论我国证券市场监督管理法律制度的完善

论我国证券市场监督管理法律制度的完善（共8篇）

论我国证券市场监督管理法律制度的完善 篇1

(一)我国现行的证券私募发行法律制度规定

10月27日修订，并于1月1日起施行的《证券法》和《公司法》是我国有关证券私募发行的最重要的两部法律，其中增加了有关“非公开发行”、“向特定对象募集”等规定，为我国证券私募发行制度的建立奠定了法律基础。

(二)我国证券私募发行法律制度存在的不足

1.证券私募发行不能免于注册。为了保护投资者的合法权益、保持经济秩序的稳定，我国证券法规定对证券的私募发行采用核准方式进行监督，这使得我国的证券私募发行丧失了其原有的募集成本低、资本流通速度快的优势。这种“重防弊甚于兴利”的做法虽然更有利于保护投资者的利益，但也“使公司募集资本的成本有所增加，资金的流通也变得缓不济急，不符合现代企业希望筹资灵活弹性的需求”.

2.我国证券私募发行的主体范围太窄。我国证券私募发行的主体仅限于股份有限公司，不能满足市场的需要。证券私募发行的主体应当适当扩大，使得中小企业也可以通过私募方式募集资金。

3.证券私募发行的对象范围不明确。根据我国证券法第10条，私募发行的对象应为“特定对象”,但对“特定对象”的含义没有做出明确规定。

除此之外，我国证券私募发行制度对发行人的信息披露义务、私募发行证券的转售均未作出规定，在实践中不易进行规范，由此可见，我国的证券私募发行法律制度仍有待完善。

二、对我国证券私募发行法律制度完善的构想与建议

(一)证券私募发行的审核制度

目前，我国的金融市场还不发达，法律制度仍不健全，对投资者的保护措施也存在不足，因此不能直接照搬国外的豁免审核制度。但也不能直接适用与公开发行相同的核准制度，因为直接适用与公开发行相同的核准制度会使证券私募发行丧失了其所原有的价值，无法达到节省发行费用、促进资本流通的目的。

因此，我国证券私募发行审核制度应适应市场的实际情况，不断完善发展。从长远来看，随着证券市场的不断发展与相关法律制度的健全，我国最终会确立证券私募发行的豁免制度。但近期我国暂时不具备施行豁免制度的条件，应比照公开发行的审核制度，尽量简化证券私募发行的核准程序，如减少核准材料，适当缩短核准期限等，从而达到促进资本流通、融资便利的目的。而对于一些规模小、对象范围不广的小额证券私募发行，则可以实行事后申报备案制度，即“在进行证券私募发行时，发行人无需事先向证券监督管理机构申请核准，只需于私募发行证券的股款或价款收缴完成之日起15日内向证券监督管理机构报备”.

(二)证券私募发行的主体资格的确定

证券私募发行的主体包括发行人和发行对象，以下分述之：

1.证券私募发行的发行人资格。证券私募发行的目的就是促进资金流通与融资便利，因此凡是能有效保护投资者利益的证券私募发行行为，世界上多数国家均未对证券私募发行的发行人资格做出过多限制。但由于我国目前金融市场还不发达，相应的法律制度尚未完善，立法初期将证券私募发行人局限于资本丰厚信誉良好的金融机构和公司。但对发行人的资格进行限定时，其标准应低于公开发行的标准。根据我国《证券法》和《公司法》的规定，私募发行的主体主要是股份有限公司(包括上市公司)，其范围过于狭窄，应当予以适当放宽，可将证券私募发行的发行主体扩大为“股份有限公司、政府、金融机构(包括商业银行、证券公司、保险公司、各类基金等)”.并且可以授权证券监督管理机构根据不同行业的具体要求制定不同的规则。

2.证券私募的发行对象资格。我国新《证券法》规定，证券私募的发行对象为“特定对象”,当并未就特定对象的具体含义作出界定，只是规定特定对象的人数“不得超过200人”.因此上述规定中的“人数标准”就成了判断证券私募发行的主要依据。而美国的最高法院早在Ralston Purina案中就已经认定“受要约人是否需要注册程序的保护才是关键，受要约人能否去的相关的信息是其考察重点，并以‘需要标准’代替了原本的‘人数标准’”.由此可以看出，我国证券法对证券私募发行对象的规定过于概括，单一的“人数标准”很难有效的保护投资者的利益，甚至会导致效率与公平之间的失衡。

借鉴美国的立法经验，对我国证券私募的发行对象进行规定时可将其划分为三类：

一是机构投资者。机构投资者是相对于个人投资者而言的`，是指“用自有资金或者从分散的公众手中筹集的资金专门进行证券投资活动的法人机构，包括证券公司、保险公司、商业银行、证券投资基金管理公司、财务公司以及经中国证监会认定的其他机构投资者等”.机构投资者具有规模大、资金雄厚的特点，且其拥有进行研究、分析、判断各种信息的专业人才和能力，不需要证券私募发行人主动向其提供信息。当机构投资者认为在进行决策时需要获得相关信息的情况下，可以主动向发行人要求提供相关信息。这是证券私募发行的最主要对象。

二是个人投资者。个人投资者是指“与发行人有密切的关系、打算长期持有证券的非机构投资法人和具有一定能力和资产数量的自然人”.与机构投资者相比，个人投资者无论是知识、经验还是获取知识的能力都十分有限，并且财富的多少并不能证明投资者具备了足够的能力。因此对个人投资者进行规定时，不仅应对其净资产或收入水平设立最低额限制，还应该结合以下因素进行判断：个人投资者是否具有相应的证券融资和商业投资的知识和经验;个人投资者的资产是否能抵御其可能经受的风险;个人投资者能否通过合法渠道获得证券私募发行的相关信息并对其进行理性的分析。

三是与发行人相关的董事、监事和高级管理人员。此类发行对象是公司的内部人员，是公司的决策者、监督者和执行者，他们了解公司的经营状况和资产状况，能够获得有关公司的信息，不需要证券发行人主动向其提供有关信息。

(三)证券私募发行的方式

证券私募发行的重要特征之一就是其非公开性，因此，法律应该禁止私募发行及转售时才去广告或者公开劝诱的方式，从而避免发行者“借私募发行之名行公募之实”.我国《证券法》第10条规定：“非公开发行证券，不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式。”但并未对公开方式做出具体规定。在完善证券私募发行法律制度时，应对其加以规定，可以参照美国等的相关法律规定，将公开方式规定为“通过报纸、杂志、相似的媒体或电视、广播、因特网、信函、电话所发表的广告、文章、告示、公开的信息以及利用研讨会或会议的形式进行一般性的征求或广告”.

(四)证券私募发行的信息披露制度

准确、真实、完整的信息是证券投资者进行投资的重要前提。但我目前我国的公司法、证券法还没有就信息披露相关问题做出明确规定。证券私募发行人的信息披露义务必然与公开发行的发行人的披露义务相同，法律应对其做出与公开发行有所区别的规定。

1.机构投资者而言。机构投资者具有“资产雄厚、获取信息能力强、风险控制能力强等优势，并且其所具有的收集、分析、判断信息的能力是一般的投资者无法比拟的”.强制证券私募发行人对机构投资者进行信息披露只会加大证券私募发行的成本、降低资本流通的效率。因此，证券发行人不需要对机构投资者主动披露信息。

2.对于个人投资者而言。个人投资者与机构投资者相比获取信息能力较弱，因此有必要强制规定证券发行人主动向个人投资者披露信息，并要求证券发行人披露信息时必须在法律规定的或约定的时间内，以特定方式对有关内容进行披露。

(五)私募发行证券的转售限制

证券私募发行的特定就决定了它不能在公开的交易场所自由流通，从而达到防止证券发行人利用证券私募发行逃避证券审核的目的。但如果彻底禁止私募发行的证券转售，就会将证券投资的风险固定在投资者身上，这就会降低投资者对私募发行证券的投资热情，阻碍了证券私募发行的发展。因此要适当允许私募发行证券的转售，但要对其进行一定限制。可从以下方面进行限制：

1.投资者转售的私募发行的证券与发行人公开发行的证券不属于同种证券。这就是为了防止证券发行人利用证券私募发行豁免制度规避证券发行审核，以证券私募发行之名行公开发行之实。并且，公开发行和私募发行的同种证券在价格上可能会有差别，这就违背了公平原则。

2.要对转售对象的资格进行限制。首先，转售对象必须符合法律对证券私募首次投资者的要求，从而达到防止证券私募发行演变成公开发行的目的。其次，应对转售对象做出更严格的限制。转售对象如果是机构投资者或者是发行人的董事、监事或者高级管理人员时，不必对其资格做特殊限制，因其具有相应的获取信息的能力。

3.对于持有期间的规定。持有私募发行的证券的目的在于投资而非出售。规定一定的持有期限可以看成是投资者将投资意图表现于外部的一种方式，防止投资者在短期内转售股票，使投资者成为证券发行人的“承销商”.就我国目前的证券市场发展状况和有关立法情况来看，对不同的投资者应区别对待。对于机构投资者和个人投资者而言，可规定其在购买私募发行的股票后一年内不得转售。对于董事、监事、高级管理人员等内部人员来说，由于其身份特殊，应适当延长限制转让的期限至两年或更长。

(六)证券私募发行的事后报备

目前我国的证券法并未对事后报备作出规定，而美国等证券私募发行法律制度较完善的国家均对证券私募发行的事后报备作出了规定，将其作为私募发行的重要因素，我国也应对其做出规范。可对上市公司的小额私募发行的股票，给予注册豁免，并于股款缴纳后15日内向中国证监会报备。而对于非上市公司私募发行的股票，则无需报备，只要在私募发行完成后按《公司法》第137条的规定向公司登记机关办理登记并进行公告即可。

总之，目前我国的证券私募发行法律制度刚刚建立，对私募发行的规范尚未完善。为了适应我国经济发展的水平，鼓励融资，促进经济发展，我国有必要完善证券私募发行的法律制度，改进现有私募制度的缺陷。因此，我国应向证券私募发行制度较先进的国家学习，结合我国目前的状况，取其精华去其糟粕，不断完善我国的证券私募发行法律制度，使证券私募发行法律制度发挥其应有的功能。使我国的证券私募步入规范化、法制化的轨道，为我国资本市场的发展创造良好的法治环境。

参考文献：

[1]张迎春，王东。论我国私募法律制度的建立及完善[J].河西学院学报，(1)：80.

[2]周贤日，钟远珊。关于中国私募发行制度的一些思考[J].中国商法年刊，:76.

论我国证券市场监督管理法律制度的完善 篇2

一、管理层收购主体的完善

(一) 引入信托机制

《中华人民共和国信托法》第2条规定:“本法所称信托, 是指委托人基于对受托人的信任, 将其财产权委托给受托人, 由受托人按委托人的意愿以自己的名义, 为受益人的利益或者特定目的, 进行管理或者处分的行为。”

信托投资公司参与管理层收购致有三种模式:第一类, 作为融资方为管理层收购提供资金, 信托机构的角色类似于银行;第二类, 作为受托人, 管理层筹措资金委托信托机构将资金用于收购目标企业, 这种方式的好处就在于避免设立新的收购主体;第三类, 作为收购主体收购目标公司的股份, 再选择一定的时机由管理层回购。在后两种模式下, 信托公司都是直接体现的收购主体。

通过信托投资公司接受管理层的委托, 或是管理层与联合收购者的委托, 或是自身作为联合收购这种的成员, 出面进行目标公司的股权或资产收购, 成为股权或资产的名义持有人。信托财产的受益人则是管理层或是管理层和联合收购者, 这样就合理合法地绕开了管理层设立SPC、职工持股会等各种形式收购主体的法律问题。

(二) 在立法上确立职工持股会的性质和地位

根据英美法中的ESO P规定, 将职工持股会界定为一个基金会性质的信托法人, 进入董事会参与控股、分红的一种股权形式。我国可以通过立法界定职工持股会的法律性质, 将其由原来的社会团体法人改变为信托法人。

二、定价法律机制的完善

(一) 引入公开的竞价机制

行政机制形成的价格在一定程度上会考虑到企业的净资产, 但其不一定能体现出市场真正的价值。不同的竞价水平反映了不同的经营人员对目标企业未来价值的期望, 只有高能力的经营人员才会报出更高的收购价格。引入公开的竞价机制既能使国有资产在被收购当中实现增值, 增加收购后经营成功的可能性, 又能打破目标公司购买权被管理层垄断的局面。

(二) 采用合理的定价方法

英美等国家在企业产权交易方面积累了大量经验, 对企业定价有规范和具体的方法, 如收益和资产评估模型、现金流折现模型等, 而且定价过程是公开的。我国应抛弃目前采用的以每股净资产基础的定价方法, 应以现金流量折现法为基础来衡量股票的内在价值。现金流量折现法即以一定的折现率对未来时期预计的现金流量进行贴现, 以确定资本化价值, 反映的是公司产生现金流量的能力和未来的获利能力, 是对企业价值的一种动态的评价方法。利用现金流量法来衡量上市公司的股票的内在价值, 一方面能够动态地评价企业产生未来现金流量的能力, 为科学地定价提供依据, 同时也可以为管理层收购的可行性分析提供参考。利用现金流量贴现法得到的目标企业的价值后, 根据管理层收购的公司比例就可以计算出管理层收购的价格。

三、融资法律机制的完善

(一) 私募基金的运用

私募基金是指通过非公开方式向少数个人投资者或机构投资者募集资金而设立的投资基金, 它的销售和赎回都是基金管理人与管理者私下协商进行的。

私募基金通常是通过信托公司以信托公司为中介, 由信托公司采用贷款、投资、同业拆借等方式, 规避法律的相关规定。根据我国《贷款通则》的规定, 企业法人不得为相互借贷的行为。因此私募基金只能借款给管理层个人, 而不能将款顶借给管理层设立的SPC。有必要在立法中专门确定私募基金的地位, 允许其借款给以实行管理层收购为目的的公司, 才能真正地发挥管理层收购基金的作用。在现有融资渠道不畅的情况下, 可以完善相关法规规范私募基金的投资行为, 并加以正确引导, 使私募基金成为解决管理层收购融资难题的一条重要途径。

(二) 投资银行提供融资支持

从目前的实践来看, 商业银行在一定程度上参与了经营者持股的运作, 主要方式是贷款购股, 但由于风险的不可控性, 以及现行法规的限制, 贷款规模与参与程度都远远不足, 而在短时间内要有大的突破也存在较大困难。比较可行的办法是由投资银行来提供融资支持。投资银行是专业的资本运营机构, 其核心业务就是为企业的兼并重组、资源的优化配置提供服务, 包括融资支持。从世界范围来看, 投资银行业务已大大突破证券承销、经纪和自营等传统本源业务, 逐渐向资产管理、基金管理、项目融资、资产证券化等领域延伸。 (2)

(三) 积极发展信托方式下的管理层收购融资

信托具有融通资金、财务管理、对外投资等功能, 这使信托投资于M BO项目不仅符合现行制度规定, 而且可用于投资的资金规模巨大。信托在一定程度上拓宽了融资来源渠道, 避免了融资中可能出现的法律风险。目标公司可以将资金委托给信托公司, 信托公司再按约定转贷给目标公司管理层以收购目标公司股权, 管理层再将收购的股权抵押给信托公司, 作为获得信托贷款的保证。应当说, 信托的方式是解决管理层收购实施过程中资金来源及安全性问题的好办法。

四、信息披露法律机制的完善

(一) 建立信息公开机制, 加大信息披露范围

收购开始前, 公告收购的决定、价格、数目等关键信息, 同时也要公开目标公司的股东, 以及管理层的相关数据。整个收购过程要保持信息的流动性, 完成收购后也要对于结构改制计划等操作计划继续公开给相关人士。我国《公司法》、《证券法》等相关法律部门应建立严格信息披露制度, 扩大披露信息的范围。如要求管理层提供收购原因、收购价格、收购价格的确定依据及收购资金的来源等信息, 同时加强各方信息披露义务。

(二) 加大对违反信息披露规定的惩罚力度

应该强制规定管理层在收购过程中要披露其收购资金的来源, 不得利用目标企业的财产进行保证、抵押、质押等手段“空手套白狼”。 (3) 加大惩罚力度, 对违规者严惩, 对于虚假的陈述以及沉默在美国法上可以构成犯罪, 比照其立法原则, 可以增加适当的惩处规则。同时加强事后监督, 充分发挥独立董事的作用。公司治理结构的不断完善对于信息的不对称有实质性的作用。 (4)

五、中介机构之相关立法 (5) 的完善

(一) 律师事务所

由于管理层收购的整体方案设计及实施均要求参与其间的人士具有较强的专业知识及较丰富的实践经验, 目标公司的管理人员在上述方面无疑存在差距, 同时在我国现阶段的管理层收购涉及的目标公司中, 国有及国有控股企业所占比例极大, 甚至在某些地方, 管理层收购俨然成为国有企业改制的主要方式, 富有经营的律师事务所及律师经常成为管理层收购的整体方案的设计及实施的关键、核心成员;在一个规范的市场中律师的责任是以其专业知识和执业经验对过程的合法性进行审查并出具专业意见。 (6)

(二) 会计师事务所

会计师事务所在管理层收购中所应完成的工作, 主要是提供《审计报告》和《资产评估报告》。前者的目的是摸清目标企业的“家底”, 作好财务评价, 财务评价是企业总结、评价企业财务状况和经营成果的活动 (7) , 为实施管理层收购的各方提供目标企业的真实财务、经营信息;后者的作用是为目标企业的产权交易各方提供价格交易的依据, 目前, 国有企业的股份、资产等产权变动中的资产评估, 主要采用资产重置法进行。 (8) 资产评估在实际操作可以参考香港特别行政区的做法。根据香港联交所颁布的《香港公司收购及合并守则》的有关规定:“资产的重估需由独立及有专业资格的估值师或其他专家进行确认, 并清楚说明估值所根据的基础。”

(三) 产权交易市场

管理层收购过程中的产权交易应在何场所, 以何种方式进行, 我国在2004年以前并没有强制性的规定, 但随着以国有及国有控股企业为目标公司的管理层收购的大量实施, 及在此期间产生的国有资产流失的问题不断浮出水面。如何严格产权交易的管理以确保交易的公平及防止国有资产的流失问题成为管理层收购中必须予以解决的问题。

(四) 信托公司

作为投资者和管理层信赖的中介, 信托公司为双方提供专业服务, 有利于维护各方利益, 三方的权利和义务可以事先通过信托合约的方式来确定。信托关系确定后, 信托公司作为中介就有责任按照信托合同的规定来执行, 并督促和监督各方执行, 如果出现管理的失误, 信托公司作为受托人要对任何违背合同的行为承担相应的责任。从而保证了整个信托活动参与各方利益的实现。

六、监管法律机制的完善

(一) 对收购前监管的完善

首先, 审查进行收购的主体是否适格, 中介机构是否适格;其次, 审查信息披露内容的真实性、准确性和完整性, 是否有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏;再次, 审查资金来源是否合法;最后, 对收购定价进行审查, 违反任何一个环节, 都要受到法律的惩治。

(二) 收购过程中监管的完善

首先, 加强对信息披露的审查。在企业的交易过程、定价过程等等所有过程引入信息披露机制, 并向社会公开竞标;其次, 加强对管理层收购定价的监管。监管要对定价程序和依据进行必要审核, 了解定价执行程序和审批程序的公正性, 是否提供了定价可行依据;再次, 加强外部监督机构的监管。财政部门对国有企业的资产运营状况、产权交易市场的监督与完善、资产评估等做出很好的监管, 并应该通过立法的方式来保障国有企业的外部监督机构的行使;最后, 加强对中介机构的监管。中介机构不但要保证出具专业意见书的真实、准确、完整外, 还要发挥过程监督作用。不断提高中介机构的诚信度, 构建中介机构的诚信档案, 防止在利益驱使下失职。加强责任追究机制, 加大惩处力度, 让没有勤勉尽责的中介机构承担相应的法律责任。

(三) 对收购完成后监管的完善

收购后, 应审查管理层有无违法行为, 是否有短期套现、内部人交易等行为。同时, 建立相应的监控机制。首先, 重视对管理层收购前后经营情况以及比较财务报表的审核;其次, 对管理层收购后公司治理情况进行监管。进一步规范管理层收购上市公司的法人治理结构, 为防范在公司治理结构上的风险, 上市公司应当增设独立董事、外部董事, 制约管理层利用其特殊地位, 做不利于公司和外部股东的行为, 独立监督公司管理层, 减轻内部人控制带来的问题;再次, 建立中小股东和债权人利益保护机制, 包括法律诉讼制。

综上所述, 我国由于缺乏相关的法律制度规范, 在实施管理层收购的过程中, 出现了许多问题。对我国管理层收购进行法律规制, 既要借鉴西方成熟的法律制度, 同时还需要立足中国的实际国情, 从中国的实际情况出发, 制定出切实符合中国实际情况的法律制度。当然, 管理层收购并不是我国国有企业产权改革的唯一形式, 我们应在结合现实国情, 积极发展管理层收购的同时, 积极探索我国国企产权改革的其他途径, 以加快我国国有企业产权改革的进程, 促进社会主义市场经济的发展。探求一种简约有效的法律体系, 并对实践中的做法进行整合提炼, 力图在法律配置上实现最优。这在某种程度上是必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供这种利益冲突标准的一般性规则方实现。 (9)

摘要：管理层收购 (MBO) 作为杠杆收购的一种, 对于公司业绩的改善起到了一定的作用。在我国的管理层收购中, 由于法律制度的不完善, 致使实践中产生了各种的问题。本文从六个方面提出了完善我国管理层收购法律制度的建议。

关键词：管理层收购,法律制度,完善

参考文献

[1][日]片庭浩久.管理层收购[M].张碧清译.北京:中信出版社, 2001.5.

[2]王培荣, 梁扬子.经营管理层收购与持股[M].北京:中国财政经济出版社, 2003.

[3]王阳, 李斌等.从员工持股到管理者收购[M].北京:机械工业出版社, 2003.

[4]徐士敏, 张更鑫, 李飞, 白燕群.管理层收购 (M BO) :中国企业家关注的热点[M].北京:中国金融出版社, 2003.

论我国证券市场监督管理法律制度的完善 篇3

关键词:农村;金融监管;法律制度

农村金融监管法律制度是我国金融监管制度的重要组成部分,对维护农村金融市场的健康发展起着关键的作用。由于二元金融结构的影响,农村金融监管法律制度面临着比城市金融更复杂的局面。当前农村金融监管法律制度不仅承受维护金融稳定的任务,还将承担起解决农村金融资源短缺,农村金额贫困的巨大挑战,对此,必须重视对农村金融监管法律制度的各项建设,保障农村金融的发展,推动农村经济的繁荣和农村社会的和谐进步。

一、当前我国农村金融监管法律制度的缺陷

我国当前农村金融市场监管法律制度的已经严重阻碍了我国农村金融市场的进一步发展,主要表现在以下方面:

(一)尚未形成成熟完善的监管法律体系

首先,现有金融监管法制体系不完备、系统性不强。我国现行的金融监管立法由《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》、《农业法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《金融违法行为处罚办法》等法律法规构成,其中均规定了金融监管问题。但这些立法中存在着众多的原则性规定,缺乏实际可操作性,而且监管内容简单化,滞后于金融业发展现状,并随着农村金融市场的不断发展,对一些新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律规制,对农村民间融资未采取法制化、规范化的引导,对高利贷只是依照传统社会公德来约束。而且从现行金融监管法律的整体结构上看,规章比重过大,实施起来缺乏权威性。另外,在构成现有金融监管法制体系的众多规范性法律文件中,部门规章的比重过大,实施起来缺乏权威性。同时,各规范性法律文件之间的衔接性不强,有的彼此之间甚至存在重复或冲突现象。这些都势必影响到金融监管效率的提高和金融监管行为的公信力。

其次,法律规范的可操作性不强。在我国现有的金融监管法制体系中,对市场准入、市场稽查、市场退出、谨慎性要求等基本上已经有所涵盖,但大多是原则性的简单规定,缺少相关的实施细则,可操作性不强。以市场退出的法律机制建设为例,尽管2006年的《中华人民共和国企业破产法》为金融机构市场退出奠定了法律基础,但由于金融机构的特殊性,该法的相关规定显得过于原则化而使其在现实中操作性较差,常常不得不由政府和中央银行采取行政性手段加以解决,弱化了法律在市场退出过程中的规制作用,增加了金融市场的不确定性。而金融危机的应急处理法律机制、征信机构的法律规制机制、金融市场同业组织及其自律机制的法律设计的缺失更加凸显了我国金融法律监管机制的不完善,反映了政府在一些领域越位的同时,也存在着在另一些领域缺位的现象。

(二)欠缺公平竞争的监管理念

制度不仅要有效率地配置权利资源,还应该公平地配置权利资源,实现各金融市场主体权利的平等保护。缺乏正义目标的金融市场不是现代金融市场,背离正义理念的金融监管制不是现代法治所提倡的制度安排。当前的监管法律制度,体现着对民间资本,非公有制行业的歧视和不公平对待。民间资本和国有资本是社会资本的不同形式,应享受同等的国民待遇。民间借贷监管制度应促进并体现民间借贷监管制度的形成和发展,而不是为了保护个别市场主体的特殊利益,尤其不应成为国有金融机构在市场经济体制下谋取垄断利益或政府部门实现部门利益的工具。

(三)忽视农村地区居民的金融权利

在很长的时间内,我国的整个金融法律制度将金融问题视为经济发展的问题,视为资源配置的问题,在制度设计中对民生保障问题考虑不够,甚至为了金融的稳定而牺牲了公民自由融资的权利诉求。虽然国家和政府早已认识到这一点,采取小额贷款、允许设立村镇银行、借贷公司以及支农资金支持等措施加大农村资金的供给,但这些基本上都是具体手段层面的改革,整个农村金融监管制度的基本理念并未出现根本性的转变。

由于农村金融市场的监管法律制度的局限性,形成了农村地区金融资源总量不足,金融资源的分布存在明显的地域不平衡性,大量的农村资本外流,进一步削弱了农村金融供给能力。也导致了弱势群体的金融资源获取不足,特别是对微型企业和农户的金融供给不足。农村金融市场监管制度在一定程度上抑制了农村金融市场的发展,导致了农村地区没有真正建立起能够针对不同客户、不同需求层次,提供差异性金融服务的完整的农村金融体系,导致农村金融市场金融产品和金融服务种类单调,无法满足新农村建设过程中对金融服务多样化、多层次的需求,广大农民的金融福利水平很低,分享不到金融改革和发展的成果。

二、我国农村金融监管法律制度存在的问题及其原因分析

(一)落后的监管理念的制约

在现代市场经济制度体系中,自由竞争是市场经济的根本驱动力,适度的金融自由是金融活动的重要推动力,应当成为金融法律制度的基本价值取向。在适度自由的价值目标下,金融市场才能形成多层次良性互动的结构,才具有可持续性。一直以来,我国的金融监管法律制度以限制竞争、保障安全为指导思想,以直接控制资金价格、业务范围和市场准入为手段,虽然比较好地维护了我国农村金融市场的稳定运行,但是也已经越来越不适应农村金融市场化与金融创新的发展需要,严重损害了我国农村金融效率,扭曲了金融机构的经营行为,削弱了金融机构的竞争力,制约了农村金融机构的进一步发展。面对越来越激烈的国内和国际竞争,这种以牺牲效率和竞争力为代价而换取的安全与稳定将是无法持久的。

(二)农村金融市场情况复杂

按照“金融抑制”理论,在许多发展中国家,金融制度和经济发展存在“金融抑制—资本短缺—经济落后”的恶性循环。我国农村的资源禀赋、经济社会发展水平导致农户与农户间差异很大,对资金也表现出多层次、多元化的不同需求,因而满足不同对象的不同愿望异常困难。这使中国农村金融监管问题不仅相对于发达国家,即便是相对于大部分发展中国家,也明显表现出资金运行流程更复杂,绩效更不容易显现,缺陷更容易放大,实现监管法制化的任务更艰巨的根本原因。我国农业是弱质产业,农业具有收入不确定、投资周期长、收益低的产业特性。农民是弱势群体,多数属于贫困阶层,没有储蓄能力。农村金融监管法制问题关乎“三农”的发展,情况极为复杂。我们要从建设社会主义新农村和全面实现小康社会的高度关注农村金融问题,不断扩大农村金融的发展空间,改进和完善农村金融服务,切实防范和化解农村金融风险,促进农村金融业的良性运行。因此,如何确保农村资金从有限的供给渠道和组织网络流向数以亿计的农户家庭,并实现供需平衡,始终是富有农村金融监管法制建设面临的挑战性的议题。

三、完善我国农村金融监管法律制度的对策

(一)建立健全农村的金融监管法律体系

现代金融是法治金融,政府权力对金融市场的监管是通过金融监管法制的调整和规范作用实现的。完善的法律体系是监管当局进行依法监管的前提条件,融监管的绩效与金融监管立法的完善与否以及质量好坏有着直接的关系。为了促进我们农村金融市场的健康发展和农村居民金融服务的提升,我国应该顺应农村金融市场的发展变化,及时建立完善的金融监管法制体系。

具体而言,在今后一个时期,我国应在加强农村基础性金融监管法制建设的基础上,顺应我国农村金融市场发展的趋势性要求,有前瞻性地建立、完善我国农村的金融监管法制体系。首先要及时完善金融监管的主体性法律制度,制定与其相配套的法律实施细则,增强其可操作性,并对相关法律制度进行清理,对不适应的条款进行废除或修订。其次要根据我国农村金融市场的发展程度、监管需求及农村金融市场改革展的趋势,适时建立相关法律法规,弥补我国农村金融监管立法空白。如适时推出存款保险制度、建立金融市场退出机制、对民间地下金融进行法律规范、加快征信法制建设和标准化建设以农村金融创新市场的规范化建设等。再次要顺应农村金融改革的发展趋势,立足我国农村金融市场安全和农村资本市场发展的需要,制定兼顾有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融监管法律制度,实现对我国农村金融市场的有效监管,促进农村经济的发展和社会稳定。

(二)体现公平保护的理念

金融监管是随着经济发展的需要而产生的,其目标是促进经济发展,而金融业的安全并不是金融监管的中心目标,也不是金融业存在和发展的终极目标。从这样的角度讲,金融监管的终极目标应当是满足金融业繁荣发展的需要,并以此促进社会经济的稳定发展,提高社会福利。由于中国农村的经济社会结构比较特殊,农村金融不属于完全的商业金融范畴,农村现代金融制度应当以促进广大农村居民公平获得发展机会和结果为主要目标。

(三)保障公民金融权利的实现

生存权和发展权是人权的基本内容,维护和保障公民的存在权和发展权是一切法律必须坚持的基本价值追求。金融的本质是为民众的生产和生活提供资金融通,保障民生。在市场经济中,主体及利益开始多元化,众多公民进入市场从事经营活动,资金成为许多人从事生产经营的基本条件,尤其在广大农村,融资事实上已经成为公民生存与发展的基本条件,融资权利成为公民生存权和发展权的一部分。学者们的研究证明,获得贷款的能力虽然不是农户增加收入的决定性因素,但在许多情况下,能否筹集到足够的资金进行生产性投入,是农户发展生产和增加收入的必要条件。尤其在不发达地区,农村的民间借贷具有明显的居民互助性质和功能。在我国金融资源配置明显不均衡和不合理的背景下,广大中小企业和农户获得融资特别困难,农户和农村工商业者的资金需求从来就未得到过满足,民间借贷因而具有了更为突出的解决基本民生问题的功能。在这个意义上讲,监管制度严格限制甚至禁止非正规金融机构的存在,惩罚私自放贷者,事实上压制了农村资金的自由流动,影响了公民生存权和发展权的实现,排除了公民生存和发展的条件和机会。因此,农村金融监管监管制度的本质应当是为广大公民融资提供安全保障,而不能简单地排斥或压制资金的流动。

参考文献:

1、王冰.论我国金融监管法律制度的完善[J].理论导刊,2006(11).

2、倪浩嫣.论我国金融混业经营监管制度的完善[J].理论学刊,2006(7).

3、魏晶雪.农村非正规金融:发展特点、制度分析及规范[J].乡镇经济,2009(4).

4、张燕,吴正刚,杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[J].郑州航空工业管理学院学报,2009(17).

5、刘萍萍,封斌.论公平与效益价值目标对金融监管法的影响[J].企业家天地,2005(6).

6、刘牧晗.完善我国农村金融监管的法律分析[J].经济研究导向,2009(23).

7、赵国宇,徐红梅.我国农村金融监管的经济法路径[J].山西省政法管理干部学院学报,2007(2).

8、刘莉亚.河北省农村金融监管的现状、问题及对策[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2009(5).

9、尹矣.我国农村金融监管制度的创新[J].农村金融研究,2003(7).

10、姚亮.完善我国农村金融监管的构想[J].商业研究,2009(4).

11、王曙光.尤努斯:挑战传统信贷哲学[J].中国金融家,2006(11).

论我国证券市场监督管理法律制度的完善 篇4

【摘要】证券市场上中小投资者一直处于弱势地位，缺乏有效保护。中小投资者的保护水平对一国证券市场的良性发展至关重要。中小投资者法律权益主要包括：股东知情权、股东对公司事务监督权、股东分红权以及股东诉权。应当注重完善证券市场信息披露制度，建立独立高效的证券司法体系，建立专门的中小投资者保护组织，提高政府监管效率，以提高对中小投资者的法律保护水平。

【关键词】证券;投资者;法律保护

我国证券市场成立之初，主要是为了解决国有企业改制脱困的问题。在解决这一问题的过程中政府关注的主要是如何保证国有经济的控股地位。因此，证券市场上中小投资者的权益保护一直不是政府关注的重点。随着我国证券市场日益扩大，普通百姓参与证券投资的比率也越来越大，证券市场的起伏与百姓的生活日益相关，证券市场上中小投资者的权益保护逐渐引起了大家的重视。最新的“法与金融学”以及“法与财务学”研究成果表明：对投资者保护越差的国家，金融市场就越不发达，资本市场的抗风险能力就越差;[1]上市公司数量、公司市场价值越小，上市公司融资权益成本越大，难度越高。

一、中小投资者法律权益的主要内容

中小投资者在证券市场购买上市公司的股票后即成为公司的股东，因此享有一切法定的股东权力。由于中小股东所持股份比例较低，因此类似公司人事任免和重大经营事项的参与权等对公司决策影响不大，在本文中不予讨论。公司资本结构与治理结构对中小投资者权益的影响也不在本文讨论范围之内。

(一)股东知情权

股东知情权是指股东具有依照法律规定，获取公司相关信息的权利。对中小投资者保护力度大的国家，其要求公司公布的信息的范围和详细程度都比较高。

(二)股东对公司事务监督权

股东对公司事务监督权顾名思意是指股东通过直接或者间接的方式对公司经营管理者的经营管理活动进行检查、督导的权利。

(三)股东分红权

股东分红权是指股东基于持有股份而有权要求公司按照持股比例或者持股份额分取公司部分利润的权利。事实上很多上市公司更愿意通过赠送公司股票的方式发放公司红利。

(四)股东诉权

股东诉权又称股东的司法救助权，是指股东在认为自己的权利受到非法损害时，通过向法院提起诉讼要求获得救助的权利。

二、我国证券市场上中小投资者权益受损的主要原因

在此必须指出保护中小投资者并不等于保证投资者盈利。购买股票就其本质而言是一种投资行为，投资就面临着投资风险。因此，对中小投资者提供的法律保护实际上是提供一个公平公正的市场秩序，以及当证券市场上出现违规者时，法律进行事后的矫正补救。

(一)信息不对称

信息不对称是指市场上的交易的一方对对方并不充分了解，经济主体获得的信息往往是不充分的、非对称的。信息的不对称在证券市场上尤为严重，我国股市信息供给主要存在信息披露不充分、不及时，披露虚假不实信息等问题。这种信息不对称不仅存在于控制上市公司实力雄厚的大股东与散户之间，也存在于上市公司与证券市场监管者之间。投资者常常因为虚假信息而做出逆向选择，损失惨重。信息披露不充分也导致投资者因为未无从得知公司真实状况而对投资犹豫不决，进而增大了上市公司融资难度。市场监管者由于信息有限也很摸清股市状况，这对政府宏观调控以及对股市走向预测造成了困难。

(二)投机气氛浓厚

股市一直被看做一国实体经济的晴雨表。中国股市却基本上丧失了这一作用，来，中国股市基本上是背离了中国实体经济，起落完全不受实体经济的约束。中国市场的波动幅度和频率都超过了资本主义发达国家。这些现象是中国证券市场投机气氛浓厚的佐证。当然，资本市场是不可能避免投机的存在的，但是如果一个如此巨大的资本市场，会如此轻而易举地大起大落，这说明我国的证券市场还很不成熟。此外，我国上市公司很少分红，并且常常以送股的方式分配股利，所以投资者基本不期望能通股分红收回资本，而是期待股市大涨转手获利。这也助长了证券市场的投机气氛

(三)相关证券法律可诉性不强

根据我国现行相关法律法规的规定，证券市场违法行为的法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任。从法理上来说，在三大法律责任中，应以民事责任为优先。但是我国法律却重行政处罚和刑事制裁，强调政府整治证券市场秩序、惩罚犯罪行为，轻民事责任追究。1月最高人民法院颁布了《关于审理证券市场虚假陈述引发的民事配偿案件的若干规定》，我国有了第一个具有可操作性的立法规定。就立法保护而言，我国尚处在构建法律保护制度框架的开始阶段，还有一段很长的道路要走。

(四)行政监管滞后于市场发展出现的新情况

我国证券市场上，上市公司、中介机构以及大股东利用发放其优势地位使用各种手段欺诈中小投资者。例如，控股股东控制上市公司，占用上市公司资金;上市公司对股东连续多年、少分红或者是没有现金流出的股息股利;中介机构为企业虚假“包装”，骗取上市资格或财务造假，散布虚假信息误导投资者等等。就笔者个人看来以上事件频发与惩罚制度不完善，惩罚力度不够不无关系，但更重要的是市场变化多段，会计、审计准则滞后，立法跟不上经济发展的速度。

三、完善保护中小投资者的`证券法律制度

(一)完善证券市场信息披露制度

我国对跨国并购法律制度的完善 篇5

【摘要】当前，跨国并购现象愈演愈烈，如何规制和引导其理性发展是目前亟需研究的问题。然而，我国目前有关跨国并购方面的法律规定明显存在很大缺陷与不足。本文将具体对我国有关跨国并购法律管制方面所存在的问题的完善提出若干建议。

【关键词】跨国并购、法律管制

一、我国对跨国并购管制的法律现状

随着我国加入WTO，跨国企业竞相进入我国市场，这些跨国企业在给我国经济增长带来新的契机的同时，也给我国经济发展带来了巨大的风险。虽然，在我国现行法律体制中，有关外资并购的法律、法规不可谓不多，这在一定程度上改变了外资并购无法可依的状况。但是这些法律、法规主要是由一些单行法规、部门规章、地方性法规及一系列兼并政策组成，它们的不统一、缺乏权威性削弱了现有法律的效力；其次，我国外资并购法立法散乱，缺乏体系化。①当然我国现行的外资并购法中也有由全国人大及其常务委员会所制定的法律，主要有三部，分别是《中华人共和国证券法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国反垄断法》，但这三部法律制度都有一定的缺陷与不足，造成了我国对跨国并构这一方面的管理不健全。比如反垄断法中就存在了一些不足：（1）市场准入制度过于宽松；（2）申报、审查制度存在缺陷；（3）对反垄断法执行机关未予明确规定等等。还有证券法中对有关收购上市公司方面的法律规制也存在很大漏洞。因此，对跨国并购法律制度的完善就变得尤为重要。

二、跨国公司并购行为的法律管制的完善

（一）构建并完善跨国并购立法体系

首先，应尽快出台一部企业跨国并购的基本法。目前中国没有一部统一的外资并购法来规制外资并购行为，现行涉及外资并购的立法比较散乱。表现在立法数量多，不系统；立法层次及机构多；大部分效力较低。因此，有必要借鉴美国、德国等发达国家的立法，制定统一的跨国并购法律，以对跨国公司在我国的并购① 李磊：《跨国公司在华并购的法律规制研究》，《中国检察出版社》，2007年12月第1版，第139页。

提供指导和支持，降低垄断风险。其次，进一步完善《反垄断法》，通过完善的反垄断法对外国企业在我国的外资并购垄断行为予以严格的规制，而且也能在中

方企业海外并购时受到反托斯拉法的恶意诉讼时拿起反垄断的法律武器实施合法的报复行为。②

（二）对反垄断法中存在的问题进行进一步完善

1、对跨国公司并购中国企业的市场准入作出严格限制

我国1995年颁布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业目录》

主要是针对新建式外商投资而制定的，未能以明确的措辞对跨国公司在华并购行

为纳入调整范围，而且也没用明确外资进入的程度。而且，在2008年出台的《反

垄断法》中反而对跨国并购市场准入的规定变得更加宽松了。因此，有必要对跨

国企业并购中国企业的范围和程度作出明确规定。首先，在并购范围上，对直接

关系到国民经济命脉和国家安全的“敏感行业”，禁止和严格控制跨国公司实行

并购，尤其要防止跨国公司通过增资扩股和间接并购等隐蔽的手段并购某些限制

或禁止外资控股的产业；对于鼓励性行业，应随着形势的变化作出相应的调整。

其次，在外资进入的程度上，发达国家一般都区分不同行业具体规定不同的出资

比例。相比之下，我国现行外资法对外商出资比例的规定并不完善。③故建议我国对不同产业制定出不同的出资比例，并对其他限制外资控股的措施具体加以明

确。同时，为防止某些跨国公司通过外商投资企业，尤其是外商控股的企业，进

入到对外资限制或禁止的领域，应当在有关法律中明确外商投资企业在并购方面的权利和义务。

2、建立、健全跨国公司并购审查法律制度

跨国公司并购审查制度是保障东道国经济利益，维护东道国经济安全的重要

措施之一。目前，绝大多数发达国家和部分新兴发展中国家都已经建立了一套适

合本国国情的、较为完整的跨国公司并购审查制度。我国在这方面也作出了一些

规定，即上文提到的暂行规定和指导目录，但仍存在着立法层次较低等若干问题，其不足之处显而易见。对跨国公司并购审查的标准方面，我国应采取综合审查标

准，即应包含外资政策、产业政策、竞争政策以及经济效率的因素，使之既能通 尚明：《中国企业并购反垄断审查相关法律制度研究》，北京大学出版社，2008年4月第1版，第235页。

夏露露、赵胜：《对跨国公司在华并购行为的法律规制—由跨国公司并购国企500强引起的思考》，《上饶

师范学院报》2004年第2期。②③

过并购的方式引进资金、技术和管理经验等跨国公司的所有权优势，又能防止跨

国公司在国内市场上形成垄断，同时又应该促进国内相关产业的有效竞争并防止

保护落后。而且应在已有的企业法登记法律制度的基础上建立起企业并购的事前

申报制度。

3、建立统一、独立的反垄断执行机构

我国反垄断法对垄断执法机关未予明确，即使根据国务院制定的“三定”方

案，反垄断执行机构仍存在三驾马车（国家工商总局、国家发改委、商务部）并

存状态，这种结果必然会导致行政资源浪费，滋生执法标准不统一，执法效率不

高，执法尊严受损等各种缺陷。④从各国的普遍实践来看，对外资企业的跨国并

购进行反垄断规制一般均由独立的部门来完成，因此有必要在我国设立一个具有

高度独立性和权威性的跨部委的反垄断执行机构。

（三）进一步加强对跨国公司收购我国企业的法律监督

目前，由于跨国公司无法在A股市场上购买上市公司的股票，因此协议收

购对于跨国公司来说是除收购B股外直接收购国内上市公司的唯一形式。而我国证券法在众多条文中只有两条是专门规定协议收购的，对协议收购的信息披露

更无具体要求，这就给并购双方进行“黑箱操作”的违规行为提供便利。⑤虽然

我国已经建立了《上市公司信息披露管理办法》，里面初步建立了上市公司并购的信息披露体系，但还缺乏对外资并购的特别规定。建议针对外资并购的特殊性

增加规定，外国投资者应披露自身的资金实力、财物状况、信誉记录、转让价格的形成的方法与过程、各项登记审核情况、付款的进度安排及实际付款情况、持

股实际承诺以及并购前后高管人员的变动情况等内容。

（四）致力于加强跨国并购反垄断法律规则的双边协调

当前，国际社会对国际性的并购活动也十分关注，并试图进行规范，以维护

经济安全全球化背景下的自由竞争、经济民主和保护消费者的利益。我国应致力

于加强跨国并购反垄断法律规则的双边协调各国企业并购的反垄断规则具有浓

厚的区域性或国家性，内容上千差万别，因此建立统一的共同审查标准，以妥当

地解决各国企业并购法制的内部协调，降低互遭反垄断风险的可能性。有学者建 资料来源网站：，文章题目《外资并购中国企业的法律问题探究》。

⑤ 夏露露、赵胜：《对跨国公司在华并购行为的法律规制—由跨国公司并购国企500强引起的思考》，《上饶

师范学院报》2004年第2期.④

议，可在国际组织制定规则基础，建立一个跨国性或超国家性的执行机关，负责

审查跨国并购案件，乃至于可将各国企业并购法制的最小共同点或最具一般化原

则部分，逐渐建立共同性标准。⑥

由于双边投资条约协议具有技术性强、内容明确详细，而且缔约双方易协调

一致、互惠性等特点，目前较为可行的公司跨国并购的协调方式应当是各国主管

机关采取双边合作方式，制定双边并购投资保护协议，不断对跨国性并购的管制

政策、申报程序、审查标准等议题进行双向沟通及协调。例如美国就在跨国并购的法律规制上分别与德国、澳大利亚和加拿大等国家制定了反托拉斯双边投资合作协议，并取得了良好的执行效果。中国也应该借鉴美国的成熟经验，我国的反

垄断主管机关应当积极与重要的经济贸易合作伙伴在跨国并购投资法律的立法

和执法中建立良好的双边互动机制，在双边的跨国并购管制政策、申报程序、审

查标准等方面达成一致。

（五）建立并购中的国家经济安全预警机制

目前全国最大的500强跨国公司已有400多家在华投资，新批准外资投资项

目平均合同额高达300多万美元，呈规模夸大的趋势。其中电子、汽车、化工等

工业领域的外资集中度上升、大型投资数目不断增加。为防范可能产生的垄断风

险，建立符合中国国情的并购行为评价体系和标准，建立并购中的国家经济安全

预警机制。可仿照美国，一经发现危害经济安全的跨国投资和并购，立即采取相

关措施。对于跨国公司在我国设立投资性公司，应借鉴日本的做法，要求其定期

报告。如反垄断主管机关认为有问题，可令其减少投资，转让股份，排除垄断的可能性。⑦

参考文献：

【1】余劲松、周成新：《国际投资法》，法律出版社，2007年2月第3版。

【2】聂明华：《中国企业应对跨国并购投资的战略与政策研究》，上海财经

大学出版社，2006年12月第1版。

【3】杨亚沙：《跨国并购的发展及对我国的影响》，载《国际经济合作》2004 杨光华：《竞争法与竞争政策之国际合作》，载《公平交易季刊》2002年第10卷第3期。

孔海文：《谈跨国并购对我国经济安全的影响及完善我国相关法律制度的思考》，《上海海关学院学报》，2008年第3期。⑥⑦

年第1期。

【4】朱斌：《论跨国企业现行法律管制的缺陷》，《产业与科技论坛》2008年第7期。

【5】徐明星：《浅析对跨国公司的法律管制》，《湖南经济管理干部学院学报》2004年第2期。

论我国证券市场监督管理法律制度的完善 篇6

「摘要」通过对我国国债立法现状的分析，针对我国国债的特点和不足，说明我国国债立法的必要性，最后简要谈一下对我国国债立法的建议。

「关键词」国债;立法;必要性

「正文」

市场经济就是法制经济，市场经济的建立和完善依赖于法律制度、法律体系的建立和完善。国债市场是社会主义市场体系的一个重要组成部分，也必然要依赖于法律制度保障其健康、有序、规范发展。没有相应的法律制度以及司法制度规范、保障国债市场活动，将产生国债市场的无序现象，国债市场的发展将受到严重的影响、制约和破坏，因此，必须对国债市场进行法律规制。

一、我国国债市场立法现状

我国自90年代初开始建立国债市场以来，相继颁布了很多规范国债市场的法律规定。主要有：国务院每年颁布的《国库券条例》、《特种国债条例》;财政部、中国人民银行、中国证监会颁布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》;财政部每年颁布的《国库券发行工作若干具体事项的规定》、《到期国债还本付息办法》;中国证监会、财政部颁布的《国债期货交易管理暂行办法》;财政部颁布的《国债托管管理暂行办法》;国务院证券委员会颁布的《证券交易所管理办法》、《中国证券交易系统有限公司业务规则》、中国人民银行颁布的《跨地区证券交易管理暂行办法》，等等。这些法规呈现出以下特点和不足：

1 这些规定大多属于行政规章性质，法律地位低，法律效力层次低。在司法实践中，可能出现对同一种情况，甲地法院参照，乙地法院不参照的情形，从而导致法治不统一，有损法律的严肃性和权威性。

2 这些规定零散、不系统、不规范。国债市场的健康、有序的运行和发展必须有完善、系统、权威的法律制度严格保障，以便国债市场参与者有法可依，发生纠纷时法院有判案的依据，并且也便于监管机关监管国债市场依法运行和国债市场自律组织依法自律。目前，规范国债市场的规定往往以“条例”、通知“、”办法“、”规则“等形式发布，这些规定针对性很强，缺乏法律规范应具备的稳定性、严肃性、普遍性、权威性和规范性。

3 这些规定不够完善，有些方面是空白。现有的调整国债市场的法律规范不完善和空白之处很多，一是政府举借债务的目的、原则、发行额以及发行主体的职权范围等欠缺明确的法律规定;二是政府通过发行国债的筹资资金的使用和偿还问题也缺乏具体、明确的法律规定;三是国债交易市场的交易规则及违反交易规则应承担的法律责任欠缺明确法律规定;四是国债市场信息公开制度规定不完善;五是国债交易市场体系及交易方式的有关法律规定不完善;六是国债市场监督管理机构及其职责、监管权力欠缺明确、完备的法律规定，等等。由于规定不完善甚至是空白，国债市场的违法行为得不到有效制裁，权益纠纷由于无法可依，往往久拖不决。

4 这些规定之间存在着一些不协调之处。使司法部门无所适从，也不能给国债市场上的违法违规行为和过度投机行为以有效打击，国债市场参与者的利益得不到有效保护 .

二、我国国债立法的必要性

1.处于过渡阶段的中国经济，市场机制处于培育和发展之中，不可能发挥出成熟市场经济的所有作用，作用力度也远远不够，有相当量的经济事业是由政府推动的，通过发行国债，增加财政资金，强化财政的投资经济职能和中央政府配置资源的能力，是今后一项长期的经济政策。而且，过去几年的为了抑止经济增长下滑的趋势，所实行的所谓“积极财政政策”主要是依靠发行国债来增强公共投资的。

2.有人讲目前国债发行规模太大了，仅从财政收支结构的政策选择来说，这是正确的，但处于过渡经济中的发展中国家，经济要发展，国家财政不可能拘泥于“小国寡民”的狭窄范围内，而应发挥更广泛的作用，无论是从理论分析，还是从一般经验统计看，财政赤字很难避免，况且有时为了宏观经济调整需要，不得已要选择赤字财政政策(就像过去几年的情况)。对于“控制债务规模”不能作形而上学的理解，走向淡化国债作用的极端，而应在重建财政、提高财政在国民收入分配中的份额的过程中，将债务规模控制到适当范围内。那么，这也证明国债政策仍是整个宏观经济政策的重要组成部分。

3.国债也是财政政策与货币政策的结合点，是央行新型宏观金融调控机制运作的.一个重要支撑点。央行借助国债市场的公开市场业务真正的意义在于以此改变中国宏观金融的调控模式、推动利率市场化。国家财政发行国债是一种影响深远的宏观经济行为，与公司股票、债券、基金是两个层次的事物，不能混杂在一起讨论、研究和监管，表现在法律手段上，国债立法就有其当然的独立性。

4.尽管国债也是一种有价证券，但它体现了国家在配置资源方面的政策意向，是政府利用金融商品、市场手段贯彻调控政策的重要形式。所以，即使从证券市场的角度看，国债也不同于其他有价证券，法律规定也不会一样。

5.新中国国债发行及国债市场的发展已有了，其间积累了丰富的经验，在国民经济中的影响越来越大，

6.一些国债发行量大、利用国债程度深和国债市场比较发达的国家，对国债也是单独立法的 .

三、我国国债立法建议

我国国债市场专门立法的主要内容借鉴发达国家的国债立法经验和总结我国国债市场发展的经验，国债市场专门立法应就以下问题作出规定：1 国债市场立法之宗旨;2 国债市场立法的基本原则;3 国债发行体及权力;4 国债发行方式和国债发行程序;5 发行国债所筹资金的托管、使用及偿还;6 国债市场参与者;7 国债交易对象、方式、规则、场所;8 信息公开制度;9 禁止的国债交易行为;10 国债托管结算清算机构;11 国债市场的监督管理机关;12 国债市场自律协会;13 法律责任。

论我国土地征收法律制度的完善 篇7

土地是农民的衣食之母, 在城市化的进程中, 如何完善农村土地征收制度, 如何补偿和安置这些农民是关系到社会和谐稳定的重要问题。我国现行相关法律对此规定不够完备, 由此导致了实践中被征地农民得不到及时充分的补偿, 引发了大量土地征收补偿争议, 不仅严重损害农民利益, 更成为社会稳定的隐患。本文从补偿主体、补偿程序、补偿范围、补偿方式等方面提出观点, 探索一条切实可行的方案, 使我国土地征收法律制度得到进一步的完善。

1 我国现行土地征收制度的现状与问题

我国目前还没有一部《土地征收法》来全面规定土地的征收, 国家在土地征收和实施过程中的问题很多, 矛盾很突出, 且引发了大量的征地纠纷, 主要表现在以下5个方面。

1.1 土地征收权的滥用

土地征收, 是国家对非国家所有的原土地权利人的土地权利采取的强制措施。我国现行《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都规定了国家为公共利益的需要, 可以依照法律规定对集体所有的土地实行征收。然而, 法律法规并没有进一步明确地限定“公共利益”的范围或判断标准, 这直接导致实践中“公共利益”被扩大解释, 土地征收权滥用, 人地矛盾突出。而为营利性目的主要用于工商业、房地产等项目的土地征收也已成为土地征收权滥用的主要方面。政府以低补偿从农民手中征收土地, 又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”, 显然是没有说服力的。同时, 一些地方政府在发展本地经济与政绩工作的利益驱动下, 凭借种种理由和手中的权力, 打着“公共利益”的旗号, 肆意征地, 他们采取未批先占、少批多占、或先占后批, 以耕地充荒地等非法手段, 逃避法律, 违法征收土地, 极大地挫伤了农民生产性投资的积极性。大量的农用地转为城市建设用地, 扩大城区, 兴建各类开发区、旅游区、大学城等, 使耕地面积大大减少。按照全国土地利益总体规划纲要, 1997年至2010年全国非农业建设占有耕地控制指标2950万亩, 然而到2004年, 全国已经把用地指标用去大部分, 导致我国人多地少的矛盾日益尖锐[1]。当农村土地被肆意的征用, 社会上便出现了一种新的群体——“失地农民”, 他们丧失了赖以生存的土地, 又得不到相应的补偿, 寻求不到新的生存出口, 于是, 他们不断地上访、告状, 成为了社会不稳定因素。

1.2 土地补偿费用过低

《土地管理法》规定, 征收土地应当依法支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等各项费用。但“土地补偿费”已因补偿标准不科学、忽视农村集体所有土地的增值收益造成补偿程度明显偏低而受到广泛的批评。“安置补助费”也忽视了农村城市化后农民长期生活、就业和社会保障等问题, 并与所有制结构的变化和劳动就业制度变迁不相适应。此外, 尽管《土地管理法实施条例》规定了任何单位和个人不得私分、平调、挪用、截留土地补偿费, 但土地征用费被地方财政、乡镇村截留甚至乡领导、村干部私下里瓜分的现象仍然存在。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准, 这种计算方法存在着产值难以确定, 实际变化幅度大, 不能体现土地区位条件差异, 预期收益体现不足等弊端。在征地过程中由于存在征地前和出让后的过大收益差, 使得农民利益大量流失, 在某种程度上形成农村发展滞后和社会不稳定因素, 政府公共设施建设行为也难以顺利实现。据统计, 在地价征收和高价出让所带来的土地增值收益分配中, 农民只得到了5%-10%, 村级集体得到25%-30%, 而60%-70%为各级政府所得[2]。

1.3 补偿收益主体不明

收益主体不明主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等都明确规定, 中国农村的土地归农村集体成员共同所有, 但到底什么是“集体”, 相关立法却没有明确指出[3]。集体到底指哪一级组织?农村的三级基层组织为乡、村、组。如果理解为同一集体土地为乡、村、组三个组织都拥有所有权, 这就违背了同一物上只能设立一个所有权的民法原则。结果是农村土地所有权归属上的模糊, 实际操作中, 是组听命于村, 村听命于乡, 上一级组织可以任意处置农村土地所有权, 使农民的权利受到损害。《土地管理法》规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。但农村集体经济组织与村民委员会和村民小组的关系如何?何谓农村集体经济组织?没有回答, 这种对既成事实的确认并未解决土地所有权归属模糊的问题, 当面临补偿时, 潜在的问题就暴露出来了, 三个主体都在争夺土地补偿金, 补偿金真正落到土地权利人——农民手中时已经所剩无几, 这也是导致实践中许多补偿纠纷发生的重要原因之一。

1.4 补偿方式单一

我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式, 此外, 《土地管理法》也没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。由于劳动用工制度发生了很大的变化, 许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任, 因此许多地方均采取货币安置的方式。农民失地后大量涌入城市, 如果缺乏技能和知识, 无法在城市激烈的竞争环境中生存下去, 待仅有的一点补偿金额用完后, 失地农民就彻底失去了生存的依靠。

1.5 补偿程序不完善

补偿过程中虽有公告和听证的规定, 但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定, 补偿方案制定后才公告告知农民, 对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案, 极大地限制了农民的参与权。此外, 发生纠纷后, 法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理, 司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径, 《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径, 而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定, 征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的, 由征收部门裁定, 而且该裁定为终局裁定, 相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排, 给征收方以过大的权力, 而被征收方连起码的司法救济权都没有, 极易造成对被征收人利益的损害。失地农民失去土地的同时也就失去了农民的身份, 又未同时获得市民的社会保障待遇, 可能沦为国家、集体、社会三不管的边缘群体, 如何加强对他们的保护, 这已日益成为摆在我们面前的一个严肃课题。

2 完善土地征收制度的思考与对策

笔者认为法治是一个动态的过程, 须从立法、执法到司法几个方面来保障土地征收符合公平与正义。

2.1 建立征收目的审查制度, 明确界定“公共利益”范围

土地征收的法律规定应采用概括和列举并用, 直接设定与间接设定相结合的形式, 严格限定公共利益。参照国际上有关国家《征地法》的规定, 有必要对“公共利益”的范围作出明确限定, 主要包括: (1) 国防、军事需要; (2) 国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气的需要; (3) 国家和地方政府需要修建的机关, 以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位; (4) 其他社会公共事业和公益事业。“公共利益”具有动态性, 为如何把握其具体意义带来一定难度, 所以在法律的规定之外, 符合社会发展的, 国家急需要的相对公共利益项目, 尤其是有争议的项目, 则应建立听证的制度, 以公开、透明的方式, 向社会说明, 并且对征地目的建立司法裁决制度。

2.2 完善征地程序立法, 加强征地的民主性

在立法中加强对土地征收程序的完善, 有关政府征收土地的正当法律程序应该涵盖下列原则和步骤:1) 正当性。必须依照严格的法律程序, 依法评估国家征地的正当性。根据我国国情, 政府征地必须严格区分公益性用地和经营性用地, 国家的强制性征地权主要应是公益性的, 而商业开发和企业行为不能借助国家的行政权力强行征地;2) 公开性。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由, 并需要提出反证, 说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果;3) 政府机构必须举行公开的听证会, 失地农民可以在听证会上质疑政府的征地理由, 并有权要求政府放弃征地行为。

2.3 改革补偿标准的立法, 公正分配合理安置

集体土地征收的补偿, 是征地工作的主要内容, 涉及到国家、集体、个人利益。应从以下4个方面着手:1) 应主要以市场价格来确定补偿标准。2) 合理地给予安置。3) 建立土地补偿金公正分配机制。4) 增加补偿项目。

2.4 确立全面监督机制, 严格规范征地权行使

要大力推进政务公开, 健全公开制度, 采取多种形式进行监督:1) 群众、媒体的监督。2) 人大代表、政协委员的监督。3) 专门机关的监督。

2.5 建立有效的救济机制, 确保失地农民的权利

土地征收救济制度是土地征用过程中保护集体经济组织及其成员的合法利益、促使行政机关依法征地的重要措施。一方面, 法律应明确规定, 行政征收补偿经过复议后, 如果仍不服复议裁决, 可以提起行政诉讼, 赋予被征地农民土地权益的司法保护。应将司法监督的范围从土地征收补偿和安置的监督扩大到对行政机关土地征收权的监督, 完善行政诉讼法上的法律救济机制。1) 建立土地征收目的的司法审查制;2) 对征地补偿款被拖欠、截留的司法救济;3) 对农民征地补偿款分配管理权益的司法救济。对于土地征收补偿争议应当明确规定, 在穷尽行政程序后可以通过司法诉讼程序解决, 经过审查符合受理条件的, 人民法院应当受理。

摘要：从国家土地征收权的滥用、土地补偿费用过低、补偿收益主体不明、补偿方式单一、补偿程序不完善等五个方面分析了我国现行土地征收制度的现状与问题。并通过对制度分析指出:应从建立土地征收目的审查制度, 明确界定公共利益范围, 完善土地征收程序及改革补偿标准的立法, 确立全面的监督机制, 严格规范征地权的行使, 健全有效的救济机制, 确保失地农民的权利实现等方面对我国土地征收法律制度进行完善。

关键词：土地征收,土地补偿,法律制度完善

参考文献

[1]王英霞.重构我国农村土地征收制度的法律思考[D].兰州:兰州大学, 2006

[2]葛燕平, 韩建波.土地征用莫忘农民权益保护[J].经济论坛, 2004, (15) :100-101

论我国证券市场监督管理法律制度的完善 篇8

关键词：个人所得税；法律制度；问题；完善路径

中图分类号：DF432文献标识码：A文章编号：1672-2663(2009)04-0052-03

个人所得税自1799年在英国创立，至今已有200多年的历史，如今在世界各国广泛推广采用，并成为发达国家最主要的税收来源。我国于1980年颁布《中华人民共和国个人所得税法》，首次开征个人所得税，其后经历了两次修订，但由于制度设计简单、粗陋、社会经济环境变化与税制建设整体的滞后，税收征管乏力和公民纳税意识弱，我国个人所得税应有的功能远未得到充分发挥，同时，由于近两年对个税起征点的两次调整，引发了民众对个税改革的空前关注。在这样的背景下，探讨刚刚成长起来的我国个人所得税制存在的种种问题，构思改革和完善个人所得税法律制度的路径。具有重大而迫切的现实意义。

一、个人所得税法律制度概述

(一)个人所得税的含义和功能

个人所得税是对自然人取得的各项应税所得征收的一种税。它最早于1799年在英国创立(在1799年，英国将原来用于募集战争经费的“三步合成税”改为个人所得税)，目前世界上已有140多个国家和地区开征了这一税种，有近40多个国家以其为主体税种。由于个人所得税在世界税收史上具有税基广、弹性大、调节收入分配和促进经济增长等诸多优点，因而正在世界各国得到广泛的推广和发展。不仅成为许多国家财政收入的主要来源，而且有利于调节个人收入分配，实现社会公平，发挥税收对经济的“自动稳定器”功能。在国际社会享有“经济内在调节器”和“社会减压阀”的美誉。并且与每个公民的自身利益息息相关，具有十分重要的影响力。

(二)我国个人所得税制度的现状

我国于1980年颁布《中华人民共和国个人所得税法》，首次开征个人所得税，其后经历了两次修订，1994年分税制改革，颁布施行了现行个人所得税法。1999年8月30日，九届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改(中华人民共和国个人所得税法>的决定》。2000年9月，财政部、国家税务总局根据国务院有关通知精神，制定了《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》。同时，2005年和2007年，国家两次上调工薪所得减除费用标准，进一步减轻了中低收入阶层的税负。

自1980年个人所得税开征以来，收入连年大幅增长，特别是1994年新税制实施以来，个人所得税收入以年均34％的增幅稳步增长。1994年，我国仅征收个人所得税73亿元，2008年增加到3722亿元。1994年到2008年，个人所得税收入占GDP的比重由0.15％上升至1.24％，占税收收入的比重由1.4％上升至6.4％。个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，目前已成为国内税收中的第四大税种，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源。个人所得税经过不断发展，在组织财政收入和调节收入分配等方面发挥着越来越重要的作用。

但随着时间的推移和我国市场经济的纵深发展，现行个人所得税法与当前经济生活的不适应之处逐渐增多，与世界税制改革发展趋势间的差距也逐渐显现。1999年8月，我国曾对现行个人所得税法进行过一次修改，但仅涉及对利息所得开始征税问题，没有大的变化。从那时至今，进一步改革与完善现行个人所得税法的呼声日益高涨，如何改革成为社会各界共同关心的话题。

二、我国个人所得税制存在的问题

(一)税收制度设计粗陋，不能体现科学、公平和合理

1、分类所得制模式难以体现公平合理。

现阶段我国个人所得税的征收主要采用的是分类税制。也就是将个人各项所得分成11类，分别适用不同的税率、不同的计征方法以及不同的费用扣除规定。这种模式，广泛采用源泉课征，虽然可以控制税源，减少汇算清缴的麻烦，节省征收成本，但不能体现公平原则，不能很好地发挥调节个人高收入的作用。随着我国市场经济的发展，个人收入构成已发生了巨大的变化，收入不仅仅体现为劳动取得的工资薪金，资本性收入也越来越多，并且呈隐性化的灰色收入也比较多。在这种情况下，继续实行分类税制必然出现取得多种收入的人，多次扣除费用、分别适用较低税率的情况，使个人所得税对高收入者的调节作用甚微。这不仅不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，反而会造成所得来源多、综合收入高的纳税人不用纳税或少纳税，所得来源少的、收入相对集中的纳税人却要多纳税的现象。具体说来，首先，分类课征模式对不同的纳税人的不同类型收入采取不同的税率计算征税，影响税收征管的效率。其次，不能全面、完整的体现纳税人的负担能力。收入多元化后，分类所得税制会导致收入来源多的纳税少，单一和集中的高收入者多纳税，违背税收的公平性原则。再次，还不能有效地发挥个人所得税的累进税率结构对于经济增长的“自动稳定器”的作用。最后，分类课税制本身容易使纳税人通过种种手段降低税负以逃避负税。比如，按所得纳税时，有的按月，有的按年，还有的按项和按收付的次数为计征区间，使纳税人可在不同项目、不同的纳税期之间转移收入而逃税。

2、税率结构不合理，严重损害效率。

由于我国现阶段采取分类所得税制，个人所得税税率依所得的性质类别不同而异，大体有三种：一是超额累进税率，即对工薪所得实行5％-45％的9级超额累进税制，对个体经营、承包租赁经营所得则实行5％-35％的5级超额累进税制；二是对其他8项所得项目适用20％的比例税率，稿酬所得在使用20％的比例税率后减征30％；三是对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。这种税率结构设计得非常繁琐、复杂，既不利于纳税人纳税，也不便于税务机关征收管理。特别是工资薪金所得，级距过多，达到九级，边际税率过高，违背了税率档次删繁就简的原则。对于工资、薪金所得和劳务报酬所得同为劳动所得，而征税时却区别对待，对劳务报酬所得还要加成征收，这种做法缺乏科学的依据。因为税率设计复杂，边际税率偏高，严重影响了税收征管的效率，也某种程度上抑制了劳动者的积极性，间接损害了社会发展的效率。

3、费用扣除方式粗陋、不科学，不具有人性化。

现实生活中，由于每个纳税人取得相同的收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，并且每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的。这样很容易在实质上造成税负不公的后果。具体来讲，首先，我国个人所得税

减免和扣除的范围过宽，项目过滥、过杂，造成征管工作困难，使纳税人容易通过种种手段偷税漏税，也不利于扩大税基，对个人所得税的进一步发展极为不利。其次，费用扣除缺乏合理精细的划分。个人所得税实行定额扣除，既不考虑纳税人取得收入付出的成本、特殊费用和生计费用，也不充分顾及纳税人婚否、教育子女和赡养老人的多寡，更不会考虑教育、住房和医疗改革的不断深入造成的个人负担的相关费用的差异。不充分考虑纳税人所面临的各种负担，就不能真正按纳税人的实际负担能力扣除各种费用，无法贯彻税收的公平性原则。再次，没有考虑地区经济及消费状况的差异。全国各地一律一刀切采用统一的起征点不合理也不公平，比如现行对工资薪金每月扣除2000元非常不合理。因为不同地区消费水平不同，2000元在北京和在一个贫困县买到的生活资料是绝对不同的。

(二)个人所得税税收征管制度混乱、信息化水平低

1、执法受地方政府机关影响，权大于法。

我国税收征管以行政机构为主导，导致有的地方以发展地方经济和吸引人才为借口，擅自越权颁行一些违反国家统一税法精神的优惠政策，如私自提高工资、薪金所得的费用扣除额或擅自扩大免税项目；一些地方政府“默许”足球俱乐部按“自定”税率征税，使国家税款大量流失。

2、个人收入难确定。

个人收入隐性化已成为我国个人收入分配差距拉大的主要的直接的原因。个人收入隐性化是指个人收入或财产的相当部分不是由正常渠道取得，或个人收入并非都在其名下反映出来，使得个人收入难确定。个人收入隐性化既是个人所得税征管前提上的难点问题，也是税收收入在个人所得税上严重流失的漏洞，故被称为“税收第一难”。正如钱晟教授所言：“第一，新生贵族的分配渠道不规范，很多隐性收人、灰色收人不为人知，更谈不上纳税；第二，现金交易普遍，存款实名制提供了征税的前提条件，但是征税机关又无权查，这是银行法的规定；第三，权大于法的现象依然存在。”这些收入又往往非勤劳所得，这不仅是收入分配不公的主因，也是广大人民群众最难接受的。

3、纳税申报不实。

个人所得税的纳税申报包括两个方面：一是纳税人的申报，即纳税人主动申报应税收入并缴纳相应的税款。据统计，目前我国个人所得税主动申报的人数占应纳税人数不到10％。二是收入支付单位作为代扣代缴义务人的纳税申报，这种申报占应纳税申报情况的绝大部分，是我国个人所得税申报的主要方面。近几年反映在纳税人和代扣代缴义务人纳税申报方面的问题主要是：纳税申报不真实，申报没有明细表，甚至瞒报和不报等。民营企业基本不交个人所得税。

4、个人所得税按月计征不科学。

有的人收入具有季节性，如有的本月收入较多但下月可能失业没有任何收人；有的上半年有收入但下半年收入少甚至没有收入。再如一本专著出版，可能耗费作者若干年甚至毕生精力，一旦出版则应在当月纳税。显然按取得收入月来计征个人所得税既不公平又不科学。

5、征管水平低，征管手段落后。

税务征管人员的业务素质和职业道德修养不能适应市场经济条件下税务工作的要求，以人工为主的落后征管手段和方式，不能使税务部门及时取得纳税人的收入资料，并对其纳税资料进行处理与稽核。这无疑影响了税收征管的效率。

6、处罚法规不完善，处罚力度轻，不能对纳税人起到震慑作用。

具体表现在：(1)对偷、漏税等违法行为的界定模糊，使税务执法机关难以把握，往往避重就轻。(2)对违法行为的处罚规定不具体、不明确，幅度落差大，使税务执法机关难决断，可能会出现受主观因素影响而轻罚的现象。(3)处罚标准的规定太低，重补不重视处罚。(4)在税收执法过程中，由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，一些违法者得到庇护时有发生。所有这些都客观上刺激了纳税人偷逃个税的动机。“要富贵，去偷税”甚至成为一部分人的致富秘诀。甚至出现了一些外国人在本国不敢偷、逃税款，而到中国却也大胆偷、逃税款的现象。

(三)公民纳税意识淡薄及社会评价体系的偏差

长期封建社会的影响，是公民纳税意识薄弱的历史原因。相当多的人不管收入高低一旦要纳税就使出浑身解数逃税。越是高收入者逃税的越多。他们或利用权利自订纳税标准或化整为零，以实物、债权、股权分配等方式逃税，或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。

此外，现在个税偷逃的一个重要原因就是社会评价体系有问题。有人一方面为社会捐款捐物，另一方面又在大肆偷逃税款。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义；另外社会不觉得偷税可耻，别人也并不因此视你的诚信记录不好，不与你交往，或与你断绝交易。而在国外，只要你有偷逃税行为，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视。这就是我们评价体系的偏差。

(四)纳税人的权利与义务不对等

一是在纳税人中的工薪层与高收入阶层间存在着权利与义务的不对等现象。虽然在理论上，税法面前人人平等，但在事实上，以工薪为唯一生活来源的劳动者的税负不轻，且在发放工薪时即通过本单位财务部门直接代扣代缴，税款“无处可逃”；而高收入阶层及富人却可以通过税前列支收入、股息和红利、期权和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”。高收入者和富人占有的社会资源多，纳税反而更少，这种反差在社会上会形成一种不好的导向。二是在纳税人与政府的关系上，同样存在着权力与义务的不对等。经济学把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是说，政府收了税，就必须为纳税人提供各种服务。如果交完税之后，对怎么花这些税款毫无发言权，甚至被贪官污吏们挥霍浪费时，纳税人也无权置喙，那么，不要说人们纳税的自觉性无法提高，连政府向民众收税的合法性都有问题。公民有交税的义务，同时也有监督政府如何使用这些税款的权利；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。

此外，个人所得税制度的改革和完善的制约因素还有：财税制度不完善和不配套；各部门、各行业、各单位的协助和配合不到位；全社会的关心和支持程度不够；政府依法治税的决心不够等方面。

三、我国个人所得税法律制度的完善路径

通过考察个人所得税制度的产生和发展，借鉴美国等发达国家成熟的个人所得税制度，笔者认为我国个人所得税制度合理建构必须遵循国情循序渐进，同时坚持低税负原则和有效运行原则，从以下几个方面科学设计具体制度。

(一)继续由分类所得税制逐渐向综合所得税制过渡

借鉴美国及国际上通行的做法，我国的个人所得税制应继续由分类制向综合制转变。变按月按次分项计算纳税为按年收入综合计算纳税。当然，我国的征管制度和水平尚不完全具备这种转变的条件，可等待时机循序渐进分步到位。

(二)设置合理的税率结构

首先，将现行的两套税率统一为超额累进税率，平衡纳税人。其次，为简化税制，应缩减累进税率档次，可考虑将9档降至3-5档。再次，在条件成熟时，根据纳税人的家庭和婚姻状况设计不同的超额累进税率，鼓励纳税人以家庭为单位计算申报纳税。

(三)规范扣除范围和标准

首先，应按纯收益原则，对为取得收入而支付的必要费用给予扣除。其次，对纳税人发生的特殊支出，如医药费、意外事故损失等，应允许实事求是地扣除。再次，确定个人生计费用扣除时，要考虑纳税人的婚姻、家庭照料人口等情况给予个人宽免扣除。

(四)扩大纳税人知情权，增强纳税意识

扩大纳税人的知情权，增加政府财政预算、财政开支的透明度，这样做不仅征税过程清楚，而且税款流向也明白，可有效消除纳税人的纳税抵触情绪，增强监督的自觉性，也有利于对腐败现象的遏制。

(五)加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度，维护法律的严肃性

全国应进行每年多次的个人所得税的专项检查，加强税务部门与有关部门的密切配合；通过立法，赋予税务机关一些特殊的权力，增强执法的力度；加大对纳税人罚款的力度，参照一些国家的做法——不管纳税人偷多少税，都罚其个倾家荡产，并将其偷税行为公之于众，以做到“罚一儆百”，促使其他纳税人依法纳税。同时，对一些偷漏税构成犯罪的纳税人，不能以罚代法，必须依法追究其刑事责任，以维护法律的严肃性。

(六)提高征管信息化程度，完善税收征管的各项配套措施