农村土地流转存在的问题及对策研究

农村土地流转存在的问题及对策研究（精选8篇）

农村土地流转存在的问题及对策研究 篇1

李瑞刘兴姝

(陕西省地产开发服务总公司陕西西安710075)

【摘要】当前，我国农村土地流转处于较低层次的发展阶段，在其发展过程中存在着农民缺乏依法转让意识、流转过程不够规范等系列问题，因而，要实现农村土地合理合法流转，政府就必须建立规范有序的土地流转机制，严格保护农民的合法权益，建立健全社会保障制度。

【关键词】农村；土地流转；权益；社会保障机制

一、农村土地流转的内涵

农村土地流转又叫农村土地使用权流转，它是指在不改变农村土地基本用途的前提下，按照市场经济自愿、有偿、依法的原则，由拥有土地承包经营权的用户将土地的使用权让渡给其他农户或经营组织的过程。它是实现农村资源优化配置的有效形式，促进了土地承包经营权在流转过程中与生产要素的紧密结合，实现农业生产的精细化和现代化。农村土地流转的范围既包括耕地、荒地、鱼塘、山地等其它农业用地。其主体是土地承包方，客体是土地经营权，流转方式是多种多样的，流转的原则是自愿平等协商。它是土地承包经营权在流转过程中与其他生产要素相结合，实现农业生产利润最大化的一种重要方式和途径。

二、当前农村土地流转存在的问题

1、农村土地流转程序不规范

农村土地流转在我国虽然经历了一些岁月，但无经验和规律可循，在摸索中进行，因此在实际土地流转的过程中往往出现流转程序不规范等问题。一方面，农民缺乏依法转让意识，大多数流转的土地往往进行的是口头协议，因而流转双方容易发生争执和纠纷。另一方面，我国虽然颁布了《农村土地承包法》等法律，允许农民依法流转土地，但对农村土地的流转的程序价格和管理缺乏明确的规定，这样就导致许多经营户虽然签订了合同，但合同内容和条款不明晰，流转双方缺乏在责、权、利关系上的明确规定，为以后的合同纠纷留下了许多隐患。

2、在农村土地流转过程中，权益保护意识不强

当前，在农村土地流转过程中，随意改变土地承包关系，破坏土地经营权。有些地方政府将土地流转作为增加收入的手段或作为地方“政绩”的形象工程，严重地损害了农民的利益，更有甚者，有些地方政府为了短期利益，在农民不知情的情况下，引入商户或大户进行经营，如当前很多外来农家乐的经营，使得失地农民的基本生活和生产失去了保障。

3、土地“惜转”现象较为普遍

在我国，由于根深蒂固的思想束缚，农民普遍存在“离土不离地”等现象。这样就使得很大一部分农民人不在，但不愿意放弃土地的经营权，一方面，农民无精力经营土地造成土地的大量荒废也不愿意流转，另一方面，有能力经营土地的人又缺乏经营的土地，存在着土地资源的大量破坏和浪费。“惜转”现象普遍存在。这种现象严重制约着农村生产力的发展，制约着土地资源的优化配置。

4、土地收益较低，招商引资困难较大

和工业相比，农业投资大，但收益较小，所以即使很多农民自愿出让土地，也未必有大量企业承包，尤其是一些边远山区，更是少有人问津。此外，由于我国农村环境和城市相比相对较差，软硬环境的不具备使得土地在实际流转的过程中困难重重，招商引资更是难上加难。

5、土地流转的社会保障体系不健全

在农村，土地是农民赖以生存的生命线。因此，政府一方面呼吁和倡导农民进行土地流转，但另一方面，失地农民的社会保障体系却不健全，这样农民的收入单纯依靠租赁土地来维持，严重影响着农民的收入，制约着社会的发展。

三、对农村土地合理流转的建议

1、转变政府职能，保护农民合法权益

在农村土地流转的过程中，必须尊重市场规律，保护农民合法权益。而要实现这些就要求政府转变自身职能，克服其在土地流转中的“越位”、“缺位”、“错位”等现象，政府要充分发挥其有形的手的作用，引导农民，将土地流转纳入市场，让其参与竞争，同时也要为农民提供有效的信息，使其能随时洞悉市场，更好地把握市场形势，实现土地资源利用的最大化。同时，政府还应该发挥其监督者的作用，监督土地流转的程序是否合法、土地流转的合同是否规范、土地流转的行为是否合理。禁止一些以土地流转为名义的随便改变农地用途和违背农民意愿强制流转的不良行为。

2、大力发展第三产业，加快剩余劳动力的转移

土地流转最实质的变化是农民土地使用权的让渡。通过转让，这样就使得一部分农民成为闲置人口，由于其自身素质和文化水平相对较低，较难适应现代工业化的发展。因此，要让失地农民能像以前一样安居乐业，就必须加大第三产业的发展，尤其是跟农业相关的第三产业的发展，这样不仅有利于产业结构的调整，更有利于剩余劳动力的转移。

3、建立健全规范有序的土地流转机制

农村土地要能实现合理流转，必须有相应的流转机制作保障，如土地交易系统平台，宏观上汇总和把握信息，克服传统的信息零散、易丢失等管理性失误。同时，还需要加大管理信息化的建设，加强土地流转的信息公开化、透明化，实现其他农村产权流转和投融资服务，从而将零散的农村业务统一起来，方便管理。

4、完善土地流转下的农村社会保障制度

土地是农民最基本的生存保障，在土地流转的过程中如何实现流转土地但不失去生存保障是农村土地流转的难题。我国农村土地流转的过程中尚未形成统一的城乡社会保障体系，养老保险、失业保险等基本保险仍然处于低级阶段，甚至有些农村依然处于空白状态。因此，在农村土地流转前，需要建立完善与流转制度和政策相适应的农村社会保障制度。首先，为了鼓励土地流转，对已经实行土地流转的农民实施补贴，以解除其生存的后顾之忧。其次，扩大失地农民的社会保障范围，设计一种符合失地农民需要的保障制度，突破传统的局限，使农民真正得到实惠。最后，加快农村社会保障制度和城市社会保障制度的融合，以实现城乡一体化、和谐化。

5、培养市场化的土地流转模式

农村土地流转要实现可持续发展，就必须从开始就纳入市场体制，让其参与竞争，在市

场经济中接受检验。因此，就要以科技为龙头，普及和推广科技兴农，提高农民科学种田，促进资源的优化利用。同时，农村要改善自身环境，加大投资力度，实现企业和农户合作的模式，探索多形式的土地流转模式，培育多样化的土地经营方式，加快土地流转的速度和质量。

综上所述，农村土地流转是促进农业现代化，增加农民收入的重要方式和手段，是实现农业资源优化配置的有力武器。随着时代的发展和农业的不断进步，农业土地流转成为大势所趋。因此，只有适应时代发展，不断健全和完善农村社会保障制度，规范土地流转的程序和机制，才能推动农村土地流转的健康可持续发展。

【参考文献】

[1]钟威.农村土地流转制度的法律思考[J].法制与社会，2009.6

[2]陈杰荣.我国农村土地流转问题研究[J].法制与社会,2008.9

[3]靳淑琳.农村土地流转的思考[J].现代农业科技,2008.17

[4]陈昊.农村土地承包经营权流转现状问题与思考[J].四川农业科技，2008.5

【作者简介】

李瑞（1971-）女，陕西西安人，现工作于陕西省地产开发服务总公司，主要从事土地开发整理及行政管理工作。

农村土地流转存在的问题及对策研究 篇2

一、农村土地流转中存在问题的理性反思

(一) 我国现在还没有明确的土地流转法律体制

目前, 从制度上来看, 我国还没有具体明确统一的农村土地流转法律体制的法律规范, 有些制度只能散见于党的文件、法规之中。在现在的农村土地流转过程中, 存在着流转程序很不规范的诸多问题。如绝大多数农户之间进行土地流转是采用口头协议的形式, 私下进行交易而未签订书面法律合同, 少数农民之间虽然签订了书面合同, 但合同双方的权利、义务不明确, 这就很容易发生纠纷, 且纠纷很难解决, 这无疑对土地流转产生了一定的负面影响。

(二) 现行的土地承包制度不利于土地流转

土地承包政策的设计意图主要是满足小农经营, 在土地承包的过程中, 各个地方主要是采用以田块好坏搭配承包到户的方法, 这样从表面上看, 土地的分配是公平的, 但是正是因为采用这种分配方法, 使得相当多的农户面临着条块经营、土地分散的局面, 这样就不利于土地的规模经营, 在无形中加大了土地流转的难度, 从而增加了交易费用。

(三) 农村社会保障体系不完善

目前, 由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全, 各级财政投入仍明显不足并缺乏长期有效的投入机制, 最低生活保障的制度建设和覆盖面还有待完善, 土地仍然是农民养老的根本和最基本的保障, 因此, 农民对土地流转还是存在很大的顾虑和畏惧。即使是在没有经营好承包土地的精力和能力的时候, 也甘愿让土里撂荒而不愿流转出去, 这就是目前绝大多数农村土地流转所面临的现实。这一现实不但增加了农村土地流转进一步发展的难度, 而且也使得地方政府在促进实施农村土地流转法律体制的工作过程中更加复杂、矛盾重重。

二、完善农村土地流转法律体制的对策及建议

(一) 完善相关法律法规的建设

加强相关法律法规的建设, 对土地流转制度进行专门的立法, 是土地流转制度得到创新的法律保障。目前, 我国的农村土地流转带有一定的随意性和盲目性, 从而导致了土地流转的不稳定性, 难以提高土地生产率和加强农业现代化。

第一, 要明确管理机构和相关责任。地方各级农业部门要担当起农村土地流转的监管责任, 并及时发现新问题, 从而制定出和完善相关的监管机制来解决这些问题。首先, 要确立农村土地流转的具体范围、实施原则, 并对土地的流转形式进行规范, 科学界定农村土地的流转程序并对其流转程序进行监督, 同时要审查农村土地流转合同是否合法。其次, 要建立健全农村土地流转的合同制度、公正制度、登记制度、监督制度、纠纷解决仲裁制度, 以协调化解农民之间因土地流转而产生的各种纠纷。

第二, 加大政策扶持, 实现政策引导实行, 提高农民群众对土地流转的法律意识。在农村土地流转的过程中, 有一些农村领导干部和农民群众在思想上没有很好的了解农村土地流转的正确途径。针对这一问题, 我们的政府应当充分利用各项媒体, 采用农民群众喜欢接受的方式, 来广泛传播农村土地流转的相关政策和法律知识。进一步把“土地承包经营权的流转是国家稳定和完善农村基本经营制度的重大决策, 原则上并不改变原有的土地承包关系”的观点深入人心。通过政策扶持宣传、组织引导和周到的服务, 使土地流转中达到互利互惠的双赢局面, 对周边地区形成示范效应, 使其在群众心中自愿接受并参与其中, 增强土地流转过程中群众的积极性和主动性。

(二) 完善农村社会保障体系

目前, 土地依然是农民生活的保障和基础, 完善的农村社会保障体系, 是农民解除后顾之忧的根本保障。从当前形势来看, 我们必须要建立健全三项农村社会保障制度:

一是建立起农村最低生活保障制度, 以保障农民的基本生活。建立起农村最低生活保障制度, 土地收入就不是他们的唯一收入了, 农民就不会再以土地收入作为维持他们最低生活的主要手段, 从而有信心进行土地流转, 使土地流转顺利进行。

二是建立健全农村社会养老保险制度。目前, 我国的农民养老依然是靠家庭收入, 若家庭收入不稳定, 农民最后的保障防线依然是在土地上, 所谓“有土地就有饭吃”, 正是这种思想妨碍了农村土地的正常流转。为了解决这一难题, 政府可以采取家庭养老和社会养老保险相结合的模式, 逐步实现城市社会养老保险制度, 并逐步实现城乡一体化。

(三) 健全土地流转市场体系

1.建立农村土地流转服务体系

地方各级政府应积极成立规范的土地流转服务机制, 专门负责村民在进行土地经营权转让时的问题答复。其服务内容主要包括:提供农村土地流转的相关咨询、进行土地评估、提供相关的法律服务、进行纠纷解决等。

2.积极培育农村土地流转合作社

农民可以以自己的土地股份加入合作社, 以合作社的名义签订合同, 由合作社与土地使用单位进行农村土地流转, 农民可以对收益按股份进行分红, 从而降低了农民在土地流转过程中承担的风险, 使得农民在土地承包过程中能够得到更多更稳定的收益。

三、结语

农村土地流转制度是农村的基础制度, 对农村的经济发展起到了基础性作用, 对新农村的建设起到了重要性作用。农村土地流转对于发展农业现代化, 提高农民收入, 促进农村稳定, 缓解城乡二元结构矛盾等具有重要意义。因此, 农村土地在流转过程中出现的一系列问题就值得我们思考, 尽管很多学者已经提出了相关的解决途径, 但关键的是政府予以重视, 尽快解决相关问题来确保农民是土地流转的受益主体。

摘要：农村土地流转不仅是土地问题和农业问题, 它也涉及社会问题、经济问题和政治问题。本文首先反思了农村土地流转法律体制的存在问题, 并提出完善农村土地流转法律体制的对策及建议。

关键词：农村,土地流转,问题,对策

参考文献

[1]王苏敏.农村土地流转现状与对策研究[J].民族论坛, 2011 (11) .

[2]喻小倩.关于农村土地流转存在的问题与对策[J].农村经济与科技, 2011 (11) .

农村土地流转存在的问题及对策研究 篇3

关键词：农地流转；专业化人力资本；粮食安全

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）05-0009-05

根据农业部统计，截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，已占家庭承包耕地总面积的28.8%。党的十八届三中全会指出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民承包地流转权能，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。通过土地流转解决“谁来种地、如何种地”的问题，是发展现代农业生产、推进小规模农业向大规模农业经营的必由之路。然而，随着土地流转的加速推进，“非粮化”、“非农化”以及“非效率化”趋势较为明显，对粮食安全构成严重威胁。另外，由于土地由多数人向少数人进行集中，农户身份相应发生转变，打破了原有的农村社会结构，引发新的农村发展问题。本文以HJ村为例，探讨土地流转对农村农业发展带来的影响，并针对土地流转中存在的问题提出具体对策。

一、HJ村土地流转的发展及现状

HJ村位于JX县TL镇东部，距JX县高新技术开发区大约2公里，人口总数为1000人左右，耕地面积大约900亩，主要以玉米和小麦等粮食作物为主。HJ村农民人均收入居于TL镇中等水平，非农收入是其主要来源，包括务工、经商等，种粮收入所占比例较小，并且呈逐年下降的态势。

从土地流转发展过程来看，HJ村土地流转主要分为两个阶段：第一阶段（2008年前），土地流转初步发展时期；第二阶段（2009年至今），土地流转迅速发展时期。两个阶段在流转模式、流转期限以及流转对象等方面存在较为明显的差异。

第一阶段，土地流转初步发展时期，主要特征表现为土地流转具有较强的自发性，通过非市场手段进行交易。在这一阶段，土地流转的主要对象是农户亲属或村内其他农户，流转双方主要通过直接面谈签订土地流转协议。在土地租金方面，按照每亩粮食产量的一定比例计提租金，一般情况下，土地流转方收取200斤/亩的粮食作为流转土地的补偿。土地流转期限相对较短，基本形式是一年一签，决定土地是否继续流转。另外，土地流转规模较小，流转方主要是从事商业活动无法从事种植的农户，所占比例较小，同时，由于农户承包土地较为分散，流转地块也呈现较零碎的特征，难以形成土地规模经营形态。由于流转双方的主要目标是避免土地闲置而非盈利，流转土地主要种植粮食作物。

第二阶段，土地流转迅速发展时期，主要特征表现为土地流转自愿性较强，通过规范的合同方式签订流转协议。在这一阶段，土地流转的主要对象是村内或村外的种养大户。首先，土地承包者根据自愿、有偿原则，向村委会表达土地流转意愿，村委会向流转方传递土地流转信息。然后，在村委会组织下，双方签订土地流转合同，确定流转期限、土地租金以及支付方式等。土地流转期限一般为6年，土地租金大约800元/亩，并规定按照粮食价格变化进行动态调整，租金主要通过现金方式支付，每年支付一次，避免因粮食价格变化过大导致的合同纠纷。土地流转面积越来越大，截止2013年底，HJ村流转土地大约300亩，约占耕地面积的1/3。更为重要的是，土地规模经营趋势较明显，流转方主要租赁成片流转土地，基本放弃零碎的土地流转的努力。另外，流转方主要种植林木和蔬菜，粮食种植面积所占比例越来越小，作物种植结构不合理趋势日益显著。

二、农地流转的影响效应及存在问题

（一）积极影响

1.有利于转换土地的功能属性，提高土地要素的收益功能。家庭联产承包责任制的“平分土地”赋予农户拥有土地的公平权利，同时也为农户提供稳定的社会保障基础，成为农户社保体系的“安全阀”。因此，土地具有较强的保障功能属性，其收益属性通常处于次级地位。如果不能使收益属性大于保障功能，农村土地流转可能面临较大阻碍。如果按照每个家庭4个人进行计算，HJ村家庭平均占有土地面积3亩左右，在不扣除自身劳动投入的条件下，除去购买化肥、农药以及种子等生产资料费用，每亩土地（按种植小麦和玉米计算）可以获得800元左右的收益，在扣除自身劳动投入的条件下，仅能获取500元/亩左右的收益。相反，如果农户把土地向少数农户流转，土地租金维持在800元/亩左右，高于农户自身耕种土地收益，有利于提高土地要素收益功能在土地总收益的比重，促进土地承包权和经营权的分离。

2.有利于改善农户的时间资源配置，提升农户专业化人力资本。农户行为受时间因素的限制，对时间要素进行最合理的配置是家庭行为最大化的必要条件。假设农户从事农业和非农业两种活动，拥有农业和非农业两种技能，在时间要素不变的条件下，农户总收益取决于农业活动和非农活动之间的时间配置。比较优势理论认为，应按照比较或相对有效率的原则，把农户资源配置到各种活动上。如果从事非农活动拥有比较优势，就应增加对非农活动的投资，通过经验和学习使非农技能专业化；如果从事农业活动拥有比较优势，就应增加对农业活动投资使其农业技能专业化。从HJ村土地流转情况来看，一方面，更多的农户从农业活动中脱离出来，专心于非农活动，利用经验和投资提高非农活动技能，例如从事编织袋制作、钢铁零售等非农活动，增加非农技能专业化收益，进而型塑非农技能发展的路径依赖；另一方面，种养农户主要从事农业活动，包括农产品销售、种植以及加工等，培育农业活动相关的市场经营和风险意识，型塑农业技能发展的路径依赖，逐渐向职业农民演化。可以说，土地流转有利于诱导农户按比较优势原则合理配置时间要素，进一步深化农户技能的专业化分工，提高劳动生产率和时间生产效率。

3.有利于突破单一的家庭经营形式，形成多元化农业经营模式。土地流转以后，流转方在劳动力来源、管理方式、资金来源以及产品用途等方面与家庭经营存在根本区别（表1），意味着新的农业经营主体开始逐渐形成，有利于打破单一的家庭经营模式，对发展多元化的农业经营主体具有非常重要的意义。

（二）存在的问题

1.农地流转有利于形成土地精英集团，可能阻碍村民自治进程的推进。土地流转的一个直接影响是土地向少数农户集中，形成依靠土地食利的土地精英。一般情况下，土地数量的多少代表着农户在村庄的政治地位，拥有较多土地的农户通常享有较高的政治威望，在村庄治理中具有较强的影响力，如果他们利用其感召力干涉村庄事务，可能阻碍村民自治进程的有序推进。首先，土地精英可能与土地承包农户形成新的利益联盟，削弱村民自治制度的治理功能。在签订流转合同以后，流转双方以土地流转关系为核心构建新的农户群体利益共享机制，任何一方违约都可能损害另一方的利益。因而，他们可能联合起来操纵选票，选举符合自身利益的代言人，垄断村庄事务处理，使民主决策程序和监督制度流于形式，扰乱村民自治制度的顺利推进。其次，土地精英与雇佣农户之间的雇佣关系可能瓦解农户之间原有的利益体系和关系网络，形成以雇佣关系为基础的土地精英—雇佣农户组织。从HJ村情况来看，土地规模经营虽然释放了农业劳动力，但同时也扩大了劳动力需求，在繁忙时节流转方雇佣部分农户进行耕种、灌溉或拔草等农作活动，并按照一定标准支付报酬，在长期保持雇佣关系的情况下，流转方可以通过游说、涨工资等方式对雇佣农户施加影响，使其在村级事务处理中与土地精英利益保持一致，从而使村庄治理失去应有的公平与公正。最后，如果土地精英与村委会联合起来，村民自治制度可能成为损害农民利益的有力工具。

2.农地流转可能威胁粮食安全，对农作物结构调整带来不利影响。从农作物种植情况来看，土地流转以前，HJ村主要以粮食种植为主，蔬菜和果木等其他作物所占比例不及1%。土地流转以后，种植作物结构改变较为明显。HJ村流转土地共300亩左右，从作物种植情况来看，无花果占土地流转面积的15%左右，苗木为50%左右，蔬菜为30%左右，粮食种植面积不足5%。在粮食种植技术无法取得突破的条件下，如果粮食需求持续增长，粮食种植面积缩减势必对粮食安全带来威胁。另外，从经济作物结构来看，无花果、蔬菜和苗木等比例失调较严重，苗木种植面积过多，种植的无序性及盲目性不仅增加流转方的市场经营风险，也造成土地资源浪费和地力的过分使用，最终损害农业可持续发展。

3.农地流转在促进农户专业化分工的同时，可能扩大农户之间的贫富差距。从农地流转与农户收入差距的关系来看，农地流转至少在三个方面扩大农户收入之间的差距：准入歧视效应；逆向补贴效应；收入差别效应。准入歧视是指由于土地规模经营投入较大而限制拥有经营意愿但无经营能力的农户进入。从HJ村土地流转情况来看，土地租金按照“每亩土地租金=上一年粮食价格×平均亩产量”的公式计算，2013年HJ村土地流转价格约为1000元/亩，流转方承包200亩地需要支付20万元土地承包费。假设流转方种植苗木，每亩土地投资1500元/年，需要投资30万元，承包费和苗木费共需投资50万元，即农户必须具备50万元/年以上的筹资能力才可以进行土地规模经营。从HJ村家庭收入来看，中等收入家庭的年平均收入约为4万元，在缺乏有效金融市场支持的前提下，依靠自身资金积累的农户可能面临严重的融资困难。即使拥有经营土地的需求，也可能由于融资能力限制而无法进入农地流转市场，形成所谓的“准入歧视效应”。其次，农业补贴政策偏向可能形成逆向补贴效应，使农业补贴大部分流入流转方，形成“救济富者”的现象。为鼓励农户规模经营，政府为土地流转设计专门的补贴政策和优惠政策。假设政府提供200元/亩/年的土地流转补贴，流转方承包200亩土地，平均每年可以获取4万元的补贴收入，加上良种补贴、大型机械购置补贴等，流转方仅依靠政府补贴就可以获得丰厚的收益。因为土地流转市场存在“准入歧视效应”，流转方通常具有较强的融资能力，因而容易形成补偿富者的逆向补贴效应，拉大农户之间的收入差距。最后，人力资本质量是决定农户收入高低的重要因素。如果将农户人力资本划为商业技能（以做生意为主）、技术技能（以手工技术为主）和务工技能（以劳动力为主），从HJ村情况来看，技能差异是导致家庭收入差距扩大的重要来源。以同一年龄阶段（40-50岁）的农户为例，商业技能较高的农户收入高于技术技能较高的农户，技术技能较高的农户高于务工技能较高的农户。例如，从事橡胶生意的个体户年均家庭收入可达10万元以上，而以务工为主的农户年均收入在3-5万元之间，两者存在较大的差距。另外，即使同属技术技能的农户群体，拥有不同技术的农户收入也有着较为显著的差别。农户人力资本质量差异与收入差距的关系侧面表明，人力资本质量的提高是推进土地流转的基本保障。

4.村集体在农地流转过程中可能产生新的“寻租”行为，增加农村土地改革阻力。从HJ村农地流转程序来看，首先，流转方向村委会明确表达土地需求，由村委会负责向农户发布土地需求信息，然后，拥有土地流转意愿的农户向村委会提供土地供给信息，包括价格、流转期限等，最后，在村委会的协调下流转方和农户签订土地流转协议。在整个土地流转过程中，村委会起着信息提供者、谈判者以及监督者的作用，特别是作为土地市场供需信息的提供者发挥主导作用。然而，村委会“新的角色”有其内在的局限性：第一，村委会提供农地流转市场供需信息，无法实现土地供需双方的直接对话，可能阻碍土地流转市场发育；第二，在供需双方信息不对称的条件下，村委会可能利用拥有的信息优势“寻租”。例如，村委会可以根据自身利益需求设置供需条件与选择流转方，限制土地供需双方的选择权利。另外，作为供需信息服务的提供者，村委会可能收取相关费用补偿时间和服务成本，增加市场交易成本。根据土地流转协议相关规定，村委会按土地流转费用的一定比例提取服务费用。例如，2013年村委会按照200元/亩的标准收取服务费用，占每亩土地流转费用的20%。这可能进一步增加村委会控制土地流转供需信息的动力，从而阻碍土地流转市场发育，构成事实上的“寻租”行为，增加农村土地改革阻力。

5.农地流转对农田水利设施建管体系提出新的要求，可能引发新的灌溉矛盾。HJ村农田灌溉的主要方式是利用机井泵抽取地下水，通过田间沟渠引流到地块为农作物提供水源。在这个过程中，完善的灌溉设施系统和充足的地下水资源是提高灌溉效率的基本条件。从HJ村的灌溉管理现状来看，机灌井、田间沟渠等灌溉设施归属集体所有。由于具有较强的公共品性质，基本处于无人管护的状态，大部分田间沟渠废弃或被开发为田地，失去输水功能。由于缺乏严格的产权界定和管理制度，地下水资源属于“无人管理、无偿使用”的状态。农地流转可能进一步加剧灌溉管理的内在矛盾。首先，农地流转可能引发灌溉设施使用权的“权利转移”问题。从产权角度来看，村集体拥有灌溉设施的所有权，农户拥有使用权。农地流转以后，流转方拥有土地使用权，但是，灌溉设施使用权是否随土地使用权的转移而发生转移并未明确界定，如果无法实现灌溉设施使用权转移，受让方无权获得灌溉设施使用权，因而无法使用村集体的灌溉设施。反之，如果灌溉设施使用权随土地流转而发生转移，流转方应承担相应的灌溉设施管护费用，否则可能对其他农户带来负外部效应。另外，即使受让方承担相关的管护费用，由于受作物种类、种植面积等因素影响，受让方在灌溉设施使用次数、范围等更大一些，同样对其他农户使用灌溉设施带来不利影响。其次，从地下水资源使用情况来看，农地流转可能引发新的用水冲突。第一，从种植作物种类来看，受让方主要种植苗木和蔬菜等需水量较大的作物，水资源使用具有竞争性，一个用户从水利设施中提取水资源，就会减少其他用水户从设施中得到的收益。因而，在缺乏严格的水权界定和管理制度下，流转方使用过多的水资源可能影响其他用水户的用水需求，引发新的用水纠纷。第二，即使界定水权，在流转方增加用水量的情况下，也可能导致水资源的过度使用，影响水资源的可持续利用，最终损害其他农户的用水利益。

三、推进农地流转的对策分析

（一）树立粮食生产底线和导向思维，确保粮食安全。粮食安全（数量和质量安全）是农业发展的基础，关系国家的长治久安。确保国家粮食安全需要建立从农户到政府一体化的粮食安全体制。首先，保障家庭粮食供给安全是国家粮食安全的前提，应积极培育农户粮食安全意识，划定家庭粮食供给红线，防止因追求土地收益最大化而盲目改变土地种植结构的做法。其次，根据区域功能定位需要，合理规划村庄土地功能用地，既注重推进农业集聚发展，也坚持粮食生产面积的最低标准，强化粮食生产土地供给保障体系。最后，政府应坚持以粮食安全为基础的农业发展基本政策，鼓励以粮食生产为主的新型农业经营主体的发展，在此基础上，协调不同农业经营主体、行业和地区的平衡发展。同时，探索农业补贴与粮食生产挂钩的政府补贴机制，提高农业补贴精准性、指向性，增加粮食生产者的补贴力度。一方面，在完善粮食直补政策的基础上，结合粮食最低保护价制度，运用补贴形式建立粮食最低收益保障制度，保证粮食生产的比较收益，调动农户种粮积极性。另一方面，调整新型农业经营主体的补贴政策，农业补贴向生产粮食的新型农业经营主体倾斜，使种粮收益不低于其它“非粮化”经营收益，牢牢掌握粮食安全的主动权。

（二）积极探索多种形式的土地收益分配制度，提高农户土地财产收入水平。保护农民的土地财产权益，是促进农民收入稳定增长和缩小收入差距的基础保障。第一，完善土地确权认证工作，赋予农户稳定的土地使用权能，强化农户的土地使用权权益，为土地流转提供基本保障。第二，积极探索土地经营权入股、土地信托以及合作经营等多种土地流转模式，建立农民收入增长与土地增值收益分配联结机制，包括土地保底和按收益分红、底金+分红+劳务收入等多种分配方式，在坚持效率优先的基础上，发挥土地要素参与收入分配的调节功能，在农户收入与土地增值收益关系中找到平衡和包容。第三，推动相关政策和制度建设，维护农民土地权益，为建立多方兼容的土地增值收益分配制度提供合乎义理的法理基础。

（三）完善村民自治制度，构建“三权分置”下的村庄治理新体系。首先，尊重农户在土地流转中的自由选择权利，强化农户作为土地流转主体的地位。在“所有权—承包权—经营权”的“三权分置”框架下，完善土地确权颁证工作，明确农户“有保障的承包权”，为土地经营权流转提供“一张长期使用的可靠契约”，奠定土地流转市场发育的基础。其次，合理界定村委会在土地流转中的参与权，健全村委会的服务职能，强化村委会在制定规则、监督土地用途以及提供公共服务等方面的职责，适应土地流转下的农村发展新常态。最后，积极吸收新型农业经营主体参与村庄治理，提高村集体的市场经营意识，为村民自治注入新的治理元素，提升村委会在经济新常态下村庄治理能力。

（四）推进农田水利设施管理制度改革，建立与土地流转相适应的农田水利设施建管制度。首先，严格界定水资源产权，水费收取制度，合理利用水资源。其次，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励新型农业经营主体参与农田水利设施建管，协调不同利益相关者之间的冲突。最后，政府积极发挥在农田水利设施建管中的主导地位，瞄准新型农业经营主体，构建政府、新型农业经营主体与农户三者结合的合作机制，提高农田水利设施监管水平。

参考文献：

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及广东的证据[J].农业经济问题，2010（12）：30-40.

[4]姜长云.农户分化对粮食生产和种植行为选择的影响及政

策思考[J].理论探讨，2015（1）：69-74.

农村土地流转存在的问题及对策研究 篇4

朱敏2011-04-29

摘 要： 目前，全国土地流转比例总体还比较低，全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比

例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。土地流转相关法律制度建设落后，土地使用权商品属性不明确，现行土地流转制度容易造成对农民利益的剥夺，这都阻碍了农村土地流转的进行。为此，文章提出建立土地流转增值收益农民共享机制等政策建议。

关键词： 农业经济，农村土地流转，承包经营权，土地使用权

党的十七届三中全会作出了允许农民按照依法自愿有偿原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营的战略决策，为推进土地流转提供了大力的政策支持。但从近几年的实践看，全国土地流转比例总体还比较低，目前全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。那么，到底什么原因阻碍了农村土地流转的大面积推开？政府又该采取何种政策来推进农村土地流转？

一、目前土地还承担着基本生活保障功能，难以大规模铺开

在我国特定历史条件下，农村土地除了发挥最基本的农业生产功能之外，还发挥着确保农民基本温饱的社会保障功能，这些保障主要包括：一是通过对土地的占有、使用和处分获取的利益，在相当长的历史时期内，这些收益满足了农民最基本的生活需求，维持了我国农村在社会转型期的和谐稳定。二是国家为扶持农业发展所提供的各种补贴，包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴。

目前，我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更低，在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。尽管当前农民外出经商务工的人数不断增加，但大多数

农民因为无“一技之长”，就业很不稳定。因此，宁肯让田地抛荒，也不愿流转给他人。甚至花钱雇人种地，或者靠每亩倒贴农药、化肥请人代耕，大量良田处于低效利用中。在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现。

二、当前农村土地流转中存在一系列政策障碍

（一）土地流转相关法律制度建设落后

当前农村土地使用权流转日益活跃，但现行法律仍然以限制流转为主，法制建设落后社会发展需要，表现在四个方面：一是集体土地产权权能体系设计过于抽象化，产权细分不够。我国土地管理法仅规定了土地所有权和土地使用权两大类权利，但集体土地所有权主体的具体代表不明确，集体土地使用权的内容、取得方式界定不清楚，集体土地几乎没有抵押、担保等派生的产权权能，其功能的发挥受到严格限制。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，但没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准是多少，给农民造成过重的负担。四是随着经济增长速度的提高，被占用农地越来越多，但现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征用土地后转包给土地开发商，这造成土地增值部分与农民无关，从土地上获利的不是农民，而是中间开发商。

（二）土地使用权商品属性不明确

土地权属主要是两个方面，即土地所有权和土地使用权（承包经营权）。相对于一个完整的产权而言，承包经营权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，表现在：一是土地受让主体有严格身份限制。农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封

闭性，使土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。二是承包经营人没有完全自主权。目前国家对农村土地转让进行严格的控制，只允许国家“依法”征用，不准在农民之间进行有偿转让，土地承包经营权转让必须经发包人同意，既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，农民在遵守法律的情况下应当有自主权，这才符合商品属性。三是土地承包权不准设立抵押权。我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权，农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益全不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。导致承包者不能将土地作为财产看待，缺乏长远的收入预期，土地不能像普通商品一样在市场流动。

（三）现行土地流转制度容易造成对农民利益的剥夺

现行土地流转制度存在五个方面问题：一是农地使用权流转多以农户自发流转和当地基层政权的行政推动为主，农户对市场行情不能充分把握，导致他们对农地使用权流转的定价十分随意，既没有统一标准，也没有统一手续，造成农用地流转市场的价格混乱。二是流转管理无序，操作随意，程序随便，土地流转中既签订了流转合同又经农业承包合同管理机构审查的只是极少数，大部分的流转只进行口头约定甚至无约定。三是部分地区土地确权工作不到位，一旦土地承包经营权流转，产生收益，遗留问题就容易暴露出来，从而产生纠纷。四是土地发包中存在着种种“黑箱操作”行为。五是部分地区农民的流转主体地位极易受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转、越俎代庖。甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的土地流转。

三、促进农村土地流转的政策建议

（一）加快完善相关法律法规，实现农地流转的制度化和规范化

尽快制定农村土地流转方面的法律法规和规章，提供详细的规范和健全的程序，以系统引导农村土地流转中各方行为的规范化，确保农村土地流转制度顺利推进。必须通过法律对农村土地流转各主体的权利义务进行合理配置，建立公正合理的运行程序。实体法方面，亟需建立专门的法律法规以及部门规章，针对农村土地流转的基本原则、主体限制、土地类型、流转方式、价格市场、中介机构、监管机构、法律责任形式等内容进行系统的约束和规范，促进农村土地流转的各方当事人能在法律的制度框架内规范行事。程序法方面，各地应在有关法律法规和政策的指导下，结合地方实际，制定切实可行的操作办法，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范，指定专门的部门负责受理、审批、审查及备案工作，用于规范农村土地流转行为。由于各地农业经济发展参差不齐，地方立法可以超前，先行制定地方性的条例或办法，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行。对暂不具备立法条件的地方也应借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，确保土地流转规范、有序的进行。

（二）建立土地流转增值收益农民共享机制

为确保合理分配土地流转收益，切实保障农民的合法权益，减少或避免土地流转收益流入少数人口袋，必须建立或完善由农民当家做主的土地流转及其收益分配机制，总的分配原则应是初次分配基于产权、再次分配税收参与。一是要全面开展土地确权工作，做好农村土地确权、登记、颁证工作，进一步明晰土地产权。二是要清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序，明确村集体在土地流转中的地位和职责，保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。三是要依法保障农户的主体地位，土地流转要充分尊重农民意愿，是否流转、流转数量、流转方式应由农民自己决定，任何组织不得以行政手段阻碍或强迫农民流转土地，严厉惩处基层干部、村干部越权流转、私自流转等侵害农民土地承包经营权利的行为。四是流转收益除交纳必要的税收外，也应归集体农民所有，并按“公开、公平、公正”和近期与长远利益兼顾的原则落实到户、人。

（三）建立保障农民土地权益的法律援助和纠纷调解机制

要建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转。要及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿的强迫流转问题。完善土地承包经营权流转纠纷调解机制。加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷仲裁，维护农民土地承包经营权的正当权益，促进土地健康流转。

（四）建立健全农村社会保障体系，免除农民流转土地的后顾之忧

农村土地流转存在的问题及对策研究 篇5

题及政策建议

一、农村土地承包经营权流转中存在的主要问题

对于农村土地承包经营权流转带来的问题，专家学者的争议主要集中在 “非农化”和违法使用土地，土地流转对粮食安全的影响以及引发的社会矛盾上。从实际调查看，土地承包经营权流转中存在政府流转服务能力薄弱、流转信息沟通不畅、流转不规范矛盾纠纷多、农民流转主体地位得不到保障、农民获得土地增值收益难、培育规模经营主体难、流转土地“非粮化”倾向和集体“流转工作经费”不符合有关政策规定等问题。

（一）政府流转服务能力薄弱，市场流转信息沟通不畅

在我们调查到的嘉兴市、成都市、黑河市，土地承包经营权流转服务平台正在逐步建立并完善，其中一些县市起步早、设施和人员配备齐全，流转服务平台已开始有效发挥作用。但从全国来看，许多地区还没有建立土地承包经营权流转市场，土地流转还处于自发、无序状态，政府部门的流转服务能力更加薄弱，土地供需信息平台尚未形成，供需双方信息沟通不顺畅严重制约了土地承包经营权正常流转。

（二）流转不规范，矛盾纠纷多

在土地承包经营权流转过程中，存在土地确权不到位、流转无合同、合同不完备、缺乏利益协调机制、强制流转等不规范行为。这些不规范的行为极易产生纠纷并带来一些遗留问题。尤其是随着农业负担的减少、农业补贴的增加、农地价值的上升，农民、集体、经营主体之间很容易就地块边界、流转价格、利益分配等问题产生纠纷。

（三）农民流转意愿不强，主体地位难保

在农村社会保障体系还不健全的情况下,农民把土地作为最基本的生活保障，留有一亩三分地心里踏实，对于流转土地存在后顾之忧。在土地承包经营权流转中，农民是流转的主体。然而，从实际情况看，农民的流转主体地位往往受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。

（四）缺乏合理收益分配机制，农民难以获得土地增值收益

我国农民普遍缺乏资金、技术、信息和市场网络，在与农业企业等的流转合作中，农民处于弱势地位，农民一般都以相对低廉的租金流转土地承包经营权。而且流转双方往往没有建立合理的收益分配机制，农民难以获得土地增值收益。在农民以土地承包经营权入股流转方式中，也普遍存在农民土地股份折价低，与工商资本地位不对等的现象。

（五）流转土地“非粮化”倾向明显，部分流转土地“非农化”

经济较发达地区大部分土地流转后存在“非粮化”倾向。成都市只有不到五分之一的流转土地在种植粮食和油料。实地调查到的嘉兴市10家土地合作社或农业企业，全部利用流转的土地从事非粮食产业。此外，部分流转土地还有“非

1农化”现象。一些企业在原来的耕地上修水泥路、建饭店、建简易宾馆，建设农业休闲园区，发展休闲观光业等，破坏了耕作层，减少了耕地数量。

（六）集体流转“工作经费”违规，使用不透明

2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发18号）中明确规定“流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”然而，部分地区村集体将本村（组）土地集中起来统一流转给经营主体，获得一定的流转“工作经费”，在多数地区，这些“工作经费”直接支付给了村集体。有些村集体的“工作经费”每年有几十万元。流转“工作经费”实际上就是变相截留土地流转收益，与相关政策规定不相符。

二、政策建议

针对土地流转中出现的问题，我们认为需要完善农村土地制度，保障农民土地承包经营权，搞好土地确权工作，突出政府服务职能，规范土地流转，建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制，确保农户在土地流转中的主体地位，健全集体参与机制，建立合理的流转收益分配机制，避免流转纠纷发生，引导流转土地发展粮食生产，采取严格措施限制借流转之名将农用地转为非农用地。

（一）保障农民土地承包经营权，进一步搞好土地确权工作

首先，要严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、十七届三中全会《决定》等有关法律政策规定，坚持农村土地承包制度，坚定赋予农民更加充分的土地承包经营权，坚决保障农民各项土地承包经营权权能，保障农民的土地承包经营权用益物权。其次，农业部门、国土部门、地方政府要积极、扎实开展土地确权工作，进一步明晰土地产权，明确农民土地承包经营权用益物权权益，明确农民土地承包经营权的占有、使用、收益等各项权益。

（二）加强政府服务，规范土地流转

政府部门要加强对土地承包经营权流转的服务和管理工作，营造良好的土地承包经营权流转政策环境，依法支持、引导、规范土地承包经营权流转。在服务对象上，要加强对流入主体和农民的服务。

（三）建立健全土地承包经营权流转市场，加快培育市场化流转机制

要尽快建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制。要建立健全土地承包经营权流转市场定价机制，引导流入流出双方对土地承包经营权流转合理定价。完善价格形成机制，如对入股合作流转，鼓励农民土地承包经营权入股收益实行按股保底分红，按实物作价。建立分类定价机制，土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格。建立价格调整机制，价格前几年稳定，之后每隔一定时期进行一次调整，保障农民收益。

（四）确保农民主体地位，健全集体参与机制

在政府、集体和农民这三者中，需要特别明确的就是农民是土地承包经营权流转的主体，因为流转的对象就是农民的土地承包经营权，而不是集体的土地所有权，更不是政府的其他土地产权。农民有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。村集体应做好服务工作，确保农民在土地承包经营权流转中的主体地位。土地承包经营权流转收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占。

（五）建立合理的土地流转收益分配机制，减少流转纠纷发生

土地集中后进行规模化生产，并注入资本与技术等高效农业生产要素后，往往会产生比流转前传统农业更高的收益。土地流转双方应在流转初期就制定增值收益分配条款，建立合理收益分享机制，让农民从土地增值中获得进一步的收益，以避免流转双方因此而产生纠纷与矛盾，保障双方的合理利益。

（六）限制流转土地“非粮化”，加强耕地保护

农村土地流转存在的问题及对策研究 篇6

[摘 要]本文主要分析了农村集体土地流转的几种形式，并就现阶段农村集体土地流转的几个常见问题进行了概述，最后提出了几点土地流转的对策。

[关键词]农村 集体 土地 流转

中图分类号：TQ461 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）05-0250-01

土地资源是当前市场经济条件下的一种比较特殊的商品，它会在一定程度上受到市场机制的影响。国内的土地使用权常常是通过有偿使用的形式进入市场，但是农村的集体土地流?D还存在很多普遍性问题，流转机制并不完善，亟需进行制度的健全与改革。

1、农村集体土地流转的几种形式分析

1.1 承包的方法

承包就是农户通过转让经营权的方式将土地转包给别人，土地还是规农户所有，农户只是将土地的使用权暂时转交给了承包者，农户与承包者签订土地承包合同，这个合同在签订时一定要得到村委会小组2/3成员的认可。合同中应该明确双方的义务与权利，但是发包方和承包方都需要严格律师合同中所规定的义务与权利。

1.2 租赁方式

把集体土地租给集体或者农户的方式主要就是把土地的使用权转让给本集体以外的组织或者个人，用于农业的开发，并且双方需要签订合法的土地租赁协议，这种承租方式主要是通过业主支付租金给集体或者农户的方式作为流转条件。

1.3 互换的方式

农户为了更好的完成流转，或者方便今后耕种，跟本集体中的其他农户或者集体以自愿为原则，相互之间交换土地的使用权。

2、现阶段农村集体土地流转的常见问题分析

当前农村土地的流转承包发展还处在初步阶段，一种新兴的承包方式，所以，还存在很多有待完善的地方。

2.1 农村的土地承包宣传工作没有做好，农民对于承包流转的认识不够

没有做好土地流转承包的宣传工作，农户并不了解土地流转的相关政策，甚至对于土地流转还存在很多的误解和疑问，比方说一些农户担心土地流转出去后，粮食价格上涨时自己又没有田地可以种植，会吃亏。所以，一些农民就算是进城务工，宁愿让田荒芜了，也不愿意将土地流转出去。一些农户担心政策会有变动，政府会半道收回土地的承包租赁权，不敢将资金投进去。而有些承包户的小农意识浓厚，担心承包出去没有效益，并不敢进行开发另用。这些问题的出现，究其根源，主要就是没有做好流转宣传工作，农民法律意识不强。

2.2 集体土地筹备投资资金难，见效慢

部分土地开发者具有较高的积极性，但苦于缺乏资金，不得不减少耕种面积和数量，这在一定程度上影响了土地的流转规模。银行和信用社等金融部门因为缺乏足够的资金，无法给予全面的支持。因此，他们能采取的集资方式只有贷款。

2.3 缺乏有效的流转指导方式以及保障措施不到位

目前，农村土地流转仍以农民私下协商、订立口头协议为主，约占75%，流转程序不规范、流转合同不完善等现象较为普遍，并现行的土地承包证书上只显示该户的土地承包总亩数，并没显示该农户于什么地方承包多少面积的旱地或水田，导致一出现纠纷没有强有力的有效证据，无法及时解决纠纷。农村土地承包合同和流转纠纷调处体系没有建立起来或者不够完善，部分乡镇建立了相应机构，但队伍不稳、素质不高仍是普遍存在的问题。镇级农村土地承包和流转纠纷仲裁缺乏专业人才、专项经费，工作开展难。农户之间因土地承包或流转引发矛盾，得不到及时的解决，导致农户要么上访。要么相互吵架甚至斗殴。引起社会的不稳定。

3、土地流转的几点对策

3.1 解放思想，强化土地流转的认识

土地是最基本的生产要素，土地流转的主体是农民。因此，解决好农民的思想认识问题，打破阻止土地适度规模流转的思想桎梏尤为重要。首先，要打破传统的小农经济意识，摒弃搞土地流转就是搞土地私有化思想观念，牢固树立持续发展的观念。其次，政府要切实转变观念，要把土地流转放到发展农村经济这个大局来认识，正确引导规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。

3.2 大力发展和升级农村土地流转市场

一是加快培育农用耕地产权市场。包括两个主要方面：在确保土地用途不变、流转过程公平合理、农民利益得到充分尊重和保护的前提下，大力支持以专业大户、家庭农场、农民专业合作社等方式实现土地使用权流转。推动土地适度经营规模发展，吸引外部资金、技术、管理等要素的有效聚集，使农村土地能够真正成为实现农业结构战略性调整的资本平台；在不具备龙头企业入驻进行农业开发的区域，重点发展农村土地股份合作制，以土地入股、合作经营方式实现土地相对集中，构建小群体、大规模的土地经营方式，克服现有农户经营规模过小、投入能力不足的局限，促进农村内部生产要素重新合理配置。进而对优化农业生产结构和促进农民增收发挥积极作用。二是加快培育农村非农建设用地产权市场，推行“宅基地换住房、承包地换社保”。即农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城市获得一套住房；农民放弃农村土地承包经营权，享受城市的社保。同时配套以社区股份制改革。把村集体资产入股，包括土地、房屋、农机具等折成资产、换成股份，让农民带着股份入城。三是加快培育农村土地金融市场。探索赋予农村土地使用权的物权性质，使农民可以以土地使用权抵押方式获得贷款，在农村土地资源与金融资源之间建立起稳定的内在联系，培育全新的农村土地金融市场，有效提高农民在土地经营中的投资能力，促进土地利用更加合理，降低农业融资中的较大风险，都将发挥不容忽视的重要作用。四是加快培育土地流转中介组织。建立健全农村土地供需信息发布系统。发挥信息收集、上传和发布三大基本功能。积极发展土地流转经纪人及其他社会中介人。

3.3 政策优惠，扶持资金

要吸引社会资本介入，必须出台鼓励和支持企业投身土地整理和流转置换的优惠政策和投入的回报机制。

安排好投资者资金困难问题，从多方面加大对土地流转所需资金的扶持力度。一是，政府对承包户政策上要倾斜优惠。二是，银信部门加大的贷款支持力度。由于承包户基础设施和自然基础条件较差，难筹集资金，土地规模难以扩大。对于流转土地，应该根据实际规模和经营效益，给予适当的资金扶持。

3.4 规范流转秩序，完善地方土地流转管理办法

修订完善地方土地流转管理办法。土地流转是集法制性、经济性、社会性于一体的体制和机制创新。规定好承包户和被承包户使用权的确认、建立专门的管理机构。明确各方面的职责，权利、义务、纠纷处理及法律责任。对管理、流转合同的细则等做出明确要求。用法律和管理办法约束各方，让土地流转走上法制化、规范化轨道。探索出一条适合本地区的土地流转办法。

3.5 要科学选择试点

开展土地流转置换不能一哄而起，操作中会出现诸多新情况和新问题，只能走先试点，总结经验教训，再逐步推广的路子。开展试点要有两个基本条件：一是流转置换节约出来的建设用地指标和新增耕地指标的市场价格足以支撑起农民新居建次和土地复垦整理的费用；二是必须具备良好的区位经济优势，农民不仅能改善居住条件，还能提高农户土地财产性收入的获得，实现稳定的就业安置。实践中可以选择四类村来试点：一是城市规划区内的城中村；二是县城和中心镇规划区内的城郊村；三是工业园区附近的农村；四是旅游风景区附近的农村。

参考文献

农村土地流转存在的问题及对策研究 篇7

关键词：农村,土地流转,对策

土地是农民的“命根子”, 作为与农民血脉相连的最基本的生产资料, 它具有就业保障和社会保障功能。为实现家庭联产承包责任制与新农村建设及现代农业的有效对接, 通过创新农村土地制度, 加快土地流转步伐来促进农业市场化、规模化、产业化、集约化经营已成为必然选择。当前, 为解决农业小规模、分散经营的种种弊端, 促进农民增收和农业增效, 各地针对本地区的实际情况因地制宜地进行各种农村土地流转的探索和研究, 但由于在土地流转过程中存在较多的问题, 需要研究对策来加以解决。

一、我国农村土地流转的必要性

农村土地流转是指在农村土地集体所有的前提下, 拥有土地经营权的农民将土地承包经营权转让给其他农民或经济组织的行为, 就其实质来说是土地使用权的流转, 是家庭联产承包责任制进一步发展的产物。党的十七届三中全会明确提出:“按照依法、自愿和有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让以及股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营”。农村土地流转是农业农村经济发展新的增长点和新农村建设的客观需要。加快土地流转可促进农村劳动力向第二、三产业转移, 可以扩大产业规模并优化产业结构, 提高农业效益, 增加农民收入, 从而加快农村经济发展。农村土地流转已成为促进农村可持续发展的一种趋势, 呈现出以下几个主要特点:一是土地流转速度加快, 规模快速扩大。随着农业结构的战略调整和城市化进程的加快, 大量的农村剩余劳动力走向城市, 土地流转面积不断扩大, 流转农户不断增加。二是土地流转方式多样化。目前, 我国农村土地流转有转包、出租、转让、互换、入股和其他诸如反租倒包、宅基地换住房、承包地换社保等多种形式。三是土地流转用途广泛。流转后的耕地除用来生产粮食作物外, 还多用于其他产业如林业、养殖、水果、蔬菜等。此外, 还有的耕地被转为非农用途, 多数用于城市的建设用地。

二、我国农村土地流转中存在的问题

1、土地产权不清晰

我国农村的土地产权主体模糊不清, 虚化的土地流转利益主体难以适应现代农业市场化的客观要求。一是土地的所有权界定模糊和所有权实现程度不够。我国相关法律规定, 农村土地所有权归农村集体经济组织所有, 但其中的土地归集体所有的主体是乡镇、村还是村民小组并不明确, 这种“三级所有”的现实情况易造成土地所有权的模糊, 进而造成土地处置权的混乱。此外, 作为农村土地所有者的集体经济组织并不拥有法律所赋予所有权的全部权力, 只是具有在农户之间进行土地调整一类的分配权力, 使得农村集体土地所有权主体的权利不是充分和完备的, 造成土地流转的利益主体被虚化。二是土地的使用权界定模糊。虽然国家力图维持长期且稳定的农村土地承包权, 但在现实中, 有些地方出于某种原因不得不进行多次不同规模的调整, 从而导致土地使用权的不稳定, 最终会降低农民对土地中长期投资的积极性。

2、土地流转的市场机制不健全

我国农村土地流转正处于初期阶段, 缺乏有效的土地流转市场机制, 难以适应现代农业信息化和市场化的要求。一是土地流转信息平台构建滞后, 缺少土地流转的中介服务组织。由于缺乏土地流转中介服务组织, 流转信息不畅导致土地供给双方不能及时沟通, 往往使得有意转让土地的农户找不到合适的受让方, 而有意承租的受让方又找不到出让者, 出现了“要转的转不出去, 要租的租不到”的现象, 即使发生了土地流转, 也是在小范围内的村甚至村民小组进行, 且土地的交易量小, 从而减缓了土地流转的速度, 影响了土地流转的数量和规模。二是土地流转中缺乏相应的金融市场。大面积承包土地从事规模化、产业化、集约化经营需要大规模的金融支持。虽然当前我国加大了对农村农业的支持和保护力度, 但在农村金融体系中用于土地流转及其相关的农业基础设施等方面的服务的资金很少, 并且流转后的土地不能作为资产抵押, 难以从金融机构筹到贷款, 不利于土地的规模化经营和农业的产业化经营, 影响了农民土地流转的积极性, 从而制约了土地流转的速度和规模。

3、政策宣传不到位, 农民思想意识有待提高

一是部分基层干部对农村土地流转的认识还不够, 定位不准确, 没有意识到当前农村土地流转的艰巨性和紧迫性, 未能真正树立以人为本的理念, 因此也影响了农村土地流转的进程。由于缺乏基层政府的宣传、引导和管理, 使得部分农民对土地流转的政策存在误解, 认为土地流转就是对承包的土地进行重新调整, 此外也导致土地经营权流转行为不规范, 易产生纠纷。二是部分农民的小农经济意识还比较强, 恋土情结也比较重, 在加上目前我国农村的社会保障体系还不健全, 不具备全面社会保障的现实基础, 对于多数以务农为生的农民而言, 土地是一种含生存、就业、养老等城市人口所具有的基本保障项目的综合性保障体, 农民的社保还不能完全脱离土地保障。因此农民离开土地后有一定的后顾之忧, 怕土地流转后, 失去了土地的经营权, 没有了最后的生活保障, 所以有些农民即使外出务工经商, 宁愿撂荒弃耕, 也不愿把土地转出去, 尤其是在国家取消农业税实习种粮补贴后, 这种情况更为严重。三是部分受让方怕政策不稳定, 怕担风险, 从而不敢大规模投入和开发。由于当前我国农村土地使用权流转方面的相关政策还不完善, 且与其配套的相关措施也不齐全, 使得流转双方为保证各自的合法权利只得进行短期流转。但是对于受让方来说, 流转的土地大多用于发展高效农业、规模化农业, 这需要经过较长的周期才能实现效益, 并且农业自然风险和市场风险大, 比较效益低, 所以土地受让方不愿进行短期流转, 从而减弱受让方参与土地流转的积极性。

4、土地流转行为不规范, 缺少管理

在土地流转过程中, 土地流转手续不健全, 流转合同签订不规范。一是大部分的土地流转都是在农户与农户之间进行的自发流转, 报批准、报备案的少, 申请变更登记的更少, 土地流转的自发性、随意性明显。二是在实践中多数农户都是私下通过口头约定, 不签订书面协议来流转, 有的签订了书面合同, 但书面协议既不符合格式要求, 也缺少合同的必备内容, 如合同标的、期限、补偿方式、双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定, 这种情况极易引发合同纠纷, 一旦纠纷发生难以处理, 从而给农村社会稳定埋下一定的隐患。

三、促进我国农村土地流转的对策

1、明晰农村土地产权, 确保农民在土地流转中的主体地位

当前我国的法律法规对土地的产权界定不清晰, 明确所有权, 稳定承包权, 搞活使用权, 是建立土地流转制度的基本方向。明晰农村土地产权, 有利于发挥其“激励—约束”和“投入—产出”功能。一方面, 明确土地所有权, 可以减少农户对土地财产归属的不确定性风险, 提高对土地的中长期投资的积极性, 能够有效提高土地的效益, 进一步加快土地的流转速度。另一方面, 明确界定承包权和使用权的权利关系, 这样农户就可以按照合同约定流转土地, 放心外出务工经商, 这样不仅稳定了土地承包权, 还搞活了土地使用权, 加强了土地流转中资源的优化配置, 提高了土地的增值效益。

2、积极开展流转服务, 培育良好的土地流转市场机制

一是要构建土地经营权流转信息平台, 大力培育发展土地流转中介服务机构。当前, 我国农村土地流转市场尚未发育完善, 建立自上而下、网络状、服务广、多功能的中介服务组织是完善土地流转机制的重要手段。中介服务机构充当农地供需双方的桥梁和中介, 凭借高科技、新信息技术掌握土地流转动态, 收集和发布土地供求信息, 为土地流转双方提供对称信息, 从而大大加快了土地流转速度。二是加大对农村土地流转的金融支持力度。一方面, 通过改革农村信用社, 成立邮储银行、建立农村银行等建立多层次多渠道的农村金融体系来支持土地流转。另一方面, 政府通过采取各种措施加大对土地流转所需的资金的扶持力度, 优先扶持利用土地流转开发高效农业、规模农业的项目, 从而降低流转双方的风险, 有效解决了土地流转资金匮乏的难题。

3、加强政策宣传, 建立健全社会保障体系

土地流转关系着农民的切身利益, 是农村传统的保障方式。因此, 一方面, 各级政府和基层干部要提高自身对土地流转的认识, 充分利用各种媒体, 大力宣传有关农村土地流转的法律法规和通过土地流转增收致富的典型, 让农民认识到土地流转的好处, 并得到切身利益, 从而进一步了解相关政策, 消除之前对土地流转的误解, 放心流转土地。另一方面, 逐步建立和完善农村社会保障体系, 根据当地的实际情况建立满足最低生活保障、失业保障、医疗保障、养老保障等最基本的保障制度, 弱化土地的保障功能, 为走出土地的农民解除后顾之忧。此外要建立比较完善的社会服务体系, 制定土地流转风险扶持制度, 积极探索建立农业保险制度, 改善农业发展的经济环境, 最大限度地降低土地流转所带来的风险。

4、加强土地流转管理, 规范土地运作

农村土地流转中存在的问题和对策 篇8

1.农村土地流转存在的主要问题

农村土地流转自包产到户以来始终进行着，实践中表现为“三不”。

1.1规模化流转不容易，模式有待突破 股份合作——土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持，始终在小范围内进行；以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能“流产”或受到影响；转包、转让、互换只是在个别农户间进行，难成规模化气候。

1.2规范化操作不普遍，管理有待加强 普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。

1.3社会化服务不到位，体系有待健全 流转平台未建立，土地流转信息不畅，农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。

2.农村土地流转问题的成因

2.1思想认识错位 各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式不加以鼓励和推广，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”、“吃大锅饭”，谈合色变。

2.2政策法规错位 一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持；二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金；三是后续政策不配套。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家政策的调整和执行；四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。

2.3管理服务错位 县、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应工作人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。

3.规模化、规范化推进农村土地流转的对策

由于在农业现代化进程中的地位和作用，决定農村土地流转价值取向应是规模化和规范化，为此，需要从政策法规、模式引导、管理服务等方面努力。

3.1大力扶持农村土地股份合作 农村第一次土地合作中途夭折主要有三大原因：一是生产关系超前，分配制度不合理，“皇粮国税”重，农民饿肚子；二是生产力水平低。特别是当时没有“两杂”种子，单位面积产量低。三是二、三产业不发达，农村富余劳动力无处吸纳，以致出现出工不出力。今天，伴随改革开放、科技进步和惠农政策实施，这些不利因素皆一一消除，已经具备“第二次土地合作化”的条件。二次合作带来的土地集中，有利于农民将农田进行改造，以适应现代化的机械作业。土地合作后，农民可参加集体作业、承包作业或自由择业，收入扣除劳动、物质等成本后按土地股份分配，其权利可继承、可转让。

3.2修改完善配套政策法规 一是出台农村土地股份合作相关政策法规。出台《农村土地股份合作化法》或在《农民专业合作社法》中专章规定，确立其法律地位，同时，在计划、财政、投资、金融等有关政策中对此强力扶持。当前，世界性经济危机尚未过去，经济结构由外向型向内需拉动型转变是大势所趋，国家拉动内需投资应重点向农村土地合作中的“改田改土”集中投入；二是修改《基本农田保护条例》。按照保障国家粮食安全的原则，并根据粮食自给率的要求，在现有“基本农田”内进一步划分“基本粮田”。“基本粮田”实行严格保护，实行占补平衡原则，划设在平原地区或丘陵、山区的沟谷地带，只能种植规定的粮食作物，其土地整治、道路水利等基础设施建设国家重点投入，对农民因种粮减少的收入给予差额补贴。“基本农田”中未划入“基本粮田”部份，既可根据占补平衡要求，由国家投资整治后转为“基本粮田”，也可以退耕还林或转为建设用地；三是进一步明确土地承包经营权的法律地位。进一步明确土地承包经营权“用益物权”的地位，允许其抵押、折资入股等流转；四是完善土地承包政策。出台促进规模经营的政策措施，有针对性解决规模化流转困难问题；出台流转期限的指导意见,可设定为二轮土地承包期满后20~30年；五是建立健全农村社会保障体系，建立多层次的农村社会保障制度，以替代土地对农民的保障功能。

3.3规范土地流转 一是规范合同主体，探索流转主体资质审查制度；二是完善土地承包经营权流转中的备案、登记；三是规范合同条款，探索流转风险保证金制度。以省为单位制定示范文本。对流转期限长，改变田坎、地界的流转，应注重物价变化、情势变更等，在履行、期满复耕等方面进行相关约定或设立流转风险保证金，解决拖延租金、复耕等问题。