国库直接办理集中支付业务思考

国库直接办理集中支付业务思考（共7篇）

国库直接办理集中支付业务思考 篇1

推行国库集中支付改革是一项利国利民的工程，将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理，有利于加强对财政资金的全程监控和调度，提高资金运行效率和使用效益，确保预算支出安全、规范、透明，增强国家宏观经济调控能力，而目前由商业银行代理国库集中支付业务模式，存在诸多弊端，与改革的初衷相距甚远，随着时间推移，由国库直接办理集中支付业务，乃大势所趋，也是唯一最佳选择。

一、目前集中支付代理模式现状

1.财政集中支付系统各自为政。开展国库集中支付业务必须有专门的管理系统，而在县级财政、代理行基本无自主开发软件实力，只能选择购买软件开发商开发的软件，但这些系统大多五花八门，互不兼容，与国库也没有统一接口规范，导致与国库会计集中核算系统不能衔接，现代化信息系统优势发挥程度有限。由于信息传递不衔接，财政、人民银行国库、代理银行之间依靠手工录入数据、人工传递凭证，既加大了财政、国库、银行的工作量，影响资金的使用效率，又易出错，影响工作开展。甚至可能存在支付信息传递脱节带来的各种风险。

2.先付款后清算模式存在垫资风险。商业银行代理集中支付业务普遍采用的支付模式，其基本流程为：国库支付中心向代理行出具支付令――商业银行通过备用金账户向预算单位零余额账户支付款项――每天汇总支付款后向人行进行清算。由此可见备用金账户是国库集中支付流程不可或缺的重要中转环节。如果存放在代理行的备用金不足支付，或因不能在规定时间内完成对行内各营业网点的支付数据汇总，又不能及时清算，代理行则必须先行垫款，这种先支付后清算的做法与《支付结算办法》中关于“银行不垫款”的规定不符，且会在一定程度上会挫伤商业银行代理集中支付业务的积极性。

3.代理行责权利不对称。商业银行的经营目标是利润最大化，其在争取集中支付代理资格时，看中的是财政这一优质客户所带来的综合效益，实际上，代理行在开展业务过程中，经常往返于国库和财政，送达或提回相关凭证，财政资金支付清算及信息提供等大量工作必须由代理银行承担，代理银行为承担和维持该项业务需耗费大量人财物力，却得不到分文手续费，与投入的巨大费用差距太大，代理行心有怨言又无可奈何，责、权、利的失衡导致代理行压缩成本，减少开支，人员素质、核算质量无法保障，给改革带来负面影响。

4.国库监管滞后和弱化。《中华人民共和国国家金库条例》实施细则第2章第10条4款明确规定了国库的监管职责，即：“监督财政存款开户和财政库款的支拨，对违反规定的，国库有权拒绝执行”，传统拨款方式，国库可以采取监控预算指标等手段，对库款支拨的用途、性质进行审核，但改革后，支付模式发生了根本变化，直接支付的主动权在财政设立的支付中心，国库对拨付给劳务供应商的资金合规性难施监督，授权支付的主动权则在预算单位和代理行，国库只是在财政下达的额度范围内事后与代理行资金清算被动付款，国库对财政拨款环节的控制监督力度被弱化。

二、国库直接办理集中支付业务的难点

国库直接办理集中支付业务，取消代理行备用金、零余额账户，是改革的必然方向，更勿需增加商业银行的额外运营成本，大大减少了支付中间环节，可以最大程度杜绝国库资金的体外循环，避免第二国库形成，真正体现改革成效，但在目前环境下，国库直接办理集中支付业务的内外部条件并不完全具备，尚存诸多困难：

1.相关法规不健全。经过多年改革，财政直接、授权支付的相关制度较为完善，改变现有支付方式，由国库直接经办，应当如何操作还处于探索阶段，需从法规上进一步界定财政与人行国库在预算资金运作、监管过程中的权利与义务，明确国库对预算额度、性质、用途的监督，确保更好地服务于财政国库管理改革，但此类相关法规制度出台较少。

2.人员系统不能适应需要。基层国库普遍存在人少事多，忙于应付日常核算现象，且人员素质参差不齐，核算质量、监管效率、服务水平存在很大差异，如果国库直接办理集中支付业务，每笔预算单位支出均由国库受理，则业务量将几何级增长，随着服务对象不断延伸，业务越来越复杂，国库必须越来越明细的核算方能满足改革要求，以现有人员、网络、系统条件，国库无法承受。

3.缺乏可供借鉴的运作流程。目前商业银行代理集中支付业务模式的运行流程清晰明了，但由国库直接办理，应当如何操作，可供参考的方法较少，处于起步阶段。一旦所有明细拨款由国库一家办理，国库部门面临的是财政大量支付额度下达，国库如何接收，并根据财政支付令采取何种快捷安全的方式，通过大额支付将资金划至预算单位零余额或劳务供应商账户等等一系列问题均亟待解决。

4.国库支付联网系统功能不完善。目前，人民银行总行正在运行的财税库银横向联网系统（TIPS），只能实现税收电子化传输，还不具备处理预算支出功能，国库目前使用的国库会计数据集中系统（TCBS）预留了与地方财政联网接口，但由于财政并没有统一数据规范，造成系统不能联网运行，一旦所有每笔细化的财政支出均由国库办理，在网络系统功能不完善的前提下，依靠手工逐笔输入支付信息，势必加大系统负荷，不仅不现实，也极易出现差错和造成国库资金风险。

三、设想和建议

我国目前的商业银行代理集中支付业务模式均属过渡性质，为根本上消除财政资金挤占、挪用、截留现象，还应进一步理顺各方关系，完善有关制度，逐步解决改革中的问题，国库直接办理支付业务，财政资金直达用款单位账户，不仅快捷，更有利于对财政资金去向的跟踪问效，实行国库直接办理集中支付后，财政资金支付将更加安全、透明，及时，财政部门有更大资金调控余地，改革所带来的成效将不断显现：

1.尽快完善相关制度法规。现行国库集中支付的有关法规比较零散，没有规矩何成方圆，为保证改革深化，建议尽快完善国库直接办理集中支付规章制度，包括修订《国库集中支付管理办法》，规范预算单位零余额账户设置，明确财政支付指令下达后，国库资金清算等一系列操作流程，以及建立集中支付业务逐笔审核监管制度等，只有得到法规保护，才能有效约束操作行为。

2.取消清算备用金账户。在代理银行设立备用金账户是一个过渡性质的账户，如果实行人行直接办理集中支付就没有垫付资金的风险，取消了备用金账户，既可以解决该账户违反《支付结算办法》，也可避免因来不及清算代理行须垫款的问题，因此，只有完善国库单一账户体系，变商业银行代理支付为人民银行国库直接支付与清算，才能节约国库集中支付的运行成本，使人行能够掌握预算单位每一笔资金的用途、去向，加强对财政性支出的监督管理，防范和化解资金支付风险。

3.培养新型国库管理队伍。国库要有计划、有步骤地开展以单一账户为主要内容的新业务、新知识、新技能交流培训、岗位练兵活动，提高人员综合素质，同时要根据当地国库业务量大小和改革实际推进情况配强国库人员，合理设置国库岗位，落实细化岗位职责，建立绩效激励机制，优化劳动组合，造就一支道德高尚、作风优良、业务精湛的新型国库管理队伍。

4.构建完整运行操作规程。我们要及时总结改革经验，积极创造条件，在确保国库资金安全的前提下，摸索出一整套能够方便快速、直接办理集中支付业务的操作流程，从财政到国库再至用款单位，做到稳妥、有序，严格按照同级人大批准的预算内容，财政用款计划额度及时准确拨付资金，实现真正意义上的国库集中支付。

5.打造现代化国库集中支付平台。实现国库会计数据集中系统（TCBS）、财税库银横向联网系统（TIPS）与金财金税工程的对接，推进业务处理自动化建设，提高信息反馈和对账环节的电子化程度，打造现代化支付联网平台，拓展财税库银横向联网功能，集中支付业务直接在网上即可审核办理，财政支付令通过系统能实时将数据同步传送至国库，国库能对资金实行逐笔监督，对符合政策的给予办理，违反的当场拒绝不予清算，力争早日实现集中支付业务电子化、无纸化操作和监管。

国库直接办理集中支付业务思考 篇2

一、基本情况

(一) 目前财政资金主要通过以下两个渠道办理

一是国库划拨。财政库款、救灾补助资金、低保资金、社保资金、家电下乡补贴资金、财政代发工资等, 由财政局通过拨款凭证向国库提交拨到各资金管理部门在商业银行开立的账户上, 国库记账后通过同城票据交换给各商业银行入账, 再由各资金管理部门支付给相关单位或个人。

二是财政支付。财政预算外资金由各收缴单位集中缴入在商业银行开立的预算外资金财政专户后, 由财政统一拨付。

(二) 支库办理直接支付业务的条件

支库办理直接支付业务, 就是人民银行国库部门依据财政 (或民政) 等部门提供的拨款指令, 将救灾补助等款项从财政 (或民政) 部门在国库部门开设的专用资金账户通过小额支付系统直接划拨至相关个人在商业银行开设的存款账户或单位专户的行为 (以补助金发放流程图为示例如下图) 。

从目前的系统、网络及硬件建设来看县级支库也已经具备了办理该业务的条件, 可以借助内部往来通过大小额支付系统实现资金批量直接拨付到在任何一家银行开设的个人收款账户和单位账户, 由国库部门一笔汇总拨款, 商业银行系统分笔入账, 不仅大大减少业务量、节约了人力资源, 更重要的是缩短了资金的在途时间, 增强了国库服务财政、服务民生、服务社会的能力。

(三) 今后的发展趋势

由于支付体系的不断完善, 同城票据交换将要到达其使命终点, 在国库集中核算系统上线之前, 撤销同城票据交换后, 财政资金的拨付采用国库直接支付将是国库资金清算的必然趋势。通过国库进行直接支付, 最有利于国家、也最有利于财政, 人民银行有强大的支付系统, 又有一套完整的机构和人员队伍, 完全有条件、有能力做好财政资金的直接支付。

二、存在的问题

(一) 多重、分散开设账户, 不利于实施有效管理和全面监督

由于现行国库管理制度实行的是以预算单位设立多重存款专户为基础的分级分散收付制度, 财政支出通过财政部门和用款单位各自开设的存款账户层层拨付, 重复分散设置账户, 如:华坪县财政局为了满足发放给在不同商业银行开户的个人工资, 在各家商业银行均开立了代发工资账户;家电下乡补助资金由财政局专户管理, 划拨到各乡镇财政所 (会计站) 家电下乡专户, 再发放给农民;救灾补助资金同样由财政局专户管理, 拨付到民政局救灾补助专户, 再将款项划拨到各乡镇的会计站救灾补助专户统一发放。因此, 同一资金性质的账户由于管理部门不同, 账户均要逐级开立, 这种运作方式导致在途资金多、闲置资金量大、过于分散、容易发生资金截留, 不利于对其实施有效管理和全面监督, 而且这类账户是各商业银行争夺的焦点, 给财政及人民银行带来了协调的难度。

(二) 拨付环节多, 资金汇划慢, 不利于提高支付清算效率

县级国库虽然作为支付系统间接参与者, 也能够通过支付系统进行国库资金清算, 但预算资金的进出目前只能通过同城票据交换提入、提出, 造成预算资金的进出不能当日到账, 有时滞三、四天, 再加上资金管理部门的中间环节, 致使款项未能及时达农户个人及用款单位账户上。

(三) 国库直接办理支付业务, 牵扯部门多, 社会认识不统一

实行国库直接支付以后, 财政、民政、社保等部门的工作量相应增加, 在做好其自己的系统数据外还要负责“中国人民银行救灾补助金发放信息专用录入工具”电子基础信息的录入和校对等工作, 据调查:华坪县民政局发放城市低保户3000多户, 农村低保户11000多户, 老年高龄补助8900多户、五保户2000多户, 这么大的量要保证录入信息必须正确无误, 才能为快速发放直拨资金奠定基础。以前只需一张银行支付凭证就能拨出去, 现在还要录入很多明细拨款电子信息, 相关部门会觉得繁琐复杂。因此社会各界认识不统一, 有人还认为是“和商业银行争饭吃”, 甚至少数支行同志也认为是“自找麻烦”。

(四) 将会增加中心支库的工作量

县支行办理国库直接支付业务后, 由于所有的款项都要通过内部往来, 由中心支库对款项及电子基础信息审核后从大小额支付系统划转, 中心支库的业务量将会很繁重。

(五) 将会增加人民银行的利息支出

县级支库办理直接支付业务后, 相关专项资金都要聚集在国库部门专户存储, 其资金量甚大, 利息支出高, 据调查华坪县仅养老保险基金一项在商业银行的利息支出每年就高达90-100万元, 而目前华坪人行支付给财政的利息全年才20万元左右。

三、县级国库办理直接支付业务的建议

(一) 统一思想、提高认识, 稳步推进国库直接支付业务

鉴于该项业务在不同程度上还存在认识上的误区, 县级人民银行要积极开展工作。对内要开展学习讨论、统一思想, 提高认识;对外要积极走访, 大力宣传, 消除误会, 形成共识。要向县政府主管领导专题汇报、争取支持, 同时要深入县财政、民政等相关部门主动磋商, 最好由主管县长召集并主持召开县财政、民政、国库和相关部门“一把手”参加的县长办公会, 确定试点, 落实具体事宜, 促成国库办理直接支付业务的有效开展。

(二) 清理账户, 财政资金由国库集中管理

清理撤销现有的财政、民政、社保等部门在商业银行开立的相关专用存款账户, 克服多重分散开户的情况, 财政资金由国库集中管理, 为国库办理直接支付业务创造条件。

(三) 横向配合、做好系统支持和电子信息导入的核对工作

在信息录入方面, 人民银行要提供有利于国库更好地发挥作用的业务系统或业务指导, 认真审核信息, 提高信息的准确性, 对拨款依据错误而导致的问题, 有关单位要妥善处理。必要的时候, 县支行要主动协助相关部门校正、核对基础信息, 确保信息正确无误。

(四) 纵向联动, 积极配合组织实施

在国库办理直接支付业务中, 作为支行要多与上级行沟通联系, 在业务上取得上级行的指导和帮助。县内的其他相关部门, 也要积极通过上级相关主管单位的沟通、协商和指导, 县级各部门才能更好地形成合力, 共同建立以支付系统为中心的清算体系, 使预算支出能够当日拨付到预算单位或收款人账上, 这既是提高财政资金使用效益的重要途径, 也是国库集中支付改革的本质要求。

(五) 改进业务流程, 方便县级国库办理业务

国库直接办理集中支付业务思考 篇3

【关键词】商业银行 集中支付业务 监督管理

自2005年试点开始，浙江省本级国库集中支付已顺利运行十年。期间，商业代理银行承担了资金支付、资金清算等重要职责，是集中支付业务顺利运行不可或缺的一个重要部分。

一、对商业银行集中支付业务代理业务监管的主要内容

与银行普通业务相比，代理国库支付业务因其特殊性，商业银行需在制度、技术、业务、内控等方面建立更完备的管理体系。具体来说，应该实现以下几个方面的要求：一是依据国库管理制度改革实施方案及相关配套制度办法的规定，制定本行相应的集中支付相关制度、流程、业务指南等。同时根据相关制度及政策变化。及时调整更新。二是有效构建集中支付专用信息系统，以进行资金额度控制、支付指令受理、财政资金清算、表报信息传输等。保证财政资金支付有效、及时、安全。三是配备专门的集中支付业务管理人员、操作人员，建立完善集中支付业务培训机制，保证实际业务的规范操作。四是建立和实施集中支付业务内部控制制度，严格岗位职责分离。建立科学制衡的业务控制、技术有效的对账机制等防范资金风险。

相应上述内容，对代理银行进行系统监督管理包括以下几个方面：

一是对集中支付制度、流程建立实施情况的监管。监督代理银行是否根据集中支付制度要求建立相应的行内制度，相关业务政策以及科学合理具操作性的流程。

二是对集中支付业务信息系统有效性的监管。监督代理银行的集中支付信息系统是否运转正常，电子信息反馈是否及时有效。

三是对集中支付业务规范性的监管。监督代理银行日常业务管理是否满足集中支付要求，是否建立集中支付业务操作流程，并按流程规范支付；是否建立集中支付业务的管理机构；各支行是否配备了集中支付业务专门人员，并对其进行上岗培训。

四是对国库集中支付资金风险的监管。监督代理银行的信息系统、日常业务操作流程中是否存在风险隐患；是否建立相应的内部岗位、业务控制机制和内部对账等。

二、对代理银行集中支付业务监管的现状及问题

目前有关国库集中支付制度中，涉及有关对代理银行监管的内容主要为银行准入、账号管理、资金清算业务了方面。

（一）代理银行业务监管的具体职能、定位不清，监管制度基础不足

国库集中支付管理相关制度中不仅规定代理银行准入、账户管理、资金清算业务等方面管理，但对于代理银行业务运行监管的主要内容为何、如何管理、由何部门进行监管、后续的考核和评价如何实施等方面尚不够明确，即缺乏对代理银行业务运行层次的全面细化监管要求。

（二）代理银行集中支付业务监管机制尚未建立，监管缺乏系统性

对代理银行集中支付业务的监管是改革后的新情况、新要求，目前各方对其重要性认识不够，监管职责不明确，以及其他因素影响，代理银行集中支付业务运行监管中还未建立一套全面、系统、科学的管理体系。一是对代理银行的监管存在一定程度随意性、分散性，缺乏连续性和系统性，如在监管中有时事先并无明确针对性管理的内容，经常在发生差错或异常情况后的补救和改进措施，而未能“防患于未然”。二是监管手段较为单一，监管效率较低。目前财政部门对代理银行的监管主要通过日常业务数据核对、对账、代理银行日常信息报备等方式进行实现，存在“信息迟缓”和“信息部对称”等情况。

（三）代理银行集中支付业务监管后续的处置、考核评价机制缺失

由于缺乏制度上、职责上的明确定位，造成目前对代理银行的监管仅停留在监督层面，缺乏后续处置、考评机制，对监督发现的异常、违规问题如何处置、如何与代理银行考核评价结合等方面尚未明确，即监管只有反映权，没有处置权和评价权，不能真正有效实现监督后的管理、改进和完善，这种只“督”五“管”的情况造成对代理银行集中支付业务的监管无法在根本上取得实效。

三、加强对商业银行集中支付代理业务监管的对策

（一）在制度保障上，要在相关制度中明确监管职责

有关部门应尽快健全对代理银行监管的相关制度法规，创建代理银行国库集中支付业务监管相关制度办法，明确监管的具体内容、监管范围、监管措施、违规处置、考核评价等方面，提高监管有效性。特别是要明确代理银行集中支付业务违规的处置、后续改进管理，以及细化代理银行考核、评价办法，对日常监督结果纳入到代理银行考核评价中。

（二）在职责定位上，应合理确定对代理银行监管职责、分工，理顺监管职能

合理的职责定位和明确的职责分工是实施代理银行监管的组织基础和前提条件。要进一步明确国库支付执行机构对代理银行集中支付业务日常监管职能，并赋予其代理银行违规处置、日常考核评价等职责权限，使监管真正落到实处。

（三）在监管手段上，要创建系统化监管体系，提高代理银行的监理科学性

通过采用电子信息系统监控与现场检查相结合方式低代理银行集中支付业务实施更为有效的监管。做到提前预警、主动提示、及时反馈，提高监管效果。

（四）在监管沟通上

一是加强宣传，促进代理银行深入了解改革，正确认识其在集中支付运行中的作用责任，提高其对集中支付业务管理的重视，化解抵触心理，积极规范、加强集中支付业务管理。二是做好政策传达沟通工作，及时分析、反馈集中支付中发现的问题，与银行协商解决难点问题，提高银行日常业务培训、上岗培训、业务更新等工作的有效性，切实提高代理银行集中支付业务执行的规范性。

参考文献

[1]李荣.商业银行代理国库业务监督中存在的问题及建议.《财经界》，2013.18.

[2]王宁.构筑财政代理综合服务平台，共促经济可持续发展.《中国财政》，2009.14.

[3]黄秀亮.改进财政零余额账户运行的思考.《财政与金融》，2013.01.

国库直接办理集中支付业务思考 篇4

（业务篇）前言

随着国库集中支付制度改革的深化，财政资金支付的安全性及工作效率要求越来越高。2007 年以来，上海、山西等地逐渐尝试开展国库集中支付电子化管理，探索财政资金运行新模式，显著提升了财政资金管理效率，取得了一定成效。由于缺乏统一部署和指导，部分省市在探索支付电子化管理过程中，面临一些问题和困难，安全措施不到位、管理方式不规范、协调难度大、制度建设滞后等问题突出,迫切需要建立统一的政策框架和协调机制，统筹规划、科学实施，保障和促进国库集中支付电子化管理规范有序开展。为满足地方财政需要, 进一步提升财政资金支付的安全和效率,财政部会同人民银行在经历了5 年的研究探索后，按照“统一规划、统一标准、统一支撑软件”的原则，确立了国库集中支付电子化管理的建设目标、建设内容和实现方式，并选择河北、重庆作为第一批国库集中支付电子化管理试点。目前，河北、重庆已正式上线运行，在全国地方财政范围内率先实现了国库集中支付电子化管理。

为推进第二批国库集中支付电子化管理试点,帮助试点省（市、区）财政部门、人民银行和代理银行深入理解国库集中支付电子化管理内容，准确把握试点方向，我们组织编写了《国库集中支付电子化管理试点实施指导手册(业务篇)》，共分三章，分别从理论概述、业务实施、技术保障三个方面阐述了支付电子化管理有关内容，并通过问答方式对参与各方最关心的问题做了详细解释。

由于时间仓促，本书难免有疏漏和描述不准确之处，我们会根据试点的情况和各方意见对内容进行进一步完善。需说明的是，本书仅作为第二批试点省（市、区）实施国库集中支付电子化管理的临时参考用书，其中，部分内容今后将以财政部文件形式进行规范。

目 录

加强信息安全管理为国库改革提供支撑——翟钢司长在部分省市财政国库信息安全管理工作座谈会上的讲话（2011 年8月24 日）.................................1 扩大支付电子化试点推动国库改革迈上新台阶——翟钢司长在在国库集中支付电子化管理第二批试点启动会上的讲话（2013 年2 月22 日）.....................8 加强信息系统安全建设做好国库支付无纸化管理——赵永旺副司长在地方国库支付无纸化管理业务需求研讨会上的讲话（2011 年3 月23 日）.................14 夯实安全基础创新管理方式推动国库改革迈上新台阶——谭龙总会计师在国库集中支付电子化管理业务需求研讨会上的讲话（2012 年4 月10日）..............20 夯实信息安全基础推进国库集中支付电子化管理——赵永旺副司长在全国财政国库信息安全管理培训班上的讲话（2012 年6 月12 日）........................24 第一章概述..............................31 1.什么是国库集中支付电子化管理？........31 2.为什么要推行国库集中支付电子化管理？..31 3.实施支付电子化管理具有什么现实意义？..32 4.实施支付电子化管理的总体思路是什么？..33 5.如何理解支付电子化管理的总体思路？....34 6.财政部门在支付电子化管理工作中需要履行哪些职责？.........................................36 7.中国人民银行在支付电子化管理工作中需要履行哪些职责？.....................................36 8.代理银行在支付电子化管理工作中需要履行哪些职责？.........................................37 9.支付电子化管理与国库集中支付制度有何关系？.37 10.电子支付的安全机理是什么？...........37 11.实施支付电子化管理应具备哪些条件？...38 12.实施支付电子化管理对内控制度建设有何要求？.........................................38 13.什么是电子支付安全支撑控件？.........39 14.安全控件和业务系统的关系是什么？.....39 15.电子凭证库的主要功能是什么？.........40 16.电子凭证库可以对哪几类凭证进行管理？.41 第二章业务实施..........................43 1.支付电子化管理应该怎样分步实施？......43 2.实施支付电子化管理对现有凭证单据有何影响？......................................44 3.实施支付电子化管理对账务处理有何影响？......45 4.实施支付电子化管理对财政支付业务管理流程有何影响？.....................................45 5.财政部门实施支付电子化管理需要完成哪些工作？......................................46 6.财政部门为什么要与人民银行、代理银行签订支付电子化管理协议？.......................47 7.预算单位为什么要与代理银行签订支付电子化管理协议？.....................................47 8.授权支付网上银行和柜面业务的关系是什么？...47 9.授权支付网上银行的实现模式是什么？.........48 10.代理银行与人民银行之间清算业务的实现模式是什么？....................................48 11.支付电子化管理公章管理模式有哪些？........49 12.电子凭证收发典型业务管理流程是什么？......49 13.如何最简化实现支付电子化管理业务？........51 14.电子支付出现差错如何处理？................52 15.支付电子化管理遇到异常情况如何进行应急处理？.....................................53 16.如何合理使用电子凭证库？..................53 第三章技术保障..............................55 1.财政部门实施支付电子化管理为什么要开展信息安全等

级

保

护

测

评

工作？..................................55 2.财政部门如何开展信息安全等级保护测评工作？..............................................55 3.财政部门实施支付电子化管理为什么要建立安全审计

机制？..............................................56 4.财政国库支付业务处理系统为什么要加强权限管理？.............................................56 5.财政部门实施支付电子化管理后为什么要加强数据备

份

管理？...........................................57 6.财政部门如何为各实施方颁发电子签名认证证书？.............................................57 7.国库集中支付电子化管理参与各方如何制作和管理电子印章？......................58 8.各级财政部门、人民银行及代理银行如何部署安全控件？............................................59

加强信息安全管理为国库改革提供支撑

—在部分省市财政国库信息安全管理工作座谈会上的讲话

财政部国库司翟钢司长（2011 年8 月24 日）

同志们：

在今年4 月份召开的全国财政国库管理制度改革座谈会上，部领导重点强调了财政资金安全管理工作。加强信息安全管理则是在新时期、新形势下，保障财政资金安全，推动国库改革深化的一项基础性、战略性工作。这次会议已经是财政部国库司今年第二次组织的信息安全管理专题会，如果算上上次在广西召开的座谈会，我们共邀请了北京、天津等25 个省市财政国库部门的有关同志参加。不少参加过广西信息安全座谈会的同志多次向我们反映，座谈会办得及时，办得好，听了专家的讲解，受益菲浅，这坚定了我们办好信息安全专题会的信心和决心。这次会议的主要内容包括两个方面：一是请国家信息安全职能机构的领导和专家为我们授课。二是研讨无纸化安全支撑体系有关制度和系统建设问题。下面，就当前和今后一段时期加强财政国库信息安全管理工作中的几个问题，我讲几点意见，供大家参考。

一、充分认识加强财政国库信息安全管理的重要性和紧迫性

国库改革从一开始就与信息化密不可分，可以说，没有信息化，国库改革就无从谈起。十年来，按照建立现代国库管理制度的改革要求，各级财政国库部门大力推进国库信息化建设，国库管理信息系统对国库改革的支撑和促进作用不断增强，为完善现代财政国库管理体系提供了坚实基础。然而，迅猛发展的信息技术在服务国库改革的同时，也带来了信息安全风险，像一把“双刃剑”立在我们面前。如果国库信息安全问题处理不好，将很可能诱发财政资金运行风险，不但会损害财政国库部门的形象，还可能威胁到国家的核心利益。加强国库信息安全管理，既是确保国库管理制度改革各项政策目标有效落实的重要保障，也是提高财政国库科学化、精细化管理的有力抓手，我们应当从战略的高度来理解和认识这项工作。

（一）加强信息安全管理是应对当前信息安全形势的需要

进入新世纪以来，信息技术发展迅速，国民经济和社会信息化不断深化，信息安全面临新的挑战。网络空间中的渗透与反渗透、控制与反控制、窃密与反窃密斗争日趋激烈。近年来，境内外各种敌对势力想尽一切办法，利用信息安全漏洞窃取我国经济、社会各领域的重要情报，其手段之新、技术之高可能是我们无法想象的。我们要高度重视经济和社会信息化发展的这些新情况、新形势，尤其要将其与财政国库工作结合起来。财政收支数据，直接反映我国的政策导向、经济态势和财政运行情况，成为境内外各种敌对势力觊觎的热点对象。财政收支数据中，包含大量关系国计民生的敏感信息，如果被不法分子利用，不仅会造成经济损失，还有可能威胁社会稳定。而这些数据大都集中于国库部门管理的系统中，我们责任重大，绝不能掉以轻心。加强信息安全管理，已到了刻不容缓的地步，广大国库干部一定要认清形势，增强忧患意识，积极行动起来，全面推进这项工作。

（二）加强信息安全管理是保障财政资金安全的需要 财政资金安全管理是财政国库部门的一条重要生命线，近年来，各级财政国库部门一直高度重视，狠抓落实，通过强化管理基础、创新制度机制，不断提高财政资金安全管理工作水平。7 月份，国库司组织12 个工作组，分赴全国36个省（自治区、直辖市、计划单列市）对地方清理整顿财政专户情况进行了重点抽查，工作力度之大在近几年是比较罕见的，足见我们对财政资金安全管理工作的重视程度。在检查中，我们看到，一些地方财政国库部门正在通过信息化手段，建立“全资金覆盖、全流程控制、全账户监管”的管理框架，即将所有性质的财政资金以及资金管理的各个环节全部纳入信息系统中，将国库管理制度的各项规范性要求固化在系统的控制规则里。可以肯定，信息化应用水平的提高是对财政资金安全管理的一大进步。但是，所有资金安全问题也因此集中在信息系统上。在这种情况下，加强信息安全管理，保证信息的“真实性、可靠性、完整性”，已经成为保障财政资金安全的关键所在。

（三）加强信息安全管理是深化财政国库改革的需要 经过反复研究论证和广泛征求意见，“十二五”时期，财政国库改革与发展的基本思路和主要措施已基本确定，要强化和健全现代国库管理制度“四项功能”、建设和完善现代国库管理制度“五大体系”，对国库信息化建设也提出了更高的要求。“十二五”时期，要建设并完善财政现金管理、债务管理和政府采购管理系统，并与国库收付管理系统衔接，形成完整统一的财政国库管理一体化信息系统。与此同时，还要逐步建立预算执行数据中心，实现从生产系统中动态提取数据，并在此基础上同步开展国库信息资源开发、利用、共享工作。可以展望，以上工作目标的实现，必将使财政国库改革上升到一个崭新的高度。但我们必须清醒的认识到，国库改革越是深化，国库系统运行的环境越是开放、复杂，数据越是精细、庞大，信息安全管理的基础性保障作用越是明显。俗话说，“基础不牢，地动山摇”，因此，要确保财政国库改革目标顺利实现，加快建立完善的现代国库管理制度体系，就必须切实加强国库信息安全管理这项基础性工作。

国库改革前期，我也曾参与其中，那时，我就非常关注安全问题。国库部门通过信息系统每天要支付成千上万笔财政资金，国库数据与金融等行业的信息相比更综合、更全面，如果国库管理信息系统藏有“后门”，后果将不堪设想。而纵观我们的信息安全管理现状，既缺乏科学合理的制度约束，也缺乏权威专业的技术指导，很不乐观。我们现在正处于“安全”与“不安全”的边缘，大家一定要重视起来，切实加强国库信息安全管理，不断提高信息安全保障水平。

二、转变传统观念，深入理解财政国库信息安全管理有关问题

提到信息安全管理，可能大家的第一反应认为这是个技术问题，是技术部门的事。事实上，在众多威胁信息安全的因素中，管理缺失占了相当大的比重。近年来财政部门发生的多起重大信息安全事件，究其原因，主要是由于我们的干部安全意识淡薄、安全知识缺乏、未认真执行有关管理制度造成的。但总体来说，信息安全管理是一个比较专业的领域，需要向专业机构和相关专家学习。这也是我们为什么要请安全专家授课的主要原因。下面，我先结合我们的实际情况讲几点看法：

（一）正确认识管理与技术在安全管理中的关系 国库管理工作对信息系统和网络的依赖程度不断加深，系统与业务紧密结合、相互影响、相互促进。安全问题主要表现在两个方面：一是业务管理中人为因素造成的管理风险，如关键业务岗位没有落实“不兼容岗位分设”和“岗位牵制”等内控原则，或是没有严格执行有关管理规定，最近国库资金管理中暴露出的一些问题基本上都是这个因素造成的；二是由于网络安全设施不健全，计算机软、硬件产品本身技术漏洞造成的安全问题。因此，我们研究财政资金安全管理问题，要从管理和技术两个层面入手，而且还要把管理问题放在首位。安全专家经常讲“三分技术、七分管理”，如果管理措施不到位，技术手段再强、再严密也发挥不出实际作用，也会存在漏洞。

（二）合理把握信息安全管理有关原则

信息安全管理，涉及技术手段、管理方法、业务要求、资源制约等诸多因素，只有正确处理好各种要素的关系，才能形成合力，具体说来，有以下几个原则要遵守：一是要遵循系统性原则，信息安全管理是一个庞大的系统工程，任何环节上的管理缺失都会对整个系统构成威胁，要综合考虑安全管理中各个层面、各个环节、各种手段的协调统一，避免出现受短板制约的“木桶效应”；二是要遵循动态性原则，“黑客”手段和防护技术总是在此消彼长中交替发展。因此，安全管理制度和安全防护措施不是一劳永逸的，要随着业务环境和技术条件的变化而不断进行调整；三是要遵循现实性原则，大家要清醒的认识到，没有绝对的安全，甚至有时“安全”和“效率”是一对矛盾主体。但也不能因噎废食，关键要在综合评估现实的安全防御需要和风险承受能力的基础上，采取有效措施确保核心机密不外泄、数据丢失可恢复、异常操作可追踪等安全管理目标，实现“效率”和“安全”双保障、双促进。

（三）正确认识无纸化管理与安全的关系

近年来，各地财政部门对无纸化管理的呼声很高，有些省市已在积极探索。但在实施支付无纸化管理的过程中，必须认识到无纸化管理不是简单的技术变革，更是管理上的革命。传统管理方式下，资金支付要经过填单、初审、复核、盖章等环节，依靠各岗位间“接力棒”式的简单传递，没有从头到尾真正无缝关联起来，一旦某个环节存在控制不严、监管不力问题，很容易被不法分子利用，从而威胁到财政资金安全。无纸化管理，把原来这种相对独立的分散控制通过流程再造整合成一个完整的管理链条，从而实现了所有支付环节的关联和交叉验证，可以说，相比传统管理方式更安全、更便捷。但这里说的“更安全”是有前提的。要真正实现安全的无纸化管理，首先要从重构业务管理流程入手，建立与支付电子化管理相适应的管理模式和制度体系，其次要采取一系列技术防范措施，管理与技术“两手抓，两手都要硬”，才能真正使支付安全管理再上一个台阶。我们在实施支付电子化管理的问题上，一定要认识到位、准备到位，谋定而后动。

三、采取有效措施，全面加强财政国库信息安全管理 加强财政国库信息安全管理，涉及法律制度、管理规范、技术标准等诸多方面，问题复杂、任务艰巨。根据中央的国库改革实践，结合我们掌握的各地信息化建设情况，初步确定了此项工作的基本思路：坚持积极防御、趋利避害的方针，按照管理与技术并重、安全与效率统一、近期与长期兼顾的原则，不断完善制度标准，逐步夯实管理基础，着力健全长效机制，进一步提高财政国库信息安全管理水平。根据上述思路，要重点抓好以下几个方面的工作：

（一）研究制定财政国库信息安全管理规范

制定财政国库信息安全管理规范的目的，是要将国家有关安全标准与国库管理实践紧密结合，为平稳推行各项国库管理制度改革提供安全保障。可以说，这是一项制度创新，将国库管理制度体系从政策层面延伸到操作层面。信息安全管理规范是一系列制度的集合，包括业务审核管理、人员授权管理、系统运行维护管理、财政与相关部门的数据接口规范等非常广泛的内容，应当分阶段、分步骤、分重点，逐步建立起一套较为完整的制度体系。各级财政国库部门要积极探索，群策群力，配合我们共同把这项工作做好。中央做了一些前期研究工作，参照人民银行发布的《电子支付指引》和有关国家标准，我们草拟了《财政国库业务电子化管理暂行办法》, 明确了国库集中支付电子化管理业务应遵循的原则、业务准备及办理程序，并从管理和技术两个方面提出了加强安全控制的具体要求。希望大家多提宝贵意见，便于我们进一步修改完善，尽快下发各省参照执行。

（二）加快建设无纸化安全支撑体系

为支持地方财政实行支付电子化管理，提高国库支付系统运行的安全性和稳定性，我们想尝试建设一套无纸化安全支撑体系，即利用成熟安全技术和产品，组成基本的安全管理控件，以解决电子印章、安全传输、信息留痕等一系列问题。同时，争取不与特定的支付系统和管理模式绑定，提高其通用性，满足不同单位需要，适应不同系统。应该说，这套系统不同于以往建设和推广的软件系统，建设思路有创新、有突破，需要重点关注可操作性。希望大家深入讨论，重点研究我们的思路是否可行，统一的安全性要求与各地业务管理的个性化特点如何协调，系统的通用性和有效性如何平衡等问题。做好这项工作的关键是要央地共建，地方财政国库部门要深度参与。近期，我们拟抽调部分地方财政国库部门同志组成业务需求研究小组，广泛征求地方同志意见，共同推进此项工作。

（三）尽快开展信息系统安全测评工作

按照国家关于信息安全等级保护的有关要求，开展信息系统安全测评工作，将有助于我们进一步提升信息安全管理的专业化、科学化水平。各级财政国库部门要积极推动这项工作任务。一是思想上要高度重视。各地很多已经建成的国库管理信息系统，在开发设计时并未充分考虑到相关安全管理措施配套实施问题，在长期运行使用过程中也未定期进行安全检测，“运行十年，从未体检”的现象比较普遍，其中的安全隐患不容小觑。信息安全无小事，各级财政国库部门要建立信息安全“一把手”负责制，将系统安全测评与加强内控管理、完善制度体系紧密结合起来，精心组织，认真落实。二是行动上要迅速有力。今年3 月份，我们请总参三部对财政部国库管理外网平台进行了安全检测，结果发现了很多管理上的漏洞。举一反三，我感到这项工作非常急迫，各地要迅速行动起来，与技术部门主动配合，争取早日完成对重要信息系统的安全测评和安全加固工作。三是落实上要细致周到。国库管理信息系统子系统众多，要从各个子系统的重要程度、关联关系、网络部署等各方面综合考虑，精心设计测评方案，一个系统一个系统的分析，一个节点一个节点的检测。对发现的安全问题，要及时整改；对提出的改进建议，要认真吸纳。

（四）建立健全信息安全管理长效机制

安全问题有很多，对地方各级财政国库部门来说，最为严峻的就是制度缺失问题，要赶快填补“空白”，尽快建立起覆盖采购、收支、账务等各个管理环节，贯穿信息系统开发、运行、维护等整个生命周期的长效机制，为加强管理提供重要基础和有力保障。地方各级财政国库部门要注重从以下几个方面开展工作：一是要注重动态性，强化定期安全检查。信息安全管理不是一成不变的，要根据新情况、新要求，对安全管理制度、防护措施等不断进行调整完善。要建立信息安全定期检查制度，并根据业务需要对重要信息系统适度增加检查的深度和频度，保证安全管理工作的有效性。二是要注重实时性，严格系统运行监控。信息安全威胁无处不在，而且一般情况下是“看不见，摸不着”，我们一定要时刻绷紧安全这根弦。要建立信息系统运行情况实时监控机制，发现异常情况，及时响应处理。三是要注重系统性，实施全程安全管理。信息安全管理的系统性，要求我们一个薄弱环节也不能放过，要引入专业安全顾问从信息系统产品选型、设计开发、测试评估和运行维护等方方面面进行安全方案设计和安全管理指导，建立起预防、控制、纠错、修正的闭环式管理链条。

同志们，财政工作千头万绪，但无论何时，我们都要高度重视安全问题，充分认识加强财政国库信息安全管理工作的长期性、艰巨性和复杂性，抓住“十二五”的重要机遇，以“咬定青山不放松”的精神，创新管理手段，完善管理制度，狠抓管理效果，全面提升财政国库信息安全管理水平。

谢谢大家！

扩大支付电子化试点推动国库改革迈上新台阶 ——在国库集中支付电子化管理第二批试点启动会上的讲话

国库司司长翟钢（2013 年2 月22 日）同志们：

按中国人的传统，未过正月十五都算过年，在这里先给大家拜年了，祝大

家蛇年吉祥如意。回首过去的一年，国库集中支付电子化管理试点工作取得了重

要进展，这一新型财政资金管理方式已在河北、重庆两地成功运行，新机制使国

库集中支付制度应有的优势得以充分发挥，给国库管理制度改革注入了新的动力

和活力。这项工作能取得今天这样的成绩，可谓来之不易。从财政部会同人民银

行总行，开始顶层设计、统一规划，到形成一套较为完善的理论体系和实施方案，我们用了两年多的时间。这期间，财政部和人民银行密切合作、共同努力，召开

较大规模的研讨会达20 余次，参与的业务和技术专家来自公安部第三研究所、总参三部、工商银行，以及河北、重庆、湖北等10 余个省市，形成的各类方案

和规范有上千页。两年来，有近百人为这项工作付出了艰辛努力。借此次会议机

会，对所有参与研发的单位和同志们表示衷心的感谢！这项工作已引起部领导的高度关注，王保安副部长专门批示：“国库支付电

子化创新有回报，试点效果好。当下要抓紧总结经验，完善技术手段，确保万无

一失。目标顺序是：资金安全、效率提升、成本降低”。王军副部长、谢旭人部

长分别圈阅同意。为达到部领导的高要求，需要我们稳中求进、精益求精。这次

我们邀请大家来，就是希望你们在河北、重庆两地试点的基础上，全面总结经验，深入挖掘亮点，完善方案手段，为在全国范围内推广打下坚实的基础。下面，我

结合国库集中支付电子化管理的研究成果以及试点情况，讲几点意见。

一、开拓创新，推动财政国库信息化迈入新阶段 国库集中支付电子化管理，是先进信息技术与现代管理理念相融合的产物，其基本原理就是废弃铁皮文件柜，使用“电子凭证库”。“电子凭证库”身量虽小，作用巨大，不但能解决安全和效率问题，还能够以此为支点带动国库内控制度完

善和服务质量的提升。从试点情况看，我们的设想和做法基本达到了预期效果。

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 9 页

（一）构筑安全体系，提升财政资金安全管理水平。传统资金支付管理方

式下，我们主要依靠“大红印章”来保障纸质凭证的真实性和权威性，然而随着

技术的发展，“萝卜章”仿真水平越来越高、复制成本越来越低，几乎可以以假

乱真。我们财政部门现在虽然引入了信息系统的自动控制和交叉稽核机制，但以

纸质凭证为主、以电子信息为辅的做法，实际执行过程中，往往由于业务量大、操作繁琐等原因，造成系统内部审核控制与纸质凭证管理相互脱节，这就给违规

使用财政资金以可乘之机。正是看到了这些安全隐患，我们下决心利用先进的管 理理念和信息技术，从基础上提升国库资金安全管理水平。首先，我们提出链条

式管理理念，即利用电子化手段将传统模式下各个相对分散的审核控制整合成一

个完整的管理链条，比如，河北省直接支付从预算单位到财政共有8 岗审核，其

全部操作痕迹“隐藏”在电子凭证中，系统自动逐环节进行校验，从而实现“环

环相扣、互相牵制、有始有终”的安全控制目标。其次，在技术实现上，我们组

织开发了“电子凭证库”，并借助信息安全专家，共同建设通用性强、稳定性高 的安全支撑控件，保证未经授权的用户“进不来、看不到、改不了”，经过授权 的用户“丢不了、拿不错、赖不掉”，靠“雁过留痕”保障财政资金安全。通过

以上措施，确保支付流程中的任何操作都运行在阳光下，真正实现让电子支付比

传统支付方式更安全、更放心。

（二）打造信息高速路，大幅提高财政国库运行效能。随着国库集中支付

制度改革横向到边、纵向到底深入开展，特别是财政国库科学化、精细化管理的

不断推进，财政、预算单位、人民银行、代理银行工作量成倍增长，“效率”问

题日益突出。对财政国库部门自身而言，业务人员需逐岗手工签章、逐笔打印凭

证、每日往返取单送单，耗费大量人力、物力，效率低、差错多，对于预算单位、人民银行、代理银行也同样存在类似的问题。要解决上述问题，取消纸质凭证是

关键，我们通过将“电子凭证库”分别部署到财政、人民银行、代理银行端，实

现各方记账凭证和支付指令的“无纸化”管理。这一看似微不足道的变化，却是

资金支付运行方式的大转变，带来支付效率的全面提升。实施支付电子化管理以

后，不再需要专门印制凭证单据，不再需要进行电子信息与纸质单据的人工核对，工作人员足不出户即可“全天候”办理资金支付业务。重庆在试点时，还将代理

银行给预算单位提供的支付回单，整合到财政局电子凭证库中，预算单位可以及

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 10 页

时落地打印、及时入账。重庆的做法，既提升了对预算单位的服务质量，又降低

了商业银行的代理成本。我相信即将试点的省市也会创造出提升服务质量和效率 的“聪明”做法。

（三）创新管理理念，促进国库集中支付制度改革深化。正如“蒸汽机”

推动人类社会从农业文明跨入工业文明，支付电子化管理是对原有财政资金支付

管理方式的一次彻底变革，必将引发财政资金支付管理从理念到实践的一系列创

新与探索，从而推动国库集中收付改革跃上新的台阶。在不改变国库集中收付制

度框架的前提下，我们将“电子凭证库”作为“支点”，依托它逐步实现记账凭

证依据的变革、财政资金运行监控手段的变革、财政对预算单位服务方式的变革，等等。河北、重庆两地实行支付电子化管理后，已在抓紧调整内部管理制度，丰

富和完善对预算单位的服务方式和内容，加大县级集中支付改革的力度和深度，初步体现了支付电子化对深化国库改革的促进作用。

二、把握重点，确保国库集中支付电子化管理不走偏 实施国库集中支付电子化管理是一项系统工程，既涉及业务与技术的协同和

融合，还涉及财政、人民银行、代理银行及预算单位的衔接和互通，其管理理念

之新、技术要求之高、协调难度之大都是前所未有的，试点省市在具体执行过程

中需要重点把握以下几个方面：

（一）支付电子化管理的基本原则是坚持国库集中支付制度框架不变。如

今，国库集中支付制度改革已走过10 余载春秋，这项改革取得了重大历史性成

就，成为我国预算管理的基本制度，在有效落实国家宏观经济政策、健全公共财

政管理体系、完善惩防体系建设等方面发挥了重要的基础性作用。实践表明，2000 年改革之初确定的改革框架和路线图，既站得高、望得远，又行得通、落得实，国际社会对此也表示高度关注和给予高度评价，认为中国独立进行的国库改革设

计具有“后发优势”，达到国际先进水平。我们要不折不扣、坚定不移地按照国

务院既定方针把这项改革贯彻好、落实好。支付电子化，既不是从零起步，也不

是另起炉灶，而是与国库集中支付制度是一脉相承的，其资金流转、职责分工、体系框架都是一致的。各地在试点探索过程中，要做到不改变现行制度框架、不

改变支付体系、不改变代理银行服务职能。同时，要以支付电子化管理为契机，进一步规范国库集中支付制度。为此，我们草拟了电子化管理相关标准业务流程

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 11 页

（非定稿），已编入指导手册，供大家参考。当然，我们鼓励大家在内控管理上、在操作上求新求变，充分发挥电子化的优势和效能。另外，需要说明的是，国库

支付系统同样不需要动“大手术”，各地要从实际出发，充分利用现有资源，没

有必要因为实施电子化而重建支付系统，仅需做好支付系统与“电子凭证库”的

衔接即可。

（二）支付电子化管理的重要抓手是统一部署“电子凭证库”。“电子凭证

库”是我们在构建安全支撑体系过程中，通过对电子化业务的反复梳理和抽象，提出的创新概念和实现载体。通俗的讲，“电子凭证库”首先是电子凭证的“保

险柜”，为电子凭证的安全存储和传输保驾护航；同时也是衔接财政、人民银行、代理银行等参与方的“枢纽”，将不同的财政业务系统与大集中的银行业务系统

有机衔接起来。可以看出，“电子凭证库”具有高度专业化和标准化的特征，不

像电视机这种普通的日用品，准入门槛低，谁都能生产，而是需要权威机构认证

和专业部门定制。各地在业务管理方式上可以有一定的差异和独自的特点，但对

于安全管理不应有差异化需求，只能是都向高标准、高质量看齐。基于此，“电

子凭证库”由财政部会同人民银行总行组织开发，并免费提供给地方使用。目前，“电子凭证库”以软件形式存在。将来，我们计划将其做成如同交换机和路由器 一样的硬件设备，就像一个“黑匣子”，实现即插即用，降低业务系统电子化改

造的复杂度和实施成本。请试点省市特别注意，“电子凭证库”不是一般意义上 的软件产品，它集合了安全和标准化两种属性，而且关联的环节多。每次发版前，我们都会组织专家进行严格地测评。试点过程中，就发生过未按规定升级“电子

凭证库”而造成签章失效，无法支付的情况。因此，出于安全和规范化等方面的

考虑，请各省市特别注意，不要向研发公司索要该产品，而是统一向财政部或人

民银行申领经过认证的产品。

（三）支付电子化管理的实现基础是共同遵守相关的标准和规范。支付电

子化，需要将原来分散在财政、预算单位、银行的信息流无缝关联起来。如同一

艘邮轮在做环球旅行，邮轮要想畅通无阻，就要遵守既定航线，使用标准旗语，收发通用电码。支付电子化要想顺利实现，同样要建立包括管理办法、业务规范

及技术规范等在内的标准化体系。我们重点研究解决了在信息安全产业和财政国

库业务两个领域的电子支付标准化问题，这些标准，大家可以在会议材料里找到，国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 12 页

标准对于规范国库业务、实现互联互通、避免商业垄断等具有重要意义，是支付

电子化的基础性工作。大家必须共同遵守。当然，对于有些规范，我们也给各地 的个性化需求预留了空间，大家可以在自己的“自留地”里因地制宜、有选择的

使用。

三、齐心协力，又快又好推动国库集中支付电子化管理试点工作

经过财政部门与人民银行的共同努力，河北、重庆电子化管理试点取得了显

著成效，各项制度准备、技术准备工作基本到位，可以说，推广实施的条件已经

比较成熟。稍后，有关人员会对试点情况进行详细的总结汇报，我在这里就不多

说了。考虑到这项工作系统性强、涉及面广、配套措施多，在具体实施方面我再 强调几点：

（一）团结合作、加强领导。党的“十八大”报告中共有19 处表述提及信

息、信息化等“信息”关键词，充分反映了党中央对信息化的高度重视和认识的

进一步深化。这既为国库信息化发展创造了新机遇，也对国库信息化事业提出了

新要求。国库集中支付电子化管理，是现代国库管理信息化发展的高级阶段。财

政部门要将这项工作当成是贯彻落实“十八大”精神的重要举措，当成一件大事、要事来抓，财政厅（局）主要领导要主动抓、亲自抓。财政国库部门作为这项工

作的枢纽和统领，要切实发挥主导作用，牵头组织、主动协调。财政内部要协调

一致、密切配合。国库局（处）要扎实做好整体规划、完善内控制度、调整记账

凭证等基础性工作。请信息中心的同志充分发挥技术优势，在安全基础环境建设、设备选型等方面把好关，在系统建设方面做好支撑。同时，国库局（处）要主动

做好与人民银行、代理银行和预算单位的协调工作。

（二）统筹规划、分步实施。支付电子化管理是一种新的管理理念，涉及思

想的转变、管理手段的更新、习惯的改变等诸多方面，完全实现支付电子化必然

需要一个长期的过程。所以，必须要坚持统筹规划、分步实施的原则。各地在研

究制定具体实施方案时，要在财政部和人民银行的统一规划下，放眼长远、统筹

兼顾，确保方案的前瞻性和先进性。需要强调的是，为保障地方实施方案的规范

性和科学性，请各试点省将总体方案报财政部和人民银行总行确认后再实施。这

次试点仅限于省本级，市县的试点工作，我们将根据情况另行布臵。主要是市县

试点工作在河北、重庆还在进行中，为求稳妥，咱们一步步来。在实施过程中，国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 13 页

试点省市要从最基本的业务入手，抓重点环节，抓主要矛盾，先易后难、积极稳

妥地推进试点工作。比如，财政部门与人民银行之间的业务范围和业务环节比较 简单，可首先实现；再比如，在确定预算单位试点范围时，可选择内部管理较为

规范、人员配备较为充足的部门优先开展。第二批参与试点的省市，重点不再是

验证总体思路的可行性，而是丰富电子化内容、完善配套制度体系。试点省市要

以创新的胆识和智慧，不断完善内控制度，形成一系列制度规范和操作办法。众

人拾柴火焰高，试点省市的做法，将为全国推广实施提供参考和依据。

（三）上下联动、共同推进。支付电子化管理涉及横向和纵向的协调联动，建立良好的沟通协调机制是试点成功的制度保障。列入第二批试点的省市，你们

在试点实施过程中要多出主意，多想办法，遇到问题要及时反映，有了好的点子

要及时沟通。为此，我们搭建了一个网络论坛，财政、人民银行、商业银行的同

志都可以参与，大家可以把实施过程中的问题和经验都放到网上共享或寻求帮

助。另外，财政部会同人民银行成立了支付电子化实施指导小组，根据需要，我 们也可以派人现场指导。具体事宜，财政部门的同志可以和我司信息管理处的同

志联系。

最后，我再提两点要求。一是在会上大家要多看、多学、多思，下午我们还

安排了现场观摩，希望对大家领会试点思路、体验试点成果能有所帮助；二是会

议期间请大家严格遵守财经纪律，做到自觉、自省、自律，发扬勤俭节约、求真

务实的作风，节俭、高效地完成会议各项工作任务。祝大家在河北期间身体健康、工作愉快！

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 14 页

加强信息系统安全建设做好国库支付无纸化管理 ——在地方国库支付无纸化管理业务需求研讨会上的讲话

财政部国库司赵永旺副司长（2011 年3 月23 日）同志们：

这次研讨会是针对地方国库支付无纸化管理相关业务需求进行的小型座谈 会，参会的有12 个省(区、市)财政厅（局）国库处的有关同志、部国库司和信

息网络中心的有关同志。主要内容是围绕“十二五”期间财政国库信息化工作面

临的新形势和新任务，重点研究分析国库支付无纸化管理有关问题，明确思路、统一认识，做好国库改革的技术支撑。此外，我们还邀请了公安部信息安全等级

保护评估中心，也就是公安部第三研究所的毕马宁主任，以及工商银行总行软件

开发中心的曾凯同志，对信息安全有关问题进行专题介绍。同时，广西财政厅为

我们这次会议的召开，进行了周密的准备，创造了良好的环境。在此，我对两位

专家和财政厅的支持配合一并表示感谢。

这次会议放在广西召开，主要是财政厅领导对国库工作，特别是国库信息化

工作非常重视。近年来，广西国库工作得力、成绩显著，对司里的有关工作支持

力度很大。在此召开会议，可以方便大家实地观摩、交流经验。下面我先讲几点

意见。

一、“十二五”财政国库信息化工作面临的形势

（一）“十一五”时期财政国库信息化工作全面发展。“十一五”期间，财政国库改革取得重大进展，以国库集中收付制度为基本

特征的新型预算执行管理机制不断完善，政府采购制度改革、国债管理创新、中

央财政国库现金管理、预算执行管理、财政总决算管理、部门决算管理、政府会

计改革、总预算会计管理、财政资金安全管理等各项工作全面推进。应当说，我

们已初步建立起了科学规范、高效透明、运行流畅、安全可控的现代财政国库管

理体系。

五年来，按照建立现代国库管理制度的改革要求和推进财政信息化工作的总

体规划，财政国库管理信息系统建设工作也在稳步推进，为实施各项重大国库改

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 15 页

革任务提供了技术保障，为完善现代财政国库管理体系提供了坚实基础，也是国

库管理科学化精细化的有力抓手。可以说，国库信息化对国库改革乃至整个财政

改革与创新的支撑和促进作用正在不断加强，国库工作已经离不开信息化的支

撑。

（二）“十二五”时期国库信息化工作面临的主要挑战。财政和国库“十二五”规划的相关文件还未正式印发，但已经基本定稿。其

中，财政“十二五”规划提出“要深化财税改革，积极构建有利于转变经济发展

方式的财税体制机制，健全公共财政体系；推进财政科学化精细化管理，进一步

提升财政管理水平，提高财政资金使用效益”；国库“十二五”规划提出“以制

度创新、机制创新和管理创新为动力，以高素质人才和先进信息技术为保障，全

面建设和不断完善基础牢固、功能健全、体系完备、水平先进的现代国库管理制

度”。结合当前工作实际，我们认为，国库信息化工作面临一系列挑战：

一是财政国库信息技术保障能力和水平要进一步加强。以国库集中收付为基

本特征的预算执行管理运行机制需要进一步完善，财政资金收支运行监控能力有

待进一步强化，先进技术手段与传统管理方式之间的转换需要一个过程。特别是

在原有机制逐步退出，新的管理机制正在建立完善的过渡时期，要特别注意做好

系统支撑和安全保障。

二是财政国库管理信息系统的一体化程度要进一步加深。国库“十二五”规

划中明确提出强化健全“四项功能1”、建设完善“五大体系2”的工作任务。目前，国库管理的所有业务基本上都有信息系统支撑，但系统的性能和成熟度不同，远

远不能满足管理要求，而且采购和现金管理系统建设才刚刚起步。同时，差异化 的应用系统与一体化的业务管理之间存在不适应，个别系统的缺失或不成熟形成

了短板效应，制约着业务改革的整体推进，分散开发的软件需要进一步整合。整

合任务很重，难度很大。

三是建立全国预算执行数据动态统计分析体系的要求进一步提高。部领导多

次强调尽快实现全国财政收支执行数据的自动汇总，谢部长批示“推进财政系统

信息化建设，当务之急是建立财政收支统计分析系统”。这既是系统建设进行到 预算执行管理及监控功能、筹资理财功能、财政运行信息分析反映功能、宏观经济政策实施功能 安全高效的预算执行管理体系、规范透明的政府采购管理体系、健康稳定的国债管理体系、科学合理的

国库现金管理体系、先进完备的政府会计管理体系 国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 16 页

一定程度的必然结果，也是加强财政国库管理的必然要求。从系统建设理论上讲，“控制、记录、报告”是管理型信息系统的三大核心功能；从管理学角度看，在

实现对流程、交易（即凭证）等内容的组织后，管理重心必然向建立信息资源、提供决策支持等方面转移。毋庸讳言，为适应改革需要，我们前期的系统建设工

作，更加偏重于“控制”和“记录”功能，“报告”功能相对欠缺，在获得“原

汁原味”、动态的数据方面，做的还不够。

（三）“十二五”时期国库信息化工作的初步构想。从目前情况初步分析，国库信息化主要包括三方面任务： 1．推进财政国库管理信息系统的一体化建设。以现代国库管理制度“五大

体系”和“四项功能”为目标，建立并完善财政现金管理、债务管理和政府采购

管理系统，并与国库收付管理系统衔接，形成完整统一的财政国库管理一体化信

息系统。

2．建立全国预算执行数据的动态统计分析体系。根据地方改革进度和信息

化程度，逐步推进地方财政部门建立预算执行数据中心，逐步实现从生产系统中

动态提取数据，获得即时性和明细程度较高的预算执行信息，在此基础上同步开

展国库信息资源开发、利用、共享工作。实际上，这项工作已经开始前期研究。

3．全面提升国库管理信息系统保障水平。继续提高国库管理信息系统网络

化程度，实现所有财政收付数据的自动化传输，推进财政资金支付无纸化管理，加强国库管理信息系统安全配套措施建设。应该说，系统保障的核心还是安全管 理。

按计划，4 月中下旬，司里还要依惯例召开全国性的工作会议，到时部领导、翟司长将对整个国库改革“十二五”规划做更明确的指示。刚才，我只是结合国

库信息化工作，根据自己的体会，进行一个简单的回顾和展望，最终以领导讲话

或文件为准。接下来，我想重点围绕本次会议的主题谈一些看法和认识。

二、国库支付无纸化管理的有关问题

据我们了解，一些地方财政部门已经推进了国库支付无纸化管理，主要是财

库业务的无纸化。很多地方则对这个新生事物很感兴趣，或向我们询问情况，或

提出工作建议，希望能从中央层面在全国推进此事。根据财政部与人民银行国库

业务无纸化管理的经验，和我们了解的地方情况看，这项工作比较复杂、难度也

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 17 页

比较大，其中要重点把握好以下几个问题：

1． 正确认识管理与技术在安全问题中的关系。国库管理工作对信息系

统和网络的依赖程度不断加深，系统与业务紧密结合、相互影响、相互促进，安

全问题主要表现在“两个两方面”。首先，信息安全有两方面含义：一是保密问

题，涉及国家安全，是“高压线”，坚决不能碰；二是数据篡改、流失问题造成 的业务影响，对国库来说“信息就是钱”，也要高度重视。这两方面问题都很重

要，解决起来也有两方面工作：一是业务管理中人为因素造成的管理风险，如关

键业务岗位没有落实“不兼容岗位分设”和“岗位牵制”等内控原则，最近国库

资金管理中暴露出的一些问题基本上都是这个因素造成的；二是由于计算机软、硬件产品本身技术漏洞造成的安全问题。因此，我们研究财政资金安全管理问题，要从管理和技术两个层面入手。安全专家经常讲“三分技术、七分管理”，如果

管理措施不到位，技术手段再强、再严密也发挥不出实际作用，也会存在漏洞。

2． 正确认识无纸化管理与安全的关系。财政部从2009年开始进行国库

业务支付无纸化试点，目前已经实现了与人民银行的完全无纸化和与代理银行的

部分无纸化，主要是授权支付额度。在此过程中，我们最关心的就是安全问题。

经过深入论证后，我们认为，在传统管理方式下，资金安全的控制集中反映在纸

质拨款单及印鉴管理上，实际上是一种单环节的管理。无纸化管理，把原来这种

单个环节的管理扩展为依靠流程设臵、规则校验及相关电子安全产品共同作用的

管理链条，是一项非常复杂的系统工程，不能简单地理解为取消纸单，就是提高

效率。无纸化首先要考虑的就是建立安全支撑体系。实事求是地讲，一些地方的

无纸化管理在这方面还不是很到位。

3． 推进无纸化要坚持的几条原则。无纸化是国库业务观念更新、管理

进步、技术提升的重要标志，涉及法律、管理与技术多方面的问题，具体工作中

要注意坚持以下几条原则：一是法律能允许。要以《电子签名法》为依据，和相 关部门签订工作协议，规定双方的职责义务、业务范围、安全机制等，做到有法

可依，有据可查。部里实施财库无纸化试点工作，首先就是与民银行签订相关协

议，目前执行效果还不错。二是安全有保证。要加强内部制度建设，特别是要建

立并完善电子支付指令发送、确认、差错处理和应急处理等新的电子支付管理流

程。要充分利用先进信息技术，从技术上保证“进不来、拿不走、看不到、改不

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 18 页

了、赖不掉”。目前，我们还不敢说完全做到了，但在向这个目标努力。三是推

进分步骤。要结合改革进度和信息化程度，大致按照先人民银行、后代理银行、最后部门和预算单位的顺序，在不断总结经验的基础上，逐步开展有关工作。除

了这三条原则，还要特别注意严格遵循国库集中支付改革的制度规定，把信息系

统的控制权以及信息资源掌握在财政部门手中。上述内容是我对无纸化的一些认识，如有不全面不准确的地方，请专家指正。

三、推进有关工作的初步思路

国库无纸化工作非常复杂，具体到信息化工作又有很多难题需要解决：首先，这对我们国库系统的同志来说，是一项全新的课题。我们以往建设和应用的系统

大都是流程性、生产型的系统。对于支付无纸化这种安全性要求非常高、与信息

技术结合非常紧密的系统建设，我们经验不足。其次，没有哪两个省的业务管理

模式是完全一致的，市县一级也都存在这个问题。但是，各个地方的安全性要求

或安全标准应有一个统一要求。分头搞，不但会造成重复建设，还不能及时共享

先进经验。实际上，低水平的重复，恐怕很难搞出好东西。根据这些情况，我们

对推进地方支付无纸化管理，初步提出一个工作思路，供大家参考：

一是充分学习成熟经验。“他山之石，可以攻玉”。我们自己经验不足，但可

以向专业机构和相关专家学习。所以这次会议，除了进行内部讨论和交流，还特 别邀请了专家对信息安全和电子支付有关问题进行专题介绍。为大家介绍信息安

全形势和政策的毕马宁主任，他所在单位——公安部信息安全等级保护评估中

心，也就是公安部第三研究所，是我国最权威的三个信息系统安全评估机构之一。

他将为大家介绍当前信息安全总体形势并解读有关政策。稍后为大家介绍电子支

付有关情况的，是来自工商银行总行的曾凯同志。工商银行的信息系统定级评估

工作也是毕主任参与指导的。工商银行在网上银行、电子支付等方面具有相当的

业务积累和专业经验，中央推行预算单位网上银行办理授权支付时，工商银行既

是课题组成员，也是第一家进行试点的银行。信息处去考察学习后感到，工商银

行在系统安全建设方面很有成效。我们可以从中吸取很多有用经验。通过讲授，同志们要开拓视野、提高认识，争取做到系统建设起点高、方向明、措施实。

二是央地共建。推进地方无纸化管理，最终要落实在地方财政部门。但地方 情况差别大，一些具体业务情况中央并不全面掌握。因此，我们考虑，推进这项

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 19 页

工作，应该由中央和地方共同合作。从以前财政部推进地方部门预算和地方支付

管理系统建设的经验，我们感到，地方同志充分且深度地参与其中，是工作取得

成功的重要因素之一，应继续发扬传统和优势。回去后，同志们要及时向领导汇

报，全力配合好我们的工作。这样最后做出来的东西，才能好用、管用。两位专

家也要继续对我们进行支持和指导，我们自己也要和信息中心很好配合，共同把

工作做好。

三是安全管理系统和管理规范相结合。这项工作是一次探索，每个省的情况

都不一样，但又不可能搞成一个省一个模式。因此，在支付无纸化的具体推进上，我们想尝试建设一套基本的安全管理控件，利用成熟安全技术和产品，解决电子

印章、安全传输、信息留痕等一系列问题，争取不与特定的支付系统和管理模式

绑定，提高其通用性，满足不同单位需要，适应不同系统。在此基础上，根据各

地管理实际，制定出一套基本的安全管理规范，统一安全管理要求和业务操作。

应该说，这套系统不同于以往建设和推广的软件系统，想法比较新颖，工作思路

有突破，难度自然比较大。希望大家认真学习，结合要求积极讨论，重点研究我

们的思路是否可行，首先解决有和无的问题，再研究系统通用性和有效性的平衡

问题，以及具体实现步骤，为今后的工作奠定坚实基础。谢谢大家！

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 20 页

夯实安全基础创新管理方式推动国库改革迈上新台阶 ——在国库集中支付电子化管理业务需求研讨会上的讲话

财政部国库司谭龙总会计师（2012 年4 月10 日）同志们，朋友们：

这是我们第一次邀请商业银行参加国库业务需求研讨会，国库改革十年来，各家商业银行一直是国库改革事业的坚定支持者和重要合作伙伴。在此，我首先

对各家商业银行对我们一如既往的支持，表示衷心地感谢。根据财政国库“十二

五”规划的总体部署，财政部会同人民银行，正筹备在全国范围内推广国库集中

支付电子化管理。“财政国库电子支付安全支撑控件”正是在这样的大背景下应

运而生。我们希望这个控件既要有很高的易用性、稳定性，又要对财政、人民银

行、代理银行现有系统影响最小，甚至不影响。只有这样，才能在全国顺利而迅

速地推广，但是要实现这个目标不是一件容易的事情，需要相关各方的积极参与

和共同努力，这次把银行的同志们请来，一是希望你们多替我们把把关，二是希

望你们发挥在信息技术领域的优势，多给我们提些建设性的意见，充分交流，共

同把方案做实做好。下面我先介绍一下有关情况，提几点意见。

一、有关背景 国库改革十年来，已初步建立起科学规范、高效透明、运行流畅、安全可

控的现代财政国库管理体系。进入“十二五”时期，国库管理制度改革更是面临

迈上新台阶、实现新跨越的历史任务和挑战，各地财政国库部门纷纷将目光投向

电子支付领域，并做了一些有益探索。我们认为，国库集中支付电子化管理，是

国库集中支付改革发展的必然趋势，是财政科学化精细化管理的客观要求，同时

也是财政资金运行方式的重大变革。首先从根本上提高财政资金运行效率，将业

务人员从人工核单、手工盖章、取单送单等大量体力劳动中解放出来；其次从基

础上筑牢财政国库资金安全防线，将原来主要依靠“大红印章”的单环节安全控

制扩展为依靠流程、规则及相关电子安全产品共同作用的立体“防护网”；第三

能够全面提升财政国库管理水平，建立起动态校验、电子验章、自动对账、全程

跟踪等新型业务管理方式，为强化预算执行管理监控、信息分析报告等功能打下 国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 21 页

更坚实的基础。大家要从战略的高度来理解和认识这项事业，配合我们做好有关

工作。

“十二五”时期，财政部会同人民银行，将全力推进国库集中支付电子化

管理。通过对各地实际情况的摸底调查，我们感到财政国库部门薄弱的信息安全

基础与日益增长的国库管理方式变革的需求已不相适应，急需通过科学规划进行

整体提升。为此，我们启动了财政国库电子支付安全支撑体系建设工作，包括管

理制度、支撑软件、开发规范和安全基础设施等非常丰富的内涵，目的就是要进

一步夯实国库信息安全基础，为支付电子化管理铺路搭桥。今天，我们要重点讨

论的内容是这个体系中的支撑软件部分，也就是我开头提到的“财政国库电子支

付安全支撑控件”，其主要建设思路是建立电子凭证库和安全传输平台，利用成

熟安全技术和产品实现电子签章、安全传输、自动验签、信息留痕等一系列电子

化管理，且不与特定的业务系统和管理模式绑定，具有较高的通用性、稳定性和

灵活性，既能方便的与财政、人民银行、代理银行等方面的业务系统集成，又尽

量不对现有系统产生影响，计划今年6 月份开始利用安全支撑控件进行支付电子

化管理试点，并在总结经验的基础上逐步在全国推广。这项工作离不开各家商业

银行的支持和配合，对银行来说也是整合全国业务、节约维护成本、提升服务质

量的难得机遇和重要途径，希望大家积极把握，全程参与，全力以赴。

可能大家都注意到了，这次会议邀请的银行都是代理中央财政国库集中支

付业务的银行，但我们要做的事情是面向全国的，主要是考虑到你们都是全国性

商业银行，业务覆盖面广、代理网点多、管理规范、技术先进，是财政国库业务

代理市场中的佼佼者，你们的意见和建议，对于我们做好安全支撑控件建设具有

国库直接办理集中支付业务思考 篇5

摘要：随着我国经济的不断发展，乡镇财务和公共财政的管理越来越重要，因此，要采取一定的措施来对乡镇财务进行有效的管理。国库集中支付制度在乡镇财务管理中具有非常重要的意义，实施国库集中支付制度的改革对我国乡镇财务管理水平的提高具有重要的作用，本文对乡镇国库集中支付制度改革的实践和思考进行了分析。

关键词：乡镇财务；国库集中支付制度；改革实践；思考

近年来，我国已经建立了相对成熟的国库管理制度，形成了特定财务管理机制以及框架，从而提高了我国财政资金的调控效率和透明度。但是，因为国库集中支付制度改革的范围比较广，情况也相对来说比较复杂，导致国库集中支付制度没有对乡镇的财务管理起到特定的作用，因此，以乡镇为主的财务管理部门一定要不断加快改革的力度，充分发挥国库集中支付制度在乡镇财务管理中的作用，从而促进乡镇财务管理工作的有效运行。本文对乡镇国库集中支付制度的改革进行了详细的分析。

一、乡镇国库集中支付制度改革的重要性

在乡镇政府中，要想促进公共服务职责的有效性，一定要加强乡镇财务的管理，这样不仅能够对乡镇社会进行很好的管理，还能加快乡镇地区经济建设的速度。随着我国经济化社会的不断发展，乡镇的经济水平和质量取得了很大的成就，而且利于人们的各项政策也相继被提出，进而扩大了乡镇财政部门的结构和规模，给乡镇财务管理带来了机遇和挑战[1]。通过上述的内容可以看出，积极促进我国乡镇财务单位的现代化建设，对国库集中支付制度进行改革，创新乡镇财政部门的资金收支情况，在实际的工作中进行不断的落实，不仅能够确保我国乡镇财政单位的资金使用情况，还能不断强化我国乡镇财政单位的资金管理情况，从而提高我国乡镇财政单位的运行情况，提升乡镇财政单位的经济利益。

二、乡镇国库集中支付制度改革中存在的问题

（一）乡镇财务管理人员的素质亟待提升

对于乡镇国库集中支付制度改革来说，和乡镇财政单位财务管理人员的素质是密切相关的，财务管理人员不仅要详细了解改革的相关的制度，还要明确改革的具体程序，从而提高改革工作的整体效率。在实际的改革过程中有很多原因致使乡镇财务管理人员的队伍有所欠缺，而且缺少相应的岗前培训以及专业技能的培训等，导致乡镇财务管理人员的素质有待提升，这种情况严重影响了乡镇国库集中支付制度改革工作的顺利实施[2]。

（二）乡镇财务单位的预算编制存在不合理性

目前，国库集中支付制度改革正在不断实施，这给乡镇财政单位的预算编制工作带来很大的挑战，虽然乡镇的预算编制在财政制度改革中已经逐渐成熟，但是还是会存在一定的问题。比如，预算编制缺乏合理性、标准化有所缺失等。另外，乡镇财务工作和人们的利益有着密切的联系，在开展的过程中会遇到各种各样的阻碍，导致预算编制工作也存在一定的难度，经常要根据实际工作做出相应的调整，使预算编制工作存在一定的不合理性。

三、乡镇国库集中支付制度改革的实践

（一）提高乡镇财务管理人员的综合素质

随着乡镇国库集中支付制度改革的不断实施，逐渐的改变了以往资金支付以及会计核算形式，对财务管理人员也提出了更高的要求。所以，乡镇财政单位的财务管理人员一定要跟上时代的发展和变化，不断充实自己，提高自身的专业技能。另外，乡镇地区的财政部门也要定期组织财务管理人员进行相关的培训，利用先进的网络技术以及计算机技术，充实财务管理人员的知识，提高财务管理人员对相关软件的使用能力，从而更好的进行国库集中支付制度的改革，提高乡镇财政单位的工作质量[3]。

（二）促进乡镇财务管理的信息化建设，优化预算编制

在进行乡镇国库集中支付制度改革时，要创建与之相适应的预算编制部门，优化预算编制中的内容，从而将乡镇财政单位的实际情况反应出来，对单位中的资金使用情况进行有效的预算编制。具体可以从以下几方面入手：首先，不断优化和完善信息数据库，建立良好的预算编制体制，对乡镇财政单位中的工作人员、资金等进行动态管理，提高工作的效率，避免出现所以更改的现象；其次，乡镇财政单位中的预算资金不仅仅要包括预算内的资金，预算外的资金也要纳入到预算编制的管理中，避免出现资金外流的情况。

四、结束语

综上所述，随着我国经济化社会的不断推进，我国的国库制度也逐渐得到了改进，不仅建立了完善的财政资金管理制度，也对财务的相关框架进行了规范。其实，国库集中支付制度具有较强的复杂性，而且涉及的范围比较广，针对一些特殊地区没有进行良好的贯彻和执行。国库集中支付制度改革要想取得较好的成绩，一定要从乡镇财务改革入手，从而提升我国国库管理的质量。

参考文献：

国库集中支付制度 篇6

国库集中支付制度改革初探

[摘 要]实行国库集中支付制度对于提高财政资金的使用效益，预防和治理腐败具有重要意义，但现阶段仍然存在一定问题。本文从国库集中支付制度的内涵，存在的问题，改革措施和改革意义等方面对国库集中支付制度改革进行了初步探讨。

[关键词]国库集中支付制度 深化改革 意义 措施

财政是国家职能的重要组成部分，国库集中支付制度改革是财政资金支出改革的重大举措之一，是国家预算执行和财政管理制度的重大创新。

一、国库集中支付制度概述

国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它是改变现行的财政资金层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政资金使用效益为目的，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将所有财政资金存入国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。

二、现行国库集中支付制度存在的问题

1．没有形成全国统一的系统网络，电子信息化程度不适应发展的要求。

2．国家现有的与执行国库支付资金制度相适应的法律和法规不健全。

3．地方保护、部门既得利益与国库集中支付制度的矛盾突出。

4．国库支付资金制度执行过程中应有的监督机制不够完善。在国库支付工作中，最终处置权在财政部门，随着财政对预算单位监督力度的加大，财政的权力也会相应增大，因而也提出了对财政的权力实行必要监督的新问题。

三、国库集中支付制度改革的建议

1.深化国库集中支付制度改革，逐步建立相适应法律法规体系，将改革成果固化在法律层面。

2.统筹规划，全面实施。从广度和深度上扩大改革范围，要积极稳妥地推进改革实施。在增加改革部门的同时，还要继续深化和规范改革程序，扩大改革的资金范围。

3.进一步落实相关配套措施，促进国库集中支付改革协调发展。

4.加快信息系统建设，扩展集中支付系统功能。坚持应用与安全并重的原则，国库集中支付制度论文

实施网络安全防范措施，在与部门、人民银行和代理银行联网后，要将财政核心业务信息与外网相隔离，提高系统安全管理水平。

5.建立健全国库动态监控系统和国库集中支付监督制约机制，对财政资金活动全过程进行实时动态监控。强化资金支付的事前和事中监督，建立财政部门、预算单位和代理银行财政资金支付清算的内控管理制度和相互制衡机制建立健全财政外部监督管理制度。

6.建立对代理银行的激励约束机制，保证代理银行规范，高效地开展工作。

四、实行国库集中支付制度的意义

1.强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐。

2.真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。

3.有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败。参考文献

[1]张治强 对做好国库集中支付制度改革工作的探讨[期刊论文] 经济研究导刊2007(2)

[2]王昕 高等学校实行国库集中支付制度的问题探讨[期刊论文] 会计之友 2009(15)

[3]郭仓金 浅谈国库集中支付制度改革[期刊论文] 农经财审 2011(01)

国库直接办理集中支付业务思考 篇7

一、基层国库集中支付的难点

(一) 集中支付业务受银行管理制度限制

《银行支付结算管理办法》中规定了“恪守信用, 履约付款;谁的钱进谁的账, 由谁支配;银行不垫款”的银行支付结算原则。代理银行经营管理制度中也有不允许各类存款账户透支记账的规定。因此, 在国库资金集中支付实际运作中, 代理银行无法满足预算单位垫款支付给收款人的要求, 而是汇总当日财政部门签发的支付令笔数和金额, 编制“申请划款凭证”, 先向人民银行国库清算资金, 代理银行实收国库拨款资金后, 才支付给收款单位。这样导致凭证传递环节多, 资金清算时间长, 降低了国库资金支付效率。在财、税、库、行尚未全面实行横向联网之前, “财政直接 (授权) 支付凭证”传递到代理银行, “申请财政资金划款汇总清单”以及财政预算额度的控制数传递到人民银行国库, 最后人民银行国库把清算资金划转到代理银行。大部分操作都是通过人工完成的, 加上凭证的审核和记账所消耗的时间较多, 从而延长了资金支付到位的时间, 这与集中支付的宗旨相违背。

(二) 库款支配权转让与国库条例相悖

《国家金库条例》中规定:“各级国库库款支配权, 按照国家财政体制的规定, 分别属于同级财政机关”。财政集中支付清算, “代理协议”将库款支配权转让给代理银行, 代理银行凭其预留印鉴及“申请划款凭证”就可将资金划拨到财政部门在人民银行国库开立的存款账户。库款支拨权的转让与《国家金库条例》相悖。在当前社会诚信体系尚不健全的情况下, 这种方式暗藏着巨大的资金风险。

(三) 国库资金风险管控难度加大

《预算法》中规定:“各级国库应当依照有关法律、行政法规和财政部、中国人民银行的有关规定, 加强对国库业务的管理, 及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付”。在实行国库集中支付前, 人民银行国库可以对每笔预算拨款的凭证要素、拨款用途等进行逐项审核, 对不合规的拨款业务可立即拒办。而实行国库集中支付后, 财政资金的拨付流程发生了较大的改变, 无论是财政直接支付, 还是财政授权支付, 人民银行对预算拨款由直接审核变为事后审核。对预算拨款凭证的审核基本上是由财政和代理银行负责, 人民银行国库只是在代理银行单一账户清算后, 才能对财政直接或授权支付额度进行审核, 只要支付的财政资金在额度以内, 人民银行国库就要进行清算, 国库资金的拨付是通过与代理银行进行资金清算来实现的。但是支付额度的运作通常采取磁盘导入方式来录入额度数据, 软件本身存在的不足, 导致在使用过程中经常出现不应有的错误, 从而对国库资金的安全埋下隐患。

二、基层国库集中支付的化解办法

(一) 加快财、税、库、行横向联网进程

目前, 财、税、库、行都有各自独立的电子网络系统, 它们之间的联网信息平台尚未全面构建, 而国库集中支付的运行离不开网络的支持, 加快财、税、库、行电子化建设步伐尤其重要。一要建立完善的国库资金支付清算系统, 使其与财、税、库、行平台相兼容, 实现实时清算, 并减少人工干预, 杜绝业务流转间的风险;二要建立与预算单位的联网系统, 可借助政府网络实现财政部门与预算单位的联网;三要加快财、税、库、行横向联网进程, 构建联合信息网络, 实现数据共享, 达到面对面对账和多渠道监控的目的, 以充分应用现代信息技术, 提高国库集中支付的效率;四要完善财政国库管理信息系统, 尽快建立一套安全可靠、功能齐全的资金进出口支付密码, 通过网络技术封闭型设计资金进出口安全管理等方式提高国库资金的清算、报解速度及安全性, 最终达到操作规范化和预算执行监管的精细化、动态化。

(二) 实现人民银行直接办理国库资金集中支付业务

随着人民银行国库加入大小额支付系统以及财、税、库、行横向联网的推进, 为实现人民银行直接办理国库集中支付业务提供了技术支撑, 从而进一步增强国库资金的安全性, 提高工作效率, 使财政资金运行快捷、核算清晰、手续便捷, 还可解决代理银行垫付资金、人民银行监管弱化等一系列问题。实现人民银行直接办理国库集中支付业务, 一要完善财、税、库、行横向联网模式, 优化国库集中支付业务流程, 运用先进的安全技术手段, 最终实现国库集中支付业务无纸化, 实现财政资金支付过程的网络化管理和监督, 切实提高支付效率;二要提高国库会计核算业务系统功能, 实现财政支付指令数据直接向人民银行大小额支付系统资金报文的自动转换, 减少手工重复操作, 提高资金拨付使用效率;三要优化国库部门的人员配置, 制订相应的内控制度和管理办法, 严格制度约束, 杜绝一切风险隐患。

(三) 健全国库资金集中支付监督体系