政府购买文化服务（精选8篇）
公共事业管理班
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政府向社会购买公共文化服务项目模式的思考
政府购买公共服务的由来:由于政府的天然垄断地位使得其直接去充当公共服务的生产者缺乏竞争对手和竞争压力，从而容易导致资金使用的低效，机构人员膨胀，有限的公共资源得不到充分利用。同时，与细分市场上的各类专业公司相比，政府不是万能的专家，这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。政府购买公共服务是一种新型政府提供公共服务方式。其主要方式是“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。
政府的公共文化服务单位(以县为例)，有宣传部、文化局。单单从人员编制上说，文化服务的人员可以说严重的不足，这样就促使政府无法提供可以满足人们的精神文明需要。因此，政府机构有下设自己的文化馆、图书馆、科技馆、美术馆文化中心，居委文化室等机构去扩充，开展为城乡居民送文艺演出、送电影等活动，为广大群众提供多方面、多层次、多样化的文化服务。但是这还是不够，所以就有政府购买文化服务的新型政府行为出现。
政府想社会购买公共文化服务可以通过多痛方式和途径，模式也再逐步创新。
最常见的模式就是，由政府举办一些文化活动，又下设机构协办，再由其他组织去完善的由上到下的模式。例如，政府举办的春节晚会，先由政府下达举办晚会的指令，又文化主管部门去组织，然后通过不同的组织不同的节目演出。譬如要聘请歌手、舞者到台演出就需要政府出经费购买。这样就是最常见的购买模式。
政府还可以通过下设机构，适当的放权，让下设机构自己组织策划举办自己的文化活动。例如文化馆举办歌唱比赛，形象大赛，舞蹈比赛或者是体育馆举办的各项运动比赛以及各种竞技类比赛等。这种模式的好处就是可以深入基层，可以满足最普遍人们的文化需求。
政府除了通过下设的机构，还可以通过一些非政府组织，一些非盈利的机构举办文化活动。如书法协会，自行车协会，汽车协会等开展不同类型的文化活动，以丰富人民的文化生活。
政府还可以通过与企业合作的方法购买文化服务。政府自身后勤事务和一些经营性事务，实行政府出资，市场生产。市场主体由于竞争机制的作用，有专业化的管理队伍和管理经验，有广泛的客户资源网络，因而在生产这类公共服务方面，会比政府自身有效率，可以由政府出资，市场生产。政府物业经营、政府部门办公设施的维护、干部职工上下班的接送、车辆用油、保险和维修、政府办公大楼的清洁、保安、绿化、设备维护和理发、餐饮服务乃至学校和医院的后勤事务，均可通过公开招标，交给专业公司去办理。例如政府需要建设一个文化广场或者公园，由于政府缺乏这方面的人才，所以就要招商，开发和维护这个广场，丰富广场的文化内容。这样政府既可以省掉人员上的调动，又有利于项目的健康发展。
1 始终把保障人民群众基本文化权益作为公共文化服务体系建设的出发点和落脚点
当前, 党和国家提出的公共文化服务体系建设以保障文化民生, 促进文化公平为宗旨, 是直接为广大人民群众提供文化服务的基本工程。它坚持以人为本, 按照“保基本, 广覆盖, 可持续”的原则, 始终把保障人民群众基本文化权益作为出发点和落脚点, 为广大人民群众提供丰富的优质文化资源和公共文化服务, 维护公共文化生活的公平与正义, 使社会文化生活更加丰富多彩, 人民精神风貌更加昂扬向上。
温总理在十一届全国人大三次会议的政府工作报告中指出:“政府要更好的履行发展公益性文化事业的责任, 保障人民群众的基本需求和权益”。这对各级政府履行职责, 加强公共文化服务体系建设提出了新的更高的要求, 明确了方向。
党的十七大站在全局的战略高度, 作出推动社会主义文化大发展、大繁荣, 兴起社会主义文化建设新高潮的重大部署。把建设“覆盖全社会的公共文化服务体系”作为实现全面建设小康社会的重要目标之一, 并提出“满足人民基本文化需要, 保障人民基本文化权益, 让人民共享文化发展成果”的明确要求。尤其是中央两办《关于加强公共文化体系建设若干意见》的进一步落实, 县级两馆建设、乡镇综合文化站建设、全国文化信息资源共享工程、农家书屋、东风工程、古籍保护、流动舞台车等一系列有影响的国家重大文化项目, 产生了很好的社会效益。目前, 新疆昌吉州基层文化设施网络迅猛发展, 服务手段日益多样, 服务水平逐步提高, 队伍建设不断进步, 可以讲基层公共文化事业开始进入快速发展期。
倘若从上述背景和基层公共文化事业方兴未艾的形势分析, 昌吉州党委政府为切实保障农牧民基本文化权益购买公益性文化服务的英明决策, 彰显了其班子成员鹤立于科学发展潮头的睿智和以人为本的执政理念。
2 进一步加强公共文化服务体系建设是当前和今后一个时期文化建设的重要任务
公益性文化事业的根本任务, 是构建覆盖全社会的公共文化服务体系, 为人民群众提供基本的公共文化服务。加强公共文化服务体系建设, 是政府职能的重要体现, 是保障人民群众基本需求和权益的重要保证。但是, 在当前我国公共文化服务总体水平仍不高的今天, 的确还存在着一些亟待解决的问题。诸如:广大群众的基本文化需求同公共文化服务能力不足之间的矛盾仍然比较尖锐, 城市发展不平衡的问题突出。文化投入明显不足, 公共文化基础设施落后, 公共文化机构运转存在较大困难, 面向群众服务群众的文化产品、文化服务供给不足, 公共文化资源总量偏少, 质量不高等。这些问题, 既是我们当前面临的紧迫而现实的课题, 又是需要长期努力才能解决的全局性、战略性课题。笔者试图以学习践行科学发展观的角度, 针对目前公共文化服务体系建设中, 政府公共文化指导机构运转存在的现实问题略陈意见, 以此引发更多同人的思考。
文化馆作为一个地区政府公共文化服务的指导机构, 近年来, 它的运转越来越呈现出举步维艰的局面。
2.1 文化事业投入增长滞后
对公益性文化事业机构投入的增长幅度, 大大低于同级财政收入的增长幅度。文化馆按国家或自治区等级馆工作标准的文化服务、辅导、演出、调研项目没有相应的投入保障机制。
2.2 公益性事业单位独立法人管理制度难于确立
近些年来, 国家人事部改革开放30多年来制订的一整套事业单位人事管理法规制度流于形式。人才进出渠道阻塞、人员老化, 专业技术职务论资排辈、比例倒挂, 内部竞争与激励机制难于推行。
2.3 公共文化服务指导职能弱化
由于馆舍功能条件提高缓慢和公共文化服务投入保障机制不完善, 加之专业人员素质提升慢, 就直接影响了公共文化服务水平和指导职能的正常发挥。尤其是内部机制改革的倒退, 久而久之就会重蹈计划体制的覆辙。
3 解决对策
3.1 抓住中央对新疆进行大投入、大发展的机遇, 认真制订十二五文化发展规划, 切实实现新疆文化的跨越式发展
积极争取国家财政资金支持, 抓住中央对西部馆舍面积不达标、设施设备落后, 不具备基本服务条件的地县级两馆改造项目资金和“春雨工程”;切实安排好公共文化服务指导机构——地县两馆的升级改造。坚决贯彻国务院关于《社会公益性文化设施建设管理条例》精神, 杜绝城市建设上的浪费现象, 把国家的有限资金切实用到公共文化服务体系建设上来。
3.2 从保障人民群众基本文化权益的高度, 建立健全公共文化服务体系的投入保障机制
积极推动将基层公共文化服务纳入公共财政保障范围, 建立中央地方按比例分担的县乡村公共文化投入经费保障机制, 保障基层公共文化服务机构正常运转, 保障基层群众看书、看报、看戏、参加文化培训和群众文化活动等基本文化权益。
按照地县乡公共文化机构的职能, 相关评估标准及开展基本服务单项经费水平, 制定公共文化服务机构开展公益文化服务财政补贴标准。在发挥公共文化机构职能的同时, 采取政府采购、委托承办、以奖代补等方式引导和鼓励社会力量参与公共文化服务, 推动公共文化服务的社会化和多元化。
3.3 坚定不移地深化文化体制改革, 不僵化、不停滞、不保守, 坚持与时俱进, 破除制约文化发展的体制机制性障碍
正如温总理在“两会”政府工作报告中指出的:“解放思想, 改革开放的时代精神, 已经成为推动社会前进的先进文化力量。”我们要以解放思想促进转变观念, 以转变观念促进文化发展。文化馆从国家的文化政策和发展思路确立之后, 进一步深化公益性文化单位内部劳动人事, 收入分配和社会保障制度改革, 激发内在活力, 是提高服务水平和提升指导职能的唯一出路。
3.4 丰富基层群众文化生活, 满足基层群众基本文化需求, 保障基层群众基本文化权益
群众文化活动是公共文化服务的重要载体, 是衡量一个地区群众文化生活质量的重要标志。应遵照“宏观布局, 统筹指导, 抓住重点, 整体推进”的工作思路, 以导向性、示范性、带动性、可持续性为原则, 努力形成点面结合, 上下联动的群众文化活动长效机制。发挥“群星奖”和“天山奖”的带动作用, 实施中国少儿歌曲创作推广计划等项目, 加强对全州重大群众文体活动的指导协调, 强化精品意识, 充分发掘优秀传统文化资源, 着力发展具有民族特色、地域特色、乡土特色的文化活动形式, 形成一批颇具有影响力的地方文化品牌, 推动群众文化活动的持续开展。
3.5 提高文化队伍素质
队伍素质决定着公共文化服务的水平。在面向社会公开招聘的前提下, 切实建立职业资格准入制度。注重岗位的培训, 更新从业人员的知识和技能, 不断提高服务本领。注重发挥业余文艺骨干队伍中的文化名人的作用, 通过他们建立各种群众文艺社团, 增强公共文化服务队伍的活力。
一、指导思想、基本原则和目标任务
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，以社会主义核心价值观为引领，按照深入推进依法行政、深化文化体制改革和构建现代公共文化服务体系的目标和要求，转变政府职能，推动公共文化服务社会化发展，逐步建立起适应社会主义市场经济的公共文化服务供给机制，为人民群众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共文化服务。
（二）基本原则。
坚持正确导向，发挥引领作用。以人民为中心，坚持社会主义先进文化前进方向，将政府向社会力量购买的公共文化服务与培育践行社会主义核心价值观相结合、与传承弘扬中华优秀传统文化相融合，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。
明确政府主导，完善政策体系。加强对政府向社会力量购买公共文化服务工作的组织领导、政策支持、财政投入和监督管理，按照相关法律法规要求，坚持与文化、体育事业单位改革相衔接，坚持与完善文化、体育管理体制相衔接，制定中央与地方协同配套、操作性强的政府向社会力量购买公共文化服务政策体系和管理规范。
培育市场主体，丰富服务供给。进一步发挥市场在文化资源配置中的积极作用，推进政府向社会力量购买公共文化服务与培育社会化公共文化服务力量相结合，规范和引导社会组织健康发展，逐步构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系。
立足群众需求，创新购买方式。以满足人民群众基本公共文化需求为目标，突出公共性和公益性，不断创新政府向社会力量购买公共文化服务模式，建立“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式服务方式，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求有效对接。
规范管理程序，注重服务实效。按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买公共文化服务的工作机制，规范购买流程，稳步有序开展工作。坚持风险和责任对等原则，规范政府和社会力量合作关系，严格价格管理。加强绩效管理，完善群众评价和反馈机制，切实提高政府向社会力量购买公共文化服务的针对性和有效性。
（三）目标任务。到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系，形成与经济社会发展水平相适应、与人民群众精神文化和体育健身需求相符合的公共文化资源配置机制和供给机制，社会力量参与和提供公共文化服务的氛围更加浓厚，公共文化服务内容日益丰富，公共文化服务质量和效率显著提高。
二、积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作
（一）明确购买主体。政府向社会力量购买公共文化服务的主体是承担提供公共文化与体育服务的各级行政机关。纳入行政编制管理且经费由财政负担的文化与体育群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共文化服务。
（二）科学选定承接主体。承接政府向社会力量购买公共文化服务的主体主要为具备提供公共文化服务能力，且依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。各地要结合本地实际和拟购买公共文化服务的内容、特点，明确具体条件，秉持公开、公平、公正的遴选原则，科学选定承接主体。
（三）明确购买内容。政府向社会力量购买公共文化服务的内容为符合先进文化前进方向、健康积极向上的，适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共文化服务，突出公共性和公益性并主动向社会公开。主要包括：公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务等内容。
（四）制定指导性目录。文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局制定面向全国的政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录。各地要按照转变政府职能的要求，结合本地经济社会发展水平、公共文化服务需求状况和财政预算安排情况，制定本地区政府向社会力量购买公共文化服务的指导性目录或具体购买目录。指导性目录和具体购买目录，应在总结经验的基础上，及时进行动态调整。
（五）完善购买机制。各地要建立健全方式灵活、程序规范、标准明确、结果评价、动态调整的购买机制。结合公共文化服务的具体内容、特点和地方实际，按照政府采购有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等方式确定承接主体，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等各种合同方式。建立以项目选定、信息发布、组织采购、项目监管、绩效评价为主要内容的规范化购买流程。根据所购买公共文化服务特点，分类制定内容明确、操作性强、便于考核的公共文化服务标准，方便承接主体掌握，便于购买主体监管。加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收，检查验收结果应结合服务对象满意度调查，作为付款的重要依据。建立购买价格或财政补贴的动态调整机制，根据承接主体服务内容和质量，合理确定价格，避免获取暴利。
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（六）提供资金保障。政府向社会力量购买公共文化服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文化服务的投入力度。对新增的公共文化服务内容，凡适于以购买服务实现的，原则上都要通过政府购买服务方式实施。
（七）健全监管机制。加强对政府向社会力量购买公共文化服务的监督管理，建立健全政府购买的法律监督、行政监督、审计监督、纪检监督、社会监督、舆论监督制度，完善事前、事中和事后监管体系，严格遵守相关财政财务管理规定，确保购买行为公开透明、规范有效，坚决遏制和预防腐败现象。财政部门要加强对政府向社会力量购买公共文化服务资金的监管，监察、审计等部门要加强监督，文化、新闻出版广电、体育部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入监管体系。购买主体与承接主体应按照权责明确、规范高效的原则签订合同，严格遵照合同约定，避免出现行政干预行为。购买主体应建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务的相关信息，自觉接受审计监督、社会监督和舆论监督。承接主体应主动接受购买主体的监管，健全财务报告制度，严格按照服务合同履行服务任务，保证服务数量、质量和效果，严禁服务转包行为。
（八）加强绩效评价。健全由购买主体、公共文化服务对象以及第三方共同参与的综合评审机制；加强对购买公共文化服务项目的绩效评价，建立长效跟踪机制。在绩效评价体系中，要侧重服务对象对公共文化服务的满意度评价。政府向社会力量购买公共文化服务的绩效评价结果要向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买公共文化服务预算和选择政府向社会力量购买公共文化服务承接主体的重要参考依据。
三、营造政府向社会力量购买公共文化服务的良好环境
（一）加强组织领导。政府向社会力量购买公共文化服务，是保障和改善民生的一项重要工作，事关人民群众切身利益，也是进一步转变政府职能、创新文化与体育管理方式的重要抓手。各地要高度重视，切实加强组织领导，建立健全政府统一领导，文化、财政、新闻出版广电、体育部门负责，社会力量广泛参与的工作机制，逐步使政府向社会力量购买公共文化服务工作制度化、规范化和科学化。
（二）强化沟通协调。各地要建立健全政府向社会力量购买公共文化服务的协调机制，文化、财政、新闻出版广电、体育部门要密切配合，注重协调沟通，整合资源，共同研究政府向社会力量购买公共文化服务有关重要事项，及时发现和解决工作中出现的问题，统筹推进政府向社会力量购买公共文化服务工作。
（三）注重宣传引导。各地要充分利用各种媒体，广泛宣传实施政府向社会力量购买公共文化服务工作的重要意义、主要内容、政策措施和流程安排，精心做好政策解读，加强正面舆论引导，主动回应社会关切，充分调动社会参与的积极性，为推进政府向社会力量购买公共文化服务营造良好的工作环境和舆论氛围。
（四）严格监督管理。建立政府向社会力量购买公共文化服务信用档案。对在购买服务实施过程中，发现承接主体不符合资质要求、歪曲服务主旨、弄虚作假、冒领财政资金等违法违规行为的，记入信用档案，并按照相关法律法规进行处罚，对造成社会重大恶劣影响的，禁止再次参与政府购买公共文化服务工作。
附件：政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录
附件
政府向社会力量购买
公共文化服务
指导性目录
一、公益性文化体育产品的创作与传播
（一）公益性舞台艺术作品的创作、演出与宣传
（二）公益性广播影视作品的制作与宣传
（三）公益性出版物的编辑、印刷、复制与发行
（四）公益性数字文化产品的制作与传播
（五）公益性广告的制作与传播
（六）公益性少数民族文化产品的创作、译制与传播
（七）全民健身和公益性运动训练竞赛的宣传与推广
（八）面向特殊群体的公益性文化体育产品的创作与传播
（九）其他公益性文化体育产品的创作与传播
二、公益性文化体育活动的组织与承办
（一）公益性文化艺术活动（含戏曲）的组织与承办
（二）公益性电影放映活动的组织与承办
（三）全民阅读活动的组织与承办
（四）公益性文化艺术培训（含讲座）的组织与承办
（五）公益性体育竞赛活动的组织与承办
（六）全民健身活动的组织与承办
（七）公益性体育培训、健身指导、国民体质监测与体育锻炼标准测验达标活动的组织与承办
（八）公益性青少年体育活动的组织与承办
（九）面向特殊群体的公益性文化体育活动的组织与承办
（十）其他公益性文化体育活动的组织与承办
三、中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示
（一）文化遗产保护、传承与展示
（二）优秀民间文化艺术的普及推广与交流展示
（三）民族民间传统体育项目的保护、传承与展示
（四）其他优秀传统文化和传统体育的保护、传承与展示
四、公共文化体育设施的运营和管理
（一）公共图书馆（室）、文化馆（站）、村（社区）综合文化服务中心（含农家书屋）等运营和管理
（二）公共美术馆、博物馆等运营和管理
（三）公共剧场（院）等运营和管理
（四）广播电视村村通、户户通等接收设备的维修维护
（五）公共电子阅览室、数字农家书屋等公共数字文化设施的运营和管理
（六）面向特殊群体提供的有线电视免费或低收费服务
（七）公共体育设施、户外营地的运营和管理
（八）公共体育健身器材的维修维护和监管
（九）其他公共文化体育设施的运营和管理
五、民办文化体育机构提供的免费或低收费服务
（一）民办图书馆、美术馆、博物馆等面向社会提供的免费或低收费服务
（二）民办演艺机构面向社会提供的免费或低票价演出
（三）互联网上网服务场所面向社会提供的免费或低收费上网服务
（四）民办农村（社区）文化服务中心（含书屋）面向社会提供的免费或低收费服务
（五）民办体育场馆设施、民办健身机构面向社会提供的免费或低收费服务
（六）其他民办文化体育机构面向社会提供的免费或低收费服务
第一章
总则
第一条
为推进我区养老服务体系建设，落实《省政府关于加快发展养老服务业
完善养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2014〕39号）、《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（苏财社〔2014〕216号）、《关于建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》（苏财社〔2014〕254号）、《市政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（淮政发〔2014〕181号）等文件规定，为做好政府为困难家庭老年人购买养老服务工作，特制定本实施办法。
第二条
本实施办法适用全区符合政府资助条件的老年人，由政府为其购买机构养老服务、社区养老服务、居家养老服务或委托亲友、邻里提供服务等工作。
第二章
基本原则
第三条
本实施办法的基本原则是：
（一）保基本、可持续原则。充分考虑我区经济社会发展水平，注重补贴范围、标准与其他保障制度相衔接，优先保障困难家庭的高龄、失能、失独老年人的养老服务需求，逐步惠及全体高龄、失能、失独老年人。
（二）属地管理原则。政府购买养老服务以补贴对象户籍为基础，实行属地化管理，资金由地方财政保障。各乡镇和民政部门要加强绩效管理，明确购买主体和承接主体的权利和义务，规范购买流程，建立评估机制和动态调整机制，增强购买服务的针对性和有效性。
（三）公开、公平、公正原则。建立公开透明的管理制度，规范操作、严格审批、加强监管，接受社会监督。
（四）发挥市场配置作用原则。充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励社会力量参与，凡社会能够提供的养老服务，应交给社会力量承接。
第三章
购买主体、承接主体和购买内容
第四条
政府购买养老服务主体为乡镇人民政府。第五条
政府购买养老服务的承接主体主要为具有独立法人资格，拥有能够熟练掌握养老工作知识、方法和技能的专业团队，具备完善的内部治理结构、健全的规章制度、良好的社会公信力和养老专业服务能力的社会组织、养老机构等。具备相应能力和条件的企事业单位也可承接政府购买养老服务工作。也可根据政府购买养老服务对象或其家庭意愿，委托其有能力、有爱心的亲友（子女、配偶除外）、邻里提供服务。具体购买养老服务的承接主体由区民政局审核确定。
第六条
购买内容包括：
（一）购买机构养老服务：主要为符合政府资助条件的失能、半失能老年人购买机构供养、护理服务。原则上应优先选择有资质的城乡小型养老机构，并签署《寄养协议》。
（二）购买社区养老服务：主要为符合政府资助条件的老年人购买社区日间照料、老年康复、心理慰藉、文体娱乐等服务。原则上由辖区内的社区居家养老服务中心（站）、日间照料中心承接服务。
（三）购买居家养老服务：主要为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务。原则上由已建成的虚拟养老院、社区居家养老服务中心、家政公司、物业管理服务公司承接服务，虚拟养老院提供服务网络信息支持。
（四）委托亲友、邻里照顾：根据老年人意愿，由乡镇或其委托的基层养老服务组织、老年人和服务提供人亲友（子女、配偶除外）、邻里，三方协议，为老年人提供日常生活照料与护理等服务。乡镇或其委托的基层养老服务组织、老年人和服务提供人亲友（子女、配偶除外）、邻里，三方应签订《委托协议》，并由乡镇或其委托的基层养老服务组织负责监督。
第七条
区民政局制定政府购买养老服务的目录，明确服务种类、性质和内容，细化目录清单，并根据实际情况变化，及时进行动态调整，与当地经济社会发展水平相适应。
第四章
补贴对象、补贴标准和补贴方式 第八条
补贴对象：
（一）低保家庭中60周岁以上的失能老人；
（二）低保家庭和分散供养的五保对象中80周岁以上的老年人；
（三）低保和低收入家庭（低保标准2倍以内）中60周岁以上的失独老人；
（四）区人民政府规定的其他人员。第九条
补贴标准：
（一）低保家庭中60周岁以上的失能老人，按不低于100元/月/人的标准给予养老服务补贴。
（二）低保家庭和分散供养的五保对象中80周岁以上的老年人、低保和低收入家庭中60周岁以上的失独老人，按不低于100元/月/人的标准给予养老服务补贴。
第十条 各乡镇不得缩减补贴对象范围或降低补贴标准。第十一条
同时符合上述条件的老年人，和已享受重残护理补贴或困难残疾人生活补贴等补助的老年人，按照就高的原则，不重复享受。第十二条
补贴方式：
各乡（镇）要通过政府购买服务方式，采用发放服务券（虚拟养老院充值卡）或按《协议》定期结算支付等形式，为符合政府资助条件的老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务或者签约委托亲友、邻里服务提供支持。各乡镇按月向区级民政部门汇总上报服务账目清单和服务费，区民政局进行审查确认;区财政局按照民政局确认的服务清单,按季度将资金拨付区民政局。区民政局针对老人接受服务类型，如老年人到养老服务机构接受服务的，支付给相应的养老服务机构；居家接受服务的，支付给提供服务的居家养老服务机构或组织；委托亲友、邻里提供服务的，根据乡镇政府或委托的基层养老服务组织、老年人和服务提供人三方签定的协议，支付给服务提供人。
第五章
申请办法与审批程序
第十三条
申请办法：
（一）由符合政府资助条件的老年人（或其家属、扶养人）到老年人户籍所在地的村（居）委会提出申请。已经享受服务的对象，次年一月须重新申报，实行动态管理。
（二）申请人（符合政府资助条件的老年人，下同。）应提交有关材料：⑴填写《政府购买养老服务申请审批表》；⑵申请人的身份证、户口簿原件及复印件；⑶申请人本人持有的相关证明材料，包括低保证、特困供养证（五保供养证）、低收入证明并失独家庭证明。
（三）申请人需接受老年人能力评估：2016年暂时未能对老年人能力委托第三方进行专业评估的，由乡镇按照《老年人失能率通用标准》进行简易评估，填写《淮阴区老年人失能状况评估表》。《老年人失能率通用标准》：在老年人自主（无协助）吃饭、穿衣、上厕所、上下床、在室内走动、洗澡六项指标中，5-6项完成不了的为重度失能；3-4完成不了的为中度失能；1-2完成不了的为轻度度失能；都能完成的为能力完好。本实施办法中所称“失能”指重度失能；“半失能”指中度、轻度失能。
2017年起，区民政局将全面建立第三方评估机制。第十四条
审批程序：
村（居）委会负责受理、初审工作，对符合条件的，将老年人基本情况在村（居）予以公示，公示不少于7天，对公示无异议的，填写《政府购买养老服务申请审批表》，签署受理、初审意见后，上报乡镇复审。
乡镇负责复审工作，在5个工作内，签署复审意见并对《申请审批表》进行编号后，报送区民政局、老龄办审批。区民政局、老龄办进行核批后，将核批名单在其所在村（居）委会公示5个工作日，没有异议的方可享受政府购买养老服务。
第十五条
区民政局根据实施办法，明确补贴对象、标准、方式和申请办法与审批程序，并向社会公布。
第六章
保障措施
第十六条
乡镇人民政府要高度重视政府购买养老服务的组织工作，将其列入重要议事日程，纳入政府目标管理和绩效考核，纳入政府重点工作和为民办实事项目，抓好责任落实，加大推进力度，确保有效落实。
第十七条
坚持政府主导、社会参与，建立健全资金筹集和监管机制，将高龄、失能等老年人补贴及开展养老服务需求评估所需资金列入财政预算，专款专用。
区民政局负责向区财政局报送资金预算，资金由区财政筹集。各乡镇每季度具实向区民政局提出资金申请，填写《淮阴区政府购买养老服务经费补贴结算表》，经民政局审核后，按实际服务数额，由区民政局拨付给承接服务的企业、社会组织或个人，按其提供的银行账号或卡号，直发到提供服务者账户。
第十八条
区民政局建立完善高龄、失能等老年人补贴工作的相关制度，对补贴对象进行登记造册，建立台账档案。积极推进养老服务评估工作，落实评估机构和人员队伍，建立科学合理、运转高效的评估机制，实现养老服务评估科学化、常态化和专业化。加强养老服务信息化建设，建立发放补贴基础数据库，实现省、市、区信息共享和动态管理。建立统计报告制度和公示制度，及时报送补贴对象及补贴资金使用情况，并用适当方式定期向社会公布。
第十九条
区民政、财政等部门加强政府购买养老服务的监督管理，完善事前、事中和事后监管体系，督促各乡镇严格遵守相关财政财务管理规定，确保政府购买养老服务资金规范管理和使用，不得截留、挪用和滞留。购买主体要严格按照政府购买服务的操作规程，公平、公正、公开选择承接主体，建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督。承接主体应健全财务制度，严格按照服务合同履行服务任务，保障服务数量、质量和效果。服务完成后，购买主体应委托第三方独立审计机构对金额较大、服务对象较多的项目进行审计，并出具审计报告。要建立统计报告制度和公示制度。
第二十条
区、乡镇民政部门充分运用各类新闻媒体，加大相关政策宣传力度，公布高龄、失能等老年人补贴的发放范围、标准和程序，使这一优待政策家喻户晓，使老年人得到实实在在的服务。
第七章
附则
第二十一条
本实施办法由区民政局、区财政局负责解释。
第二十二条
2014-03-16 中国社工时报
作者：朱静君老师
现为广州市政协委员、广州市社工协会副会长兼秘书长，原广东工业大学社会学教授、广州阳光社会工作事务中心理事长
本文来源：《社会工作本色与本土——广东社工发展论坛论文集》
一、政府购买服务概念的源起
政府购买服务起源于西方国家，在现代社会已经是社会管理的中一种常见的模式。政府购买服务在美国被称为购买服务合同或合同外包，在中国香港则称之为社会福利服务资助，我国内地一般称之为政府购买服务。
所谓政府购买服务（Government Purchase of Services）是指政府在社会公共服务预算中拿出经费，向各类提供公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。这是欧美国家社会公共服务制度改革的产物，反映了政府在社会服务中地位作用的变化，体现了服务价值和服务理念的变迁。
早在19世纪末20世纪初，西方国家在工业化的加速发展中带来了贫困、疾病和失业等社会问题，英国、德国等国家相继出台了各种社会保障政策；到20世纪七八十年代，西方福利国家在社会服务方面开支日益庞大，赤字攀升，面临“福利危机”；于是各国纷纷进行大规模福利改革，开始走“第三条道路”：从“福利国家”走向“多元福利”，把市场与非营利的志愿性组织引入福利供给，实行国家、集体和个人共同参与、共担风险的积极福利政策，政府购买服务正是在这样的历史背景下应运而生的。
欧盟于1992年颁布《公共服务采购指令》，将机动车及设备维修、电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、健康与社会服务、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买范围，凡是超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。
中国香港在将部分政府公共服务职能转移给社区和民间组织方面也做得十分成功。政府与非政府机构建立了良好的“伙伴”关系，公共服务由政府与非政府机构共同负责，经费以政府提供为主、民间筹措为辅，服务以民间提供为主、政府提供为辅。全港上千家福利服务机构绝大部分是社区和民间组织承办，社区民间组织多达1.7万多个，从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等。这些福利服务机构是社区事务的积极参与者和社会服务的有效提供者，在香港社会中扮演重要角色。
我国政府购买公共服务的时间不长，对公共服务的内涵和外延也有过不少争论，比较含糊。2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，才对基本公共服务进行了界定。《规划》首次明确了基本公共服务覆盖八大领域，确定了44类80个基本公共服务项目，并提出未来建设的整体目标，到2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，到2020年，城乡区域间基本公共服务的差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。
在财政部办理全国人大代表建议调研座谈会上，财政部政府采购管理办公室主任王瑛表示“推进政府购买公共服务是我们必须面对的重要课题。今后，财政部将本着先易后难的原则，循序渐进地推进服务采购工作。”
我国社会管理体制创新的重要内容之一是通过体制改革推行“小政府、大社会”，转换政府职能，特别是通过政府购买社会服务的方式，推进社会工作专业人才队伍建设，逐步将政府购买社会服务变成社会制度的安排，这是创新公共财政体制、完善公共服务制度的重要手段，也是转变政府职能、建设服务型政府的战略举措。
以政府购买社会服务的方式推动社会管理体制创新和社会工作实务的发展，是我国现代公共服务与社会管理体制改革的重要方向，也是解决现代社会问题、满足人们不断增长的社会服务需求的重要制度安排。
伴随着我国改革开放的深入发展，社会结构的转型升级，我国的社会心理、人们的行为方式和利益诉求都发生了变化，对获得公平的竞争机会、享受优质的社会服务、实现个体的全面发展有了更为强烈的愿望和需求，这就迫切需要加快建立政府购买社会服务制度，创新社会服务方式，完善社会服务体系。
二、广州市政府购买服务的现状与问题
广州市政府购买公共服务从2008年开始探索，经过了单项购买向综合服务购买的转变：从最初的青少年社会工作、院舍社会工作、社区社会工作、残疾人社会工作购买服务等多领域多形式的探索，到2010年开始学习新加坡和香港的社会管理经验，尝试在街道层面通过家庭综合服务中心的方式推行20个试点的政府购买公共服务，再到2011年底的家庭综合服务中心全面铺开。
2012年1月“两会”期间，广州市政府提出采取全面推进政府购买社会服务的方式，把20个试点街道的家庭综合服务中心的模式推及广州市所有街道，每个街道至少建立一个家庭综合服务中心，于是150个家庭综合服务中心如雨后春笋般发展迅速，家庭综合服务中心建设也被列为广州市2012年民生十大实事之一，用大面积覆盖和全面普及的方式推动社会工作实务，取得了重大成绩，采取政府购买服务的方式关注民生，“广州经验”在全国范围内引起了关注。广州市的政府购买服务，以项目购买的方式全面推进。
大规模的政府购买服务确实有正面的积极成果，一方面通过这种财政投入，极大提升了民生服务的覆盖面，家庭综合服务中心秉承“助人自助、服务社群”的理念，从人的需求和问题出发提供专业服务，服务领域包括了家庭、青少年、老年中的弱势群体和有需要的人群，同时规定各街道具体情况可以设立特色服务，包括残障康复、社区矫正、社区专案、社区公共问题的介入；另方面通过这种大规模的政府购买公共服务的模式，催生了一大批承接政府购买公共服务的社会组织，从2009年上半年广州市仅有的七个社工机构扩展到目前的一百多个。政府购买公共服务，社会工作成为不再陌生的名词，这些措施对于社会创新具有重要意义。
但是在短期内政府购买社会服务步伐过大也会带来相应的问题，150个家庭综合服务中心是在20个试点只有一年，经验尚未来得及总结、存在的不足尚未找到解决的方法的基础上全面铺开的，这就导致了如下方面：
（一）承接政府购买服务的社会组织大量涌现，政府对社会组织监管、引导不足
在大规模推进家庭综合服务中心建设的过程中，在州实务，取得了重大成绩，采取政府购买服务的方式关注民生，“广东以承接政府购买公共服务为目标的、对社会工作不了解、没有任何专业背景的社会组织大量涌现，政府对于社会组织的发展还停留在“培育”的概念里，如何在培育中进行规范，有效引导、指导和管理，尚未进入政府日常工作范围，用购买服务的方式培育社会组织、以奖代补促进社会组织的发展效果是明显的，但是缺乏有效的监管和引导，完全靠社会组织自律营运的方式，毫无疑问会给政府购买服务的公益性、非营利性带来极大的挑战和隐忧。
从广州市在社会管理体制创新中以项目方式培育大量的社会组织的成效看，需要认真思考的是如何对社会组织进行规范和提升公益性、非营利性的内涵，从政策上、管理上、监控上、指导上防止社会组织把政府购买服务当做盈利的蛋糕争抢牟利。实际上这个问题已经引起了政府和社会的关注，但是在政策指引上、质量监控上都缺乏具体的措施和方法，因此带来了不少问题。
笔者在2013年“两会”期间提出的《关于规范政府购买服务的招投标和评估工作的建议》被列为广州市政府领导重点督办提案，也说明政府已经意识到了这个问题的严峻性。从笔者参与各种项目评估、调研的情况看，社会组织在营运过程中公益性的偏差虽然程度不同，但是许多问题具有普遍性。
政府购买服务在广州市仍然处于起步阶段，随着社会的不断发展特别是市场经济的不断深化，人们对公共服务的需求多样性、差异性日益明显，公共服务提供手段单
一、保障不足等问题日益突出，借鉴国际先进经验，推行政府购买服务势在必行；但是也要注重通过政府购买服务的方式做好制度设计，就要要建立起公开透明的政府购买服务的平台。
政府向社会组织购买服务并不等于政府放弃管理责任，在实施购买服务后，承担管理职责的政府部门必须履行监督责任，将购买服务事项纳入专门部门统一管理，依法对购买服务的社会组织实行项目质量、效果的指导与监督，形成职责到位、协调配合、违法必究的管理和监督机制，才能具有真正意义的通过服务购买培育和促进社会组织，公共服务多层面提供满足人们不断发展的物质文化需求的初衷。
政府购买服务之后如何进行监管和指导、引导？这是困扰各级政府和挑战各级政府执政能力和管理能力的问题。
（二）政府购买服务的制度设计的缺陷与购买服务招投标的造假可能
由于政府购买服务属于新生事物，政府购买服务要走上规范化轨道，透明化、公开化的平台搭建和制度建设需要一个过程。
在推展政府购买服务的过程中，作为服务购买方的政府并不了解购买服务的工时计算与服务质量的关系，在杜绝价低者得防止服务以次充好的看法被普遍接受之后，招投标过程就会出现服务工时虚高者得，服务工时虚高必然导致服务过程弄虚作假，当购买服务的服务量高于家庭综合服务中心规定人员所能提供的服务20%以上时，购买服务的材料造假数字造假就不可避免。
举例说明：广州市政府文件规定家庭综合服务中心一线社工为14人，服务工作量计算：
14（人数）*21.75（扣除国务院规定的所有假期和周末的月工作日）*8（每天工作时间），就可以得出服务工时为29232小时，由于社会工作服务必须有督导、培训、交流、学习的时间，约占总工时三分之一，于是可以计算出家庭综合服务中心服务工作量大概为20000-21000之间，但是某些区由于具体分管政府购买服务的政府工作人员不懂社会工作服务工时的计算，片面采取服务工时高者得进行招标，甚至出现家庭综合服务中心服务指标达到三万多服务工时，如此虚高的工作量让一线社工倍感指标压力，没有更多的时间顾及服务质量，当然更不可能做好服务对象调研和需求评估，提供能够满足服务对象的适切性的服务，还必须“合谋造假”才能应付得了第三方评估。
政府购买服务如果从原来的价低者得转变为服务工时虚高者得，损害的是民生利益、政府形象，造假泛滥，最终必然导致行业混乱，管理失当，影响政府购买公共服务的初衷。
令人担忧的并不限于此，在广州市政府购买社会服务试点中，一些政府部门自办社会组织承接社会服务，招投标过程不透明，甚至暗藏猫腻等问题也开始浮出水面。笔者在参加政府购买服务的评标工作中发现，有些社会组织为了获得项目，不惜材料造假、资质造假，大量的“首次”、“首个”等无法进行考量的自我吹嘘的所谓包装出现在招投标过程，“萝卜招标”的情况也时有出现。
政府购买服务制度设计方面（如何杜绝招标过程人情关系战胜专业关系、如何防止弄虚作假和服务工时虚高者得、如何营造招标过程公平公正的平台、如何对社会组织进行有效的监控等等）的缺陷，给政府购买服务招投标过程的弄虚作假留下了空间。
（三）政府购买服务的评估缺乏质量标准和监控平台
2012年5月，广东省政府下发《政府向社会组织购买服务暂行办法》（下称《办法》）。《办法》提出，在政府向社会组织购买服务过程当中，重大项目、重大民生事项需由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施，其余购买项目应通过公开竞争方式实施，属于政府采购范围的应通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式实施。但是政府购买服务并非实体产品，难以用实体的标准化的方式提供。
《办法》提出建立“第三方评估机制”，提出政府向社会组织购买服务的绩效评价，可由财政部门实施或通过引入第三方实施。《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，具体分解落实到三级目录，共涉及到262项内容，什么样的“第三方机构”才具有权威性，才能有效评估，这些问题在《办法》中并没有明确，也就是说《办法》仍然属于纲领性的制度设计，既没有实施方案，也没有监督、考核和问责制度的明确规定，操作起来仍然面临许多困难和问题。
广州市政府购买服务第三方评估的意识比较强，每年都有对于政府购买服务的中期和末期的评估，并按照《办法》和国际惯例采取第三方评估的方式执行。
早在广州市第一批20个家庭综合服务中心的试点项目中，广州市社工协会作为行业协会组织专家团队承担20个家庭综合服务中心试点的评估工作，为了从动态、过程中实施观察，广州市社工协会聘请了20名在校大学生做长期的服务跟踪，在社区里匿名体验服务，同时还组织在一线服务中有督导经验的、具备问题分析探索能力的高校专业教师、香港督导等组成的评估团进行中期和末期的审核打分。但也有对这种评估、审核的质疑：没有全市统一规范的专业评估标准，专家们凭着个人经验和认知为根据的评估方式是否有公信力？
为了应对这个难题，广州市社工协会在广州市民政局的支持下于2013年4月专门聘请香港资深评估专家，为参与评估的专家团队进行了为期几天的培训，从评估思路、评估内容、评估方法、评估模式、评估指标修订、评估报告等多方面进行培训；对广州市政府购买服务进行了为期半年的大面积问卷、座谈、专题讨论，并形成调研报告提交政府决策参考，这是非常值得肯定的做法。
但是广州市政府购买服务的评估仍然存在众多问题，各区在购买项目评估时独立自主向认定的第三方机构购买评估，却没有广州市统一的行业和服务质量的评估标准的设定，众多评估机构都按照自己的理解自成体系去开展评估工作，给社会工作服务机构带来较多困惑和问题，各参与评估的机构专家团队组建与资质也没有正式的途径向社会公布。
举例说明：目前广州市接受政府购买第三方评估的机构有：广州市社会工作协会（该协会是唯一的没有做直接服务的机构），还有几个各自有政府购买或其他方式的参与直接服务的机构参与评估，对于评估机构又当运动员又当裁判员的情况，政府并没有进行必要的规避规定和规范管理。由于没有广州市对政府购买服务的统一标准，这几个机构作为第三方评估标准自行设立，对通过评估促进社会工作服务良性发展的基本目标就会有所偏离。
对于正在培育过程处于萌芽阶段的政府购买服务领域，没有统一规范和标准的情况下，没有有效监控和管理的平台，没有行业标准的设立和公平公正的规避制度，必然带来各种问题，影响政府购买服务的目的。
（四）政府购买服务拨款程序繁杂延误和税率成为困扰社会组织提供优质服务的瓶颈
政府购买服务项目款的审批繁杂，经费到位的经常性延误导致社会组织拖欠员工工资，更多的服务迫不得己变成零经费服务，这已经不是个案而是普遍存在的问题。从深圳到广州，再到珠三角，几乎实施了政府购买服务的广东省各地都面临这个难题。
问题的原因是政府仍然按照企业购买的思路开展服务购买。企业营运与民办非企业性质的公益性组织营运存在重大差别，民办非企业不以营利为目的，项目若有盈余不得用于福利和分红，必须用于服务拓展，这种规范和思路制约了民办非企业的社会组织的资金积累，在服务经费经常性延误的情况下，高素质的社工人才队伍的稳定和服务质量的保证就成问题。
以广州市政府购买服务的最大项目家庭综合服务中心为例，每年200万元的项目购买，有人员构成（20人，其中70%为一线社工）和经费使用（人员薪酬待遇占经费总额60%）的明文规定，非营利机构的社会组织本身资金积累不足，当项目经费延误拖欠超过一定时间，社工的工资和服务经费受到影响，就会出现经费难以为继的情况。
2012年笔者曾经在“两会”期间通过政协提案建议简化政府购买服务的拨款程序，或者成立社会组织在政府购买服务款项延误时可以申请经费垫付的基金会对社会组织实行支持，但是相关职能部门解释，拨款程序是规范操作的过程，不能逾越。
举例说明，政府购买服务在年底12月或者1月签署协议，按照协议第一笔经费在10-15天之内拨付，但从笔者担任社会组织法人代表和理事长多年的实践看，第一笔经费几乎都在3-5个月之后才能到位，社会组织需要垫付几个月的工资和服务费，对于基础薄弱的社会组织，无疑是沉重的负担。
税率也是困扰社会组织发展的大问题，财政经费拨付时需要社会组织提交发票，提交发票必须先行纳税，大概是5.6%左右的税费。以200万元的家庭综合服务中心项目为例，假定某社会组织承接政府购买服务，200万元税费11.2万元；3月份签署协议，第一期款项拨付为5月份，9月份项目中期评估，才能申请第二笔经费，由于经费审批拨付的程序繁杂，第二笔项目款往往已经到了11月，服务的过程由于经费不能及时到位，为了减少垫付经费的压力，该机构迫不得已做了大量的零经费服务。经费到位问题随之而来，不能在11、12月有大额开支，否则被认定突击使用经费不规范；跨年度的人员工资和服务经费被认为属于机构盈利，必须缴纳25%的营业税„„。笔者曾经就这个问题与相关职能部门以政协委员提案的方式交流，得到的回应是税法是全国人大才能制定和修改的，任何变动都是违规甚至违法行为。
既然广东省采取了“先行先试”的的方式推进政府购买服务，在拨款程序和税率方面，是否也可以尝试改革用企业购买的方式和税费的方式照搬照套到政府购买服务的不配套，避免由于政策法规的碰撞带来的难题呢？
三、政府购买服务的底线操守和策略建议
政府购买服务是把市场资源优化配置机制引入到公益领域中，有效配置公共服务资源，为社会成员提供多层次、多方面、多选择的服务，满足人们不断增长的需求的过程；也是培育社会组织、激励社会组织创新，提高公共服务的效率和质量的过程；只要建立公开透明的平台，合理配置资源，进行有效的管理和监控，是可以发挥重要作用的。
但是由于社会组织和政府购买服务在我国都属于萌芽和发展的最初阶段，如果不进行有效的引导、管理、监控，完全依靠社会组织自律失之监管，就容易出现“劣币驱赶良币”的现象
（一）政府购买服务的底线操守
（1）政府购买服务必须明确政府与社会组织的双方契约关系，尊重双方的责权利，政府相关部门必须学会与社会组织合作和对社会组织进行有效的监控与指导。
从市场经济原则看，政府向社会组织购买服务是契约关系，任何一方都不能随意违背项目协议，不经协商违背协议契约的行为都应该追究违约责任，尤其是对于购买金额、项目期限、资金到位时间、资金用途等，规范购买服务的拨款程序与期限，有效监控政府购买服务的资金使用情况，堵塞违背公益性、非营利性操作的漏洞，才能保证政府购买服务打到提升民生福利和民生服务的效果。政府由于繁杂的程序或者由于各种纯属政府部门因素的拨款延误由拨款方负责向社会组织提供垫资或者提供滞后拨付金（或者为社会组织向银行贷款提供担保，支付利息），才能避免政府相关职能部门的慵懒拖拉作风，用保证服务经费的到位稳定社会工作人才队伍的稳定性和保证服务质量。
（2）社会组织的服务项目要进行有效科学的需求评估设计，尊重社会工作专业规范。
政府购买服务项目立项与结果评估是至关重要的问题，项目评估要关注服务方案的基础和出发点，防止按照政府的领导意志或项目实施者（服务机构）的意愿进行的“设计”，建立对服务项目有效监控和指导的“广州市政府购买服务项目监控、评估、指导中心”，对服务购买项目进行监控。针对服务领域特定的社区群体需求制定可行的项目服务方案，有特定的服务时间周期、目标定位，服务计划，服务体现专业逻辑关系，才能坚持社会工作的专业性特质。
以老年服务项目为例：有整体的社区的“有能、半失能、失能”老人的人数和基本状况的调研、分析和需求评估，才能设计出针对不同的层次老年群体提供适切性的服务的计划，有整体的和层次分明、逻辑递进的服务计划，才能考量服务成效，这就需要有专业内涵不断提升的社会组织，有关注实务能力和对一线情况熟悉的督导，有努力的一线服务中进行探索和思考的不断成长的社会工作者。评估不能单纯看服务指标完成的情况，只用多少个案、小组、活动碎片化的方式去考量。
（3）严格遵守公益性社会服务的原则，对社会组织和基层政府都要进行规范。
政府购买服务首先应遵循公益性原则，将有限的资源放到满足最需要帮助的困难群体的服务需求中去，政府购买服务明确对弱势群体的服务为基本服务，除非是确实在评估中发现存在重大问题的服务机构必须终止服务更换服务机构，杜绝“人情关系战胜专业关系”，对于在项目竞标中打招呼、拉关系干扰公平公正纳入基层政府考核范围。
对于社会组织的评估要注重专业规范，由于政府购买服务的服务对象都处于社会边缘化的地位，服务资源不足，开展个案服务难度很大，在项目评估中常见的现象是社会组织社区活动的指标大幅度超标，个案服务严重不足，这种避重就轻的服务方式应该纳入社会组织专业能力不足条款。
（二）政府购买服务的策略建议
（1）建立广州市社会组织和政府购买服务的评估指导中心，实施政府对社会组织的扶持、监控、管理职能。
培育社会组织作为社会管理体制创新的其中一项内容，从广东省的实践看，确实产生了良好的社会效应，尤其是通过政府购买服务的形式，促进了社会组织的大量产生。培育社会组织也包括了促进社会组织健康成长，增强社会组织专业竞争力，营造公平公正、透明的平台。针对目前服务资质良莠不齐的社会组织大量涌现的情况，有必要大量组织长，增强社会组织专业竞争力，营造公平公正的大量产生。但是提高承接政府购买服务的社会组织入门门槛。例如规定举办承接政府购买服务的社会组织理事会成员必须三分之二具有专业背景（社会工作本科以上学历或者拥有专业资格证，了解社会工作的内容和特性）；才有资格承接服务，从基础上避免用盈利的投机的思维和行为承接政府购买服务的偏差。
（2）对承接政府购买服务的社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量纳入分级评价指数。
广州市通过政府购买服务的方式促进社会组织的成长已经有几年经验，在推进家庭综合服务中心的建设中，由于没有采取对社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量公开和与政府购买服务对接，一些新办的无任何专业资质的社会组织凭借非专业性的“人脉关系”大量承接政府购买服务，甚至出现采取“萝卜招标”的方式进行排斥有服务经验和服务成效的社会组织进行公平竞争的情况。
对社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量（评估等级）纳入考核指标，可以采取业务（专业评估服务质量、撰写与发表的优秀服务例、社会服务的实际效果、承接购买服务的项目和经验）、财务（对购买服务的专项经费给出使用规则，定期进行审计，并向社会公布结论）、人力（聘请投入服务的社工人才素质与数量）等三个方面进行核准评级的方式，促进社会组织的建设和成长。
参考西方国家和港澳台地区政府购买与补贴的普通规则，成立不足一年的、理事会成员没达到3/2专业背景的社会组织不容许承接大额和超大额的政府购买服务。按照社会组织的服务经验、服务评估等级，设定相应的招标条件和准入门槛。
（3）建立政府购买服务的专业标准和评估规则，实施有效引导和管理监控
建立政府购买服务的专业标准和评估规则是政府购买服务的基础和前提，有全市统一的服务标准和评估规则，才能有第三方评估的客观公正，才不至于各区各地各有一套自行其是。评估机构可以多个，但是评估标准只有一套，这样有利于评估促进社会组织的发展和服务质量的提升，评估标准不一只能带来行业混乱。
评估优良的项目在续约和拓展新项目中有优先权，杜绝“人情关系战胜专业关系”的潜规则，才能净化政府购买服务的社会环境，实施政府购买服务和政府委托的第三方评估对于社会组织和服务项目的有效引导和管理监控。
注意：请填交修改意见表时，务必将文件名命名为“需要交稿日期（不是提交意见时的日期）+ + 论文名称”
形式。
这样便于我们及时安排。谢谢！
题目钦州市政府购买养老服务研究
第几次修改：第一次
填表日期：3 月 14 日
老师意见：
一、论文中内容未能结合钦州市的基本情况，成效、问题、建议应结合钦州市的情况； 二、钦州市财政采购民生服务从 2015 年才开始，应该从这一点分析；
三、前言部分对于政府购买养老服务这个含义解释过多，应删掉一部分并及时提到本篇论文以钦州市政府购买养老服务的现实意义。
…… 客户意见：
一、钦州市民政采购民生服务从 2015 年支 2017 年的数据应做相应的数据分析来得出钦州市政府购买养老服务现状及问题；
二、结合国内外政府购买养老服务的先进经验提出钦州市政府购买养老服务的建议 …… 改稿日期要求 3 月 17 日 20 点前 交稿日期 ：月 14 日 12 点 补充意见：
也可 3 月 18 日上午交
修改须知：
1.因修改需要根据意见查阅相关资料，修改论文内容一般三天左右，格式小问题可以加快，硕士博士毕业论文内容五天到一周左右，如需要加急修改，请和客服详谈。笼统的意见，恕不修改。您要说出详细修改的意见哦，否则我们也不清楚您的想法。
2.请不要将意见一点一点的提出来，请全部整理好以后，一次性发给我们，单独的意见不予受理。
3.在与初衷无明显出入、不改变题目、文章整体思路和大框架的前提下，免费修改。换题目、大修改视为重写，不予免费。
纵观全球,政府购买公共服务的市场化是各国政府政府改革的必然要求,尤其是西方发达资本主义国家,我国政府职能转变也要朝着市场化方向迈进,这是大势所趋。那么什么是政府购买公共服务呢?政府购买公共服务是指政府将原来由政府各相关部门直接提供的各种公共服务项目,转变为通过委托或招标等市场经济方式,由非政府组织或者个人来向社会提供相应的公共服务,达到优化整合各类资源的目的。
我国长三角、珠三角等较发达地区于上世纪九十年代中期开始探索政府购买公共服务。中国共产党的第十八届三中全会明确指出,凡属事务性的非政治性的管理服务,继续深化市场经济体制。因此,我国政府在推进购买公共服务上任重道远,必须着力利用第三方组织的作用,要有完善的法规政策和完备的监督执行程序,要有系统化思路。笔者将从以下几个方面进行研究。
1政府购买公共服务的国内探讨
我国政府购买公共服务体系的国内探索时间较短,我国政府向社会力量购买公共服务可以划分为三个阶段。第一阶段(1995—2002年)为探索的初级阶段。上海、广州、深圳等三地区率先进行试点。第二阶段(2003—2011年)为试点城市进行试点推进阶段。第三阶段从2012年开始为大范围全面全国推行阶段。改革开放以来,国家相关部通过立法制定通过了大量法律法规来推进政府购买公共服务,政府购买公共服务开始在全国得到实践,取得一定经验与教训,政府购买在我国得到具体的实施[1]。
1.1深圳
1994年,我国政府购买公共服务在深圳经济特区首次进行实践,主要是在公共环境卫生领域。此后,深圳市宝安区进行了一系列新的探索,通过采用契约管理,同时明确各方的权利和义务,将其融入市场体系中,致力于培育坚持为民,一切从人民利益出发的政府。政府购买的公共服务的内容广泛,主要包括街区综合检查、城市美容整洁、向市民提供便民服务等等。这些服务在交给非政府主体前,政府通过招标等方式对相关企业进行筛选,再督促企业按照契约提供服务,如果社会中出现新情况新问题,则可以修改和补充契约双方的权利和义务。深圳模式有一定创新[2]。
1.2上海
进入二十世纪以来,上海市围绕加强社会组织建设提出了诸多建设性意见,制订了预算管理暂行办法等法律文件,在这些措施提出和出台的基础上,上海市整合全市各类资源,通过多种手段,发挥本地特色和优势,逐步建立起具有本地特色的政府购买公共服务体系,同时在上海市取得巨大进步,被证明是切实可行的。其做法最主要体现在以下几个方面:一是购买方式多样化;二是资金投入多渠道;三是协调配合多部门;四是多领域购买服务;五是绩效评估多元化。
1.3江苏
近几年来,江苏省委省政府根据本地实际情况在综合研究的基础上,先后制定并审议通过了社会组织建设的法律法规和相应的政策文件,竭力强化社会组织的鲜明优势和其服务功能,破旧立新,创新机制,找到并完善政府购买公共服务的创造性方法,简化政府职能,创新政府购买公共服务体系,这些措施推动江苏政府购买公共服务取得巨大成功。因为江苏处于太平洋西岸,经济发展迅速,经济实力雄厚,所以政府购买公共服务涉及广泛。
政府购买公共服务具有五个显著特色:一是以行业协会为媒介。二是大规模发展科技,培育企业孵化器。采取多种措施多管齐下,打造一批出色的社会公益性组织,由政府提供资金、政策、技术等各种支持,营造公益性组织欣欣向荣的局面。三是大力推进社区公益服务。四是通过正常招标投标等手段。
2政府购买公共服务的国外研究
2.1三种主要模式
上世纪八十年代,英国撒切尔政府首先提出了公共服务和公共物品的供应实行公私联营的理念。八十年代以后,这一理念迅速扩散到法国、美国、加拿大等西方发达国家,并在这些国家得以实践,政府购买服务取得长足进步。总体而言,欧美等发达国家或地区公共服务供给模式大致可以分为三类:
2.1.1日本模式
日本模式是一种政府主导型模式,政府在公共服务提供中占据主导地位。虽然自1990年代以来日本政府在不断谋求改革,将适合民营化的政府职能分散出去,由于日本社会特点,日本政府对公共服务的提供负有责任。21世纪初,小泉纯一郎组阁,提出并实施市场化实验即根据市场经济的特点,细分量化政府职能,非政府组织分担政府职能,政府只提供关于国家民生的、私营部门无法提供的[3]。
此外,日本政府通过全盘考虑,把大学教育、专业培训、统计调研等项目纳入政府改革的内容,出台相关法律法规条例保障政府改革,引入市场竞争机制,严格规范自身行为,逐渐形成科学化、制度化的变革机制,成为政府购买创新体系的典范[4]。需要指出的是,日本政府的政府职能转变并不是彻底的,政府对经济有较大的干预能力,依然是政府主导,对整个国民经济具有宏观的统筹能力和控制能力。
2.1.2德国模式
公共服务的提供者是第三部门。德国在公共服务市场化过程中采取保守态度,德国政府采取的主要是普鲁士模式[5]。即通过契约合同和竞争性招标的方式,支持私营部门分担政府部分职能。为此,德国采取了成本收益分析、招标管理、全面质量管理等管理方法措施,保证私有化过程中公共服务提供的效率,防止垄断,保证公平竞争。在整个西方社会中,德国比较民主,德国公民对公共服务拥有直接表决权,德国政府特别鼓励弱势群体参与公共服务的提供,特别是处于最底层的群众。
2.1.3英国模式
英国模式主要是向非政府组织即第三部门购买公共服务。从上世纪八十年代初期开始,英国政府对政府提供的公共服务进行了以私有化和民营化为核心的改革,主要是在基层社区建立各种私营的社会服务机构,政府切割自身职能,通过社会组织,第三部门等购买各种公共服务照顾老人、残障人士等弱势群体[6]。
此外,英国政府每年会培育许多社会性组织和社会型企业,投入了大笔财政资金,聘请了大量专业人才。在多种措施的共同支持下,英国公共服务的私有化率达到很高水平,为其他国家提供了宝贵经验,也为许多发展中国家树立了典范。
2.2三种模式的重要启示
①推进和完善政府购买公共服务的质量和水准,必须逐步构建合理的公共服务供给体系。我国政府应根据经济社会发展的特定规律,顺应社会发展趋势,积极引导外资、私营企业资本和非营利性志愿组织成为公共服务的提供者,在全社会逐步形成政府、市场相互合作的模式。
②推进和完善政府购买公共服务,多元化公共服务供给范围必须得到合理科学划分,政府和社会组织应该各司其职,社会组织分担更多政府职能,通过市场经济机制优化配置公共产品,资源利用效益最大化。由于市场机制具有盲目性、自发性和滞后性等缺点,政府也具有局限性,所以为弥补市场失灵和政府失灵,必须选择志愿者捐赠、城市社区自我供给等方式[7]。
③推进和完善政府购买公共服务,必须引入市场经济体制机制,实现供给方式多元化,即政府和社会组织共同努力,相互合作。如果涉及较强公益性质,密切关系群众利益及维护社会公平的领域,可采用公私合作的方式提供。涉及社会福利性质较强的领域,这时,可采取社会提供自我协助等方式来实现。
④推进和完善政府购买公共服务,公共服务多元化供给的必要步骤和操作流程必须科学掌握。我国政府必须根据社会经济状况,同时结合私营企业,非政府组织和志愿者组织的实际状况,重点支持部分非政府组织的发展壮大。所以,只能根据实际情况,选择在比较发达的公共事业领域进行试点,然后由点及面在全国建立完善的政府购买服务体系,是我国政府购买服务转变的必然要求。
3推进我国政府购买公共服务的路径分析
总体而言,我国政府购买公共服务与发达国家和地区相比,虽然近年来发展迅速,但是我国所处的阶段依然是初级阶段,在我国的政府购买实践中也遇到了好多问题,这些问题必须得到解决,同时也取得了有益的实践探索。我国政府购买服务遇到的问题主要有:法律法规不够健全;政府购买公共服务的对象狭窄;政府购买公共服务体系缺少科学性和系统性;全社会非政府组织较为匮乏;政府购买公共服务缺乏完整有效的监督与评估机制。因此,为解决以上问题,必须从以下几个方面着手:
①推动法律法规的不断完善。一是加快完善现行的《政府采购法》,在实施过程中根据新情况研究制定新的法律法规,使政府购买公共服务有法可依,有法可循,有法必依,监督执行;二是推动政府购买服务项目清单化,与第三方组织签订契约合同,明确政府的职责权限、项目范围、购买方式等。
②创新政府购买服务运行机制,整合全社会各类资源,认清各自的权力和责任,不断推进基本公共服务均等化。一是完善需求调查机制,可以通过问卷调查,也可以对已有公共服务进行绩效评估,并在此基础上提出建议。二是建立健全目录筛选机制,制定服务标准,鉴别主体资质条件,并向全社会公示。三是建立健全招投标机制,规范各级政府的权力,增强招标的科学性,增强招标过程的公开性、透明度和公信力。
③加强资源整合,多渠道筹措政府购买服务资金,政府购买社会组织服务项目的资金主要有三个来源,即专项资金、预算外资金和预算内资金。研究制定新型财政金融政策,重点支持私营部门等社会力量的快速发展,建立各种慈善资金,对政府购买公共服务提供资金支持。
④理顺各级管理体制,明晰各级政府的职责权限,建立健全管理体制,统筹协调和分级管理公共服务的供给。另外,中央政府要加强监管与指导,提供国防等有关国家生存的类似公共服务。各省级政府主要是制定公共服务标准,编制服务目录。市县主要是负责执行上级命令和付诸实施。
⑤增强政府购买服务的基本能力,必须大力发展非政府组织。放眼国内,我国社会组织发展先天不足,规模较小,实力较弱,因此,我国政府必须加强对社会组织的支持力度,使各类社会组织获得大发展,更好地分担政府职能。一是立法支持社会组织的发展。二是大力培育各类社会组织[8]。社会组织可以更好地承接政府转移的那部分公共服务职能,因此必须在全社会大力培育各类社会组织,使之欣欣向荣,成为为社会服务的优质力量。
⑥明确政府购买公共服务的项目和市场购买的项目。一些项目由政府负责,一些项目则完全私营化,有利于推进我国政府购买公共服务水平。政府购买项目和市场负责的项目不同主要是因为政府职能和市场职能的差异所决定的。一般而言,政府主要管理国家宏观经济和国家经济走向,关乎国计民生的大政方针政策等,其主要职责是国家经济的“掌舵人”,是市场经济的看护者;而市场则主要负责自发调配市场资源,实现全社会资源的最佳配置,有利于建设完善发达的社会主义市场经济体制,对我国经济体制改革具有重要意义。因此,政府和市场权责明确、产权清晰、各司其职是推进政府购买公共服务的必然要求,必须坚持。
4中国政府购买公共服务发展展望
我国政府购买公共服务起步较晚,但是在政府购买公共服务方面发展迅速,特别是改革开放三十多年来,我国政府购买公共服务的研究取得了一系列重要成果,特别是在广东、上海、深圳等地区取得了重大实践成果,与此同时,与西方发达国家相比在这方面仍然滞后,其集中表现在两个方面,首先,国内学者研究领域比较狭窄、短见,国内研究者们的关注点大多集中在两个特定领域,一是引进西方发达的研究文献和资料,大多数研究者致力于介绍西方政府购买公共服务的理论和经验;二是对我国政府购买公共服务进行的具体实践活动进行研究,并总结实践的经验成果,进而提出发展性建议。
在国内,上述两个领域还是处于空白状态,所以有研究的必要,但是缺少对我国具体实际情况的研究,缺少深入的研究性成果,基本没有理论探讨;另一方面我国国内学者大多只是搬来西方学者的观点,对其适用于我国的可行性没有过多探讨,我国政府购买公共服务的研究还远远不够,缺乏彻底的理论成果,大多数学术成果只是介绍了中国购买公共服务的具体案例和欧美等西方发达国家的经验,但是对很多重要的理论问题没有深入研究,研究范围比较狭窄,对政府购买公共服务的理解缺乏宏观视野和深度关怀,这在一定程度上阻碍了我国政府购买公共服务的发展。但是,我国具有良好的政府购买公共服务研究历史,所以我国政府购买公共服务一定会获得大发展。
摘要：全球公共部门改革的重要趋势是从政府包办一切到逐步实现市场化,即公共部门服务市场化。当前,我国政府购买公共服务体系处于开始阶段,各方面都不完善,在服务规范、法律法规、第三部门、统筹协调、绩效考核等方面面临诸多问题。优化和推进政府购买公共服务,必须拥有一套完备的法律法规体系,实现政府购买法制化;理顺管理体制,明确和合理划分各级政府公共服务职责;完善运行体制机制,大力完善政府购买公共服务的水准;统筹各类社会资源,实现各类资源优化配置,多渠道筹措资金;监督检查是必要的,能提高政府购买公共服务的总体效益。从政府包办到政府购买的转变是我国政府必须面对的一个必然趋势,也是我国推进政府购买公共服务的最佳路径选择。
摘 要：政府购买公共体育服务有利于政府和体育行政部门对体育管理方式的转变，有利于促进社会体育组织的发展，有利于满足社会公共多元化和异质性的体育锻炼需求。以上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务为个案，分析个案的模式、特征以及意义，总结个案的基本经验，以期对二三线城市开展政府购买公共体育服务提供借鉴。
关键词：公共体育服务；政府购买服务；群众体育赛事；上海
中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2015）05-0004-05
Abstract：Government purchase of public service of sport is helpful for government and sport administration to transform management mode，promoting the development of organizations of social sports and meeting the diversity and heterogeneity needs of people for sport activities.By taking Shanghai Sports Bureau purchasing service from social organizations for Shanghai mass sport events as a case，this paper analyzes the purchase patterns，characteristics and significance and summed up the basic experience in order to provide reference for the second- and third-tier cities to carry out government purchasing public sports services.
Key words： public service of sport；government purchase of public service of sport；mass sport events；Shanghai
1 问题的提出
政府购买服务起源于西方国家福利制度改革，反映政府在提供公共服务中角色和地位的变化。西方发达国家政府购买服务模式在近半个世纪的实践中已经发展得较为成熟。我国直到上世纪90年代中期才有部分发达省市开始试点这种模式[1]，但近年来在政府深化机构改革和政府职能转变的推动下，这种模式在国内二三线城市逐步得到推广。特别是2013年9月国务院办公厅《关于政府向社会组织力量购买服务的指导意见》的出台，要求各级政府在公共服务领域要更多地利用社会力量，加大购买公共服务力度，到2020年全国基本建成比较完善的政府向社会力量购买服务制度[2]。在这一政策的引导下，各级地方政府开始积极推广政府购买公共服务。由于实践时间较晚，发展历程较短，大部分二三线城市缺乏购买服务实操经验，在实践中难免会存在一些问题。
上海市作为最早开展政府购买服务的城市之一，经过十余载的探索，购买服务的范围从刚开始的养老服务逐步拓展到慈善教育、就业扶助、司法矫正和问题青少年教育等诸多领域，并且也延伸到公共体育服务领域。在长期的实践中积累了相当多的宝贵经验，对正在实践和将要试点的其他二三线城市具有一定的借鉴意义。以上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务为个案，总结上海市在购买公共体育服务方面的优秀经验，以期对全国二三线城市购买公共体育服务提供经验和指导。
2 政府购买公共服务的理论阐释
政府购买公共体育服务是政府购买服务模式向公共体育服务领域的成功延伸，两者有机结合源于这种模式的活力和优势，政府购买公共服务的提出主要基于以下三个方面的理论思考：
第一，市场失灵和政府失灵的思考。西方政治经济学自由主义学派认为，市场是最优的资源配置方式，市场自身调节功能够实现对各种资源的优化配置。诚然，在资源配置效率方面市场呈现出无可比拟的优势，但是市场解决不了社会公平问题。履行公共服务是政府的基本职责，从政府的立场来看，除了要考虑资源配置的效率还要关注资源配置的公平问题，仅凭市场机制难以实现公共服务均等化的目标。因此，在市场出现资源配置失灵时，就需要政府站出来进行干预。然而政府在克服市场失灵过程中有时候发挥不了预期的调节作用。原因可能在于，首先政府克服市场失灵的首要前提政府是“道德人”[3]，政府是大公无私的，但事实上政府存在自身利益诉求，有与民争利的风险。其次，政府一方面不能准确洞悉公众的真实需求，存在供给与需求契合度风险，另一方面政府作为单一供给主体不能满足社会公众的个性化、异质性需求。最后，缺乏竞争和成本控制手段也都会造成政府失灵。因此向社会公众提供公共服务既不能放手市场去办也不能让政府一家去独揽。考虑到市场失灵和政府失灵风险的存在，新公共管理理论给出了答案，其认为政府可以转变单一供给主体的思路，引入市场和社会共同提供，通过丰富供给主体，充分利用市场和社会的优势，发挥政府的协调作用，形成政府、市场、社会三者合作联动机制，克服各自缺陷，放大各自优势，在供给服务过程中便可以形成合力和提高效率。
第二，经济效益与社会效益的思考。向社会公众提供公共服务是政府的基本职责，但政府作为生产主体直接向社会公众提供公共服务存在较多的弊端，最为明显的问题就是政府作为单一生产主体，公共服务生产成本高，经济效益低。如何解决这些问题，将供给主体和生产主体相分离无疑是一个较好的治理举措。从经济学角度出发，是否应该将公共服务供给主体和生产主体相分离，原则上取决于成本收益分析。引入市场手段和社会力量生产公共服务，发挥竞争机制诚然能够提高公共服务生产的经济效益，然而完全依赖市场和社会力量生产公共服务又会产生资源配置不公平问题，但是政府通过向市场和社会购买公共服务的方式既可以提高公共服务生产的经济效益，又能够保障公共服务配置的均等化。经济效益和社会效益的最优化结合无疑是政府购买公共服务主要诉求之一。
第三，社会福利多元化的思考。自从20世纪70年代中后期出现福利国家危机，西方发达国家都在收缩福利规模，大多数国家没有能力完全承担社会福利，各国政府都在寻求多方提供社会福利。福利多元主义认为，国家作为社会福利供给的重要主体，但绝不是对福利的垄断。社会总福利应该由公共部门、非盈利性组织、盈利性组织、家庭、社区共同提供，让政府独自承担社会福利是完全错误的做法。政府应该成为福利服务标准和规范的制定者、社会福利的购买者以及对其他从事提供社会福利服务的监督者，非盈利性组织和盈利性组织应该成为社会福利的主要生产者，家庭和社区应该成为社会福利配置过程中的协调者。只有各方充分发挥各自的优势，做到不错位、不缺位，才能实现社会福利有效生产和优化配置。
为了全面提升上海市市民身体素质和幸福感指数，上海市体育局从2013年起每年举办上海市民体育大联赛。截至2015年8月，上海市民体育大联赛已经成功举办了两届，第三届联赛也正在如火如荼地进行当中。同时，上海市体育局为了提升全市社会体育组织适应市场竞争及规范化运作的能力，以市民体育大联赛为平台，2014年和2015年连续两年引入政府购买公共体育服务模式，把市民体育大联赛的承办服务转交给社会体育组织，以此培育和扶持社会体育组织的发展。
在2014年上海市民体育大联赛承办过程中，上海市体育局通过公开招投标的方式向全市社会体育组织购买市民体育大联赛承办单位服务，参与投标的36家社会体育组织，有30家社会体育组织中标，并与上海市体育局签订了购买服务合同[4]。在2015年市民体育大联赛承办过程中，全市87家社会体育组织，其中55家社会体育组织参与投标，最终51家单位中标[5]。
在整个购买过程中，上海市体育局作为市民体育大联赛的购买方，中标社会体育组织作为承办单位的供给方，购买内容为市民体育大联赛承办运作管理。招标采取第三方委托代理的模式，上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标委托代理方，招标采取“单一来源采购”和“竞争性谈判”两种方式。为了确保整个招投标过程公平、公正和透明，上海市体育局不仅在相关网站公示了应标和中标的单位，而且允许媒体全程介入到招投标工作中，不仅邀请媒体代表参与评标，而且向各大媒体开放招投标现场。
4 个案审视
4.1 个案的模式与特征
关于政府购买服务模式研究，当前较为主流的观点主要有两种，一种是王名提出的依赖关系非竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式和独立关系竞争性购买模式[6]，另一种是韩俊魁提出的竞争性购买和非竞争性购买模式[7]。尽管在划分形式上两位学者对政府购买服务模式提出了不同的看法，但实际上他们对划分所依据的标准是趋于一致的，从划分标准来看，他们的焦点都聚集在社会组织与政府两者之间的独立性程度以及社会组织与社会组织之间的竞争性程度两个方面。
因此，可以从购买服务“买卖双方”独立性程度和“卖方”间的竞争性程度两个维度去考察上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务的模式。在个案中，从“买卖双方”独立性程度来看，作为买方的上海市体育局与卖方的社会体育组织之间是相互独立的关系，上海市体育局是政府部门，体育协会和体育俱乐部是社团性质的民间社会体育组织，双方是不同的法人代表，“买方”和“卖方”是建立在不同主体契约关系基础上达成的购买协议。从“卖方”间的竞争性程度来看，上海市体育局采取“竞争性谈判”和“单一来源采购”两种招投标方式来选择购买服务的承接方，也就是一部分项目供给主体具有竞争性，另一部分项目供给主体具有非竞争性。所以，基于“买卖双方”相互独立程度和“卖方”间的竞争性程度可以将上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务的购买模式界定为独立关系竞争性购买和独立关系非竞争性购买的混合模式。
从政府购买公共服务制度设计层面来看，上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务具有鲜明的规范性特点：
第一，竞争性购买和非竞争性购买。西方学者认为存在供给主体竞争市场是购买服务三大基本条件之一[8]。我国也有学者提出类似的观点，认为政府购买服务首要前提就是市场存在大量的服务供给主体[9]。国内外学者一致认同竞争市场在政府购买服务中的地位和作用，是因为良性竞争机制可以降低服务生产成本，确保和提高服务质量。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位过程中，既存在竞争性购买也存在非竞争性购买。上海市体育局考虑到各项目供给主体竞争环境的实情，对多数具有供给主体竞争市场的项目，通过招投标“竞争性谈判”的方式从众多竞标社会体育组织筛选出最佳的承办单位，对于缺乏供给主体竞争市场的项目采取“单一来源采购”指定具有承接能力的社会体育组织作为承办单位。
第二，体制外购买。体制外购买是指购买服务建立在不同主体契约关系上。在个案中，上海市体育局在2014年和2015年与多家中标社会体育组织签订了购买服务协议，中标的体会社团和体育协会都是在民政部门登记的具有独立法人的社会体育组织，社会体育组织和上海市体育局是相互独立的关系。体制内购买是指政府出于单位编制有限，通过出资建立民办非企业单位，招聘社会工作人员来承担公共服务事务，如上海市杨浦区延吉街道政府购买社区体育赛事服务就属于体制内购买这种情况[10]。
第三，购买过程公开透明。上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务从发布招投标信息到最终确定承办单位，整个过程具有公开透明性。首先，在相关网站发布招投标的信息，组建包括政府、媒体等多方评标机构。其次，在网站公示应标单位让群众参与监督和审查，并且在竞标过程中邀请媒体全程报道，最后，对中标单位在网上进行公示。
第四，第三方代理招投标。购买市民大联赛承办单位服务过程中，为了避嫌，做到公正和权威，上海市体育局没有亲力亲为招投标工作，而是采取第三方代理招投标的方式，委托上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标代理方。
4.2 个案的意义
在政府购买公共体育服务模式中，政府、社会体育组织和社会公众是三个最为重要的核心要素，在理论设计上，这种模式对三个核心要素的作用体现在“一石三鸟”方面。因此，本文从三个核心要素方面考察个案的意义。
4.2.1 政府层面
第一，有利于政府和体育行政部门对体育管理方式的转变。一直以来，我国体育管理体制偏向于政府主导型，“官办”体育色彩较浓，政府和体育行政部门在体育发展过程中扮演着“家长”的角色，包办了体育发展的方方面面。诚然，这种体制的优越性给我国体育发展带来的巨大成功，如2008年北京奥运会成功举办以及2022年北京冬奥会的成功申办，但我们也不能忽略这种体制的不足，一方面使政府和体育行政部门容易陷入微观管理事务当中，另一方面抑制了社会办体育的空间。而政府购买公共体育服务这种模式有利于弥补政府主导型体育管理体制的短板，能够实现政府和体育行政部门对体育的管办分离，形成政府和社会共同治理的格局。在个案中，上海市体育局一方面把“办”的职能分离给社会体育组织，将市民体育大联赛的直接承办过程转交给体育协会和体育社团等社会体育组织机构，另一方面把“管”的职能延伸到协同治理，充分发挥政府的决策、购买、监督和评价职能，积极调动社会体育组织的专业化承办能力。因此，通过购买服务方式可以有效实现政府和体育行政部门对体育的管理由微观管理到宏观治理的转变。
第二，有利于降低政府提供公共体育服务成本，提高服务效益。传统公共体育服务供给模式是政府作为直接生产者向社会大众提供，但是这种模式存在两个弊端。首先表现在供给成本方面，大部分公共体育服务的生产过程具有专业化，需要在专业技术人员和专业管理人员的配合下才能顺利产出，但实情是政府在公共体育服务的生产过程中不占据专业优势，倘若政府要直接生产公共体育服务就需要投入足够多的人力、物力和财力来提高生产专业化程度，但同时这也让政府生产公共体育服务的成本高出于市场的平均水平。其次表现在服务效益方面，政府直接生产服务实则是政府对公共体育服务生产的直接垄断，竞争机制的缺失，容易造成政府机械的重复生产一种公共体育服务，满足不了公众多样性和异质化的需求，而在政府购买公共体育服务模式中，通过将公共体育服务的生产工作转交给具有专业化优势的社会体育组织，就可能以较低的成本获得较高的效率和效益。
4.2.2 社会体育组织层面
长期以来我国社会组织采取“分级登记，两头管理”的登记制度，即凡是在民政部门登记注册的社会组织（包括社会体育组织）需要有相关的主管机构。这种制度在一定程度上加强了政府监管，但是也存在一些弊端。一方面社会组织受到民政部门和主管部门的双重领导，导致自我独立发展能力较差。另一方面登记注册需要有相关的主管机构导致大多数社会组织寻找行政庇护，对政府依附性较强，致使职能和定位不清晰，使得社会组织发展缓慢，活力较低[11]。但从国际发展经验来看，采取政府购买公共体育服务这种方式能够有效提高社会体育组织的活力，改善政府与社会体育组织之间的关系，为社会体育组织的发展提供动力[11]。就个案具体而言，实施购买服务这种机制至少在两个方面有助于提升社会体育组织的活力，首先表现在拓宽筹资渠道和增加收入方面，社会体育组织在完成承办市民体育大联赛工作后，上海市体育局需要按照合同规定向社会体育组织支付承办服务费用，这便可以增加社会体育组织的收入，保障这些社会体育组织的良性发展。其次体现在专业化承接服务能力提升方面，政府购买公共体育服务实则是一种契约式购买，社会体育组织需要按照合同内容按质按量完成承办工作，如果上海市体育局认定承办单位承办工作服务不合格就会终止购买合作，不予以资金回报，这就迫使社会体育组织主动改善管理，提高专业技能，进而提升各自的专业化服务能力。总体而言，通过政府购买服务模式可以改变以往社会体育组织“等靠要”的发展模式，提高自身的市场意识和竞争意识。
4.2.3 社会公众层面
社会公众作为公共体育服务的受益者，不论是传统模式下的政府直接供给方式又或是政府购买公共体育服务模式下的多元供给模式，对于社会公众而言，他们关注的焦点是由“旧模式”到“新模式”的转变是否迎合了他们在体育锻炼方面的诉求。当前，我国人民生活水平有了较大的提高，社会公众对公共体育服务业的需求一方面体现在规模化层面，另一方面体现在异质性层面。而政府购买公共体育服务模式使大量且多样的社会体育组织参与到公共体育服务生产与供给中，一方面解决了政府直接供给在数量方面的不足，另一方面弥补了政府供给内容单一的短板。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办服务过程中，上海市市民毋庸置疑是公共体育服务供给机制改革红利的最大受益者。通过竞争性购买模式，上海市体育局挑选出服务最佳、专业性最强的社会体育组织来承办市民体育大联赛，从而整体上提升了市民体育大联赛的含金量，市民通过参与市民体育大联赛获得最佳的公共体育活动服务。
4.3 个案的基本经验
4.3.1 结合实际采取竞争性和非竞争性两种购买机制
在个案中上海市体育局采取竞争性购买和非竞争性购买两种机制向多家社会体育组织购买市民体育大联赛承办主体服务，采取竞争性购买方式主要基于两个方面的考虑，一方面是大部分项目存在承办竞争市场，另一方面通过引入竞争性购买机制可以挑选到“价廉物美”的承办主体，“价廉物美”顾名思义就是较低的承办成本和较高的承办服务质量。由于承办竞争市场的存在，上海市体育局就有可能在众多的竞争供给主体中通过比较挑选出承办成本低且服务质量好的承办方：而采取非竞争性购买方式主要鉴于少数项目缺乏承办竞争市场，上海市体育局承办这部分赛事又不占有专业优势，直接承办势必需要支出较高的成本来弥补自身的专业短板，但是让具有专业优势的社会体育组织去承办这部分赛事便可以降低承办成本。因此，从承办成本来看，对于缺乏承办竞争市场的项目采取表面看似是折中办法的非竞争性购买方式，也不失为一种较佳的选择。
4.3.2 采用公开招投标方式
为了确保招投标工作的科学规范和公平公正，在购买服务中，上海市体育局采取公开招标的方式开展招投标工作。现行招标形式有两种，一种是公开招标，另一种是邀请招标。公开招标是指招标单位通过公共媒体向不特定的组织或法人发布招标项目信息内容，并在符合要求的多数投标人中选择出最佳的一个。而邀请招标是招标人根据承包商的资信和业绩，首先挑选一定数量的组织（不低于3家），然后邀请他们参与投标[12]。这两种招标方式主要区别在于：第一，发布信息方式不同。前者采用公告的形式，而后者采取的是投标邀请书。第二，投标人选择范围不同。前者采取公告的形式，面向的投标人是市场上所有对招标项目感兴趣的组织，并且不清楚潜在投标人的数量；后者招标对象是“知根知底”的组织，并且事先已经知道投标人的数量。第三，竞争范围不同。前者面向的是符合条件的所有组织，但凡符合要求的组织都可以参加投标，因此竞争范围较大；而后者因为投标人数量有限，因此竞争范围也较小。第四，透明程度不同。在公开招标中所有活动都要按照既定并为大家熟知的程序和标准对外公开，因此公开透明程度较高；而邀请招标透明程度相对较低，易产生作弊行为。通过以上对两种招标方式的比较分析可以看出，公开招标具有两个方面的优势：一是公开招标可选择的投标人数量较多，可以通过竞争机制甄选出最佳的投标人；二是公开招标的透明程度较高，降低作弊风险。因此，在个案中上海市体育局采取公开招投标的方式向全市所有具有资质的社会体育组织购买市民体育大联赛承办服务有利于在最大限度内选择承办方，一方面兼顾了公平公正，另一方面也确保了效率。
4.3.3 积极引入第三方监督机制
第三方监督机制是区别于政府部门自身监督的外部监督形式，是监督主体多元化的体现，一方面可以提高决策的民主化和科学化，另一方面也是一种外部制衡机制，可以有效弥补政府内部监督的缺陷。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办服务过程中，上海市体育局就充分利用第三方的独立主体的特点，积极引入了第三方监督机制开展购买服务工作。在整个购买服务过程中，第三方监督主要体现在两个方面：第一，在招投标方面采取第三方委托代理的方式进行招投标，委托上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标代理方开展和监督招投标工作。第二，全程邀请媒体代表介入监督。全程介入主要表现在三个方面，首先是邀请媒体代表参与评标工作，其次整个评标过程对所有媒体开放，再次将评标结果在媒体上公布。
5 结语
与传统的公共体育服务供给模式相比较而言，政府购买公共体育服务在理论设计上，一方面有利于政府职能的转变，实现政府对体育微观管理到宏观治理的转变，另一方面有利于促进社会体育组织的发展，增强社会体育组织的活力，再一方面有利于满足社会公共多元化和异质性的体育服务需求。但从这种新型模式在各地方的具体实践来看，政府购买体育服务实操仍存在一些问题，如政府购买公共体育服务的领域有待深入，购买程序有待规范，社会体育组织承接服务能力有待加强。因此，二三线城市在准备开展政府购买公共体育服务前，有必要向已取得成效的一线城市借鉴经验，如上海和广州。“他山之石，可以攻玉”，积极学习他人的成功经验，可以避免走弯路，走错路。
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