农村土地承包经营权抵押的实践与思考（通用8篇）
李红宇
内容摘要：通过对国内农地抵押实践做法的介绍，对各地土地承包经营权抵押制度的比较，分析了土地承包经营权抵押的实践的意义和现实局限，旨在为我国最终建立土地承包经营权抵押制度提供借鉴。关键词：土地承包经营权
抵押
制度
实践
2009年3月，人民银行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，允许“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。在此前后，不少地点开始了土地承包经营权抵押的试点工作。试点工作开启，标志着农户“沉睡”的土地资产能够转变为抵押变现的“活”资产，但是土地承包经营权抵押必竟处于探索阶段，试点过程中仍然面临诸多困难，亟需认真研究、总结。
一、各地农地抵押的具体实践
农地抵押肇始于贵州省湄潭县土地金融公司，后经重庆江津、宁夏同心示范引导，现已呈现出试点规模扩大、规范层次逐步提高的趋势。
（一）各地的实践做法 1.湄潭县试点——土地金融公司
1988年，经国务院批准，由中央和地方提供资金组建了贵州省湄潭县土地金融公司，但在实际运作中，其业务重心逐渐被非农贷款所取代。1989年2月公司发放土地使用权直接抵押贷款占比为71.6%，到1990年2月仅为15.58%。1997年因亏损严重被并入湄潭县农村信用联社，但是其成立本身和以土地使用权直接抵押（土地金融公司当时试点对象为林地及地面附着物抵押贷款，不包括耕地抵押贷款）贷款为主营业务，具有首创性启示意义。
2.佳木斯市试点——“四荒”土地抵押
2000年以来，佳木斯市农村信用社等金融机构开始尝试“四荒”土地使用权和土地承包经营权抵押贷款①，截至2007年末，全市累计抵押土地面积达385万亩，发放贷款累计149071万元，受益农户达到50870户。但是此种尝试并没有突破现有的法律规定，其土地承包经营权抵押对象限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等农村土地承包经营权，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权。
3.江津试点——江津模式
2005年国家开发银行重庆市分行推出“江津模式”，支持农业产业化发展。一是开发银行与江津市政府合作搭建融资平台，负责开发银行贷款的管理、企业信用信息的收集等。二是将农民专业合作社改造为农民股份公司，股东（承包农户和转承包者）以户为单位将剩余的承包年限内的土地承包经营权和附着物入股，但是农户口粮田不入股。三是建立贷款担保机制。农民股份公司向国开行贷款，由绿丰农业担保公司以其资产为其提供担保，同时农民股份公司以其股权作为抵押向担保公司提供反担保。上述做法规避了土地承包经营权不得抵押规定，一定程度上解决了规模化经营的资金缺口问题，但是揭开这种股权抵押的“面纱”，仍是将土地承包经营权排除在抵押物之外。
4.宁夏同心试点——土地抵押协会
2006年宁夏同心县农村信用社开始试点。其特点是：在每一个村选举成立土地承包经营权抵押协会，农户志愿加入，每户以不超过自家承包土地总数的2/5加入协会，每亩获得3000元左右的贷款，贷款期间土地仍由农民自己耕种。入股的会员需要贷款时，选择三户已加入了协会的村民和一名协会的常务会员作为担保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议。村民完善了抵押和担保手续后，向信用社提出贷款申请时，再由协会与信用社签订总的担保协议，信用社审查完毕后放款。农户贷款到期不能偿还的，土地承包经营权转让给代其还款的担保人，或者由土地抵押协会转让给有意偿还贷款的其他村民，还清贷款后的抵押人可重新获得承包经营权。同心试点通过土地抵押协会实现对土地承包经营权的抵押权处置、变现，但不会改变土地集体所有性质和土地用途，还保留了抵押人的赎回权。同心试点以保证、抵押联合担保的方式，解决了家庭经营持续发展的后续资金不足问题，增强抵押人守约意识和能力，降低了金融机构发放贷 ① 郭立业：《佳木斯市农村土地使用权和承包经营权抵押贷款业务发展情况分析》[j]，金融参考，2008（8）。款的风险。
5.福建明溪试点——扶持农业大户
从2007年开始，福建明溪开展基于土地流转的土地经营权贷款试点，其抵押人是土地流转中的承租方，承租方通过县土地流转服务中心从村集体或零散农户手中获取土地，并以租赁过来的土地承包经营权作为抵押物向农村信用社抵押贷款。据调查②，该抵押贷款主要为农业大户服务，截至2008年11月末，明溪农村信用社累计发放土地承包经营权抵押贷款588.9万元，涉及土地流转抵押面积3288.6亩，扶持农户40户，但明溪个体农户很少使用这种抵押贷款形式，而是更信赖贷款手续简便、经济的信用贷款、联保贷款和惠农一卡通。土地承包经营权抵押对农户信用具有增级的作用，可以使其获得更高信用额度（相较于信用贷款），因此明溪推出的土地经营权抵押贷款，是适合农业大户的贷款，为农村土地的规模化经营和农业产业化发展提供了契机。
6.信阳平桥试点——失地农户的社会保障
2008年以来信阳市平桥区进行了土地承包经营权抵押贷款尝试，其主要做法是：一是在区、各乡镇设立信用担保中心，对贷款农民的信用、资产等信息进行认证、评定，由信用担保中心为贷款农户提供担保。二是成立覆盖区、乡两级的物权交易中心，中心登记农村物权委托流转和受让情况、发布物权交易信息、办理委托物权交易。三是各乡镇成立规范化的金融服务中心，将信用担保、物权交易、贷款办理集中进行。农户有贷款需求时，持“土地承包经营权”证书到相关金融机构申请办理抵押（担保）贷款，也可到农村信用担保中心以“土地承包经营权”证为反担保抵押物申请担保，由物权交易中心委托评估机构进行评估，农户和信用担保中心根据评估结果签订担保和反担保合同，而后由信用担保中心向金融机构进行现金担保，农户即可获得金融机构的贷款；贷款到期无法还款的，由物权交易中心按评估值对抵押的“五权”资产进行处置，变现后向担保机构付还本息。为保障失地农户权利，对因无力偿还担保贷款而失去土地等抵押物，丧失基本生活条件的农村居民可转为城镇居民户口，在五年内同时享受农村和城镇户口的一切政策待遇；将丧失基本生活条件的农民纳入城镇就业服务和政策扶持范 ② 参见曾章蓉 王欢欢：结合“土地承包经营权抵押贷款”探讨农户小额信贷新模式[J]，农村金融研究（9）。围优先安排就业；可自主选择新型农村社会养老保险或城镇职工基本养老保险，对个人需交纳的费用由区、乡财政按30%补助3年；对失去住宅并自愿退出宅基地，整户转为城镇户口的农民，纳入公共廉租房保障范围，其中年满16周岁以上的农民，参保所需资金由国土部门核准的退出宅基地补偿费代缴，等等。
7.武汉试点——农业规模经营
近年来武汉市土地流转市场发展较快，截至2011年土地流转面积占全市家庭承包耕地总面积的比例已超过20%。为解决农业规模生产中存在的融资难问题,武汉市成立了武汉农村综合产权交易所，出台了《武汉农村产权登记托管管理办法(试行)》、《武汉市农村土地经营权评估办法(试行)》、《农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)》，并于2009年10月26日启动农村土地经营权抵押贷款试点，首批申请的3家农业企业以4046亩农村土地经营权为抵押物,获得1400万元银行贷款。
8.崇州试点——不同土地经营人都有融资机会
按照土地经营人不同，崇州市将土地承包经营权抵押分为三大类型，即土地家庭经营农户、土地股份合作社、公司（规模经营业主），其中农户必须持有《农村土地承包经营权证》和《农村土地承包合同》；土地股份合作社必须按《农民专业合作社法》依法成立，且符合章程规定的成员出资条件；企业和规模经营业主必须依法取得《农村土地经营权证》，且流转租金支付在一年以上。三种不同的经营权抵押，其融资贷款的流程也有不同，其中合作社、公司（规模经营业主）的土地经营权贷款必须获得《农村土地经营权证》，凭经营权才能向银行申请贷款。
（二）对试点地区实践的评价
1.合法性分析。从合法性来讲，湄潭试点、佳木斯试点和宁夏同心试点都未超越现行法律的规定。其中，宁夏同心将林地抵押、四荒地抵押扩展到家庭土地承包经营权抵押是一大飞跃，但应该看到，宁夏试点名为土地承包经营权抵押，实为以土地流转收益权和地上附着物的抵押，以上述财产作抵押是不违反担保法和物权法规定的。而江津试点、明溪试点、平桥试点、武汉试点、崇州试点均突破现有的法律规定，试点地区的金融机构将因违反法律的强制性规定而承担无效贷款的法律后果。实践中，试点地区银行为了规避这种法律风险，很少（或不）接纳土地承包经营权直接抵押贷款，而是采取变通方式，将个人信用担保与土地承包经营权抵押联合，或以担保公司（有的为物权担保中心）的担保取得贷款，以业主的土地承包经营权（或土地经营权）或个人信用向担保公司（物权担保中心）提供反担保。因此，这些抵押试点并未真正发挥土地承包经营权的抵押融资功能，而是增加了抵押人的融资成本，是“假抵押”、“变相抵押”，不是担保法意义上的抵押。真正意义土地承包经营权抵押是直接抵押，是“裸体”抵押，不是间接抵押或联合担保（抵押）。
2.经营模式分析。从土地承包经营权抵押授信的对象来讲，江津试点、明溪试点、武汉试点、崇州试点均以农业大户、规模化经营业主为主要对象，具有明显的政策倾向性，体现出在经济发达或土地流转活跃地区，政府通过土地承包经营权抵押贷款的开展，推动土地规模化经营和农业产业化经营，以实现农业发展、农民增收和农村富裕的迫切愿望，所以上述抵押试点对应于大农户、大农业。而宁夏同心和信阳平桥抵押试点，反映了在经济落后、融资手段缺乏地区的一种制度安排，它给农户开启了一扇融资大门、是对以家庭经营为主的农村基本制度一种支持和鼓励，尽管相对于信用担保等方式，土地抵押有融资成本高、手续繁琐的缺点，但毕竟农户多了一个融资手段，它提高了农民的信用等级。因此，土地承包经营权抵押品种设计不仅要兼顾到地区发展不平衡的实际，而且要兼顾到不同利益主体的需求，尤其要尊重农户在土地抵押中的自由选择权和决定权。
3.试点路径分析。从早期的佳木斯市试点到江津试点再到宁夏同心试点，以土地承包经营权抵押是农户与金融组织博弈、自主协商的结果，这种制度变迁是一种自下而上的需求诱致性制度变迁。到后期，政府主动介入到土地流转和抵押市场，为融资主体提供担保或社会保障，以解决农村融资难和失地农民的后顾之忧，因此，从后期的信阳平桥的试点到成都、重庆的城乡统筹一体化，是一种由政府主导的农户被动接受而且上升到属于国家战略的一种土地流转（抵押）模式，呈现出规模大、层次高、配套措施完善的特点，是政府主动作为的强制性制度变迁。上述变动说明，土地承包经营权抵押已不仅仅是农户等经济主体的一种融资工具，更是地方政府主动介入到农村经济、社会发展和农业现代化的一个抓手。
二、国内不同地区农地抵押制度的比较 本文选取重庆、成都、辽宁、山东济宁、浙江湖州、江西万年、河南信阳等地的抵押制度③为研究对象，从抵押标的、抵押登记、抵押处置等方面入手，探究这些制度在建构中的异同处，分析其存在原因和问题。
（一）关于抵押标的
1．土地承包经营权和农村土地经营权（土地经营使用权）都可以抵押。如成都、重庆的土地抵押规定。在重庆实行土地承包经营权证“一证”抵押制度④，不管是农户抵押还是为农村土地流转受让方提供抵押（但是受让方通过转包出租入股流转方式取得土地使用权无需办理使用权登记），实质仍是土地承包经营权抵押；成都实行“双证”抵押制度，即承包方农户取得的《农村土地承包经营权证》或规模经营业主取得并经登记的《农村土地经营权证》都可以抵押⑤。上述规定主要基于对受让方取得经营权的性质认定不同而造成的，笔者赞成“一证”抵押制度，这是建立在剥离农村土地承包经营权不应具有的社会价值，还原其财产属性、经济价值的必然结果。从物权登记的角度来说，受让方以取得的土地承包经营权进行抵押的，应通过登记取得土地承包经营权证书后才能办理抵押，否则受让方不得以流入的土地抵押。
2．仅土地经营权可以抵押。土地承包经营权抵押标的限定为经过土地流转之后取得的经营权上。如，万年县将抵押人限定于耕地经营权人，且经营耕地面积至少在50亩以上⑥；河南信阳将“经过土地流转、经营规模在50亩以上土地承包经营权”⑦列为可以设定担保的对象；湖州将土地经营规模限定在10亩以上或基础设施投入10万元以上的高效农业项目。上述规定将具有一定规模的土地承包经营权列为主要金融支持对象，无可厚非，但是将农户的土地承包经营权排除在抵押范围之外（湖州例外），无疑是缺乏法理依据和社会根基的，试问原权利 ③ 1.重庆出台的土地抵押制度包括《重庆市人民政府办公厅关于开展土地承包经营权居民房屋和林权抵押贷款及农户小额信用贷款工作的实施意见》（渝办发[2011]11号）、《重庆市农村土地承包经营权抵押登记实施细则（试行）》（渝金发[2011]4号）、《云阳县农村土地承包经营权抵押贷款登记管理办法（试行）》（云阳府办发[2011]233号）、《大足县农村土地承包经营权抵押及处置办法（试行）》（足府办发[2011]177号）；2.成都出台的抵押制度：《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》；3.辽宁省：《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》（辽农信联[2008]386号）；4.山东济宁：《济宁市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》；5.浙江湖州：《湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》、《长兴县农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》（长政办发[2010]70号）；6.江西万年县：《万年县农村土地承包经营权抵押登记管理办法（试行）》；7.河南信阳：《信阳市农村物权确认和抵（质）押担保暂行办法》（信农改发[2009]1号）。④ 参见《重庆市农村土地承包经营权抵押登记实施细则（试行）》第8条第1项、第3项规定。⑤ 参见《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》第5条、第6条规定。⑥ 参见《万年县农村土地承包经营权抵押登记管理办法（试行）》第2条、第3条规定。⑦ 参见《信阳市农村物权确认和抵（质）押担保暂行办法》第9条第1款第2项规定。不能抵押，何谈继承的权利抵押。
3．土地承包经营权抵押。大致划分为三类，一是将抵押对象限定在农村居民取得的土地承包经营权，而对于土地流转中流入方取得的经营权能否抵押没有规定，如，山东济宁农村土地承包经营权抵押贷款的规定；二是对土地承包经营权抵押设一定门槛，仅有土地承包经营权证还不能满足抵押条件，还必须附加其他保证条件，如湖州的规定土地先期投入必须在10万元以上⑧；三是将土地承包经营权限定于特定的农业，如辽宁省农村信用社的土地承包经营权抵押规定⑨，限定于农村种植业和养殖业。上述规定限制了土地承包经营权的流动性、投资性和融资功能，表现出土地承包经营权财产功能的不彻底性和怀疑性，实质是变相否定了土地承包经营权抵押价值。
（三）关于抵押人
一是承包方农户或规模经营业主，如成都的规定⑩；二是规模经营户，如江西万年的规定11；三是农户，如济宁的规定12。笔者认为，成都的规定具有推广意义，一方面没有对抵押人的融资能力进行限制——农户、规模经营户都可以抵押，体现出融资机会的公平性；另一方面，又指明了政策大力扶持的对象——规模经营户，引导支持规模经营业主发展成为农业生产中的主导力量。
（四）关于抵押权人
重庆、四川、浙江、山东等地的抵押规则，都将抵押权人设定为银行业金融机构，可见这种制度设计具有迎合商业金融运行规则的特点。有资料表明，在日本、台湾、韩国，商业金融根本进不了农村13，而是农会、农协的天下，是熟人社会的金融。因此，对我国农村土地抵押制度设计不能机械照搬商业金融模式。
（五）关于价值评估
大致有两种形式，一是抵押当事人协商确定，适用于小额贷款情形；一是由中介机构评估确定，适用于较大金额贷款或有争议的情况。无论是专业评估还是 ⑧⑨ 参见《湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》第6条第1项规定。
参见《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》第4条、第8条规定。⑩ 参见《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》第5条、第6条规定。11 参见《万年县农村土地承包经营权抵押登记管理办法（试行）》第3条规定。12 参见《济宁市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》第5条、第6条规定。13参见中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文同志2012年在农村改革试验区汇报座谈会上的讲话。当事人协商确定，土地承包经营权价值评估，一方面要以土地上的收益物（或将来的收益物）价值和土地流转的“对价”为评估的基本依据，另一方面，又要兼顾到失地农民的后续保障，不能一次性支付货币资金了事。实践中针对低估土地承包经营权抵押价值的情况，有必要设定最低的土地流转价格保护制度，如成都市规定，抵押物的价值不得低于区（市）县政府公布的同期、同地区、同类型农村土地承包经营权基准价格，就值得借鉴。
（六）关于抵押登记
试点地区对土地承包经营权抵押的设立、变更和注销均实行登记生效主义，即不经登记不发生效力，符合我国物权法确定的物权公示基本原则。对登记内容，成都、重庆要求比较严格，如成都规定办理土地承包经营权抵押登记时除提供抵押登记申请书等资料外，还需要提交农村土地承包经营权价值证明材料。严格的登记主义旨在保证交易安全，却对交易效率估计不足。因此，应合理确定抵押权变动时需要登记的资料。此外，考虑到农村土地流转的复杂性，登记机关对登记资料的审查，应实行书面审查和必要的实地核实相结合的原则，而不能仅规定登记机关形式审查职责14。
（七）关于抵押权实现方式
比较典型有三种：1．成都方式。成都方式包括协商、收购和仲裁诉讼，特别之处在于“收购”。所谓收购，即由当地集体经济组织或农村产权抵押融资风险基金按基准价格收购农村土地承包经营权（农村土地经营权）。以村集体经济组织为流转对象，符合我国农村土地基本制度，但该实现方式受制于集体经济组织经济实力；以农村产权抵押融资风险基金作为流转对象，有助于解决抵押权实现难问题，由于农村产权抵押融资风险基金主要出资人是国家，因此抵押权实现意味着国家最终成为农村土地流转的当事人，这与我国现行的农村基本经济制度相悖。成都方式还规定了优先权制度，即抵押人在处置抵押的农村土地承包经营权（农村土地经营权）时，原承包方农户、所在集体经济组织成员有优先购买权，上述规定值得肯定，进一步维护了我国农村土地产权制度，但如何保障优先权、实现优先权，值得进一步探讨。
参见重庆、成都、海南、湖州等地土地抵押登记制度规定。2．大足方式。大足县土地承包经营权抵押实现方式包括协商、诉讼和流转，其特色在于流转。《大足县农村土地承包经营权抵押及处置办法》规定，进行抵押贷款农户、土地流转经营大户到期的确没有能力偿还的，经贷款银行、金融办确认后，贷款银行、金融办出具相关手续，经土地登记机构同意，贷款银行按照协议对贷款户的土地承包经营权流转，土地流转方式只能采取转包和出租的方式进行，且抵押权人流转贷款农户土地经营权的期限以收益达到贷款农户所贷的金额为准。上述规定，符合我国土地承包经营权制度有关规定精神，但是将金融办确认、土地登记机构同意作为抵押权实现的条件，对交易安全担心有余，而对交易效率重视不足。
3．湖州方式。湖州方式规定了五种，即转让、变更、变现、诉讼和其他合法形式，其中转让、变更方式值得关注。所谓转让，是依法通过交易市场将抵押物进入流转市场，通过获取转让收益清偿贷款本息15。由于转让这一行为，会导致农户永久性的失去承包土地，不仅剥夺了农户对集体土地进行再次承包的期待权，还否定了统分结合的农村集体经济经营体制，因此，以转让方式实现抵押权应予以禁止。所谓变更，是依法通过交易市场将抵押物进入流通市场，通过变更方式，在不改变土地用途的情况下，变更土地经营人，由新的土地经营人履行还贷义务。因此，当债务履行期限届满抵押权人未受清偿时，抵押权人可与抵押人协商以抵押的农村土地承包经营权再流转所得价款受偿，即以出租、转包的方式实现抵押权，该种方式符合我国法律的有关规定，应予以支持。
三、农村土地承包经营权抵押实践的意义、局限
（一）试点经验具有开创性与初步性
各地顺应我国农业经营发展新形势，大胆开展土地承包经营权抵押试点，对完善农村基本经济制度、推进农村金融创新、促进农业经营现代化具有重要的突破意义和实践价值。但是从试点情况看，进展仍是初步的。由于试点的层级所限，试点地区没能站在从构建完善符合我国农业现代化方向的农村基本经济制度的高度上进行创新，困扰土地承包经营权抵押实现的一些问题没有得到解决。如进一步明确集体土地所有权、土地承包经营权、集体经济组织成员权的具体内容、权利界限、相互关系与区别等，即确权问题未能有效解决。同时，对于失地农民 15 参见《湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》第20条第5款规定。的权益保障、粮食安全、农村集体经济组织稳定与存续等相关配套制度，考虑不足。这些缺陷，限制了试点经验对全国的借鉴意义。
（二）试点制度仍停留在政策层面，未上升为法律
各地通过制度创新为土地承包经营权抵押明确路径和保障，为试点奠定了制度保障。但土地承包经营权抵押作为一项民事基本制度，从规范层次来看，仅通过部门文件、地方政策加以规定，其立法层次低，法律效力不高。因为土地承包经营权抵押作为一项物权制度16，既不能由当事人约定，也不能通过行政手段或其他非立法手段创设。从规范的稳定性看，抵押制度以政策文件形式表现具有随形势改变而变化的特点，以政策性文件构建的土地权利义务关系不具有稳定性，而土地权利义务关系的稳定是土地当事人进行长期投资、交易重要因素。实践中，金融机构往往通过设置各种附加抵押条件来规避法律风险，一定程度上降低了试点扩大的动力。因此，在条件成熟时，建立土地承包经营权抵押法律制度才是必由之路。
（三）试点地区是在遵循商业金融运作特点基础上进行的土地抵押制度设计和实践
总的来看，参与试点的基本为商业性金融，对抵押机制的设计主要考虑如何获取商业性金融支持、保障商业性金融权益，未能坚持金融应适应农业经济发展需要的原则，未在创新农村土地制度、实现土地承包经营权抵押的同时，积极构建符合新时期我国农业经营发展现状和前进方向的金融形式，如农民合作性金融、资金互助社等以农村熟人社会、人际关系信用为基础的金融形式。
(一)新沂市基本概况。
新沂市地处江苏省北部,是农村土地承包经营权抵押贷款试点地区,全市耕地总面积为121.70万亩,土地规模经营面积为67.23万亩,约占耕地面积的55%,现有农业合作社1,200个,种植大户23家。全市共有银行类金融机构32家,2015年存款总额为310万元,贷款总额为260万元,其中土地承包经营权抵押贷款共180万元。
(二)新沂市土地承包经营权抵押贷款模式。
一是直接的土地承包经营权抵押贷款。农户直接以一定年限的土地经营权向银行抵押,银行根据新沂市农村土地流转交易中心做出的土地价值认定,确定土地的价格,并以地价的70%或土地未来经营收益的70%投放贷款。直接的土地承包经营权抵押贷款适用于大规模经营的农户,如农户到期时不能偿还贷款本息,银行可以在农村土地流转交易中心宣告转让该农户一定年限的土地经营权或是将抵押物变现;二是农地承包经营权+联合担保抵押贷款。农户以一定年限的土地经营权向银行抵押,并以政府财政部门成立的风险基金或是其他农户的土地经营权作为担保,政府财政部门和其他农户成为抵押贷款农户的担保人,如果出现了违约现象,政府部门和其他农户承担连带责任,必要的情况下,政府部门代其偿还抵押贷款的80%。
(三)新沂市土地承包经营权抵押贷款流程。
新沂市土地承包经营权抵押贷款流程分为以下步骤:第一步由农户向金融机构提出贷款申请;第二步由当地村委会进行贷款初审;第三步农村土地流转交易中心对贷款复审,并办理抵押登记和土地价值认定;最后由金融机构再次审核并决定是否发放贷款。同时,还成立了财政部、农工部和法院,财政部负责为金融机构提供贷款资金1%的补贴,并按1∶7的比例成立风险基金;农工部负责处理日常的纠纷与矛盾;法院负责处理诉讼受理、司法调解。
(四)新沂市土地承包经营权抵押贷款开展情况。
近些年来,新沂市土地承包经营权抵押贷款开展顺利,解决了农村贷款难的问题。2014年,全市共提供贷款1,856笔,抵押土地面积3.78万亩,共计24,856万元;2015年,共提供贷款2,078笔,抵押土地面积4.79万亩,共计29,465万元,同比贷款额度增长了18.6%,其中60%农户附加其他担保方式,40%的农户采取直接的农地经营权抵押贷款。
二、农村土地承包经营权抵押博弈关系
农村土地承包经营权抵押的现状、问题和障碍是博弈关系和博弈结果的重要影响因素,具体分析江苏新沂市农村土地承包经营权抵押过程中的博弈情况如表1所示。(表1)
农村土地承包经营权抵押博弈关系的主体是参与农村土地承包经营权抵押的主体,即政府、农户和金融机构,三者存在相互的辩证关系,关系的不同主要在于政府的介入程度不同。
在政府不参与的时候,农户与金融机构都处于完全自由化的状态,农村金融支持完全市场化,a、b、c、d分别为博弈主体的收益大小,其中农户和金融机构都参与所获得的收益分别是a、b,农户与金融机构都不参与所获得的收益分别是c、d,可以看出,只有当a>c,b>d时,农户与金融机构才会合作,否则不合作。新沂市主要采取直接的土地经营权抵押、农地经营权+联合担保抵押贷款这两种模式,新沂市的这两种模式的实施就是依靠政府作为非利益主体的间接参与,其政策的制定会影响双方的利益和选择,具有导向作用和指向作用。在未制定政策之前,由于新沂市外出务工的农民占其总人口的50%左右,造成大部分的农田荒芜,显然选择合作,农户的收益更高,因此农户收益情况可表示为a>c。而农业投资具有高风险、周期长的特点,农户与金融机构之间还存在严重的信息不对称,选择参与获得利益较低,此时金融机构的收益情况为b<d,因此选择不合作,农户很难从金融机构贷到款,金融机构也不愿介入农村土地承包经营权抵押贷款。为了推进农村土地经营权抵押贷款融资的进行,新沂市政府根据具体情况采取了单向鼓励金融机构的方式,并估计金融机构选择参与所获得的利益将高于不参与所获得的利益,具体成立农村土地流转交易中心和村委会,由政府部门出面协调,解决金融机构和农户之间信息不对称的问题和抵押贷款过程中逆向选择的问题,降低了交易成本,并致力于完善农村土地确权工作,同时成立了财政部门负责对金融机构提供补贴资金并设立风险基金,降低金融机构的风险,提高其收益,使得b>d,鼓励金融机构的介入。
假设金融机构、农户和政府都是理性的,对于金融机构来说,无论政策如何,都有自己的评价标准,选择合作或是不合作,并由此产生两种不同的博弈结果,对于新沂市政府来说,在政策制定后,如果金融机构根据政策来决定选择,那么政策效果就会达到100%,如果金融机构考虑政府政策实施的可能性,那么政策效果就会低于100%。最终由于缺乏专业的土地评估机构、统一的参照标准以及后续的补贴资金和相关配套政策未落实等因素,金融机构的积极性不高,只倾向给种植大户和银行已有的优质客户提供抵押贷款,政策效果低于100%。
三、促进土地经营权抵押贷款路径分析
(一)在政府方面。
虽然政府部门一直都致力于积极推进土地经营权抵押贷款,但地方政府工作做得有所欠缺,土地经营权抵押贷款还处于发展初期,政府可以从以下几个方面来完善政府功能:第一,弱化政府主导职能,向政府引导转化。地方政府的鼓励政策只具有短期效应,在土地经营权抵押初期阶段,政府处于主导地位会有比较好的效果,但从长远的角度来看,缺乏可持续性,对金融机构的实际效果将会减弱,政府应当从最初的主导地位逐渐向引导地位转变;第二,完善风险补偿机制,引入保险、担保机制。农业本身具有弱质性的特点,金融机构会出于对风险的考虑,避免介入其中,政府部门可以建立专业担保公司联合担保的机制,并向保险公司投保,为农村土地经营权抵押贷款提供更多的保障。同时,政府部门也要做好对金融机构的风险补偿,例如对抵押贷款进行贴息;第三,建立专业的评估机构和统一的参考标准。新沂市由农村土地交易中心负责对农村土地价值进行评估,实际是由农民全权决定土地的价值,主观意愿大,缺乏专业的评估机构和统一的参考标准,农地的价值会出现被高估或低估的现象,而其实际的价值没有体现,金融机构会避免介入其中,因此建立专业的评估机构对发展农村金融市场是十分重要的;第四,建立完善的社会保障制度。长久以来,农民都将土地作为生存之本,但随着社会和农村城镇化的发展,农村出现大量的“空心村”现象,农村土地荒芜并且以“家庭联产承包责任制”的农村土地碎片化经营已经不适于当今的发展,因此政府部门应当建立完善的社会保障制度,降低农户对土地的依赖性,增强农户土地流转意愿,从而达到活跃农村金融市场的目的。
(二)在金融机构方面。
第一,建立现代银行体系,扩大农村商业银行的规模。新沂市的涉农贷款主要是新沂市农村商业银行发放的,农村商业银行具有机制灵活、丰富的农村信贷业务运行经验等优势,但由于自身规模的限制,能够提供的土地贷款抵押资金有限,因此建立以农村商业银行为主导,各农业金融组织为辅的现代农业银行体系,并对农村商业银行进行改制和重组,扩大其规模,使农村商业银行的运行趋向于市场化和制度化,发挥农村商业银行的优势;第二,加大对农村商业银行的生产性补贴。随着近几年的发展,中国农业银行逐步淡出了农村金融市场,各金融机构也出于风险的考虑,避免介入到农村金融市场。农村商业银行作为农村金融市场的唯一支撑,在农村土地承包经营权抵押贷款的发展初期,应当加大对农村商业银行的生产性补贴,支持农村商业银行的发展,尽可能使更多的资金留在农村,活跃农村金融市场。
(三)在农户方面。
第一,鼓励农户自发组织建立多元的抵押模式。新沂市的直接土地抵押融资模式只适用于大规模经营的农户,不能为金融机构提供有效的资金保障,存在高风险等因素,农户的贷款难问题仍不能得到有效解决,且过于单一的抵押模式也无法满足农户多样化的需求。因此,农户可以根据自身的具体情况,自发地成立农村土地合作社或是土地抵押协会,采取农地+第三方担保抵押、农村合作社入股抵押、农户土地联合抵押这三种模式,活跃农村土地金融市场;第二,加强对农户的思想教育,掌握相关法律知识。农地经营权抵押贷款涉及到权属关系的变更,过程相对比较繁琐,只有加强农户对土地承包经营权抵押贷款的教育和认识,并教授相关的法律知识,农户才能降低对土地承包经营权的抵触,提高相关的认识,并在遇到矛盾和纠纷时,才能学会用法律的渠道来维护自身的正当权益。
摘要：农村土地承包经营权作为农户的不动资产是解决农户抵押贷款的有效抵押物。本文运用博弈模型,以江苏新沂市为例探讨农村土地经营权抵押贷款中各方主体的利益及其关系,分析农村土地经营权抵押贷款存在的问题,并提出相关的解决路径。
关键词：农村土地承包经营权,抵押贷款,博弈模型
参考文献
[1]明道江.农村土地经营权抵押贷款研究[D].华中师范大学,2014.
[2]黄惠春,曹青,曲福田.农村土地承包经营权可抵押性及其约束条件分析——以湖北与江苏的试点为例[J].中国土地科学,2014.6.
[3]杨军辉.博弈论视角下的村镇银行可持续发展对策研究[D].中南林业科技大学,2013.
关键词:土地承包经营权;权利抵押;探索
中图分类号:DF45 文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)16—0110—02
进入21世纪,我国经济市场化改革已取得了重要进展,社会主义市场经济格局逐步形成,市场经济的一些观念随着经济的发展也已深入心。农村、农民同样也深受影响。自给自足的小农经济已经不能适应市场经济的千变万化,农业必须走集约化、规模化经营。因此,在搞活农村市场经济的背景下放活农业的生产要素——土地,具有积极的现实意义。不仅是对三农问题的解决是一个千载难逢的机遇,也是新一轮企业(比如像典当行业)开拓农村市场,扩大内需的引擎。因为市场化已成为历史的必然,改革现行的农村土地使用制度,运用市场机制,加速土地流转和集中,对促进农村经济市场化具有十分重要的意义。
一、我国现行法律对我国农村集体承包土地抵押的法律规定
我国物权法第184条关于土地抵押的法律规定,(1)土地所有权;(2)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但法律规定可以抵押的除外;以上两种权利不得抵押。法律通过禁止性规范对此种行为说“不”。但法律并没有限制过死,通过例外性的规定有原则来允许此种行为。即能设定抵押只限制两类:一类是四荒(荒地、荒沟、荒丘、荒滩)土地使用权,另一类是乡镇、村集体企业以厂房等建筑物进行抵押的,其占用范围的土地使用权。第一种是秉着“变废为宝”的理念,为了促进荒废的土地的开发和利用,发挥其效益的最大化,变废为宝的市场经济调节方式,也是搞活集体经济之必须;第二种是依据“房地一体化”“房随地走”之原则,而对耕地、自留地、宅基地等集体所有的土地使用权则在一般情形下禁止抵押。我国担保法和物权法是这样规定的:担保法第37条、物权法第184条第2款立法者在制定法律主要是考虑保护耕地、防止耕地的流失,以保障农民的基本生存条件。
对此种行为笔者归纳以下几种观点:(1)农民对集体土地只有经营权,而土地的所有权是集体。因此,农民无权利抵押也即无权利典当。退一步讲即严格限制集体土地的流转。(2)“土地所有人除法律有限制外,得向地之上下,行使其所有权。”[1]在我国实行的是土地社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制,当前现行的《土地管理法》第2条明确规定,“任何单位和个人不得侵占,买卖或者以其它形式非法转让土地。”(3)土地并不是农民所有,农民仅享有经营使用权。完全可以通过诸如出租,承包等方面流转,没有必要再设置新的流转方式来增加农村集体土地承包经营使用权的不确定,这与我们党的三十年“不动摇”政策不能很好的衔
接。
二、关于农村集体承包土地经营权性质的探讨
对于农村集体土地经营权的性质到底姓“物”还是姓“债”问题一直是我国民法学理论界长期争论的对象,即使随着《农村土地承包法》、《物权法》等法律的相继颁布,农村集体承包土地经营使用权的性质再次成为争议的焦点,法学理论界的意见也不是完全同一的。总结关于农村集体土地经营使用权的性质即存在“物权说”和“债权说“之争。
笔者归纳“物权说”的观点,主要基于以下几点原因:第一,农村集体土地经营权是我国1986年《民法通则》关于物权的第五章中第一节的“所有权”和财产所有权所直接规定的权利,这是法学理论界公认的立法对物权的确定部分[2];但笔者认为,这一点原因有本末倒置的嫌疑,因为应该是先有权利的存在才能讨论其权利性质问题然后才能将其划入那个法律部分,而不是根据已经制定好的法律而确定其性质,这样容易让人感到有点先入为主,可以进一步认为,此种权利的性质就没有讨论的必要。第二,土地承包经营权人对其所承包的土地有在法律和合同规定范围内的直接控制和利用的权利[3];笔者认为,经营承包合同是确认农村集体土地经营权的关键步骤。即使有法律的规定农民享有此种权利,但如果没有发包方与承包方的承包合同,那么此种权利不可能自动被农民所享有,也即是说,此种权利发包方与承包方之间存在着某种意思自治,而正是由于这种意思自治将与物权法定原则存在着某种法律意义上的冲突。主张债权说的学者认为,家庭联产承包应属合同关系,承包方与发包方之间是一种合同上的债权债务关系。也有学者认为,我国农村土地承包经营制度是农民在既有制度上的自发性制度创新。它即突破了既有制度对农民权利的束缚,同时它又是在人民公社确立的集体所有权基础上发展起来的。土地承包经营使用权作为我国改革实践的产物,是在我国特有国情下生的具有变迁性和自发性的制度,因此无法用传统民法上的物权与债权对立学说来分析,这才是农村土地承包经营使用权的物权说与债权说难以定论的真正原因[4]。笔者认为,农村集体土地经营使用权应该属于债权范畴,首先,因为根据物权法定的原则,农村集体经营权作为一种新型的权利并不符合物权的一般特征,最主要的原因是它基于土地承包经营使用合同所产生的权利,这种合同是有时间限制(虽然中央强调可以长达若干年)。但这不能并满足物权绝对性的一般特征。其次,物权具有继承性特征,而农村集体土地经营权似乎只能在有限的承包期才可以继承。依据我国《农村土地承包法》第3条规定,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。虽然土地是以人口化分的,但实际上家庭承包是集体经济组织内部的农户进行的承包,以农户为承包单位,承包过程强调公平。通过家庭承包形式取得的土地承包经营权,在承包期内,家庭的某个或者部分成员死亡的,土地承包经营权不发生继承问题,承包地由家庭其他成员继续耕种,家庭成员全部死亡的,土地承包经营权消灭,由发包方收回承包地。再次,此种权利的取得是两个平等的民事主体(发包方与承包方之间)根据双方意思自治来订立承包合同。而传统的民法学说关于农村集体土地经营使用权的抽象定性与实际当中家庭联产承包责任制的具体内容之间存在着较大差距,土地承包经营权在具体的法律规定中已经偏离了债权方向而转化为一种现实的物权。若把土地承包经营权为物权性质因为物权的性质法律将对其限制得过死,这对于当前市场经济的迅猛发展将严重损害了农民的生产主动性和积极性,不利于在市场经济条件下,农用土地市场的流转,从而限制了土地资源的优化合理配置,而土地承包经营权的债权化则是调动农民生产积极性和主动性的重要方法,与2008年10月在北京召开关于研究推进农村改革发展问题的中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议的精神是一致的。因为在本次会议中:最主要的精神即搞活农村市场经济的重要途径就是有原则、有步骤放活农村的土地市场。而确认农村集体土地经营使用权是属于债权性质将更能自由、高效的流转。这对以后农村集体土地经营使用权的典当将扫除法律上的障碍。
三、农村集体土地承包经营权通过抵押方式典当合理性探讨
1.允许农村集体承包土地经营权的通过抵押方式典当,它体现了民法上民事主体的平等性,因为以一定财产上所有权以外的权利作为抵押权的标的,这是各国立法之通行的做法。不能怕在某种程度上影响社会稳定而违背基本法律中的一般原则,换言之,法治社会的目标将只能喊喊口号而已。社会稳定的问题可以通过其他社会制度加以解决(诸如加快经济的发展、扩大就业途径、健全和完善社会保障制度等等)。因为就目前我国农民获得的土地情况来看,其获得土地的途径基本上是通过农村土地承包合同所获得。而合同方式是获得财产权的来源之一,体现我国农村集体承包土地经营权的债权性质,而债权本身即具有平等性。
2.农村集体承包土地经营权的取得是基于发包方与承包方订立的合同。而民事中合同最主要的原则即意思自治原则,所谓的意思自治是指参加民事活动的当事人在法律允许的范围内享有完全的自由,按照自己的自由意思决定缔结合同关系,为自己设定权利或对他人承担义务,任何机关,组织和个人不得非法干涉。当承包方基于意思自治的合同而取得集体承包土地经营权利时,任何发包方等组织、个人不得干涉才对,因为只有不触及集体土地归于国家、集体所有这条底线,都不会违反合同。这为农村集体承包土地经营权的流转提供有力的法律支持。即也为农村集体承包土地经营权的典当提供法律依据。
3.建立农村集体承包土地经营权的抵押市场是社会主义市场经济发展的必然趋势。只有这样才活跃农村最基本的生产要素——土地。土地的放活将有助于农村市场经济氛围的形成,从而有助于形成集约化、规模化、产业化的新型大农业。而反对者基于现阶段政治上的考虑,将数亿农民约束在相对固定的区域内,按照农耕文明的治国思想,有利于政治的长治久安。再者社会主义市场机制不成熟。特别对农村集体土地是否能作为商品来进行交易学界一直存在着争议。
4.允许农村集体承包土地经营权的通过抵押还是实现流转是冲击传统中国的小农意识在农村中根深蒂固的影响法宝之一。所谓的小农意识就是为满足个人温饱,在一小块地上自耕自作,无约束、无协作、无交换而长期形成的一种思想观念和行为习惯。这种无交换的商业意识一直以来都在影响中国三农问题,更严重的情况甚至蔓延到整个中国的市场经济改革的步伐。那到底是否应该加大农村承包土地流转的力度呢?笔者认为,当有种经济利益可以获得时,农民会渐渐适应市场经济的发展。而土地作为农民最重要的一种生产要素,其在市场经济中理所应当实现其效益的最大化,这对农民致富奔小康具有重要的现实意义。
参考文献:
[1]找法网[EB/OL].http://china.findlaw.cn/fangdichan/tudi.
[2]刘国超.农村土地承包经营权流转问题研究[J].理论月刊,2006,(1).
[3]钱玉峰.建立农村土地流转制度的必要性[J].滨州师专学报,1996,(9).
第一章 总则
第一条 为深化农村产权制度改革，拓宽融资渠道，根据《中共内江市委、内江市人民政府关于深入实施“两化”互动、统筹城乡总体战略的决定》（内委发„2012‟19号）和《中共内江市委办公室、内江市人民政府办公室关于开展农村产权制度改革试点工作的实施意见》（内委办„2012‟25号）要求，结合内江实际，制定本办法。
第二条 本办法所称农村土地承包经营权抵押融资是指借款人在不改变土地所有权性质、不转移农村土地占有和农业用途的条件下，将农村土地承包经营权（农村土地经营权）作为抵押担保向金融机构申请贷款的行为。当借款人到期不履行债务时，抵押权人有权依法处置该农村土地承包经营权（农村土地经营权）并用处置所得价款优先受偿。
第三条 农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押融资应遵循自愿、互利、公平和诚实信用原则，充分保护抵押物涉及的承包方农户的合法权益。
第二章 抵押人和抵押权人
第四条 本办法所称抵押人是指通过家庭承包方式取得农村土地承包经营权的农户或通过其他承包方式取得农村土地承包经营权的承包人以及通过依法流转方式取得农村土地经营权的 规模经营业主。本办法所称抵押权人是指提供农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押贷款融资的金融机构。
第五条 抵押人是承包方农户的，应同时具备以下条件：
（一）具有完全民事行为能力；
（二）合法取得的《农村土地承包经营权证》；
（三）取得发包方同意抵押的书面证明；
（四）经办机构规定的其他条件。
第六条 抵押人是规模经营业主的，应同时具备以下条件：
（一）具备贷款准入条件；
（二）依法签订的《农村土地承包经营权流转合同》，经登记并取得《农村土地经营权证》；
（三）取得发包方和承包方农户同意抵押的书面证明；
（四）项目投资具有一定的自有资金，比例原则上不低于30%；
（五）抵押人为企业法人的，应出具同意抵押的有效内部决议等证明文件；
（六）经办机构规定的其他条件。
第七条 下列农村土地承包经营权（农村土地经营权）不得设定抵押：
（一）权属不清的；
（二）未经依法办理登记的；
（三）被依法列入征地拆迁范围的；
（四）受其他形式限制的。
第三章 贷款申请
第八条 借款人是承包方农户的，向金融机构提出贷款申请，应提供以下资料：
（一）个人有效身份证明；
（二）生产经营内容及收入情况；
（三）借款用途；
（四）《农村土地承包经营权证》；
（五）抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺；
（六）需第三方提供担保的，应出具第三方担保函等文件资料；
（七）借款人不能按期偿还贷款时，发包方同意处置抵押农村土地承包经营权的书面证明；
（八）其他共有人同意抵押的书面证明；
（九）金融机构规定的其他资料。
第九条 借款人是规模经营业主的，向金融机构申请贷款，应提供以下资料：
（一）个人有效身份证明或法定代表人有效身份证明；
（二）生产经营内容及收入情况；
（三）贷款用途及经济效益分析；
（四）《农村土地承包经营权流转合同》和《农村土地经营 权证》等文件资料；
（五）抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺；
（六）需第三方提供担保的，应出具第三方担保函等文件资料；
（七）抵押人不能偿还贷款时，发包方和承包方农户同意处置抵押农村土地经营权的书 面证明；
（八）其他共有人同意抵押的书面证明；
（九）金融机构规定的其他资料。
第十条 抵押物价值评估。农村土地承包经营权（农村土地经营权）的价值可由抵押当 事人协商确定，也可由抵押当事人认可的具有资质的评估机构评估确定。
第十一条 农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押时，其地上附着物一并抵押，在抵押期间不得改变土地所有权的性质和农业用途。抵押期限不得超过土地承包经营权（农村土地经营权）的剩余使用年限。
第十二条 抵押权人与抵押人应当签订书面抵押合同；由第三方提供保证担保的，应签订保证合同。
第四章 抵押登记
第十三条 农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押实行登记制度，登记部门为县（区）农业行政主管部门。各县（区）农业行政主管部门应确定专门机构，具体办理相关抵押登记。第十四条 抵押权人和抵押人签订抵押合同后，双方共同持以下资料向县（区）农业行政主管部门申请办理抵押登记，抵押权自登记时设立：
（一）农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押登记申请书；
（二）申请人有效身份证明；
（三）贷款合同和抵押合同；
（四）抵押人是承包方农户的，需出具《农村土地承包经营权证》和其他共有人同意抵押的书面证明；抵押人是规模经营业主的，需出具《农村土地承包经营权流转合同》《农村、土地经营权证》和其他共有人同意抵押的书面证明；
（五）发包方同意抵押、处置的证明；抵押人是规模经营业主的，还需出具承包方农户同意抵押、处置的证明；
（六）拟抵押农村土地承包经营权（农村土地经营权）价值证明文件（价值评估报告）；
（七）登记机关认为应提交的其他资料。
第十五条 经审核符合登记条件的，登记机关应于受理登记申请材料后10个工作日内办结登记手续，填写《农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押登记簿》，以备查阅。
第十六条 对符合抵押登记条件的，登记机关应在抵押的《农村土地承包经营权证》或 《农村土地经营权证》的“变更登记”栏内载明抵押登记的主要内容，向抵押权人颁发《农村土地承包 经营权（农村土地经营权）抵押登记证》并在抵押合同上签注抵押登 记证编号、日期，经办人签字，加盖公章；对不符合抵押登记条件的，书面通知申请人。
第十七条 金融机构根据贷款合同、抵押合同及《农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押登记证》发放贷款。
第十八条 抵押人在抵押期间或抵押期届满要求变更或注销抵押登记的，必须由抵押权人出具债务履行完毕或其他同意变更、注销证明。
第十九条 农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押贷款到期，债务履行完毕后，抵押当事人持还款证明和《农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押登记证》等有效证明，到抵押登记部门申请办理抵押注销登记。
第二十条 农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押后，承包方农户或规模经营业主原享受的国家相关政策补贴不变。如发生征用等特殊情况，按国家有关法律和政策执行。
第五章 债权实现
第二十一条 当债务履行期届满抵押权人未受清偿的，抵押权人可与抵押人协商以抵押的农村土地承包经营权（农村土地经营权）再流转所得价款受偿。处置抵押的农村土地承包经营权时，同等条件下，本集体经济组织及其符合购买条件成员可优先受让；协商不成的，抵押当事人可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。第二十二条 抵押人在处置抵押的农村土地承包经营权（农村土地经营权）时，原承包方农户、所在集体经济组织成员有优先购买权。处置抵押农村土地承包经营权（农村土地经 营权）所得价款，抵押权人优先受偿，超过债权数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。
第二十三条 因处置抵押农村土地承包经营权（农村土地经营权）而获得农村土地经营权的土地使用者，只拥有流转期间的农村土地经营权且不得改变土地用途，不享受其他权利。流转期满后，无条件返还承包方农户。
第六章 附则
第二十四条 金融机构可根据本办法，制定实施细则。第二十五条 本办法由市农业局、市政府金融办负责解释，并根据工作中发现的问题适时按相关程序修订。
抵押贷款实施办法（试行）
第一章 总则
第一条
为深化农村产权制度改革，拓宽融资渠道，加快城乡一体化发展格局，根据党的十八大、十八届三中全会精神和《中国人民银行关于加大金融创新力度支持现代农业加快发展的指导意见》（银发〔2013〕78号）要求，结合全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，县人民政府决定在全县开展农村土地承包经营权抵押贷款试点工作，特制定本办法。
第二条
本办法所称农村土地承包经营权抵押贷款是指借款人在不改变土地所有权性质、不转移农村土地使用权和农业用途的条件下，将农村土地承包经营权作为抵押担保，向金融机构申请贷款的行为。当借款人到期不履行债务时，抵押权人有权依法处置该农村土地承包经营权并用处置所得价款优先受偿。
第三条
农村土地承包经营权抵押贷款应遵循自愿、互利、公平和诚信原则，充分保护抵押权涉及的承包方农户的合法权益。
第四条 本办法所称的农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用和一定处分的权利。
第五条
本办法适用于景谷傣族彝族自治县辖区范围内的农村土地承包经营权抵押贷款行为，农村土地承包经营权抵押融资金额不得高于合作银行规定比例。
第二章 抵押人和抵押权人
第六条
本办法所称抵押人是指通过家庭承包方式取得农村土地承包经营权的农户，或通过其他承包方式取得农村土地承包经营权的承包人以及通过依法流转方式取得农村土地经营权的规模经营业主。
本办法所称抵押权人是指提供抵押贷款的金融机构。第七条
抵押人是承包方农户和其他承包方式取得农村土地承包经营权的承包人的，应同时具备以下条件：
（一）具有完全民事行为能力；
（二）信用良好；
（三）合法取得的《农村集体耕地顺延承包合同书》、《农村土地承包经营权证》或《农村土地承包经营权登记他项权利证》；
（四）取得发包方同意抵押的书面证明；
（五）经办机构规定的其他条件。
第八条 质押人是流转土地规模经营业主的，应同时具备以下条件：
（一）具备贷款准入条件；
（二）依法签订的《农村土地承包经营权流转合同》，经登记并取得《农村土地经营权证》；
（三）取得发包方和承包方农户同意质押的书面证明；
（四）项目投资具有一定的自有资金，比例原则上不低于30%；
（五）质押人为企业法人的，应出具同意质押的有效内部决议等证明文件；
（六）经办机构规定的其他条件。
第九条
下列农村土地承包经营权不得设定抵押：
（一）权属不清的；
（二）未经依法办理登记的；
（三）已依法公告列入征地拆迁范围的；
（四）受其他形式限制的。
第三章 贷款申请
第十条
借款人是承包方农户和其他承包方式取得农村土地承包经营权的承包人的，向金融机构提出贷款申请，应提供以下资料：
（一）借款申请书；
（二）个人有效身份证明；
（三）生产经营内容及收入情况；
（四）《农村集体耕地顺延承包合同书》、《农村土地承包经营权证》或《农村土地承包经营权他项权证》；
（五）抵押人对抵押权的权属状况、抵押状况、同意处置权等作出的承诺；
（六）需第三方提供担保的，应出具第三方的担保函等文件资料；
（七）借款人不能按期偿还贷款时，发包方同意处置农村土地承包经营权的书面证明；
（八）其他共有人同意的书面证明；
（九）金融机构规定的其他资料。
第十一条 借款人是流转土地规模经营业主的，向金融机构申请贷款，应提供以下资料：
（一）借款申请书；
（二）个人有效身份证明或法定代表人有效身份证明；
（三）生产经营内容及收入情况；
（四）贷款用途及经济效益分析；
（五）《农村土地承包经营权流转合同》和《农村土地承包流转经营权证》等文件资料；
（六）质押人对质押权的权属状况、质押状况、同意处置质押权等作出的承诺；
（七）需第三方提供担保的，应出具第三方担保函等文件资料；
（八）质押人不能偿还贷款时，发包方和承包方农户同意处置质押农村土地承包流转经营权的书面证明；
（九）其他共有人同意质押的书面证明；
（十）金融机构规定的其他资料。第十二条 同一个村民小组有贷款意愿的承包方农户，可一同把各自的农村土地承包经营权打包向金融机构抵押贷款，实行共同打包农户联户担保方法，减少业务办理程序，方便农村土地承包经营权抵押贷款业务开展。
第十三条
农村土地承包经营权在抵押期间不得改变土地所有权的性质和农业用途。抵押期限不得超过土地承包经营权的剩余使用年限，采用流转方式取得经营权的，不得超过流转经营权剩余年限。借款人为流转土地规模经营业主的，其用流转经营权向金融机构抵押贷款期间，与金融机构所产生的一切法律责任自行承担，与土地发包方和土地转出方无关。
第十四条
借贷双方应当签订书面抵押合同；由第三方提供保证担保的，应签订保证合同。
第四章 抵押权登记、变更和注销管理
第十五条
县农业主管部门为土地承包经营权抵押登记的管理机关，乡(镇)农村经济经营管理部门为土地承包经营权抵押的登记机关。
第十六条
县、乡（镇）要调整充实人员，以农村经营管理部门为依托，建立县、乡（镇）、村三级土地流转管理服务机构，推进土地流转与抵押登记服务网络建设，积极搭建服务平台。
（一）在县农业科技局下属单位县农村经营管理站加挂县农村土地承包经营权流转管理服务中心牌子。县农村土地承包经营权流转管理服务中心负责指导好全县农村土地承包经营流转与抵押登记管理工作；建立土地流转储备库，为农业发展项目提供流转土地资源；建立土地流转交易系统，把采集到的土地流转信息，通过网络及时发布。
（二）在乡（镇）农业服务中心内设立乡（镇）农村经营管理站，负责本乡（镇）农村土地承包经营流转与抵押登记管理工作。主要职责是政策宣传、咨询、土地流转供求登记、信息发布、业主资质审查、经营权流转合同备案、经营权抵押登记管理、抵押权价值评估、抵押相关档案的管理等工作。
（三）在村民委员会建立土地流转服务点，负责收集上报本村民委土地流转信息服务工作。
（四）在村小组明确土地流转信息员，负责收集本村土地流转信息上报工作。
第十七条
借贷双方签订抵押合同后，双方共同持以下资料向乡（镇）农村经营管理站申请办理抵押登记，抵押权自登记时设立：
（一）农村土地承包经营权质押登记申请书。
（二）申请人有效身份证明。
（三）贷款合同和抵押合同。
（四）抵押人是承包方农户的，需出具《农村土地承包合同书》、《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权他项权证》和其他共有人同意抵押的书面证明；抵押人是规模经营业主的，需出具《农村土地承包经营权流转合同》、《农村土地承包流转经营权证》、《农村土地承包流转经营权他项权证》和其他共有人同意抵押的书面证明。
（五）发包方同意抵押、处置的证明；抵押人是规模经营业主的，还需出具承包方农户同意抵押、处置的证明。
（六）拟抵押农村土地承包经营权价值证明文件（价值评估报告）。
（七）抵押人及抵押物共有权人承诺对地上附着物及相关设施一并抵押的同意抵押处置承诺书。
（八）抵押物价值评估报告。
（九）登记机关规定的其他资料。
第十八条
乡（镇）农村经营管理站办理抵押登记后，出具《农村土地承包经营权抵押登记他项权利证》。
第十九条
借贷双方签订合同后，金融机构根据借款合同、抵押合同发放贷款。同时，金融机构做好抵押他项权证登记管理。
第二十条
抵押人在抵押期间或期届满要求变更或注销登记的，必须由抵押权人出具债务履行完毕或其他同意变更、注销证明。
第二十一条
农村土地承包经营权抵押贷款到期，债务履行完毕后，抵押当事人应在15日内持还款证明和《农村土地承包经营权登记证》等有效证明，到原抵押登记部门办理抵押注销登记。第二十二条
债务履行期届满抵押权人未受清偿的，抵押期限自动后延至债权实现之日止。
第五章 抵押权价值评估
第二十三条 农村土地承包经营权抵押物价值可由银行业金融机构与抵押当事人共同协商确定，也可由双方认可的有资质的中介机构评估确定，并向当地村民委员会和乡(镇)农村经济经营管理部门备案。
第二十四条 农村土地承包经营权抵押物价值还可由当地县人民政府指定的相关部门进行评估，景谷县人民政府指定各乡（镇）农业服务中心内设立的乡（镇）农村经营管理站为土地流转价格和抵押权的价值评估机构（公益性质），由乡（镇）农村经营管理站做出土地流转价格和抵押权价值评估确定。在县、乡（镇）农村土地承包经营权流转管理服务机构还未建立的过度阶段，也可由县农业科技局下属单位县农村经营管理站选出评估专家组作出土地流转价格和抵押权价值评估确定。
第二十五条 价值评估原则是根据土地的肥力、交通状况、地理位置、市场需求等进行综合评估。土地流转价格和抵押权的价值不得低于同期、同地区、同类型的农村土地承包经营权基准价格。
第二十六条
地上附着物为温室大棚等投资较大、后续使用年限在5年以上的固定设施，或价值较高、价格稳定、容易变现、能由第三方进行有效监管的农作物，可纳入抵押物范围，与农村土地承包经营权一并抵押。
第二十七条 抵押权评估内容分农村土地承包经营权和地上附着物两个部分。农村土地承包经营权评估办法是根据农村土地承包经营权类型，选用本县最近一次公布的征地统一年产值补偿标准进行评估测算依据（2015年标准：一类区年产值2162元、二类区年产值1929元、三类区年产值1732元、四类区年产值1289元，均值1778元）。结合我县实际，农村土地承包经营权评估价值公式为：
农村土地承包经营权评估价值=本县征地统一年产值补偿标准（元/亩〃年）×面积（亩）×（家庭承包合同剩余年限或已缴清租金的流转经营权剩余使用年限-1）+地上附着物价值。
地上附着物评估办法由评估机构实施现场勘验，参照县国土资源部门征地地上附着物评估实施办法做出评估。
第二十八条 抵押率。农村土地承包经营权抵押贷款的抵押率确定应综合考虑借款人的资信状况、偿债能力、农村土地承包经营权市场价格、权利变现难易程度、抵押贷款期限等因素确定。
（一）以家庭承包方式取得农村土地承包经营权作抵押的，抵押率最高不超过农村土地承包经营权评估价值的60%。
（二）通过流转方式取得农村土地承包经营权的，已缴清租金的剩余使用年限超过5年（含）以上的，抵押率最高不超过60%；剩余使用年限3（含）-5年的，抵押率最高不超过50%；剩余使用年限3年以内的不超过40%。
第二十九条 固定设施属通用设备的抵押率最高不超过40%，属专用设备的最高不超过20%；农作物需为多年生的经济作物如林果、苗木、花卉等，最高抵押率不超过40%。
第六章 债权实现
第三十条
当债务履行期届满抵押权人未受清偿的，抵押权人可与抵押人协商以抵押的农村土地承包经营权再流转所得价款受偿，也可由当地集体经济组织基准价格收购；协商不成的，抵押权人可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第三十一条
抵押权人在处置抵押的农村土地承包经营权时，原承包方农户、所在集体经济组织成员有优先购买权。处置抵押农村土地承包经营权所得价款，抵押权人优先受偿，超过债权数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。
第三十二条
因处置抵押农村土地承包经营权而获得农村土地经营权的土地使用者，只拥有流转期间的农村土地经营权且不得改变土地用途，不享受其他权利。流转期满后，无条件返还承包方农户。
第七章 附则
第三十三条
金融机构可根据本办法，制定实施细则。第三十四条
本办法由县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室负责解释。
第三十五条
本办法自发布之日起试行。
附件：1．个人向村民小组申请使用农村土地承包经营
权抵押贷款申请书
2．个人向金融部门申请使用农村土地承包经营权抵押贷款申请书
3．农村土地承包经营权抵押贷款意见书
4．农村集体耕地承包经营权情况证明
5．景谷傣族彝族自治县农村土地承包经营权抵
押价值评估报告
6．景谷傣族彝族自治县农村土地承包经营权抵 押登记他项权利证
健全农村土地承包经营权流转市场，是党的十七届三中全会提出的推进农村改革发展的一项战略任务。如何进一步推进我市农村土地承包经营权流转，发展农业适度规模经营，促进现代农业发展，是值得慎重对待和认真研究的问题。
近年来，长沙市农业产业化蓬勃发展，新农村建设稳步推进，带动了农村土地承包经营权的流转，农村土地流转市场非常活跃。但由于还处于起步阶段，存在流转机制不健全、流转行为不规范、法律法规不完善等问题，这势必造成利益联结松散、纠纷矛盾增多、流转市场扩展困难的矛盾，最根本的还在于对加快农业发展、农民增收、提高农村综合生产能力、发展现代农业带来不利影响。因此，我们要在科学发展观的指引下，正确处理土地流转和农民利益、社会稳定、经济发展的关系，制止非法的不规范的流转行为，积极探索土地流转的新路径。具体来说，要在下面六个方面下功夫。
一、统一思想，明确目标。坚持把创新农业生产经营机制作为推进农村土地流转总的指导思想。要从发展现代农业着眼，从推进农业产业化经营着手，从创新农村经营机制着力，把思想认识从传统农业生产方式中解放出来，从自给自足的农业经济形态中解放出来，从城乡二元经济结构中解放出来，把健全农村土地承包经营权流转市场，作为进一步推进农村改革和发展的一项战略任务。要坚持以市场农业为导向，以“两型社会”建设为契机，以增强流转主体动力为切入点，以健全服务体系为保障，努力建立起统一、高效的农村土地流转市场。
二、坚持原则，稳步推进。一是必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则，充分尊重农民群众意愿，由农民自由选择是否流转、采取何种方式流转。对一些暂不愿意放弃农村土地承包经营权的农户，在做好过细工作的前提下，可采取土地置换的办法满足他们的生产需求，避免因少数农户而影响流转土地的集中连片开发。二是必须坚持“稳制活田”和土地使用性质不变的原则。坚持土地权属不变和土地农业生产用途不变，农村土地承包经营权受让方不得擅自将农业用地转为非农业用地，不得进行掠夺性的生产经营。
三、健全组织、强化服务。坚持顺应市场经济的要求搭建农村土地流转信息服务平台。市可建立农村土地流转服务网站，向县、乡两级配备农村土地流转网络软件，建立土地流转信息渠道，及时向社会发布土地流转和产业发展信息，形成市、县、乡镇三级服务网络平台。通过服务平台这个媒介，着力帮助实现供与求的有效对接，不断破解农业生产规模经营的难题，从而实现农村土地大范围大规模的流转。
四、积极引导，加大扶持。一是大力培育和发展农村合作经济组织，坚持创新农业生产经营机制推进农村土地承包经营权流转。要根据本地农业产业结构和农业劳动力转移以及农村集体经济状况，实行以农业产业、土地承包经营权和集体资产产权入股方式，大力培育和发展农民专业合作社、土地股份合作社和集体资产合作社，在坚持农村土地家庭承包制度的基础上，通过优化农业生产关系，创新农业生产经营机制，努力提高农民的组织化程度，积极组织开展农村土地流转，推动农业生产和农村土地的适度规模经营。二是重点推动
农民以土地承包经营权入股的流转形式，实现农村承包土地由资源变资本，拓宽农民增收渠道，促进土地、资金、技术和劳动力优化配置。
五、积极探索，创新模式。坚持用城乡统筹方针促进农村土地承包经营权的流转。要进一步加大城乡一体化建设，打破计划经济下形成的城乡二元经济结构，让更多的社会公共产品覆盖农村。在完善农村医疗保险、最低生活保障和农业灾害保险的基础上，积极开展农民生活养老保障试点工作，将农民生活养老保障从土地承包经营权中剥离出来；为解决农村土地融资难的问题，要着手研究整合部分财政资金建立农业投资公司，为农业生产经营机构和企业提供抵押、担保，建立农村土地融资机制；可以通过农民以承包土地换社会保险和就业、以农户宅基地换城市住房的办法，逐步转移农业人口和农业劳动力，实现农村土地公司化运作，达到土地规模经营的目的。
六、完善法规，规范管理。土地流转工作涉及农民利益保障、农村经济发展和社会稳定，需要有一系列政策法规使土地流转有法可依，出现矛盾和问题可依法解决。矛盾主要表现为两个方面：一是土地流转主体——农民利益保护问题。要按照“依法、自愿、有偿”的基本原则，规范现行农用地经营权的流转形式，尤其要注重对法律上未予确认和规范的流转形式、流转程序、管理与服务和争议问题的解决，确保农民“三个不失”（失地不失权，失地不失利，失地不失业），确保不损害农民的土地承包权益，确保农民增收。二是土地规模流转过程中城乡同地不同权的问题。法律上对集体土地权益是有限制的，任何单位和个人进行配套建设需要使用土地时，必须要依法申请国有土地，农村集体土地，所有权是不得出让、转让或者出租用于非农建设的，因此对流转土地达到一定规模的，要按流转面积，比照农村集体建设用地管理，依法办理有关手续等。只有完善法规、规范管理，土地流转才能健康有序进行，农业现代化才能加快推进。
1 农村承包土地经营权抵押贷款中农民权益保障的价值取向
发展农业,解决“三农”问题,除了政策和科技还需加大资金投入。目前,农业技术不断进步,国家惠农政策不断出台,而急需的农业资金匮乏,农村金融服务供给数量和质量不足,一定程度上影响了农业和农村发展。以承包土地经营权为代表的农村产权抵押融资是破解农村中小企业与农户抵押难、担保难、贷款难,满足“三农”发展多元化信贷需求的有效途径,有助于实现全面脱贫、促进农村经济社会全面发展。诺贝尔经济学奖获得者Amartya Sen(1998)强调权利剥夺、能力缺失是导致发展中国家贫富差距拉大的真正原因。当前“共享”发展理念深入人心,维护和保障农民权益就成为我们开展农村承包土地经营权抵押贷款的出发点和落脚点。
学界对当前抵押制度推行所导致的农民权益保护不足问题的关注角度主要有内涵不清、立法缺陷、制度缺失、环境缺陷等,研究成果数量较少,社会对此问题仍不够重视。目前,农民土地权益的文献较为丰富,学者们主要从土地流转和土地征收方面研究,而其内涵也未能明晰界定。学界普遍认为农民土地权益主要包括土地收益权和土地处置权,民主权益和社会权益,实体权益和程序权益,资源禀赋性权益和社会保障性权益,以及农民社会保障权、发展权、参与权和决策权等,农民土地权益损失的主要表现形式有土地征地补偿标准偏低,土地增值收益分配不合理,地方行政部门强迫承包方流转土地,农地使用权等存在权能缺失从而严重影响着农村土地配置效率,农村妇女土地权益受到侵害现象普遍等。
本文认为我国应该基于农村土地制度和抵押实践,汲取其他国家和地区的经验与教训,以农民权益保护为核心制定农村承包土地经营权抵押制度。深入分析抵押过程中相关主体的利益诉求及平等对话机制,系统构建相应的研究框架,完善其抵押机制的理论基础和法理依据等是切实保障农民公平享有自身权益迫切要求。
2 国内外农村土地产权抵押中农民权益保障经验与教训
2.1 国外农村土地产权抵押中农民权益保障机制借鉴
美国、德国在农村土地使用权抵押运作方面起步比较早,农民权益保护较好。首先是在所有权制度上,土地归农民私有。农民对抵押土地的使用权拥有完整的物权和明确的法律保障,农民的权益从制度本身和实施过程中都得到了较好的实现和保护;其次在法律关系上,农民和融资机构在法律和事实上是平等民事法律关系;最后,抵押的主体、客体及性质和对应的权利义务均比较明确、清晰。日本通过建立综合性极强的农业协同组合(简称“农协”)为农民提供包括存贷款在内的全生命过程服务。为保护农民利益,日本政府设立“农村信用保险制度”、“存款保险制度”、“认定农业者制度”、“农业灾害补偿制度”以及“相互援助制度”等比较完整的风险防范制度,并主要采用了直接抵押贷款方式。英国、法国也建立了利于扩大农场规模的农民权益保护制度。另外,俄罗斯、印度、巴西、南非等主要经济转型或发展中国家也致力于发展农民权益保障的法律和制度框架。虽然与多数国家土地产权制度存在差异,但是我国可以选择性借鉴各国在风险防控、制度构建、贷款利率设定、抵押范围、资金来源等技术细节以利于对农民权益的保护和实现。
2.2 国内地方试点中农民权益保障的分析与总结
目前地方试点中农民承包土地经营权抵押行为“于法无据”,主要原因就是立法缺失限制了抵押权的实现,这造成金融机构和农民在抵押过程中均面临较大风险,而且拍卖成为现行法律中土地使用权抵押权实现的唯一方式。目前抵押模式的多样性使得政府监管难度加大,政府在抵押过程中的角色定位不清也导致农民权益保障存在真空地带。另外,流转平台的不完善,农业风险防范机制的匮乏,土地用途管制失灵和城乡社会保障供给不均衡,专业资质评估人员和权威土地价值评估机构的缺乏等均对抵押造成风险,从而有损于农民的权益。
学界普遍认为城乡二元土地制度是农民土地权益损失的根本原因,农村土地产权制度存在缺陷、规划管控与用途管制、地权的不稳定性、地方政府行为监管缺失等亦是农民土地权益受到侵害的主要原因。
2.3 国务院遴选抵押试点的农民权益保障跟踪研究
2015年12月27日全国人大常委会授权国务院在232个县(市、区)开展农村承包土地经营权抵押贷款试点,截止2017年12月31日完成。此次试点由国务院按照全国人大常委会授权开展,明确提出在“试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定”,其合法性和权威性明显高于以往地方试点。地方试点已经为此次国务院试点做出探索,但是以往试点缺乏对农民权益的保障机制。当前必须在全面总结地方试点经验基础上对国务院试点跟踪研究,以期更加系统、全面地探析我国农村承包土地经营权抵押中农民权益保障的运行机制和完善路径。
国外发达国家土地使用权抵押制度比较成熟,农民因土地私有对土地拥有完整的物权,农民权益保护较好。而这与我国迥然不同,尤其是基于所有制形式不同所构建的制度本身的经验无法直接照搬。但是,各国在风险防控等在客观上有利于农民权益实现和保护的一些技术性细节值得我国选择借鉴。国内学者以各地丰富的承包土地经营权抵押试点为样本,对农民抵押意愿、需求及影响因素等进行了调查研究和政策描述,从促进农业生产、提高土地绩效、规避金融机构风险等为目的构建抵押制度的角度进行了卓有成效的研究,但是未准确、明晰地界定农民权益内涵,抵押风险中农民权益受损情况和农民权益保护途径也不明确。因此,当务之急是以农民权益保护为中心深入解释和分析抵押中与农民权益的相关利益主体相互作用关系和根本原因,并系统研究和构建承包土地经营权抵押中的农民权益保障机制和实施路径。
3 不同抵押模式中的农民权益保障逻辑关系分析
借鉴国外经验和国内试点,我国农村承包土地经营权抵押主要有直接抵押、入股抵押、担保抵押和交易所抵押四种模式,本部分依此阐示各种模式中农民权益种类及各利益主体间关系。值得注意的是,图框所列各种权益并非固定不变,而是会随着抵押贷款各个阶段推进而逐步出现和消失。运用“协商民主与公共治理理论”可深入剖析各种权益出现时每组利益主体间的相互逻辑关系和作用机制。
3.1 直接抵押模式
不论哪种抵押模式,政府均需保障农民抵押土地后的生存权、发展权、社会保障权等,并且要对金融机构的涉农抵押贷款行为加强监管(因有共性,未列图框内,下同)。在直接抵押模式下,农户直接将承包土地经营权抵押给金融机构获取贷款。这是较早开展试点中形成的抵押模式。由图所示,直接抵押模式中农户与金融机构的权益逻辑关系包括定价权、自由抵押权和抵押土地收益权,并对政府拥有质询监督权。定价权是指农民有参与确定被抵押地的价格的权利(下同);自由抵押权是指农民有决定是否抵押农地,将农地抵押给谁,欲抵押年限、面积、位置等的权利;抵押土地收益权是指农户将土地经营权抵押期间的土地收益仍为农户所有的权利;质询监督权是指农户对政府监管金融机构等的责任履行情况进行质询与监督的权利。
3.2 入股抵押模式
在入股抵押模式下,农户将土地经营权入股抵押给合作社。合作社负责土地生产经营,以土地经营权向金融机构抵押获取贷款。最后农户从合作社处获得分红。期间农户与金融机构并不产生直接借贷关系,因此农户与合作社的权益逻辑关系包括定价权、自由入股抵押权和入股土地收益权。自由入股抵押权类似于直接抵押模式中自由抵押权,是指农民有决定是否将农地入股合作社,欲入股抵押年限、面积、位置等的权利;入股土地收益权是指农户将土地经营权入股合作社期间的获取土地分红的权利。
3.3 担保抵押模式
在担保抵押模式中,担保机构由政府出资成立,农户将土地经营权抵押给担保机构,再由担保机构为其向金融机构担保,然后农户从金融机构处获取贷款。同时担保机构向农户提供反担保,农户不能按时还款而金融机构实现抵押权时,担保机构可将土地出租给原集体内承包农户耕种。因此农户同时与金融、担保机构产生了定价权和抵押土地收益权等权益逻辑关系,若金融机构因农户不能按时还款而进行抵押权实现后,农户与担保机构又会产生优先承租权、优先购买权等权益逻辑关系。优先承租权是指金融机构从担保机构实现抵押权后,原承包农户可优先承租并利用土地收益返还担保机构的权利;优先购买权则是农户优先承包土地并拥有一定经济实力后可优先购回原承包土地经营权的权利。
3.4 交易所抵押模式
在交易所抵押模式中,农户将土地经营权在政府成立的交易所里挂牌转让给农业企业,从而使受让农业企业获得交易证书,受让企业即可以此抵押给金融机构而获取贷款,农户从农业企业处获取流转收益但不与金融机构产生抵押贷款关系。因此农户主要与受让农业企业产生定价权、自由转让权、土地流转收益权等权益逻辑关系。自由转让权是指农户拥有是否转让,转让给谁,欲转让年限、面积、位置等的权利;土地流转收益权是农户将土地经营权出让期间获取土地流转收益的权利。
4 农村承包土地经营权抵押中的农民权益保障机制整合
目前我国农村承包土地经营权抵押制度仍未形成比较完整的农民权益保障机制。针对土地承包经营权抵押中农民权益保护途径,郑文忠等认为应当建立国家、集体、农户三维一体的抵押地农民权益保障制度,完善农村社会保障体系是经营权抵押后农民权益保障的基础。基于现有研究成果以及对当前开展试点的案例分析,建议从权益度量、分配及监督等多个维度构建承包土地经营权抵押中农民权益保障机制。
4.1 完善农民权益的度量机制
现有文献资料中对农民权益受损研究多是定性描述,并不能直观获取农民权益受损程度,从而影响政府决策。通过初步分析,本文认为可借鉴城镇国有土地比较成熟的评估方法,经过调整后形成市场比较法、预期收益法、标准权益修正法等科学合理的定量方法,用以准确测度农民权益。以土地收益权为例,市场比较法是指可先期借鉴业已逐渐形成的土地流转市场价格与相似地块的土地抵押价格相比较,待抵押市场规模变大后便可与土地抵押市场价格相比较确定农民土地收益权受损程度;预期收益法是指可依据当地普遍的土地年均收益为基础,按照承包农地抵押年限计算土地预期收益得出农民应获土地权益;标准权益修正法则是需要政府或授权机构制定当地承包土地经营权抵押的农民土地权益标准,然后根据多种影响因素进行调整从而获取农民土地权益分值。
4.2 完善权益分配和利益补偿机制
当前我国农村土地权益内容尚不明确,分配机制还不清晰,需通过总结试点经验和立法明确农民和其他主体间的权益分配机制。比如定价权,价格主要是由市场形成,其确定不能由政府、金融机构、担保机构或农户单方认定,而是多方协商确定或由评估机构估值后再商议确定,这些均需形成固化机制。另外,我国还需建立农民权益受损的补偿机制。
4.3 建立多方权益协商机制
“协商民主”理论能有效实现和推进公民有序的政治参与,公共治理理论则重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系。紧扣农村承包土地经营权抵押过程中农民利益保障机制,运用协商民主和公共治理理论分析各相关主体的利益诉求,构建相关利益主体定期定点的多方协商机制,使农民平等参与抵押贷款诸多环节,使农民和其他主体的利益诉求能够得到充分表达、理解和相互接受。
4.4 建立权益保障回应机制
在我国的农村承包土地经营权抵押贷款试点中,政府和相关机构并不完全了解农民权益是否得到充分保障,保障程度如何,农民是否满意等情况,因此容易引发社会矛盾。为克服当前试点中暴露出的这些弊端,我国在制度创设中应及早建立农民权益保障回应机制,有效提前化解此类问题。
4.5 建立权益保障循环监督机制
现仅有金融机构对借款人的使用和经营状况的监督以及政府对金融机构的日常监督,这远远不够。农业生产面临自然和市场两方面的风险,基于农地的抵押贷款具有明显的特殊性,政府须对金融、担保、评估等机构制定更严格的监督体系,尤其需加强程序监督。更重要的是,我国需要建立农民对政府的质询监督机制,从而促成各权益主体的循环监督和相互制约。
摘要：我国开展农村承包土地经营权抵押贷款试点的出发点和落脚点就是维护和保障农民权益。当前我国以政策性文件为主制定农村承包土地经营权抵押制度,并主要在各试点范围内推行,而农民权益保障不足成为试点中普遍存在的问题。在充分借鉴国内外农地抵押贷款的经验教训基础上,文章以农户为单位梳理在直接抵押、入股抵押、担保抵押和交易所抵押等四种模式下农民与其他利益主体间的权益逻辑关系,进而提出通过完善农民权益度量机制、权益分配和利益补偿机制,建立多方权益协商机制、权益保障回应机制和权益保障循环监督机制达成我国农村承包土地经营权抵押贷款的农民权益保障机制整合。
关键词：农民权益保障,农村承包土地经营权,抵押贷款,机制整合
参考文献
[1]沈思言,徐雷.土地承包经营权抵押制度国内文献综述——以农民权益保护为中心[J].河北法学,2015(10).
[2]梁慧星.中国物权法草案建议稿,条文、说明、理解与参考立法例[M].北京:社会科学文献出版社,2003.
[3]吴志刚.基本权利:保障农民土地权益的新视角[J].中国土地科学,2012(11).
[4]曲福田,田光明.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革[J].管理世界,2011(6).
[5]丁关良.土地承包经营权抵押现状剖析和法律规制研究[J].农村经营管理,2014(8).
[6]张立.土地承包经营权抵押制度障碍与重构[D].西南财经大学,博士学位论文,2012.
[7]谭峻,涂宁静.农村集体土地所有权的实现困境与对策研究[J].中国土地科学,2011(5).
[8]蔡银莺,张安录.规划管制下农田生态补偿的研究进展分析[J].自然资源学报,2010(5).
[9]俞海,黄季焜,Scott Rozelle等.地权稳定性、土地流转与农地资源持续利用[J].经济研究,2003(9).
农村土地承包经营权流转是当前乃至今后一个时期各级各部门面对“三农”的一项重要工作。它不仅能极大地解决土地季节性抛荒的难题,实现土地资源的合理配置,有效地提高土地利用率和产出率,促进农业和农村经济持续发展,而且还能极大地加速农村劳动力向二、三产业转移,对加快实现农村经济发展和推进社会主义新农村建设具有重要意义。从我县农村土地承包经营权流转的现实看,存在流转手续不够规范、流转方式随意性、土地功能受到破坏等问题,不利于农业的发展。因此,加大宣传、规范管理、稳定完善、创新服务势在必行。
一、基本情况
我县行政区划面积2210.3平方公里,其中湘江平原占22.23%,溪谷平原占8.65%,岗地面积占23.36%,丘陵面积占20.222%,低山面积占13.77%,中山面积占31.77%,土地格局为“七山半水两分田,半分道路与庄园”。现有 16个乡镇,2个国有林场,506个村,36个居委会,4787个村民小组,农业户数 13.7万户,家庭承包农户13万户,农业人口 52.5万人。我县于1994年开展农村土地第二轮延包工作,1998年进行了一次完善,2002年在农村税费改革工作中又对全县土地延包工作进行了完善,将国家征用土地面积、水毁地面积予以了核减,对农户土地承包经营权证进行了换发,2006年再一次对全县土地延包后续工作进行了完善。据统计,全县农民承包地块达66万块,承包面积45万亩,签订承包合同13.4万份,发放土地承包经营权证书13.4万本,均按要求做到了“四到户”。现有集体所有农用地面积263.9万亩,其中耕地51.3万亩,林地196.9万亩,水面2.9万亩,园地12.3万亩,其他农用地0.5万亩。耕地中有水田45.6万亩,旱土5.7万亩。2008年,我县农村土地承包经营权流转面积为10.26万亩,其中耕地流转面积7.4万亩,占全县耕地面积的14.42%,比2006年增长1.5倍;农村土地承包经营权流转涉及农户数3.55万户,占家庭承包经营土地农户总数的27.3%,比2006年增长1.4倍。签订书面流转合同份数0.79万份,占流转数的22.25%。
二、流转形式与特点
(一)流转的形式
当前我县农村土地承包经营权流转的形式主要有转包、租赁、转让、互换、入股及其他等几种形式。
一是转包,是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。据调查统计,全县通过转包形式流转耕地面积4.21万亩,占耕地流转面积的56.89%。
二是租赁,是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。租赁后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按租赁时约定的条件对承包方负责。据调查统计,全县通过租赁流转耕地面积0.59万亩,占耕地流转面积的7.97%。
三是转让,是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源,经承包方申请和发包方同意,将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户,由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止,原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。据调查统计,目前,全县通过转让流转耕地面积1.03万亩,占耕地流转面积的13.92%。
四是互换,是指承包方之间为方便耕作或者各自需要,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。据调查统计,目前,全县通过互换流转耕地面积1.25万亩,占耕地流转面积的16.89%。
五是入股,是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或者合作社等,从事农业生产经营。这种形式尚处于探索和起步阶段,据调查统计,全县入股耕地面积仅500余亩,占耕地流转面积的0.68%。
六是其他形式。据调查统计,全县通过其他形式流转耕地2700亩,占耕地流转面积的3.65%。
(二)流转的特点
当前我县农村土地承包经营权流转基本特点有五个方面。
一是流转过程自发性。土地承包经营权流转主要在农户间进行,且大多数是承包人和转包者双方之间的自发性流转。据调查统计,我县由农户自发流转的面积为8.65万亩,占流转面积总数84.3 %;自发流转的农户数为2.89万户,占流转农户总数的81.4%。
二是流转方式随意性。农村土地转出方和受让方流转关系的建立主要是口头方式约定。据调查统计,目前全县耕地流转主要是代耕代种,没有签订流转合同。全县签订流转合同数仅为0.79万份,已签订流转合同的面积为2.73万亩,分别占总数22.25%和26.6%。已签订流转合同协议的基本属于外来租赁专业大户和企业等。
三是流转期限短期性。据调查统计,全县大多数农村土地流转期限短。全县耕地流转期限在1年以下和1～5年的分别达3.8万亩和3.2万亩,分别占51.35%和43.24%,合计占流转耕地总面积的94.6%;而流转期限5-10年的仅有0.2万亩,10年以上的仅有0.2万亩,分别占流转耕地总面积的2.7%和2.7%。
四是流转主体多元化。以前农村土地承包经营权流转主要在农户间进行,参与流转的主体也主要是农户。但近年来,由于农业产业化进程的加快,一些农业企业和专业大户在农村大面积集中连片租赁农民的承包土地,用于发展高效农业,实现产业化经营。据统计,全县流转给企业和专业大户(10亩以上)经营的土地面积达3.63万亩,占流转面积的35.38%。
五是流转用途单一性。目前,全县流转土地的用途基本用于发展种植业。主要是用于种植粮食、蔬菜、西瓜、花卉苗木、烤烟、水果和中药材等,约占流转土地的90%以上,只有少数用于发展牧畜、家禽养殖等。
六是流转价款差额大。不同流转方式、不同作物的流转金支付差额较大。农民转包、代耕代种的,一般没有支付流转金,租赁、转让、互换的,虽然支付了流转金,但因区域与土地性质不同而价款差别较大,仅耕地每年每亩价款差距就达60-200元。
三、存在问题
据调查发现,当前农村土地承包经营权流转工作,虽然已逐步规范,但也存在一些不容忽视的问题。
一是流转手续不够规范。农村土地承包经营权流转普遍存在“三多三少”现象,即私下流转的多,组织流转的少;转包、出租或代耕的多,转让的少;口头协商多,文字协议少。大部分农户与农户之间只是口头约定,有的农户在转让时也不通过发包方,有的虽签订了书面流转合同,但也存在着合同形式不规范,条款内容过于简单的问题,对于流转双方的权利义务及违约责任、承包土地上附着物处置、有偿转让价款以及土地被征用后的承租户损失补偿等缺乏明确的界定,导致流转纠纷时有产生。
二是流转服务严重缺位。由于目前没有规范的流转管理工作制度、流转市场和服务机构,造成农村土地承包信息不对称,存在“要转的转不出,要租的租不到”,一方面难以为土地流转提供方便快捷的服务,另一方面容易发生土地重复流转,而因此形成纠纷,却只能调解,不能调处结案,难以有效维护受损户的合法权益。
三是土地功能受到破坏。少数土地流转发生后,由于经营者缺乏对土地的保护意识,有的为提高短期效益,对土地实行掠夺式经营,导致土壤肥力下降;有的改变土地功能;有的甚至以流转名义,进行违规建房等,使土地难以复耕。
四、完善农村土地承包经营权流转的对策与建议
一是大力宣传法律法规和国家政策,积极引导农民依法进行土地流转。一要加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和十七届三中全会《决定》等政策法律法规的宣传力度,让农民了解有关流转政策。同时加大对流转典型的宣传引导,推介成功经验,让农民看到流转带来的规模效益,引导群众打破传统的小农经济意识,树立科学发展的理念,围绕着“粮食增产、农业增效和农民增收”的目标,引导群众按照依法、自愿、有偿原则,大胆探索和创新流转新方式、新途径,走“先扶持引导,后规范发展”的路子,促进土地由自发、无序向规范、有序的流转。二要加强土地流转软硬环境的建设,疏通流通环节,化解小生产与大市场之间的矛盾,对运用土地流转进行优势产业和新兴产业立项开发的,给予资金、技术、税费等方面的倾斜,真正让流出、流入户都有想头、有干头。
二是规范管理,强化指导,保障土地规范、有序流转。一要赋予农村经营管理部门的行政执法和行政管理职能,建立流转规范管理工作机制和规程,依法加强流转登记管理。规范土地流转合同,提高合同签约率,凡1年以上的流转,要指导流转双方在协商一致的基础上依法签订统一文本格式的流转合同,明确土地流转的形式、用途、补偿、期限与违约责任等。建立土地流转登记备案制度,对变更土地承包关系的流转地,及时由经营管理部门办理农村土地承包经营权证变更登记手续。二要建立流转信息网络。以乡、村、组为单位,全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息,建立土地流转信息采集系统和共享平台,逐步实现流转信息的网络化管理。三要切实加大《合同法》、《农业法》、《农村土地承包法》等法律法规的宣传力度,增强农民的法律意识,规范双方的履约行为。加大流转纠纷调处力度,有效地解决流转纠纷,促进流转健康、规范、有序发展。
三是稳定完善,畅通渠道,提高土地流转规模。一要稳定农村土地承包关系。要按照中央要求,抓紧做好农村土地的确权、登记、颁证工作,让流转的主体与客体都吃下“定心丸”,为稳定流转奠定基础。二要大力支持发展种养大户。各级财政要加大农业资金投放力度,调整农业投入结构,对利用流转搞高效农业、规模农业的种养大户要优先投放农业产业和综合开发等资金,支持种养大户开展农业基础设施建设和新技术引进,扩大流转需求。三要加快发展农民专业合作社和农业龙头企业。支持通过“企业+合作社+农户”模式,发展规模经营,带动流转发展。
【农村土地承包经营权抵押的实践与思考】推荐阅读：
我国农村土地承包经营权流转制度浅析07-11
新版农村土地承包租赁合同05-27
农村土地承包法宣传口号06-30
关于加快推进农村土地经营机制创新的意见06-12
随州市农村土地流转和规模经营问题调查07-24
土地承包经营权06-10
土地承包经营权转包协议书09-08
农村土地的买卖合同07-16
