土地征收法律法规（精选8篇）
安置补助费是指为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活，国家所给予的补助费用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。
征收其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的安置补助费的标准规定。安置补助费与土地补偿费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30 倍，国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
2.地上附着物补偿费
地上附着物补偿费包括被征收土地上的房屋及其他建筑物(含构筑物)、农田水利设施、树木、蔬菜大棚等的补偿费。地上附着物的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
3.青苗补偿费
土地是农民的衣食之母, 在城市化的进程中, 如何完善农村土地征收制度, 如何补偿和安置这些农民是关系到社会和谐稳定的重要问题。我国现行相关法律对此规定不够完备, 由此导致了实践中被征地农民得不到及时充分的补偿, 引发了大量土地征收补偿争议, 不仅严重损害农民利益, 更成为社会稳定的隐患。本文从补偿主体、补偿程序、补偿范围、补偿方式等方面提出观点, 探索一条切实可行的方案, 使我国土地征收法律制度得到进一步的完善。
1 我国现行土地征收制度的现状与问题
我国目前还没有一部《土地征收法》来全面规定土地的征收, 国家在土地征收和实施过程中的问题很多, 矛盾很突出, 且引发了大量的征地纠纷, 主要表现在以下5个方面。
1.1 土地征收权的滥用
土地征收, 是国家对非国家所有的原土地权利人的土地权利采取的强制措施。我国现行《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都规定了国家为公共利益的需要, 可以依照法律规定对集体所有的土地实行征收。然而, 法律法规并没有进一步明确地限定“公共利益”的范围或判断标准, 这直接导致实践中“公共利益”被扩大解释, 土地征收权滥用, 人地矛盾突出。而为营利性目的主要用于工商业、房地产等项目的土地征收也已成为土地征收权滥用的主要方面。政府以低补偿从农民手中征收土地, 又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”, 显然是没有说服力的。同时, 一些地方政府在发展本地经济与政绩工作的利益驱动下, 凭借种种理由和手中的权力, 打着“公共利益”的旗号, 肆意征地, 他们采取未批先占、少批多占、或先占后批, 以耕地充荒地等非法手段, 逃避法律, 违法征收土地, 极大地挫伤了农民生产性投资的积极性。大量的农用地转为城市建设用地, 扩大城区, 兴建各类开发区、旅游区、大学城等, 使耕地面积大大减少。按照全国土地利益总体规划纲要, 1997年至2010年全国非农业建设占有耕地控制指标2950万亩, 然而到2004年, 全国已经把用地指标用去大部分, 导致我国人多地少的矛盾日益尖锐[1]。当农村土地被肆意的征用, 社会上便出现了一种新的群体——“失地农民”, 他们丧失了赖以生存的土地, 又得不到相应的补偿, 寻求不到新的生存出口, 于是, 他们不断地上访、告状, 成为了社会不稳定因素。
1.2 土地补偿费用过低
《土地管理法》规定, 征收土地应当依法支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等各项费用。但“土地补偿费”已因补偿标准不科学、忽视农村集体所有土地的增值收益造成补偿程度明显偏低而受到广泛的批评。“安置补助费”也忽视了农村城市化后农民长期生活、就业和社会保障等问题, 并与所有制结构的变化和劳动就业制度变迁不相适应。此外, 尽管《土地管理法实施条例》规定了任何单位和个人不得私分、平调、挪用、截留土地补偿费, 但土地征用费被地方财政、乡镇村截留甚至乡领导、村干部私下里瓜分的现象仍然存在。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准, 这种计算方法存在着产值难以确定, 实际变化幅度大, 不能体现土地区位条件差异, 预期收益体现不足等弊端。在征地过程中由于存在征地前和出让后的过大收益差, 使得农民利益大量流失, 在某种程度上形成农村发展滞后和社会不稳定因素, 政府公共设施建设行为也难以顺利实现。据统计, 在地价征收和高价出让所带来的土地增值收益分配中, 农民只得到了5%-10%, 村级集体得到25%-30%, 而60%-70%为各级政府所得[2]。
1.3 补偿收益主体不明
收益主体不明主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等都明确规定, 中国农村的土地归农村集体成员共同所有, 但到底什么是“集体”, 相关立法却没有明确指出[3]。集体到底指哪一级组织?农村的三级基层组织为乡、村、组。如果理解为同一集体土地为乡、村、组三个组织都拥有所有权, 这就违背了同一物上只能设立一个所有权的民法原则。结果是农村土地所有权归属上的模糊, 实际操作中, 是组听命于村, 村听命于乡, 上一级组织可以任意处置农村土地所有权, 使农民的权利受到损害。《土地管理法》规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。但农村集体经济组织与村民委员会和村民小组的关系如何?何谓农村集体经济组织?没有回答, 这种对既成事实的确认并未解决土地所有权归属模糊的问题, 当面临补偿时, 潜在的问题就暴露出来了, 三个主体都在争夺土地补偿金, 补偿金真正落到土地权利人——农民手中时已经所剩无几, 这也是导致实践中许多补偿纠纷发生的重要原因之一。
1.4 补偿方式单一
我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式, 此外, 《土地管理法》也没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。由于劳动用工制度发生了很大的变化, 许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任, 因此许多地方均采取货币安置的方式。农民失地后大量涌入城市, 如果缺乏技能和知识, 无法在城市激烈的竞争环境中生存下去, 待仅有的一点补偿金额用完后, 失地农民就彻底失去了生存的依靠。
1.5 补偿程序不完善
补偿过程中虽有公告和听证的规定, 但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定, 补偿方案制定后才公告告知农民, 对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案, 极大地限制了农民的参与权。此外, 发生纠纷后, 法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理, 司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径, 《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径, 而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定, 征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的, 由征收部门裁定, 而且该裁定为终局裁定, 相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排, 给征收方以过大的权力, 而被征收方连起码的司法救济权都没有, 极易造成对被征收人利益的损害。失地农民失去土地的同时也就失去了农民的身份, 又未同时获得市民的社会保障待遇, 可能沦为国家、集体、社会三不管的边缘群体, 如何加强对他们的保护, 这已日益成为摆在我们面前的一个严肃课题。
2 完善土地征收制度的思考与对策
笔者认为法治是一个动态的过程, 须从立法、执法到司法几个方面来保障土地征收符合公平与正义。
2.1 建立征收目的审查制度, 明确界定“公共利益”范围
土地征收的法律规定应采用概括和列举并用, 直接设定与间接设定相结合的形式, 严格限定公共利益。参照国际上有关国家《征地法》的规定, 有必要对“公共利益”的范围作出明确限定, 主要包括: (1) 国防、军事需要; (2) 国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气的需要; (3) 国家和地方政府需要修建的机关, 以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位; (4) 其他社会公共事业和公益事业。“公共利益”具有动态性, 为如何把握其具体意义带来一定难度, 所以在法律的规定之外, 符合社会发展的, 国家急需要的相对公共利益项目, 尤其是有争议的项目, 则应建立听证的制度, 以公开、透明的方式, 向社会说明, 并且对征地目的建立司法裁决制度。
2.2 完善征地程序立法, 加强征地的民主性
在立法中加强对土地征收程序的完善, 有关政府征收土地的正当法律程序应该涵盖下列原则和步骤:1) 正当性。必须依照严格的法律程序, 依法评估国家征地的正当性。根据我国国情, 政府征地必须严格区分公益性用地和经营性用地, 国家的强制性征地权主要应是公益性的, 而商业开发和企业行为不能借助国家的行政权力强行征地;2) 公开性。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由, 并需要提出反证, 说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果;3) 政府机构必须举行公开的听证会, 失地农民可以在听证会上质疑政府的征地理由, 并有权要求政府放弃征地行为。
2.3 改革补偿标准的立法, 公正分配合理安置
集体土地征收的补偿, 是征地工作的主要内容, 涉及到国家、集体、个人利益。应从以下4个方面着手:1) 应主要以市场价格来确定补偿标准。2) 合理地给予安置。3) 建立土地补偿金公正分配机制。4) 增加补偿项目。
2.4 确立全面监督机制, 严格规范征地权行使
要大力推进政务公开, 健全公开制度, 采取多种形式进行监督:1) 群众、媒体的监督。2) 人大代表、政协委员的监督。3) 专门机关的监督。
2.5 建立有效的救济机制, 确保失地农民的权利
土地征收救济制度是土地征用过程中保护集体经济组织及其成员的合法利益、促使行政机关依法征地的重要措施。一方面, 法律应明确规定, 行政征收补偿经过复议后, 如果仍不服复议裁决, 可以提起行政诉讼, 赋予被征地农民土地权益的司法保护。应将司法监督的范围从土地征收补偿和安置的监督扩大到对行政机关土地征收权的监督, 完善行政诉讼法上的法律救济机制。1) 建立土地征收目的的司法审查制;2) 对征地补偿款被拖欠、截留的司法救济;3) 对农民征地补偿款分配管理权益的司法救济。对于土地征收补偿争议应当明确规定, 在穷尽行政程序后可以通过司法诉讼程序解决, 经过审查符合受理条件的, 人民法院应当受理。
摘要：从国家土地征收权的滥用、土地补偿费用过低、补偿收益主体不明、补偿方式单一、补偿程序不完善等五个方面分析了我国现行土地征收制度的现状与问题。并通过对制度分析指出:应从建立土地征收目的审查制度, 明确界定公共利益范围, 完善土地征收程序及改革补偿标准的立法, 确立全面的监督机制, 严格规范征地权的行使, 健全有效的救济机制, 确保失地农民的权利实现等方面对我国土地征收法律制度进行完善。
关键词：土地征收,土地补偿,法律制度完善
参考文献
[1]王英霞.重构我国农村土地征收制度的法律思考[D].兰州:兰州大学, 2006
[2]葛燕平, 韩建波.土地征用莫忘农民权益保护[J].经济论坛, 2004, (15) :100-101
关键词:土地征收补偿;途径
土地征收是指国家为了公共利益的需要,依法定程序强制收取他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为。因为土地征收的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权,所以完善、改革土地征收或征用制度,对于保护农民利益,减少耕地流失、维护农村稳定意义重大。
1、我国农村土地征收补偿制度存在的法律缺陷
(1)法律框架不完善
我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款,但是对补偿的原则却没有明确,征地补偿原则缺乏宪法基础。《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?《物权法》规定了不动产的征收前提是公共利益,然而并没有界定何为公共利益。这种只强调授权?不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度,容易造成权力滥用? (2)补偿标准低
土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地区经济发展水平?土地市场交易价格?人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值?低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益? 尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则?降低土地配置效率?延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本?现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平? (3)补偿范围涉及面小
征收补偿主要是土地补偿费?劳动力安置费?附着物补偿费等?我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失?因此,征地补偿内容不完整? (4)征地程序不透明
国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查?征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征?应征多少?补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解?
2、 完善我国土地征收补偿制度法律方面的思考
(1)完善相关法律体系
我国没有专门的《土地征收补偿法》,土地征收补偿主要由行政法及部门规章调整。土地补偿制度包括补偿的宪法基础、标准、范围、安置方式等内容,其相关规定散见于宪法、物权法、土地管理法和一些部门规章等各类不同效力等级的法律法规中。目前从相关的土地管理法律、法规规定的情况来看,在征收农村土地时一般坚持的是“完全补偿”的原则。值得指出的是,虽然法律法规规定了“完全补偿”的原则,但执行的情况并不容乐观。就我国目前行政补偿原则的现状来讲,不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点,不能为当事人正当权益提供有力保护。可借鉴国外宪政经验,在宪法“征收”条款中体现控权、程序、补偿等内容,以为具体征用法律法规确立原则、指明方向。要建立关于土地征收补偿的具体法律,为土地征收补偿提供具体的法律依据。
(2)完善相关补偿制度
补偿标准方面。现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高?这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素? 采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?
补偿范围方面。我国土地征收补偿仅应从具体国情出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余的分割损害?正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定?可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯?这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行? 补偿方法方面。在现有的土地征收补偿标准不宜大幅提高的情况下,丰富土地征收补偿的方式是一种可行的做法。我国可学习日本?英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式?这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握?例如改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿,改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式。 补偿程序方面。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下: 1)前置程序?除国防?交通?水利?公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请? 2)征收申请与审批程序?由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会?批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告?公告后,被征收人禁止实施改变土地用途?抢栽抢建等行为?同时,征收土地价格也被固定下来?被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提起诉讼? 3)补偿裁决程序?在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决?对裁决不服的,可以申请复议或提起诉讼,但不影响征收继续实施?复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放? 4)土地征收完成?
参考文献:
[1] 汪辉.城乡结合部的土地征用权与征地补偿[J].中国农村经济,2002. [2] 钱忠好,曲福田.中国土地征用制度:反思与改革[J].中国土地科学,2004.
[3]刘广明.试论土地保障功能的法律制度完善[J],兰州学刊2004年第6期。
[4] 曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿制度问题的思考[J].中国土地使用制度,2006. [5] 王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善[J].行政与法,2006.
[6] 吕丽丽,董彪.我国土地征收补偿制度的缺陷与完善[J].资源行政管理与法制建设,2006。
征收主体：市、县级人民政府
组织实施：
1、市、县级人民政府确定的房屋征收部门
2、房屋征收部门委托的实施单位
征收情形：
1、国防、外交、基础设施建设
2、科教文卫体及环境、资源、文物保护等
3、安居工程
4、旧城改造
5、其他
征收决定流程：
房屋行政部门拟定征收补偿方案→报县、市人民政府→论证并公布→征求公众意见（不少于30日）→根据意见修改并公布→必要时召开听证会→修改方案→进行社会稳定风险评估（涉及人数较多的，经政府常务会讨论决定）→补偿费用足额到位→认定未经登记房屋性质→作出征收决定→公告（载明补偿方案和救济途径）→不服的，可申请复议或诉讼。
补偿流程：
房屋征收部门对拟征收房屋权属、用途、面积等调查登记→公布调查结果→通知有关部门暂停办理相关手续→载明暂停期限（不得超过1年）→选定评估机构进行房屋评估（不低于公告日类似市场价）→对评估异议的→申请复核评估→仍有异议的→申请委员会鉴定→达成补偿协议→履行协议义务。
达不成补偿协议→房屋征收部门报请县、市人民政府→政府作出
补偿决定→对决定进行公告→对决定不服的，申请复议或诉讼→不复议或诉讼又不执行决定的→政府申请法院强拆
补偿项目：
→房屋价值补偿→评估→可选择货币补偿或产权调换 征收补偿：→搬迁补偿
2011年第01号
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖北省土地管理实施办法》等有关法律规定及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件精神，湖北省国土资源厅（鄂土资函 [2010]1471号）批准征收随县厉山镇星矩居委会集体土地，现将有关征地事项公告如下：
一、土地用途：拟用于随州市珠峰钢构有限公司建设项目。
二、土地征收位置、面积、范围：该项目用地征收随县厉山镇星矩居委会集体土地3.3638公顷，征收范围详见征地红线图，具体分类土地面积以土地勘测定界报告为准。
三、土地征收补偿标准：该项目用地土地征收标准按《湖北省人民政府征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发[2009]46号）规定进行补偿。
四、土地征收安置途径：本项目征地以货币形式安置农业人口，土地补偿费按70%、安置补助费按100%补偿给被征地农户。
五、公告之后，凡在征地范围内抢种抢栽的青苗和乱搭滥建的地上附着物，在实物清点时一律不予确认，征地时一律不予补偿，并追究相关当事人的违规违法行为。
特此公告
集体土地的征收程序
一、办理用地申请
基本工作流程
在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，用地单位应按规定办事员理征用集体土地的各项手续。
1.征用集体土地申请：用地单位需要征用土地进行项目建设的，应当向土地所在地的区、县级国土房管局提交相关文件、资料，提出用地申请。
2.征用集体土地受理：区、县级国土房管局接受用地单位提出的征用集体土地申请，经审查对提交文件、资料齐全、符合条件的建设用地申请予以受理。
申请内容
用地单位提出用地申请时，应当提交建设项目用地申请书，申请书中应包括以下各项主要内容：
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1.申请单位名称;
2.项目的基本情况，包括立项、规划选址等情况;
3.建设用地基本情况，包括用地位置、用地面积、土地利用现状等。
申报文件
用地单位提出用地申请时，在建设项目用地申请书后应附具以下各项文件、资料：
1.用地单位有关资质证明;
2.项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件;
3.土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告;
4.初步设计或者其他有关批准文件;
5.建设项目总平面布置图;
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6.占用耕地的，必须提出补充耕地方案;
7.建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。
二、拟定征地方案
基本工作流程
行政主管部门收到用地单位提出的征用申请后，应自申请之日起30日内拟定各项征地方面方案，征地方案包括以下各项主要内容：
1.农用地转用方案，2.补充耕地方案3.征用土地方案，4.供地方案，行政主管部门可根据以下要求，根据不同情况拟定征地所需相关方案：
1.建设只占用国有农用地的，区、县国土房管局只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。
2.建设只占用农民集体所有建设用地的，区、县国土房管局只需拟
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3.建设只占用国有未利用地，按照相关规定应由国务院批准的，区、县国土房管局只需拟订供地方案。
申报文件
1.农用地转用方案;
2.补充耕地方案;
3.征用土地方案;
4.供地方案。
三、征地审查
基本工作流程
1.编制呈报说明书：国土房管局根据各项征地相关方案，编制建设项目用地呈报说明书。
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2.同级人民政府审核：国土房管局将农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案及建设项目用地呈报说明书一并报送同级人民政府审核。
3.上一级土地行政主管部门审查：同级人民政府对上报的文件、资料审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
主要内容
行政主管部门报送的建设项目用地呈报说明书，应当包括以下各项主要内容：1.项目用地安排情况;
2.拟使用土地情况;
3.其他应说明的呈报内容。
申报文件
行政主管部门报送建设项目用地呈报说明书时，应附具以下各项文件、资料：
1.经批准的土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本
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2.由用地单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书;
3.地籍资料或者其他土地权属证明材料;
4.以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件;
5.为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。
四、征地审核与批复
基本工作流程
1.征用土地的审核：有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对文件、资料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。
2.征用土地的审查：同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权
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3.征用土地的审定：有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。
4.征用土地的批复：农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。
申报文件
1.农用地转用方案;
2.补充耕地方案;
3.征用土地方案;
4.供地方案;
5.建设项目呈报说明书。
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五、征用土地方案的公告
基本工作流程
1.征地方案公告：征用农民集体所有土地的，征用土地方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，其中征用乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。
2.公告的实施：被征用土地所在地的人民政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土公告，该人民政府的国土房管部门负责具体实施征用土地方案的公告。
3.征地补偿登记：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人，应当在征用土地公告规定规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。
4.补偿内容调查：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关国土房管部门的调查结果为准。
申报文件
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1.征用土地方案批准文件;
2.征用土地方案公告。
六、制定征地补偿安置方案
基本工作流程
1.经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，由土地所在地的区、县人民政府组织实施。
2.区、县国土房管局根据征用土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案。
七、征地补偿、安置方案的公告
基本工作流程
1.征地补偿、安置方案的公告：征用农民集体所有土地的，征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，其中征用乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。
2.征地补偿、安置方案公告的实施：有关人民政府的国土房管部门
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赢了网s.yingle.com 会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。
3.征地补偿、安置方案的意见：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关人民政府国土房管行政主管部门提出。
4.征地补偿、安置方案的确定：有关人民政府国土房管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。
5.征地补偿、安置方案的审批要求：有关人民政府国土房管行政主管部门将征地补偿、安置方案报人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
6.征地补偿、安置费用的管理：有关人民政府国土房管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。人民政府国土房管部门有权督
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赢了网s.yingle.com 促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。
申报文件
1.征地补偿、安置方案;
2.征地补偿、安置方案的公告。
补偿安置的实施
基本工作流程
1.征地补偿、安置方案确定后，用地单位与被征用土地的农村集体经济组织和农民签订征地补偿、安置协议。
2.区、县国土房管局应当依照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费。
3.办理农转工手续，落实需要安置农业人口的安置途径，实施征地补偿、安置工作。
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申报文件
1.征地补偿、安置协议;
2.征地补偿、安置方案。
颁发建设用地批准书
基本工作流程
用地单位征用集体土地，取得国有土地使用权的，根据以下不同情况由行政主管部门向用地单位颁发建设用地批准书：
1.以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由国土房管局与用地单位签订土地有偿使用合同，并向用地单位颁发《建设用地批准书》，用地单位交纳土地有偿使用费后办理土地登记。
2.以划拨方式提供国有土地使用权的，由国土房管局向用地单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》并办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。
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申报文件
用地单位办理建设用地批准书时，应向行政主管部门提交以下各项文件、资料： 1.办理《建设用地批准书》的申请;
2.市政府批准征(占)地的批文;
3.《建设用地规划许可征》附件和附图;
4.与《建设用地规划许可证》附图同比例尺的地形图4份;
5.钉桩坐标成果通知单;
6.工程进度计划;
7.计划任务结转单，但当年批准征(占)地的免交。
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来源：（集体土地的征收程序http://s.yingle.com/cq/460400.html）
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1.1 公共利益概念的产生及其发展
从历史发展轨迹的角度看,对公共利益问题的研究,最早可追溯到公元前五六世纪的古希腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家”,与“整体国家”相联系的具有整体性和一致性的公共利益,被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值,并将其当作是城邦追求的最高的善,是全体社会成员的共同目标。[1]其中这种最高的善在现实社会的物化就是公共利益。在“公意”占绝对地位的西方古代社会(如希腊)并没有给个人独立留出余地,也不允许一般个人得到保护;相似的,在我国几千年的发展史上,国家、家族等集体观念则完全吞没了个人,形成了公益绝对优先于私益的传统。19世纪以后资本主义社会危机不断加深,资产阶级政府提出个人有权追求自我利益和个人自由的基本立场的同时,考虑作为个人自由为条件的公共利益。20世纪以来,西方“法律社会化”的倾向,其实就是法律对个人利益和社会公共利益的一种平衡和协调。这表明,人们对公共利益的理解随着社会的发展发生变化。我们不难看出,公共利益是一个高度抽象的概念,因此对其精确界定也是一件比较困难的事情。各国学者、理论学家对公共利益的研究可谓是百家争鸣,争论不一。迄今为止,没有哪位学者能对公共利益做出一个令学界信服的界定。
1.2 公共利益的判定标准
物权法在第四十二条第一款中明确规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该法律条文的颁布为我国土地征收制度提供了司法上的依据。但是在具体的司法实务中,由于对公共利益的内涵认识不充分尤其是对公共利益界定的法律缺失,引发了诸多社会问题。目前,关于公共利益的界定标准,理论界众说纷纭,如有学者认为,判定公共利益时需要考虑的因素有:公益性、合理性、正当性、公平性。[2]也有学者认为,确认公共利益应当坚持两个标准:形式标准与实质标准。笔者认为正确判定公共利益应坚持四个标准:社会共享性、法定性、个体性、正当性。
第一,社会共享性。
公共利益是公众利益或者与公众有关的、为公众所公用的利益,是个体利益高度概括化的体现,在“公众”范围内的公用,则具有公共性。在主观上表现为实现该利益的主要目的是为了公共福利的增长,在客观上表现为具有公共效益性。
第二,法定性。
公共利益的法定性要求公共利益必须由法律规定,由法律明确划定公共利益的边界,且只有在法定条件下,才可出于公共利益的需要对公民的基本权利加以限制。立法机关以立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性,行政机关作为法律实施主体,只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利,通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。由此,行政机关在做出有关土地征用、征收或者公民财产征用、征收的行政决定时,只能严格依据法律。
第三,个体性。
公共利益不是凌驾于个人利益之上或者游离于个人利益之外的不能分解和还原的终极利益,公共利益的真实性和正当性,必须要通过它对所有人利益的保障和促进来证明。公共利益源于个体利益,同时为个体利益的实现服务。能够还原为个人利益的公共利益才是真实的,不存在与个人利益无涉的公共利益。正如罗尔斯所言,“利益,不论是个人的或集体的,最后必须像饥饿或发痒那样,落实到个人,为个人所感到。换句话说,不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益。” [3]
第四,正当性。
公共利益的正当性主要包括目的正当和程序正当两个方面的内容。所谓目的正当,是指在界定公共利益时必须基于正当的目的,不能把政府自身的利益或部门利益混同为公共利益,不能将纯粹的商业目的混同为公共利益,更不能以公共利益的名义来肆意侵犯公民的个人权利,否则,就是目的不正当。所谓程序正当,是指在设定和实施公共利益时,要遵循公开原则,向社会披露真实、客观、全面的信息,并广泛听取、充分尊重公众的意见,以保证公共利益的界定基于广泛的民意基础上。
2 我国土地征收制度中“公共利益”认定存在的突出问题
我国土地征收虽然已经通过加大立法力度、细化权利分级等常规手段和一些非常规手段,比如曾经在全国范围内暂停审批农业用地转变为工业用地,但这仍无法从根本上解决所存在问题。经分析现有法律法规规定的征地程序以及征地过程中出现的现实问题,现归纳我国征收土地过程中所存在的问题。
2.1 公共利益含义不明确,过于原则化
在我国,2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议修正的《宪法》第十条第三款明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时,2004年修正的《土地管理法》第二条也规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”于2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见,我国土地征收的目的必须是“为了公共利益的需要”。但何为“公共利益”,无论是《宪法》、《土地管理法》还是《物权法》均未做出明确规定。因此,国家机关就拥有很大的自由度来决定公共利益的涵义。其结果,本来以限制土地征收权为目的的“公共利益”反而成了土地征收权滥用的普遍借口。如在实践中,几乎一切征地项目都搭乘“公共利益”的便车,各种经营性项目用地也都是以公共利益的名义进行征收。根据16个省(区、市)国土部门对各类建设项目用地调查显示,征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施,工商业、房地产等经营性项目征地占总量的22%,学校、企业用地等也占到13%。东部某省会城市的项目用地中,真正用于公共利益的不到10%,大量的是经营性用地。[4]面对令人担忧的现状,为了有效保护农村集体土地所有者、使用者的财产权利,有必要对我国“公共利益”的范围加以明确。
2.2 现行法律中“公共利益”的规定存在矛盾
我国《宪法》第10条规定,“城市土地属于国家所有”,而第10条第2款则规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里“征收”的是土地所有权,“征用”的对象是土地使用权。在这样的规定下,农村集体土地如果被征收(用),按照《宪法》第10条第2款的规定,集体土地可以是所有权的转移或使用权的转移。据《宪法》第10条的规定,城市土地属于国家所有,如果上述集体土地在被“征用”的情况下,其土地所有权性质不变,那么最终会与“城市土地属于国家所有”矛盾。
同样,在《土地管理法》和《城市房地产管理法》中也有类似矛盾。如《土地管理法》第2条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”《城市房地产管理法》第8条规定,“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”第22条规定,“土地使用权划拨,是指以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”上述划拨土地使用权是指国有土地使用权。由于在我国集体土地不能自由流转,这就限制了农村集体土地的用途,从而产生了矛盾:非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地是违宪,因为转为城市用的农地还是集体所有就违背了“全部城市土地为国有土地”宪法准则;征地也违宪,因为不符合公共利益才可征地的宪法准则。
2.3 “公共利益”缺乏客观标准,实践中土地滥征情况严重
作为享有征收权的政府机关,其征收权的行使,须以公共利益的需要为其合法性基础,这是我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》中明确规定的;但是,由于对公共利益缺乏明确的界定标准,使得征收权机关得以随意扩大土地征收的范围。加之公共利益本身就具有不确定性和模糊性,使得政府在进行土地征收时对于公共利益的界定具有很大的弹性,土地征收权机关以此作为“挡箭牌”,在公共利益的认定上按照其意愿擅自弄权,从而给其利用土地征收进行权钱交易以可乘之机。另外,由于土地征收权行使中公共利益的认定缺乏监督,使得征收机关有机会和可能借助土地征收而牟取利益从而损害农民的利益。就我国土地征收的实际情况看,已经远远超出了公共利益的限制范围,即凡建设项目需要使用农村集体经济组织的土地的,都实行征收。一项研究表明,某省11个县1992年的200个最大用地项目中,属于公益事业的42项,占21%,属于政府机关的10项,占5%,而以盈利为目的的公司、企业148项,占74%,其中房地产项目35项,占18%。[5]
尽管现在有的地方已经开展改革试点,使农村集体经济组织建设用地的使用权直接进入市场进行转让,在一定程度上抑制了土地征收的需求,对农村集体经济组织的利益保护也是有益的,但是,土地征收中过度扩大公共利益的情形依然突出。
2.4 缺乏土地征收目的的合法性审查机制
土地征收目的规定的审查机制既包括土地征收申请时和批准前有关机关对土地征收目的规定的合法性的事前审查机制,也包括土地征收批准后被征收人认为土地征收目的规定不具有合法性时的事后救济机制。土地征收行为是对他人权利的强制取得,是他人为公共利益需要所作的局部牺牲,被征收人应该享有对于土地征收合法性认定的参与权与知情权,这就是应该在土地征收公共利益的判定中“保障所有的特别是有关公民的权益的重要法律和事实观点得到充分的考虑和权衡”,[6]以“保护个人免于遭受政府恶意的、武断的、错误的或者反复无常的危险剥夺生命、财产与自由权利的必经程序”,[7]并对政府的公共决策过程进行有效的监督。建立土地征收目的规定的合法性审查机制,既可以督促行政机关严格依法实施征地,也可以通过司法程序的审查使有关土地征收目的规定趋于完善。但我国《土地管理法》仅规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对于被征收人遭遇土地征收目的不合法时如何寻求救济却没有任何规定。一方面,政府非法行使征收权对农民的土地予以剥夺;另一方面,农民却缺少救济的途径,由此引起土地征收矛盾,并可能进一步导致征地矛盾的激化。
3 完善我国土地征收制度中“公共利益”认定的路径
3.1 采取折中式立法模式,明确界定公共利益的范围
因为土地征收是对土地所有权人权益最大的限制与剥夺,所以大多数国家都规定了国家征收土地的合法性依据在于公共利益的需要,对公共利益的含义都有不同的定义。我国现行的立法体制采用了概括式规定,给予行政主体极大的自由裁量权,极易导致行政权的滥用。笔者认为我国应采取概括式与列举式并举的立法模式,明确规定可以动用土地征收权的“公共利益”。
在立法中对公共利益的规定可以按照如下方法进行界定:
1)在现行概括式立法规定的基础上尽可能较全面地列举出属于公共利益范畴的事项,如:①教育、文化、公共卫生、体育、环境保护绿化、慈善机构等社会公共事业;②能源、交通、水利、供电、供暖、供水、城市重大公共设施等公共事业和其他市政建设项目;③国家重大经济建设项目,但以具有公益性为限;④国家安全和军事用途事项;⑤政府兴办以公益为目的的事业等。
2)设立一个兜底性条款,即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项,如“其他以公共利益为目的事项”。
3)设立一个排除性条款,即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围,如企业从事商业性开发,政府兴建高尔夫球场等商业性目的或者变相商业性目的事项。
3.2 区分公益性用地与商业性用地,严格限制征地范围
笔者建议将《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中“建设用地”一章划分为“公益性建设用地”和“商业性建设用地”两部分。明确规定只有公益性建设用地才允许通过土地征收获得,将土地征收严格限制在公益性建设用地内。而对于商业性建设用地,笔者认为,不能采取征收土地的方法获得土地使用权,而只能通过市场交易的方式获得。但是目前,任何单位、个人进行建设需要用地必须先由国家征地,然后再以国家的名义出让给需用地人,而不能由需用地人直接从农村土地相关权利人那里取得非农用地的使用权。这样使农村集体所有的非农建设土地使用权市场处于封闭状态,农村集体所有的土地使用权长期不能合法地进入市场。本文建议,应该尽快建立农村集体非农建设土地使用权流转制度。该制度的总体思路是将农村集体土地的所有权和使用权分离,在保留集体土地所有权不变的前提下,充分发挥市场机制在资源配置中的作用,推行农村非农建设用地使用权有偿、有期限、可流动的制度。并且为了保护耕地,应履行严格的登记审批手续,确定允许进入市场流转的非农建设用地的范围,如宅基地,乡镇企业用地等非农用地。其流转形式应该具备与国有土地相同的权能,采取出让、转让、租赁、作价入股、土地更换等多种形式。
3.3 确立行政机关在土地征收中应当遵循正当程序原则
土地征收程序应当体现正义性、科学性、公示性,即土地征收程序的设计应当充分体现法律的公平正义精神,尽可能科学地体现公共利益与土地所有人和相关权利人的利益均衡保护观念,应当突出土地征收的公示性,尽可能的避免暗箱操作的可能。考虑到我国长期以来“重实体,轻程序”的传统,应借鉴其他国家适用正当程序原则的经验,在公共利益的界定中确立正当程序原则,使政府的土地征收行为全面接受正当程序的考验。正当程序原则要求一切权利的行使在剥夺个人的生命、自由或财产时,必须听取当事人的意见,当事人具有要求听证的权利。据此,在土地征收中可以建立公民参与机制,使被征收土地所有人和相关权利人知情权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序性权利得以有效地行使。
3.4 建立土地征收目的的合法性司法审查机制
土地征收目的必须合法,即必须是为了公共利益的需要才能征收土地。这是国际上通行的原则,亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样就导致在实际操作中以及在观念上都淡化了对土地征收目的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征地方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。
完善土地征收目的的合法性审查制度,首先应该严格执行《土地管理法》中土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事先审查。然而,仅有事先审查机制还是不足以维护被征收人的合法权益的。由此,笔者要强调的是建立土地征收目的不合法时的救济制度,加强征收目的合法性的事后审查,建立司法审查机制,赋予法院对土地征收目的的审查权。被征收人在认为土地征收的目的不合法时,针对土地征收这一行为,可以向人民法院提起行政诉讼。
摘要：土地征收应当以公共利益为前提,这是当前各国在土地征收政策方面的共识。我国法律对公共利益并未做出明确界定,因此在具体的司法实务中引发了诸多社会问题。公共利益的界定是土地征收制度中的重要问题。文章首先从理论上分析公共利益的界定,再结合司法实务过程中出现的问题,厘出公共利益认定存在的缺陷及完善路径,最后又回归到立法层面,对我国土地征收制度中公共利益的界定提出了个人的忠实意见。
关键词：土地征收,公共利益,界定
参考文献
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关键词：房屋征收；土地使用权；补偿
一、征收国有土地上房屋应对土地使用权进行补偿的必要性
国务院2011年通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。但该《条例》未对征收中的土地使用权补偿作出明确规定，这使得实践中土地使用权人得不到应有的补偿。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定：被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。另外，国务院法制办《关于2001年1月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿》文件中，虽然指出货币补偿中包括对土地使用权的补偿，却因为过于抽象和笼统，仍然得不到被征收人的认可。有的时候被征收人从城市中心的繁华地段迁移到郊区边远地段，丧失了周围的市场、学校、医院等良好生活环境，却得不到相应的地段差价补偿，致使被征收人往往拿到补偿款却买不起房子，因此心怀不满，纠纷不断，严重影响到社会的和谐稳定。
从征收的目的来看，应对国有土地上房屋占用的土地使用权给予补偿。房屋征收多是国家因城市建设发展的需要，在使用城市规划区内已经建有房屋及地上建筑物的土地时，经人民政府依法批准，由房屋征收部门对现有房屋及地上建筑物进行拆除，并依法对其所有权人及使用权人给予补偿的行为。显然，房屋征收的目的多数情况下在于取得其占用范围内的相应土地使用权。不难得出，如不对权利人的土地使用权给予补偿，是十分不合情理的。并且在实践中，虽然很多征收是为了公共利益，但也有不少的房屋征收所获取的土地使用权最终是由房地产开发商取得并进行开发营利。当由开发商进行开发营利的情形下，不对土地使用权人进行补偿显得尤为不合理。土地使用权的根本性质是一种用益物权，是私有财产权，具有一定的经济价值。因此，土地使用权不予补偿显然是对权利人的财产权的侵犯，也不利于维护市场经济所需要的公平与合理的竞争秩序。另外，有权利就要有救济，有损失就应有补偿，这是最基本的一条法律原则。既然法律赋予公民和组织享有土地使用权，就应对这种权利的行使提供充分的保障与救济，当土地使用权受到侵害时，法律应当给予补偿与保障。
二、对土地使用权进行补偿的制度设计原则
首先应在制度上区分房屋及其附属物下的土地使用权征收开发的性质，是属于公益性的还是商业性的。因为商业性征收开发的目的主要是基于经济利益和考虑，在性质上属于民事行为，就要按照市场经济的规律办理，要遵循公平、自愿和等价有偿的民事基本原则，实行公平交易与转让，要通过合同法和房地产法进行调整。对于教育与慈善事业、市政建设与环境绿化用地等社会公益事业建设而进行的征收，因其一方面此类建设多是国家发展公益事业，目的是为公众谋福利而进行，客观上也提高了城镇居民的生活水平与质量，使城镇居民从中受益，因此作为受益方的被征收人理应为此负担一定成本；另一方面也是因为政府的财力有限，无力提供与开发商同样的补偿标准，因此对开发的性质进行区分在当前是十分必要的。二是要看土地使用权取得的方式，区分划拨、出让与转让。权利人取得的土地使用权是由所有权衍生而来的，土地使用权的权益大小，主要决定于土地使用权取得的方式、土地使用权的面积、土地使用权的年限、土地的区位等各种因素。征收国有土地上房屋的行为实质就是政府收回土地使用权重新调整使用，而在上述因素中，土地使用权的取得方式才是决定因素。
【土地征收法律法规】推荐阅读：
土地征收补偿的法律10-21
集体土地征收政策07-05
土地征收协议书07-12
土地征收补偿安置方案07-15
关于征收土地的请示11-17
关于利辛的土地征收批复09-17
国有土地上房屋征收决定10-12
国有土地上房屋征收货币补偿协议07-16
哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法11-02
