贷款现金结算；严禁未经风险监管员授权支付贷款；严禁非本人柜台领款；严禁客户资金进入信用社内部人员鹤卡；严禁内部人员保管客户的身份证、鹤卡和存折；严禁前台柜员对账；严禁非本人授权；严禁发放多户贷一户用贷款；严禁发放预售商品房抵押贷款；严禁发放购买建设用地房地产开发性贷款；严禁未经风险监管员授权发放“一证通”贷款；严禁票据业务向个人或中介收票；严禁信用社内部人员参与或发放民间借贷；严禁人情处理抵债资产；严禁未处理责任人情况下核销、臵换违规违纪贷款；严禁以库存现金长短款的形式进行各种弄虚作假；严禁公款私存；严禁带病上岗；严禁“新官不理旧账”；严禁动用“五险一金”账户；严禁在手续费科目列支绩效工资；严禁执行自定工资等级；严禁信用社内部人员收入分配账外账；严禁内部资金非业务性往来硬性划转；严禁市县两级班子经营指标考核弄虚作假。
（六）强化案件防控组织领导，建立案件风险防控责任制
各级联社都要成立案件防控领导小组，明确规定各机构、部门、岗位的风险管控责任。省联社成立以理事长为组长，主管审计工作领导为常务副组长，其他班子成员为副组长，各部门负责人为成员的案件防控工作领导小组，办公室设在省联社审计局，负责全省农村合作金融机构案件防控工作的监督、指导和检查。各市地联社、办事处、县联社也要成立由一把手任组长的案件专项工作领导小组，指定班子成员和部门具体负责，根据实际，制定切实可行的方案，加强对基层经营单位的检查指导，在省联社统一部署和领导下，各联社、各条线在思想上、行动上要和省联社保持高度一致，严格贯彻案件防控工作方案，把案件防控工作引向深入，抓出成效。
1.明确案件防控工作责任。案件防控工作实行“一把手”工程，各级农村合作金融机构理事长（董事长）为案控第一责任人；分管领导、监督检查和业务管理部门负责人为案控第二责任人。各级农村合作金融机构要将案件防控责任人进行具体划分，明确案件防范总体责任和每项工作的第一、第二责任人，将每项工作责任具体落实到机构负责人、部门、岗位和人员，层层抓好落实。每项工作都要明确具体任务、具体完成时限、具体负责人、具体工作方法、最终工作成效的工作目标，按照具体的工作分工确定工作责任，对于组织不力、工作流于形式、应付对付、敷衍了事的部门和单位要 严厉追究有关责任人责任，加大案件防控力度，遏制案件发生。
2.建立案件防控包保责任制。按照银监会要求各级农村合作金融机构要严格执行案件防控包保制度，层层“签订案件防控责任书，包保人按照案件防控包保责任制内容对被包保人进行有效监督，监督检查要有记录，发现的问题要有说明报告，要有针对性的解决措施，要有整改成效，加大疑似案件的化解力度。通过建立群防群控、相互制约的监督体系，切实发挥事前监督作用，防控各类风险的发生，被包保人因直接责任发生案件、重大违规问题和重大责任事故，要严格按照包保责任状追究包保人责任，形成一级抓一级、一级带一级层层抓落实的全员案件防控工作机制。
3.建立考核机制。要强化对合规经营的激励约束机制，细化、量化合规管理考核指标，做真作实对各条线内部控制制度评价，将内控制度评价结果作为市县两级班子考核及等级社评定的重要内容，对合规经营、合规操作经营法人单位实行政治经济奖励；对严重违规经营、违规操作经营法人单位实行一票否决。促进各级联社、各条线部门忠实履职尽责，提高制度执行力。
2011-12-30 16:38 来源：本网
随着农村合作金融机构(以下简称“农金机构”)自身业务不断的发展以及日益激烈的行业竞争需要，各项业务对科技支撑的依赖程度越来越高，促进了农金机构信息科技建设的飞速发展，信息化体系逐步完善，业务种类和服务手段日趋丰富。但不容忽视的是，技术向业务的深度渗透在加速实现效益的同时，其潜在的信息科技风险也呈逐步扩大化趋势，银行业科技风险防范与管理形势日趋严峻。现阶段农金机构普遍存在重视信息科技建设，轻信息科技管理和风险防范等问题，如何正确面对以及应对信息科技风险成为保证农金机构持续、健康发展的又一课题。
一、农村信用社信息科技风险管理中存在的主要问题 目前多数农金机构信息科技风险管理手段相对落后，管理层对信息科技风险了解不够，缺乏对科技风险管理工作的重视，导致农金机构科技存在信息管理水平处于较低层次，发生风险事故的概率较高以及应急处置能力不强等问题。
1.组织机构及岗位设置不健全。科技部门人员配备不足的现象较为普遍，科技人员往往身兼数岗，重要岗位A、B角制度难以落实，相对于业务部门，科技部门缺乏应有的重视和关注。农金机构虽设置了风险管理部门，但基本上仅履行管控资产、负债类业务风险的职能，并未涵盖信息科技风险。科技风险管理工作主要由科技部门(或负责科技管理的部门)负责，而科技部门是信息系统的建设者和维护者，由其承担科技风险管理职能，不能形成有效的制衡机制，不能有效识别并量化可能存在的信息科技风险因素。
2.科技从业人员素质有待提高。科技人员应付于日常基础性设备、网络维护工作所耗费的时间和精力较多，参加信息科技风险培训较少，缺少完整、系统的信息科技风险概念和相关知识，对自身系统设备维护、机房管理等常规性工作认识较深，对信息科技管理、规避科技风险等管理性工作认识较为肤浅，部分人员甚至存在防范信息科技风险就是保证核心生产系统正常运转的错误观念，极易忽视自身各项系统的漏洞和隐患排查、消除。
3.登记簿和制度制定、执行不到位。多数农金机构虽制定了相关的信息科技管理制度和规定，但仍有制度制定不全，制度执行不到位，制度陈旧不符合现阶段管理等诸多问题的存在;登记簿设立不齐全，记载项纪录不完整，缺少部分的项目资料文档，有的对机房运行日志未按规定进行登记，制度没有随着电子设备的增加或升级而更新，不能起到有效防范风险的作用。
4.电子银行业务管理。随着信息科技在经营、管理和创新等各个领域应用的逐步深入，推动了农金机构信息科技衍生品电子银行业务的迅速扩张，但在管理中由于思想上重业务发展，轻风险管理，导致电子银行业务各项管理制度无法有效地贯彻落实;人员配备上存在不同程度的缩减和削弱，导致电子银行业务管理有心无力，无法保证事后监督、检查的及时性和全面性，电子银行风险处于多发、高发期。
二、信息科技风险防范建议
1.完善信息科技风险管理机制。农金机构要将信息科技风险纳入自身的总体风险框架，有条件的机构应设立信息科技风险管理部门，不具备条件的可授权风险管理部门履行信息科技风险管理职责，分设科技操作和科技风险管理岗位，进行合理的授权，形成有效的监督制约机制。
2.完善信息科技风险内控制度。按照银监会《银行业金融机构信息系统风险管理指引》的要求，对可能出现的管理漏洞和执行不严等问题，查缺补漏，调整优化，严格评估信息安全内控体系的完整性和实施的有效性。同时，对信息科技风险管理制度和操作规程进行梳理和归类，使其具有系统性和可操作性。
3.开展信息科技风险审计。内部审计部门应配备熟悉科技工作的专业人员，根据银监会和内部审计的要求，适时组织开展对辖内机构信息科技风险状况的现场检查，定期对信息科技系统全面性、安全性、完整性和可靠性进行审计和自我评价，全面、深入地反映信息系统的整体状况和主要风险，查找漏洞，确定相应的整改措施。
4.加强员工的培训，防范操作风险。加强对基层员工计算机应用的培训，基层主管和操作人员要严格执行业务设备的操作流程和规章制度，既要防范前台业务操作风险，又要加强后台监督;健全培训机制，通过加大对科技人员的培训力度和频度，社会招聘等方式，积极培养、引进一批优秀的信息科技专业人才，提高信息科技风险防范能力。
5.加强银行卡、POS收单等电子银行业务的风险防范。近几年，电子银行业务风险防范形势较为严峻，犯罪分子利用银行卡、网上银行、ATM、POS等金融机具实施的不法活动日益增加，犯罪手段亦在不断翻新。农金机构要密切关注并采取必要的手段防范可能出现的风险，要加大消费者的风险提示，通过公众金融服务教育和柜面宣传提高消费者的风险意识。一要不断加大技术手段防范，提高网上银行身份认证等级，根据自身业务发展现状和所处地域的金融环境，合理的制定POS、ATM和网上银行的交易限额，并加强对上述渠道的监控监测;二要严禁为推行发卡量、POS机具数量而放松审查，使不法商户编造虚假资料套取银联机具、POS机具异地安装等进行非法套现的行为有可乘之机;三要要充分借助特约商户的力量和社会举报力量，增强风险防范合力。6.做好业务服务连续性工作。加强核心生产系统安全运行管理，要特别重视完善应急管理机制，从物力、人力等各方面做好充分准备，制订、修订突发事件应急处置预案并加以演练，妥善处
关键词：中国农村,非正规金融,成因,规范
一、中国农村非正规金融发展现状
刘仁伍博士在他撰写的《新农村建设中的金融问题》一书中进行了这样的分析:从20世纪90年代开始, 农村非正规金融在解决农户融资难上发挥了重要作用, 甚至是农户外源性融资的主要渠道。农户从国家正规金融体系取得的融资仅占农户全部融资的20%, 80%左右的资金需求是从非正规金融体系中得到满足的。中央财经大学课题组的调查显示:全国15省份农户只有不到一半的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构;全国17个省份的中小企业有超过3成的融资通过非正规金融途径取得。
以上数据充分说明在中国农村地区, 以借贷为主要形式的非正规金融大量存在, 其在促进农村经济发展的同时, 也在一定程度上扰乱了正常的经济金融秩序, 不容小视。目前中国农村非正规金融发展大概呈现出如下几个特点:覆盖面广、易活跃、利率高、借贷期限相对较短、季节性强, 风险意识增强、隐蔽性强, 非正规金融在我国农业经济发达地区与欠发达的地区情况有所不同。
二、中国农村非正规金融成因分析
(一) 中国农村非正规金融形成的外因分析
1.二元经济结构下非正规金融的兴起。我国是一个典型的二元经济结构国家, 先进的现代部门和落后的传统部门并存, 城乡差别大, 东南沿海地区与中西部地区经济发展极不平衡, 地区差异显著。这种二元结构制约着国家金融制度和金融政策的选择、实施, 同时也为非正规金融发展提供了一个广阔的天地。
2.中国农村地区正规金融配置不足为非正规金融创造了发展机会。一是农村正规金融机构缺位, 不能满足“三农”发展的要求。近年来, 国有商业银行不断从农村地区撤出, 农村信用社因普遍经营困难而严重支持不足, 农业发展银行功能日益萎缩, 邮政储蓄成为农村资金向城市转移的通道, 一些经济落后地区甚至出现了正规金融供给的真空。在需求诱致性因素的推动下, 正规金融的严重缺位为非正规金融创造了发展机会。其二是正规金融个人业务贷款存在空白点。其三是正规金融信贷管理体制过于严格、信贷程序繁琐、金融创新和服务相对滞后。这些因素使得正规金融不得不给非正规金融让出大部分市场。
3.农村地区资金需求存在较大缺口, 非正规金融弥补了正规金融供给的不足。目前中国农村金融市场需求旺盛, 但供求缺口较大。在国家政策向农村地区倾斜的情况下, 各乡镇农业产业化投入, 种养殖业发展、种粮等积极性普遍提高, 但金融部门收缩贷款权限, 且偏重于短期农业项目投入的现状, 使农村、农民多样化的资金需求难以得到满足, 资金缺口较大。中国农村地区正规金融的货币供给小于货币需求, 金融市场处于非均衡状态。
4.正规金融与农村金融需求主体之间的信息不对称状态显示出非正规金融的优势。农村组织及农户个人由于客观条件的限制, 往往不能提供完整的财务信息及信用证明, 而且由于征信体制的不健全, 正规金融与农村金融需求主体之间的信息不对称问题比较突出, 加上没有足够的资本积累, 很难向正规金融机构提供足够抵押和担保。正规金融机构出于风险的考虑, 支持的对象往往是优质客户, 农村融资主体的资金需求得不到正规金融途径的满足, 而非正规金融通过民间信用和亲朋好友的纽带与需求主体联系起来, 借助亲缘关系和地域优势能很好地掌握用款对象的信用情况, 特殊的失信惩戒机制也比较有效, 使其顺利地成长起来。
(二) 农户的行为特征是中国农村非正规金融形成的内在原因
中国经济地区发展不均衡的特点导致在全国范围内既存在传统农户也存在现代农户。
传统农户是指生存于小农经济环境下的农户, 在地域上主要分布于中西部落后地区的农村。小农经济是中国落后地区农村经济的基本制度特色, 以家庭为核心, 由小家到宗族、到邻村, 由村到镇、到县、再依次到地市、省等, 逐渐向外辐射延伸构成了中国农村社会所特有的“圈层结构”。小农经济呈现出典型的“拐杖经济”特点, 农户以土地作为生活的基本保障, 非农收入作为家庭经济的“拐杖”, 是农业经营的重要补充。落后地区的农村经济远没有达到完全的市场化, 所以传统农户不可能达到完全理性。因此, 小农借贷的基本逻辑顺序是, 在农业收入不足时寻求以非农收入为主的家庭内源融资, 如果仍有缺口再寻求外援融资。寻求外援融资时, 首先在家庭圈层结构内寻求友情借贷, 其次则谋求国家信贷支持, 最后不得以求助于带有商业特点的民间借贷或高利贷。正是“圈层结构”和“拐杖经济”的农村经济特征奠定了农村民间借贷的基础。现代农户是指经济上无生存危险, 较为富裕的农户, 他们主要分布于东部沿海地区及中心城市郊区。因为他们更贴近市场, 随着农村经济的不断发展, 农户获得产品的供求和价格等市场信息变得较为容易, 市场信息对农户的约束程度大为下降。他们区别于传统农户的行为特征是现代农户更接近于完全的理性人。与欠发达地区相比, 发达地区金融资源的供给和需求发生了重大变化:首先, 农户收入的增长使非生产性金融需求可以在家族内部解决;其次, 农户的金融需求结构有了根本变化, 生产性金融需求相对非生产性金融需求占了更大比重;再次, 农户收入的大范围提高使农村资金供给更加充裕。但各家族甚至一个完整的圈层结构难以满足大额的生产性金融需求, 而对于正规金融机构, 这个数额又太小, 并且农户难以提供担保, 所以现代农户的生产性金融需求就无法被不发达经济状态下的金融制度安排满足。潜在的收益催生了新的非正规金融制度, 标会、钱庄、各种基金会等非正规金融组织满足了较大额的生产性金融需求。因此, 在中国农村的发达地区非正规金融也大量存在。
三、结论与政策建议
中国农村非正规金融是伴随农村经济的发展不断发展壮大的, 各种不同形式的非正规金融满足了农户在特定约束条件下的金融需求, 弥补了由国家完全控制的正式制度安排的不足, 对农村经济的发展起了重要的推动作用。但是非正式制度安排的内在缺陷限制了非正规金融的进一步发展, 为此国家需要对其加以引导和规范。
(一) 完善农村的社会保障体系, 减少农户的非生产性资金需求
目前, 城市已经逐步建立起较为完善的社会保障体系, 而在农村, 农民的社会保障远滞后于现实需要, 农民实际上是游离于我国社会保障制度的边缘群体。 正是由于中国农村社会保障制度的缺位, 增加了农民非生产性资金的需求, 而由于正规金融的有效供给不足, 农村的非正规金融占领了这块市场。建立较为完善的农村社会保障制度, 从源头上减少农民的非生产性资金需求, 不仅有利于社会整体公平的实现, 而且也可以抑制中国农村非正规金融的发展。
(二) 通过试行利率市场化解决非正规金融问题
在非正规金融比较活跃的地方, 通过实行灵活的利率政策, 利用利率杠杆引导资金流向, 解决农村资金短缺问题, 增加农民融资机会, 活跃农村经济。通过灵活的利率政策推动农村正规金融机构的信用扩张, 扩大农村正规金融机构规模效益, 壮大其支农实力, 最终达到规范非正规金融发展的目的。
(三) 依法界定合法金融与非法金融, 将发达地区各种组织化程度较高的合法非正规金融形式纳入国家统一的监管体系之中
引导有一定规模的非正规金融组织向正规金融组织转变, 建立商业性和合作性的民有中小金融机构, 从而使农村金融的产权主体多元化, 形成充分竞争的格局, 促进农村金融的良性发展。
(四) 正规金融机构要切实转变经营理念, 强化服务意识
一是正规金融机构努力完善服务水平;二是加大市场调研力度, 对符合贷款条件的企业, 做到手续简化, 及时给与信贷资金支持。
参考文献
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关键字：农村；非正规金融；规范化
由于历史和体制方面的原因，我国农村金融需求日益增加，而正规金融却存在资金外流、农业贷款不断萎缩等弱化农村金融现象，非正规金融应运而生。但在现实经济中，非正规金融却由于其隐蔽性而蕴藏着巨大的风险，非正规金融亟待规范。
一、我国农村非正规金融产生的原因
（一）我国农户的特殊性、小农金融需求是非正规金融产生的内因
我国农户凭靠自给自足的小农经济长期存在，农户资金需求具有贷款数额小、贷款需求季节性明显等主要特点。而正规金融注重效率和节约，一般不愿为农村各种经济主体贷款。相比之下, 农村非正规金融活动与经济主体之间具有双向的利害关系，交易费用相对较低。非正规金融在农村金融市场中具有较大的信息、成本、资源配置优势，在市场利益驱动和竞争条件下农村非正规金融组织自发产生。
（二）农村非正规金融的产生是诱致性制度变迁的产物
农村非正规金融的变迁就是诱致性变迁的结果：一是农村正规金融的制度供给与制度需求之间的缺口。政府利率管制下的定向信贷配给及政府在金融资源分配中的倾向性，使民营企业和乡镇企业很难从正规金融市场获得融资，而农户由于无法提供担保，更难从正规金融机构获得商业贷款，这为非正规金融的产生提供了条件；二是民间资金投资渠道的匮乏。近年来农户手中间歇性资金增多但投资选择有限，权衡下多投资于能获得垄断利润的金融产业。但国家政策的限制，金融业几乎从未向民间资本敞开大门，民间资本的逐利性驱使其进入到非正规金融体系，促成了非正规金融的蓬勃发展。
二、农村非正规金融存在的问题
（一）非正规金融组织方式、运作机制不规范，潜伏着金融风险
农村非正规金融基于其自发性和不可控性，容易引发风险，不利于社会的稳定。主要表现在：第一，组织方式不规范。这是由于非正规金融没有相关的法律的约束与保障，游离于体制之外，同时又缺乏必要的监管机制。一旦出现问题，在得不到法律有效保护的情况下, 农村非正规金融产权的保护大多通过诸如黑社会等非法组织解决，这样极易造成社会的不稳定；第二，非正规金融的运作机制不规范，金融风险较大。非正规金融的一些组织控制力度不够，缺少有效的外部监管和约束机制，可能为一些不法分子利用进行投机运作，造成关联贷款等道德风险发生。
（二）非正规金融纠纷不断
非正规金融大多数借贷活动没有契约保证，贷款期限和利率仅凭双方关系的深浅而定，而且借贷手续简单、缺乏必要的管理及对借款对象和用途的审查和监督。非正规金融往往有两种主要的形式，一是口头约定型，债权人碍于情面，完全靠个人的感情及信用行事，无任何手续；二是简单履约型，双方只是简单履行一下手续，仅凭一张借条或一个中间证明人即认可借贷行为。这种信用借贷的随意性与不规范性，加上高利贷的强剥削性，容易诱发借贷纠纷,危害社会环境的稳定。
（三）挤出效应造成金融信号失真，不利于国家宏观调控
非正规金融对正规金融产的挤出效应，会削弱国家宏观调控的效果。一方面，非正规金融活动的高利率诱发大量资金流出银行体系，大量资金体外循环，干扰了金融机构业务的正常运转，给国家的货币政策造成冲击；另一方，面国家监督机制不完善导致部分非正规金融一开始就存在高息揽存、盲目贷款、规避管制等问题，降低了整个国民经济的透明度，造成金融信号失真，影响政府宏观调控目标的实现。
三、規范非正规金融发展的具体措施
（一）政府为我国农村非正规金融发展提供制度保障
政府要充分认识农村非正规金融促进经济发展的作用，采取积极支持的政策鼓励非正规金融的发展。政府应确立非正规金融在农村经济体系的合法地位，从制度上为其发展提供保障。改善信息环境，提供金融基础设施，建立一个居民和企业进行规划、谈判和实施金融交易的平台。对一些具备一定的注册资本、能够依法运行的非正规金融机构，我们应当在法律上明确保护其财产权利和正当的经营活动。
（二）将我国农村非正规金融纳入国家监管体系
我国农村非正规金融出现的诸多问题与政府没有对其进行有效监管存在很大的关系，政府要制订相关的法律法规，赋予非正规金融法律地位，将农村非正规金融纳入国家监管体系中，引导其发展成为正规金融一部分。监管部门应对农村非正规金融机构颁发执照并详细登记备案，建立和完善对农村非正规金融的有效监测制度，对其进行分类监管引导，规范农村非正规金融的活动。
（三）积极推进利率市场化改革，规范农村非正规金融行为
由于在非正规金融市场上，资金的价格—利率是接近市场化的，更接近市场均衡利率水平，因此逐步放松利率管制，加快利率市场化步伐，可以使资金在同等条件下在正规金融和非正规金融之间更加合理分布。正规金融与非正规金融的良性竞争，将有利于改变农村的金融抑制状况。
（四）建立准入和退出的市场化原则
金融业本身所具有的高风险性和其影响的公共性决定了金融业不应是完全竞争的行业，农村非正规金融也不例外，需要有市场化准入和退出机制。在市场准入方面，非正规金融的市场准入应该遵循“堵疏结合”的原则，要适当放宽金融市场的准入条件；在退出方面，一个必要措施就是开展存款保险业务，防止农村中小金融机构的出现危机后无力控制局面，引起银行恐慌和金融危机。只有严格依法准入和退出，才会有真正的优胜劣汰，才能迫使非正规金融机构规范化发展。
（五）促进农村非正规金融与正规金融之间的有效合作
