中国生态环境治理政策

中国生态环境治理政策（精选8篇）

中国生态环境治理政策 篇1

摘要：生态文明是人类社会发展进步的重要标志。生态环境治理是直接关系西部开发中经济社会可持续发展的基础工程。西部开发10 年来，在国家政策、法律、财力和物力等多方面巨大支持下取得了巨大成就,但西部生态环境依然面临着严峻形势。解决之策是以生态文明为理念，以政府为主导、以市场为基础、以公众为推动力，完善西部生态环境治理体系,实现西部经济社会与环境的协调可持续发展。

关键词：生态文明；可持续发展；环境治理

众所周知，区域是一个国家的组成单元，是国家国民经济和可持续发展的重要组成部分，各个区域因其自然、社会、经济、生态和环境等方面的特殊性，存在着经济区位和生态区位差异。一定区域的环境容量和资源的人口承载力是有限度的，人口的数量一旦超过了区域的生态承载能力，势必会引起人地关系的失调、对资源的掠夺性开发和环境的破坏，出现生态危机和生态灾难。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”［1］根据有关学者关于生态经济类型的研究，生态环境建设和改善是西部地区在未来可持续发展中的主要贡献内容。西部生态环境治理有其鲜明的地域范围和特征，在整个国家生态环境治理的基础上，对西部生态环境治理实施多系统管理，有利于实现西部生态治理目标。

禀赋、地理条件和社会历史等多方面原因，我国经济发展的东、中部和西部发展差距明显，西部地区的经济发展水平与东、中部经济发展水平相当悬殊。西部地区尽管土地资源丰富，但大多地处山区，自然条件普遍较差，水资源极度短缺，水土流失严重，草地、林地资源遭受严重破坏，生态环境仍然面临着严峻形势。西部地区保持良好的生态环境，是西部地区可持续发展的客观要求，更是整个国家可持续发展的客观要求。西部生态环境状况的好坏，直接影响西部地区的现代化进程，而且对东部和中部也会产生影响，最终影响到我国现代化建设的全局。在西部开发和科学发展观的历史大背景下，西部生态环境治理还面临着诸多亟待改进的内容，西部地区必须把生态环境安全放在更加突出的地位，必须立足西部地区的实际情况，以生态文明为理念，以可持续发展为指导思想，坚持科学发展，更加重视人与资源的关系，更加重视人与生态的关系，更加重视人与自然的和谐，努力探索在经济社会发展中开展西部生态环境治理，促进西部社会经济全面协调可持续发展，为全国经济社会可持续发展作贡献。

一、生态环境治理是西部开发战略的基础工程

在中国历史上，虽然地理意义上的西部概念多有变动，但西部的稳定和发展却始终直接关系国家的繁荣富强、长治久安，关系各族人民的幸福安宁、和睦亲善［2］。生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是经济社会可持续发展的重要基础。生态环境治理关系西部经济社会发展的基础。我国西部开发十年来，在国家政策、法律、财力和物力等多方面巨大支持下，西部经济社会发展取得了巨大成就。实施西部开发战略，对促进地区协调发展，为21世纪实现中华民族的伟大复兴都产生了重大影响。由于资源

二、当前西部生态环境面临的严峻形

势

生态环境问题是当前西部地区面临的一个严峻问题，是我国环境问题的重要内容，也是迫切需要根本治理的问题，它关系全国生态环境问题，关系整个国民经济可持续发展。西部开发十年来，生态环境建设取得了巨大成就，但形势依然不容乐观。

（一）西部水资源严重短缺

西部水资源总量15000亿立方米，占全国总量的55.66%，但分布不均，南多北少，其中西南占西部总水量的82%。从总体上看，除四川盆地等少数地区外，西部大部分地区水资源短缺。加之对水资源的不合理开发利用，江河断流、湖泊和水库萎缩干涸、冰川和雪线后退等问题已经出现。

（二）森林生态系统失衡，生物多样性受到严重破坏

《中国西部经济发展报告2005》的相关数据表明，西部森林生态系统呈现数量型增长与质量型下降并存。一是天然林面积下降，人工林、经济林面积增加。近10年来，西部地区(不含西藏、云南、重庆和新疆生产建设兵团)森林面积和森林覆盖率增幅分别达到8.27%和12.75%，但森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量降幅分别达18.96%和25.14%，经济林面积大幅度增长，增长幅度达62.96%，而天然林、防护林的面积却分别下降了14.49%和51.07%。二是林龄结构不合理。西部地区以幼龄林和中龄林分布面积最多，分别占西部林地总面积的33.5%和32.2%；过熟林面积仅占林地总面积的7.9%；近熟林和成熟林面积占林地总面积的12.9%和13.5%。

（三）西部水土流失和沙化问题仍然突出

西部地区目前仍是我国水土流失最严重的地区，水土流失面积达104.7万平方公里，占全国水土流失面积的80%以上，水土流失率达15.15%。土地荒漠化加剧使得沙尘暴源区不断扩大，加剧了沙尘暴发生的频率和强度。目前，全国荒漠化土地262.2万平方公里，占国土面积的27.3%，超过全国现有耕地面积。全国每年新增荒漠化面积的90%以上在西部。西部地区沙化耕地和沙化草地的面积呈持续增长的趋势，并且面积大、分布广，治理难度大。西北及内蒙古6省区是我国荒漠化最严重地区，荒漠化总面积达188万平方公里，占全国荒漠化面积的71.7%。

三、西部生态环境治理中存在的问题和不足

回顾西部开发十年来的生态环境治理

实践，不难看出政府在环境政策和法律制定、公众环境参与等方面还存在着许多亟待完善的内容。

（一）环境政策滞后

我国环境治理经历了一个从无到有，并不断趋于完善的过程。环境政策在整个国家环境保护和改善中发挥了重要作用。1983年环境保护上升为国家的基本国策，人们开始认识到保护环境的重要性。“预防为主、防治结合”等一系列环境政策成为指导我国环境治理的纲领性文件。西部开发战略实施十年来，从很大程度上改变了西部贫穷落后的面貌，但同时带来的生态环境问题直接影响着西部地区的可持续发展，生态环境治理取得的成果，随着开发进程的加快而丧失，边治理边破坏的状况直接影响到西部生态环境治理的效果。随着我国经济社会的快速发展，国家的环境政策明显滞后，给环境治理带来了许多不利影响。在西部开发中，由于政策制定的片面性，缺乏合理性和可行性，没有明确的目标和协调一致的措施，同时难以保证政策的公平性和公开透明，在西部开发中有关水土流失的环境政策、水资源政策、“三废”的环境政策等不能很好地衔接，直接影响了西部生态环境的保护和改善。环境政策的滞后性，已经成为制约西部生态环境治理的重要因素。

（二）法律制度落后

作为国家法律制度的重要组成部分，我国现行环境法律还存在着许多不适应西部经济社会发展的问题，主要表现为：国家现行的环境法律、法规不够配套，有的单行法尚无相应的实施细则和环境标准；地方环境立法不成体系，发展明显滞后，立法内容上照搬国家的多、创新的少，缺乏地方特色和针对性，特别是对当地突出的某些环境问题，也未在地方立法中作出相应的规定；立法体系不合理，处于环境保护法律体系核心地位的环境保护基本法，名不副实；现行的环境保护的法律、法规、规章之间的不协调问题比较突出，其中包括基本法与单行法、单行法与实施细则、国家法与地方法以及环境法与其他相关法之间，均存在着不够协调的问题，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突；环境资源法中的不少规定过于原则和抽象，操作性不强，与实际脱节等。法律制度作为强制性制度，对规范和保障西部开发行为，保护西部生态环境治理成果具有无可替代的作用，建立健全法律制度是西部生态环境治理的重要内容。

（三）公众参与缺位

随着可持续发展理念的不断普及和西部大开发的深入推进，在西部生态环境治理中建立公众参与机制，成为当前推动我国西部环境法制建设的重要内容。世界环保事业的最初推动力量来自公众，没有公众参与就没有环境运动［3］。公众参与是推动环境保护工作发展的重要动力，是增强环境决策合法性和正当性的需要，是协调不同利益主体之间的关系、预防环境纠纷的有效手段，是完善政府决策科学化的重要手段，也是社会民主的充分体现［4］。我国西部生态环境治理中的公众参与，无论是程序性规定，还是实体方面的规定，都难以与社会经济发展的要求相适应。公众的环境意识不强、环境权利不够明晰、权利缺乏保障等，是造成西部生态环境不断恶化的重要原因。公众参与生态环境治理未能成为自觉行动，作为生态环境治理的重要主体，公众参与缺位的现实是西部生态环境治理中面对的又一个亟待完善的内容。

四、以生态文明为理念完善西部生态环境治理

生态文明是对农业文明和工业文明的反思和超越，是人类文明进步和社会发展的标志。它体现了人与自然和谐共生、以人为本的生态价值观。建设生态文明就是要形成资源节约和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。生态文明是可持续发展的重要标志，它强调人与自然的整体和谐，致力于实现人与自然协调发展。生态文明所具有的整体观、协调观、公平观等特征，调节着人与人、人与社会的关系，而且也调节着人与自然的道德关系，调节着人的行为规范和准则。西部生态环境治理取得成功，在很大程度上取决于建立一套适合于西部生态治理的制度体系，只有把以生态文明为理

念贯穿到整个法律政策的制定上，在西部开

发中才能实现生态环境的根本改善。应该看到，西部开发战略是在我国社会主义市场经济体系初具规模的条件下进行的，在生态治理实践中，各种利益主体的行为、不同领域的开发保护内容等都会遇到许多新情况、新问题，现有的政策、法律制度必须进行制度创新，综合运用多系统管理，才是解决西部生态治理中有效“制度供给”的落脚点和根本出路，才是解决西部生态环境治理的有效途径。

（一）以政府为主导完善西部生态环境治理

当前，面对西部脆弱的生态环境与落后的生态意识，在开发与治理、眼前利益与长远利益、保护和治理与经费短缺、保护和开发系统行为的要求与落后的管理水平的矛盾面前，作为生态环境治理主体的政府，应该充分发挥政府治理的能力，树立政府在生态治理中的主体地位［5］。政府的主导地位，对于完善西部生态环境治理具有无法替代的作用。在我国，长期以来实行由政府为主导的环境保护，政府已经成为环境治理的最主要主体，发挥着巨大的作用。在西部开发中，政府理应发挥更大优势，在政策制定、法律制度建设等方面，履行生态环境治理的义务，妥善处理人与自然的关系，保持生态平衡、维护生态安全、建设生态文明。以政府为主导，就是要完善西部生态环境政策法律体系，主要是通过政策制定、环境立法、严格执法、营造和培育良好的法治环境和文化来构建西部生态治理保障体系。由于对生态问题认识不足，与西部开发相关的政策法律制度不够健全，民族地区的群众法治观念淡薄，这些问题都给西部的生态治理带来了许多难以想象的困难和阻力，必须建立一 整套有关防沙治水、防治生态破坏的政策法律体系，只有依法治理、严格执法、运用法律的手段才能从根本上改变西部生态环境不断恶化的趋势，才能实现建设山川秀美、人与自然和谐相处的西部地区的宏伟目标。以政府为主导，就必须完善环境与发展综合决策机制。环境与发展综合决策机制是环境、经济和社会三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、具体化，是在决

策之初即将环境因素纳入决策过程中，在政府决策、计划、规划等决策中充分考虑环境影响和环境的承受能力，以环境保护为中心，使环境、经济和社会发展的平衡关系得以落实和实现。政府生态环境治理以国家强制力为后盾，以行政手段为主要方式，它的权威性，势必要求在西部开发中，无论是环境政策制定还是加强生态环境立法，都以生态文明理念为指导思想，开展公众环境教育、完善环境管理体制、提高环境管理 水平、促进环境质量改善。

（二）以市场为基础完善生态环境治理

依法治国，建设社会主义法治国家，已经成为我们时代的主旋律和行动指南，是我国今后相当长的时间内努力奋斗的目标。在西部开发实践中，市场经济主体的主体资格和活动方式需要法律确认和指引，市场经济主体的正当利益需要法律保护，市场经济的秩序需要法律维护，市场经济的运行需要法律规范和保障。从本质上讲，市场经济就是法治经济。没有好的法治环境，市场主体的独立性、市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都难以保证。

生态资源具有典型的公共物品属性，因而存在着大量的“公共领域”。在西部开发中自然资源出现的产权主体不明、产权安排不合理、产权制度缺位等问题，不利于生态环境治理。我国西部地区生态环境破坏包括两大类：一类是自然资源或生态系统的破坏，主要是盲目开发土地、掠夺自然资源导致的严重后果；另一类是环境污染，主要是企业的生产经营活动带来生态环境的破坏。引入市场机制，可以更好地明确与生态环境密切相关的资源的所有权、使用权、管理权和收益权，开展平等竞争，实现资源的合理配置，这是改善西部生态环境的基本取向。西部生态环境治理，必须充分发挥市场的基础作用，在生态环境治理中引入市场机制，对企业实行严格的环境标志和认证制度，在税收、信贷等方面实行优惠政策，促进环保企业的发展壮大，使企业主动参与市场竞争，实现在西部开发中生态环境得到有效改善［6］。

（三）以公众为推动力完善生态环境治理 现代社会的重要标志是公众能够广泛参与各项社会事务的管理。公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与。1998年欧洲环境部长级会议上通过的《奥胡斯公约》对“公众”一词作了界定:一个或多个自然人、法人以及其他依法成立的组织和团体。环境保护中的公众参与就是指在环境保护领域，公众以各种方式参与与环境利益相关的社会活动，以达到保护环境的目的。环境的公共性、环境问题的公害性、环境保护的公益性决定了环境治理一定要有公众的参与[7]。随着西部开发的不断推进与西部基础条件的不断完善，政府的角色应该发生转变，主要依靠公众参与推动西部生态环境治理应持久进行。我国宪法和相关法律对公众的环境参与权利做了规定，但这些规定基本上是口号性的，带有很强的宣示意义，并没有对实现权利的保障机制作出具体的制度安排，导致了享有的权利不能顺利实现。只有通过健全和完善权利保障机制，才能使公众在生态环境治理实践中发挥更大作用。首先要大力培育法治环境，提高公众的环保意识。要多渠道和多层次地进行环保宣传教育，使各界充分了解环境保护的意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，而且是与每个公众的生活及其切身利益息息相关的事情，环境保护人人有责。其次是相关法律法规的完善，主要是通过立法，进一步明确各项环境权利，这是实现公众参与生态治理的法律基础和根本保证，要使他们在维护自己的环境权益时有法可依，能够更好地参与保护环境的行动。另外就是要在实体法、程序法和各项环境管理制度中具体规定参与环境保护的途径、形式和程序等问题，使参与环境保护成为可行和易操作的行为，降低参与的门槛，实现环境决策的民主化。西部生态环境治理要积极培育公众的生态意识，发扬环境民主，实现环境决策的民主化和科学性，以公众为推动力更好地推动生态环境治理活动的深入开展。

参考文献：

中国生态环境治理政策 篇2

关键词：环境治理政策,政策效率,DEA模型,AHP,模糊评价,工业污染治理

随着我国工业化和城市化的快速发展我国的环境污染日趋严重, 近年来, 我国重大环保事件不断出现、环保形势日益严峻, 给全社会敲响了环保的警钟。在科学发展观的指导下, 走可持续发展道路是我国发展的重大战略。建设生态文明的“美丽中国”离不开高效可行的环境治理政策, 而环境治理政策又以环境治理投资为重要载体和物质基础而得以体现。环境治理的目标又是为了减少污染, 提高环境质量, 保护人们的健康权益。因此, 在评估我国环境治理政策效率时, 主要是运用评估环境治理投资效率, 其产出指标则为各主要污染物的减排量。

1972年的联合国人类环境会议 (斯德哥尔摩) 推动了中国当代环境保护的起步。1973年召开了第一次全国环境保护会议, 并审议通过了中国第一个具有法规性质的环境保护文件———《关于保护和改善环境的若干规定》并确立了环境保护32字方针[1]。以此为标志, 严格意义上的中国环境保护事业开始兴起。40多年过去了, 我国已经形成了一个较为完善的环境治理体系。然而, 我国环境的治理工作成效并不十分显著。“唯GDP”主义使得我国的地方政府普遍存在着片面追求GDP增长而忽略环境治理, 甚至以牺牲环境利益为代价盲目上马高污染、高能耗工程。因此, 运用AHP和模糊综合评价方法对我国现有的环境治理政策体系进行评价, 进而从治污减排的角度探讨环境治理政策的改进建议, 为现实治理提供一些参考。

1 文献综述

数据包络分析 (DEA) 方法是研究投入产出效率的常用方法, 国内学者常用的是CCR与BCC模型。董秀海等 (2008) 运用DEA的CCR模型对我国的环境治理效率进行了国际与历史比较分析。从国际比较的结果看, 我国的环境治理效率水平只有高效率国家的三分之一, 从历史比较结果看, 我国的环境治理效率在10多年里没有得到本质的提高。陶敏 (2012) 运用DEA方法构建环境治理投资效率的评价模型研究了2009年我国各省、市、自治区的环境投资效率。以环境治理投资效率为母因素, 以各指标为环境治理投资效率的影响因素, 利用灰色关联度分析方法构建环境治理投资效率的关键影响因素的分析模型, 其研究结果表明增加环境治理投资总额能够有效提高环境治理投资效率。尽管结论与方法不尽相同, 但以上两个研究成果有直接的启发意义。

华坚等 (2013) 运用三阶段DEA和线性数据转换函数法评价我国省域的二氧化碳排放绩效问题, 结果表明, 传统DEA的测算结果低估了纯技术效率, 而高估了平均规模效率。魏楚以等 (2007) 基于DEA方法构建了一个能反应内在技术效率变化的能源效率指标, 并计算了1995-2004年各省的相关数据, 其结论表明传统的能源生产指标存在缺陷。付丽娜等 (2013) 利用超效率DEA与MalmquistDEA模型计算长株潭城市群的生态效率, 而熊强 (2013) 也运用类似的方法测度我国29个省际城市工业用地生产效率以及全要素生产率的变化。这些研究成果都为应用DEA模型提供了较好的范例。

朱丽楠等 (2012) 采用采用模糊综合评价法对典型湖库富营养化问题进行研究, 其所得的我国典型湖库富营养化评价结论与实际状况相吻合, 说明了该方法适合广泛运用。刘进等 (2013) 运用AHP法确定各指标的权重, 再用模糊综合评价法对我国企业家创新力进行评价。相似的方法在其他学者的研究中也得到了应用, 如杨俊等 (2013) 将AHP与模糊综合评价法相结合研究湖北省长阳土家族自治县土地整治项目, 其结果表明, 整治后各项效益均有明显提高。董冬等也用一样的方法进行九华山景区内古树名木景观的价值评价研究。虽然研究的内容大不相同, 但这些结果为设计AHP与模糊综合评价相结合的模型提供了借鉴。

Keith Brouhle等 (2009) 对美国金属加工行业中自愿型环境政策与管制型环境政策对企业环境绩效影响的研究表明, 管制压力对于提高企业环境绩效有较明显的作用, 而没有十分充足的数据支撑自愿型环境政策的影响效果。王惠娜在研究自愿型环境政策与管制压力的关系时, 也得到相同的结论, 即自愿型环境政策的效果依赖管制压力的大小。王萌则对我国的排污收费制度进行了分析, 其认为排污收费制度为我国现行环境政策的核心手段, 分析了我国现行的排污收费制度存在着征收刚性不足等问题, 并提供了一些相关政策建议。张宴 (2012) 、王伟 (2012) 、高萍 (2009) 与张坤民 (2007) 等学者的研究成果也为我们探讨污染减排政策的改进意义提供了思路。

2 模型

2.1 DEA模型

数据包络分析 (DEA) 方法是由著名运筹学家Charnes、Cooper和Rhodes等学者于1978年提出的一种基于规模报酬不变 (Constant Return to Seale, 简称CRS) 的非参数相对有效的评价方法。该方法的本质是把每一个被评价单位作为一个决策单元 (decision making unit, DMU) , 且每一个决策单元都具有同类型“投人”和“产出”。DEA使用数学规划模型比较决策单元间的相对效率, 其优点在于无需统一指标之间的量纲, 也无需事先给定输入和产出指标间的权重分布, 就能对决策单元做出一个客观的评价。Banker等 (1984) 扩展了CCR模型中关于规模报酬不变的假设, 提出了基于可变规模报酬 (Variable Return to Seale, 简称V RS) 的DEA模型[2,3,4]。目前CCR与BCC模型是国内学者运用较多的DEA模型。借鉴DEA模型与国内学者相关研究[5,6,7,8,9], 构建基于DEA-BCC模型的我国环境治理投资效率的模型为, 有n个待评价年份, 每个年份为决策单元;每个决策单元有m个输入指标, s个输出指标, 用, 分别表示第j年的第i个输入指标值和第r个输出指标值 (i=1, 2, …, m;j=1, …, m;r=1, …, s) , 记输入和输出矩阵表示为X= (x1, …, xn) , Y= (y1, …, yn) 。则表示第j0年的环境投资效率由下列数学规划决定:

当δ=0时, 为CCR模型, 当δ=1时, 为BCC模型。式中θ为评价单元DMU的相对效率衡量指标, 介于0与1之间, 其值越大, 表示决策单元越有效;当θ=1, s-≠0, s+≠0时则第j0年环境治理投资为弱DEA有效, 当θ=1, s-=0, s+=0时则第j年的环境治理投资为DEA有效。

2.2 AHP与模糊综合评价法

层次分析法 (AHP) 将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统, 将目标分解为多个目标或准则, 进而分解为多指标 (或准则、约束) 的若干层次, 通过定性指标模糊量化方法算出层次单排序 (权数) 和总排序, 以作为目标 (多指标) 、多方案优化决策的系统方法[10]。目前有不少学者将AHP与模糊综合评价法相结合进行研究[11,12,13,14,15], 即先用AHP法构建指标体系并计算权重, 进而用综合评价法分析模糊评价法的基本步骤为:

(1) 建立评语集。根据指标评价体系, 采用以下评语集:

Y={Y1, Y2, Y3, Y4, Y5}={好, 较好, 一般, 较差, 差}

(2) 确立因素层模糊综合评价矩阵。运用专家评分的方法, 构建评价矩阵:

Ri= (Rij1, Rij2, Rij3, Rij4, Rij5) , 其中i=1, 2, 3, 4;j=各约束层的指标数

(3) 各级矩阵模糊运算。准则层一级模糊综合评判集合:Bi=Ai×Ri, (i=1, 2, 3, 4) ;准则层一级模糊综合评判矩阵:Ri=[B1, B2, …, Bn]T;目标层二级模糊综合评价集:B=A×R= (b1, b2, b3, b4, b5) , A为准则层对目标层的权重集合。

(4) 进行归一化处理:B'= (b'1, b'2, b'3, b'4, b'5) , 令

(5) 模糊评价结果分值转化。将分值记作Y'= (100, 80, 60, 45, 30) T, 与评语集相对应, 则分值为:

3 环境治理政策效率的实证分析

3.1 指标与数据选取

在选取我国2000-2012年的环境治理投资效率的计量指标时, 遵循科学性、可操作性、数据可得性等原则, 根据其他学者的研究, 从废水、废气与固体废弃物三大类中选取了5个指标。与陶敏2012年对环境治理投资效率进行评价时选取的指标不同, 由于我们的输入指标为环境治理投资总额, 而非工业污染源治理投资额, 因此我们的输出指标选取的各类排放的总量, 而不是工业“三废”排放量。1999年、2000年的数据来源于《2000年环境统计年报》, 2001-2010年整理自《2010年环境统计年报》, 2011年与2012年的数据则分别来自《2011年环境统计年报》与《2012年环境统计年报》。自2011年后统计数据将废气中烟尘与工业粉尘排放量合并, 在选取指标时我们也合二为一。而且在统计年报中缺少2000年废水中氮氧化物排放量数据, 就用加权移动平均法予以插值。此外, 环境治理目的是建设污染物的排放, 应遵循逆向计算原则, 即实现减排记为正产出, 反之, 则为负产出。指标体系与指标的简单统计描述分别如表1、表2所示:

3.2 实证结果分析

因环境治理投资比减排产出更容易调整, 故采用投入导向型的BCC模型, 应用MAXDEA6.0软件对2000-2012年我国13年的环境治理投资的效率进行测算和整理, 结果见表3、表4。

注:Irs表示规模收益递增, Drs表示规模收益递减, -为规模报酬不变;综合效率=纯技术效率×规模效率。

从表3可以看出, 2000-2012的13年间, 我国的环境治理投资效率逐步下降的趋势明显, 且变化幅度较大。只有2000、2001年的环境治理投资的综合效率、纯技术效率和规模效率均为1, 且松弛变量均为0, 实现DEA有效, 位于投入产出效率前沿面上, 占比15.4%, 而剩下的11年均为非前沿面年份。在这11个年份可以分为两类:一是2003、2006、2007与2008四年的纯技术效率为1, 而综合效率与规模效率均小于1, 这说明这4年的产出相对于投入而言已达最大, 即在投入资源的配置和利用上达到了有效, 而其不为DEA有效的原因在于规模的无效率, 即其规模与投入、产出不匹配, 需要改变规模。二是其余9个年份的综合效率、纯技术效率与规模效率均小于1, 说明这些年份在规模和技术上均未实现有效。从纯技术效率看, 2002-2008年的9年期间呈现振荡趋势, 且2/3的年份的效率为1;2009-2013年的4年间则呈现明显的波动下降趋势。从规模效率看, 2005年为一个明显的边界点, 2005年之前的规模效率均较高, 最低的2003年也近0.85;而从2006年开始, 规模效率明显降低, 绝大多数年份的规模效率在0.5左右及以下, 因此对于那些非DEA有效的年份而言, 通过改变投入规模比增加技术投入要更为有效。从规模报酬看, 也是只有2000与2001年实现了规模报酬不变的最佳状态。在13个考察年份中, 规模报酬不变、递增与递减的年份数分别为2、4, 7, 分别占比15.4%、30.8%和53.8%。规模报酬递增的年份可以扩大投入规模从而获得更大的产出, 递减的年份则没有扩大产出的必要。

非DEA有效的年份要想达到DEA有效就必须改变其投入与产出的规模, 这可以通过这些年份在投入产出前沿面上的投影来找到理想的调整目标, 计算出的具体的投入、产出值能提供更多的参考信息, 具体结果如表4所示。从结果可以看出, 投入冗余问题在2009年以后越发突出, 而在产出不足问题在5个指标中也较多, 而产出不足在2006-2012年的7年间要比2000-2005的7年间要更为明显。这在一定程度上说明了, 随着环境治理的深入, 单纯依靠增加环境治理投资已经很难达到较好的治理效果, 更多的是要依靠制度改革与技术创新等手段来提供治理效率。就环境治理投入而言, 投影分析的结果并不意味着要减少环境污染治理的投入, 相反的, 我国的环境治理投资在适度增加投入规模的同时应该优化投入的内部结构, 提高环境治理投资的利用效率, 增加关键领域与治理水平较低领域的投入等等。因为就投入占GDP的比重而言, 我国的环境治理投资在宏观层面上是不充足的。

4 我国环境治理政策的模糊评价

经过30多年的发展, 我国的环境政策已经初步形成了一个结构较为完整的政策体系。环境管理手段主要有管制型环境政策、经济型环境政策与自愿型环境政策, 而环境治理投资又是环境治理的物质基础, 因此, 从这四个方面对我国的环境治理政策进行实施效果的模糊评价。通过专家们对不同指标的重要程度的排序, 用yaahp软件进行指标体系的层次分析 (准则层指标与指标层指标的判断矩阵中的相关情况如表5所示) , 再以所确定的指标权重为基础, 结合各个指标的评语等级情况, 用excel软件就可以进行模糊评价运算了。我国环境治理政策指标等级及评语等级如表6所示:

注:CR=CI/RI, CR<0.10则通过检验。

由上表可建立评价指标权重集, 如下所示:

评价矩阵 (表明单因素对评语集的隶属程度) , 如下所示:

归一化处理则, B'=[0.133, 0.249, 0.253, 0.255, 0.111],

分值转化:W=B'×Y'=[0.133, 0.249, 0.253, 0.255, 0.111]×[100, 80, 60, 45, 30]T=63.120

同理, 可得4个准则层指标相应的分数, 如图1所示:

从以上计算结果可知:根据最大隶属原则, 环境治理政策的总体评价为“较差”, 但评价“一般”与“较好”占比也不低, 尤其是评价“一般”的比重只比“较差”的少0.2个百分点。准则层4类指标中, 环境治理投资政策的实施效果评价为“较好”, 管制型环境政策的评价为“较好”, 经济型环境政策为“较差”而自愿型环境政策的评价为“一般”。但是, 环境治理投资政策评价为“一般”与“较差”的比重达到47.5%, 而管制型环境政策的“一般”与“较差”的比重则更高一点, 达到48.9%。分指标看, 环境基础设施建设、环境法律法规均为“较好”。由于环境法律法规权重较大, 因此对于管制型环境政策的评价为“较好”, 这点与预计有所不同。而环境标志评价最低, 为“较差”, 且占比近半;行政命令、减排补贴与技术创新补贴的评价均为“较差”, 其余指标则表现平平。

就分值测算结果来看, 套用学生成绩的评价标准来看, 环境治理政策的总分与各指标的分数都是勉强合格的, 如果将分数评价矩阵的分值往下调的话, 结果只能更差。毕竟百分制下, 满分为100, 实际上环境治理政策的实施效果是不可能实现满分的。这也就意味着, 我们必须对现行的环境治理政策予以调整和完善。

5 环境治理政策建议

基于前述的环境污染治理投资效率与环境治理政策模糊评价的分析, 主要从工业污染治理的角度为我国现有的环境治理政策的改革与完善提供一些建议。

5.1 管制型环境政策

管制型环境政策一直是我国政府治理环境的主要政策手段, 从指标体系的权重看, 管制型环境政策在我国的环境政策体系中占据最大比重, 从评价等级来看管制型环境政策的评价为“较好”。但是我国现有的环境管制型体系仍存较大问题, 以环境标准与行政手段尤为明显。

自1973年颁布《工业“三废”排放试行标准》开始, 截至2010年11月23日, 我国已累计颁布各类国家级环境标准1397项, 其中含现行国家环境标准1286项及废止的各类标准111项[16]。现有的环境标准中主要存在着两大问题: (1) 环境标准的科学性不强, 部分环境标准已经过时落后于时代和技术的发展, 而且新型环境污染仍缺乏相应的标准规范;与国外的环境标准相比, 环境标准的标准太低, 环境标准执行不严, 实效有效 (2) 强制性环境标准的法律性质不明确, 我国绝大多数的环境标准都是国务院环保部门制定的, 公众参与不足, 标准缺乏依据, 使得环境标准的效力也很有限。因此, 必须推动强制性环境标准的立法, 首要的是明确标准与法律的界限[17], 其次是明确环境标准的目的、依据与法律效力、规范环境标准范围与种类等具体内容。还要推动环境标准在规范、公开的程序下制定, 以保障其民主性与科学性。就行政手段而言, 必须逐步改变使用传统命令控制手段进行管理的惯习, 尽量减少传统的限制行业准入、行政处罚、“关停并转”等不可持续的行政手段的使用。转而更多地使用环境保护法律、经济型管制、自愿型环境管制等其他手段进行环境治理, 这也是环境治理政策发展的大趋势。

5.2 经济型环境政策

从指标体系的权重看, 经济型环境政策的权重还不够高。从评价等级看, 经济型环境政策5个指标层指标的评价等级分别为一般、较差、一般、较差与较差, 可见经济型环境政策必须予以加强和完善。

我国最早实施排污收费是根据1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法 (试行) 》第十八条的规定[18]。但我国的排污费制度对污染企业的约束不足, 主要表现为:排污费标准偏低, 对污染企业产生逆向调节;征收范围小, 调控不全面;排污费征收的刚性不足, 环保部门监管不利等[19]。排污费制度改革的有两大重点为:一是推动排污费改税, 费税结合并提高征收力度, 扩大征收范围;二是提供收费标准, 加大监管, 严格排污费的征收与使用。就排放税而言, 环境治理政策选取5个指标, 即COD、氮氧化物、二氧化硫、烟粉尘与固体废弃物均可纳入排放税的税种之中。学界对排放税设立的必要性、紧迫性之类的研究已很丰富, 这里不做累述。对于排放税而言, 最关键的一点是在不同地区、行业征收具有明确产权性质的排放税, 思路之一就是改排放税由污染者支付为消费者支付。

从1987年我国开始进行水污染排放许可证的试点, 1991年进行大气排放污染物的排放试点开始, 排污许可证制度实施了已近30年, 但效果仍不理性, 与已经相当合理和成熟与发达国家相比, 我国排污许可证制度还存在较大差距。排污许可证短期内可从扩大许可证发放范围、有区别的发放条件、理顺许可证审批制度、强化部门监管等方面予以改进。而建立成立全国或大区域性排污许可证交易市场, 推行排放许可证交易制度则是长久之策。

政府对企业的补贴有可能扭曲企业的行为, 减排补贴与技术创新补贴政策都是想提高排污企业的环境绩效, 推动节能减排, 但两者的实施效果均不理想。最大的原因就在于政府补贴行为的不规范, 政府补贴审核不规范、补贴程度不合理都可能产生补贴政策的反向作用, 因此明确补贴权责、规范补贴使用、确定最优补贴率就是完善补贴政策的努力方向了。

5.3 自愿型环境政策

清洁生产、ISO14001环境管理体系、环境标志等自愿性环境政策自上世纪90年代开始在我国逐步建立起来, 2003年我国第一部专门的清洁生产法规《清洁生产促进法》也已经颁布实施。虽然国内外多数学者都对自愿型环境政策报以乐观的态度, 但也有不少学者怀疑其有效性, 且我国自愿型环境政策的效果显然不令人满意。典型的就是Brouhle、Griffiths和Wolverton基于美国金属加工行业中自愿性政策与管制压力两种政策手段的研究, 评估了EPA的政策杠杆作用, 即自愿计划的战略目标规划 (SGP) 与管制压力政策 (MP&M) 。对选取的199个样本企业的环境绩效的实证研究和回归分析之后, 得出的结论是:在显著性检验之后, 管制压力对企业参与决策与企业环境绩效的改善有显著影响, 但却没有有力证据表明自愿性环境政策对企业减排行为有显著影响[20]。王惠娜也认为自愿性工具的环保效果有赖于管制压力的强弱[21]。这在一定程度上印证了自愿型环境政策占我国环境治理政策体系的权重很低的客观现实。

对于自愿型环境的改革, 要在平衡好自愿型环境政策与管制型政策的前提下, 充分调动企业与消费者的积极性, 提高其参与意识与参与能力, 在良性互动的机制下发挥其应有的作用。当前问题最突出是环境标志, 就环境标志认证企业来说, 环境标志贴标泛滥, 产品质量得不到保证严重影响了我国环境标志的权威性, 因此必须加强环境标志认定机构管理, 提高相关工作人员的素质, 严把质量关, 提高环境标志的“含金量”。

6 总结与讨论

运用DEA方法和模型对我国2000-2012年13年间的环境污染治理投资效率进行研究, 结果显示: (1) 我国环境污染治理投资的综合技术效率、规模效率较低, 纯技术效率相对高一点, 其中DEA有效的决策单元只有2个, 其余为DEA无效; (2) 只有2个年份为规模报酬不变, 4个为规模报酬递增, 7个为规模报酬递减; (3) DEA无效的年份中较普遍存在着投入冗余和产出不足。运用AHP与模糊评价法对我国现行环境治理政策体系的实施效果进行研究, 结果则显示: (1) 我国现行的环境治理政策总体效果较差, 而环境治理投资政策、管制型环境政策评价等级为较好, 经济型环境政策评价较差, 而自愿型环境政策评价一般; (2) 模糊评价进行分值转化后, 环境治理政策的总分与各准则层指标的分数都不理性, 仅略高于“及格线”。

根据上述结果, 主要4点建议: (1) 环境污染治理投资:在适度提高环境污染治理投资占GDP比重的同时应优化投入结构与规范投资管理, 加大对环境治理薄弱地区与薄弱环节的投入以保证良好的政策产出; (2) 管制型环境政策:推动强环境标准立法, 完善环境保护的法律法规体系, 加强法律权威。解放环境执法部门的思想, 减少命令-控制型的“一刀切”环境政策的使用, 更多地依靠法律来约束行为, 用市场来配置资源; (3) 经济型环境政策:深化市场体制改革, 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用, 强化排污收费制度, 推动排放费改税, 构建税费连动的管理机制。加紧建设排放许可证交易市场, 完善排放许可证交易制度, 并加强与规范政府对污染企业补贴政策的管理, 使补贴落在实处。 (4) 自愿型环境政策:理顺自愿型环境政策与管制型环境政策的关系, 调动企业与个人的积极性, 构建三方互相监督的治理模式, 规范和引导自愿型环境政策的发展。

环境治理是一个系统工程, 必须有全局的宏观的制度设计, 要让环境治理政策形成一个完善的政策系统, 这样一个系统不仅能解决好已有环境问题, 当出现新的环境问题, 如PM2.5严重超标时, 也能迅速反应, 有效解决, 进而改变“头痛医头, 脚痛医脚”、治标不治本的现状。而这样的制度设计难度很大, 如排污费率、税率与补贴率等要在信息不完全的情况下实现最优, 就只能用不断的“试错—调整—再试错”的模式进行。这对我们的环境管理部门与学界提出了更高的要求。但我们对实现环境治理政策的科学化与系统化应有充足的信心, 类比经济基础与上层阶层关系, 随着我国经济发展方式的转变, 产业结构的集约化与产业分工的专门化, 包括环境治理政策在内的整个管理体制也将随之精细化、科学化与系统化。

中国生态环境治理政策 篇3

关键词：生态移民；荒漠化治理；阿拉善

中图分类号：S812.8

文献标识码：A

文章编号：1674-621X（2012）01-0134-08

2005年8月至9月，受阿拉善SEE生态保护协会的资助，我们项目组①（①本次项目受阿拉善see生态保护协会资助，在此表示诚挚的谢意。本课题负责人为北京大学社会学系、社会学与人类学研究所教授、博士生导师高丙中。当时参加本次调研的还有北京师范大学硕士王立阳、北京大学硕士研究生章邵增、马强、仲林、宝花、乌日吉木斯及内蒙古师范大学硕士研究生乌云其其格，在此对他们的辛勤劳动和翔实的研究资料表示衷心的感谢。）在阿拉善地区进行了为期1个月的调研，主要调查阿拉善地区蒙古族生产生活方式和生态环境之间的关系。我们选取的5个调查点②（②这5个项目点，分别是纯牧区的阿拉善左旗的苏海图嘎查（村）、巴音朝格图嘎查、阿拉善右旗伊和呼都格嘎查；亦农亦牧的额济纳旗赛汉桃来嘎查、阿拉善左旗沙日霍德嘎查，同时项目组还走访了已经建好和正在兴建的额旗移民村和赛汉桃来移民村。在此对接受我们调查并给予帮助的人们表示诚挚的谢意。）其生产方式正处在牧业、亦农亦牧、农业几种类型，生活方式包括游牧、定居、聚居这三种类型转变中的不同阶段。空间的差异性与时序上的纵深感能够帮助我们对其现有政策的实施过程进行思考与评估。

虽然本次调查的重点不是针对生态移民问题，但由于生态移民政策在阿拉善地区的普遍采用及推广，我们在调查中也取得了很多关于生态移民的第一手资料。在为期1个月的调研中，项目组兵分三路走访了5个项目点的大多数农、牧民以及当地官员，获得了丰富、翔实的访谈和文字资料。在生态移民政策已经成为阿拉善地方政府改善生态环境的一种主导性实践行为时，本文通过深度访谈与从“文化持有者的内部眼界”（from the native’s point of view）[1]出发，通过对现有生态移民政策本身的出发点及政策手段提出质疑，而且针对移民之后所产生的问题进行一些探讨，在此基础之上，对生态移民政策提出一些自己的见解，并希望能为当地生态环境的改善提供有益的建议。

一、阿拉善生态移民政策管窥

调查表明，直到20世纪80年代后期，阿拉善的生态环境还基本保持着比较良好的状态，人们还保留着对80年代河流、植被、草场的美好记忆，沙尘暴则是一个非常遥远的词。目前的阿拉善则面临着五大生态危机：河道断流加剧，湖泊干涸，湿地消失，绿洲萎缩；地下水水位持续下降，水质逐渐恶化；森林生态系统遭到破坏；草原生态系统退化；沙漠化加剧，沙尘暴频繁发生，阿拉善成为沙尘暴的策源地之一。日益恶化的生态环境给阿拉善地区经济社会带来极大危害，并且也波及到西北、华北及海外一些地区。阿拉善的生态危机已经引起各级政府、群众、各类民间环保组织甚至国际社会的重视，并已经采取一些措施、启动一些保护项目以缓解生态危机以期达到保护和恢复生态，比如生态移民政策的采用及推广也主要是基于这一目的。

阿拉善一直是蒙古族聚居的地方，传统生产生活方式是以游牧为主。所以很多人都在猜想甚至断言：是蒙古族人的游牧，破坏了生态环境的平衡，给我们带来了沙尘暴和日益严重的生态危机。牧民在一直受到过度放牧的指责的同时，他们的日常生活与生存也受到草地退化、盐碱化、沙漠化等生态系统严重恶化现象的直接威胁。调查时，我们看到的是寸草不生的戈壁、一望无垠的沙漠，骆驼和羊都瘦得让人心痛。绝大部分骆驼的驼峰都是干瘪地伏倒在背上，两边的肋骨清晰可数。羊群基本不能挤奶，一般成年公羊也只能产30-40斤肉。牧业在生态环境恶化的情况下似乎已经走到尽头。对牧民及畜牧业的这种归因与指责也直接导致了他们成为生态危机应对措施的主要对象。

在引进了棉花、哈密瓜等经济作物以后，阿拉善的农业收入已经远远高于牧业收入。在一些传统牧业地区，农业也成了主业。额济纳旗赛汉桃来，苏木赛汉桃来嘎查过去水草丰美，是一个传统的牧业区。黑河断流后， 1996年开始试种棉花；2000年开始种哈密瓜，到2004年底已有1500亩左右的耕地（不包括各家在自己的草场上开的地）。赛汉桃来的富裕村民几乎都种有数百亩地，每年的现金收入也基本在100000元以上。我们调查的阿拉善左旗的某个嘎查的书记、村长种地都在500亩左右，因此在巴音（阿盟首府）、银川都购买了地产。

因此，在当地政府看来，农业不仅成为了独立于牧业，更为赚钱的生产方式，而且成为最普遍的、最值得推崇的生产方式。因此，在以单纯的经济指标来衡量地区发展水平、以现金指标来衡量百姓生活质量的官员考核体系下，农业被地方政府用作了解决生态问题的主要途径。在生态保护的语境下，当地政府目前采取的措施主要是“农业解决贫困，移民解决生态”，即生态移民，并限制牧业的发展，用农业化生态移民政策来解决生态危机。具体措施就是退牧还草，让牧民从草场中退出来，使草场休养生息，而在土壤、水利条件允许的地方将牧民集中起来从事农业生产，使牧民转化为农民。①（①由于本次调查没有对该地生态移民政策进行全面收集，所以不能提供关于阿拉善生态移民的一般现状。该地生态移民状况可以参见【日】儿玉香菜子，“‘生态移民’引起的地下水危机”，载新吉乐图主编《生态移民——来自中日两国学者对中国生态环境的考察》，内蒙古大学出版社，2005年，第39-43页；杨炳禄编著：《额济纳河》，阿拉善盟黑河工程建设管理局、额济纳旗水务局出版，2002年，第130页。）

中国生态环境治理政策 篇4

中国环境污染治理方法、现状及对策 张小溪 南开大学经管法试点班２００４级 【内容摘要】环境污染已经成为制约中国经济可持续发展的一大障碍。本文试图通过对国内外治理环境污染的制度安排的理论分析，针对中国实际情况，对相应政策在中国的可行性作出分析，并提出解决中国环境问题的制度安排设想。【关键词】污染税排污权交易税费并行 企业和家庭在生产生活过程中向周围环境排放污染物，如废水、废气和废渣等，这些污染物超过环境的自净能力或者环境容量，就会破坏环境。环境问题的经济学症结是市场负外部性。所谓外部性（ｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｙ）是指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者或生产者产生的超越活动主体利益范围的影响。负外部性则是指那些有害的影响。由于污染者的私人行为产生的污染物不仅对其本人、而且对其他人也造成了危害，其私人活动的边际社会成本大于边际私人成本，即实际承担的私人成本低于其应该承担的社会成本，生产者私人成本的节约是要以造成社会污染为代价，社会要为污染支付外部成本。哈丁《公有地的悲剧》∞对其作了很好的说明。随着我国经济的迅猛发展，人口的不断增加，环境的污染破坏也越来越成为人们所关注和探讨的问题。针对环境污染问题许多学者提出了不同的解决方案，本文将从理论分析出发，探讨一个适合我国社会现实情况的解决办法。

一、环境污染治理基本方法 １．政府行政法规（传统手段）根据理性行为假设，假定人们对法律是熟知的，对自己在一种法律关系中有的权利和应承担的义务是清楚的，会通盘考虑使用法律行为所引致的法律后 ①美国加利福尼亚大学生物学家Ｇ哈丁教授就人口资源关系等问题．于１９６８年撰写了一篇题为“公有地的悲剧”的论文。阐明在公有地自由使用的社会里，每个人都在追求利益最大化，所有人争先恐后追求的结果最终是整体的崩溃。４９３果，并作出恰当的有利于实现自己利益的行为选择。因此解决环境污染问题的一个最直接的方法就是制定行政命令。行政命令型环境政策是通过各类环境法规与环境标准的制定与强制执行达到一定的环境控制目标，污染者为避免法律制裁必须采取措施（ｉｎｐｕｔ ｃｏｎｔｒ０１）。这种政策目标明确，效果迅速而明显。比如法律可能要求一个城市需设定一个特定类型的污水处理厂，或者要求钢铁厂过滤其产生的黑烟，或者汽车制造商们为汽车装置特定的废气控制设施。．这是一种显而易见的方法，但是政府行政法规的治理方法又存在一些问题。这一方法最要害的地方是，专ｆ－ｊ带ｒＪ定控制污染的特定方法会妨碍企业内部自觉寻求最有效率的控制手段。而且，通过计算得出何种控制污染的措施是指的很不值得的、考虑外部成本后计算得出产量具体应该是多少都不是容易的事情。回答这类问题需要由企业自身提供控制方法的成本和收益的具体信息，而这些信息的绝大部分控制在企业自己手中，而不是规则制定人手中：如果制定政策者相信根本没有任何低成本且高效率的控制方式，那么企业就可以继续制造污染而不必为承担任何控制污染的成本费用。２．收取排污税（庇古手段）现代公共选择理论强调市场在解决环境问题的政府政策中的作用。这种政策以市场为基础，通过确定和（或）改变市场参数来影响政策对象的经济利益。这种间接的宏观调控方式，以市场为中介，把保护与改善环境的责任由政府转交给污染者，从而既有助于调动污染者减少排污和促进技术革新的积极性，也有助于降低政策的执行成本。对比单纯的行政命令方法，利用市场建立可忍受的污染排放水准，依靠刑法或罚金迫使污染者的排污不超标，从而将方法的选择留给厂方（ｏｕｔｐｕｔｃｏｎｔｒ０１），规则制定者只需对公司造成的污染收取费用而不必告诉其具体应该怎么做。这就是通常所说的“庇古税”。如图１所示，Ｓ代表私人企业生产的边际成本曲线，ｄ表示需求曲线，ｓ‟表示社会边际成本曲线。企业根据其自身的边际成本曲线与需求曲线的交点确定企业的产量ｑ和价格Ｐ。但实际上，由于污染使社会的边际成本大于私人企业边际成本，因而从社会角度来看，最优产量应是ｑ‟，最优价格应是Ｐ„。．不难看出，外部效应使实际产量大于最优产量，社会资源并没有得到最佳的配置。三角形ａｂｃ就是由于污染所造成的外部成本，即由企业生产而造成的，但却要由社会来负担的成本。对污染征税，主要就是将外部性成本内在化。最适量的污染税应等于外部成本，图中ｂｃ点间的垂直距离就是应征收的污染税。当企业被征收该税后，其边际成本就与社会边际成本相当，外部成本就被内化为企业的４９４内部成本。实际上，对单位污染所征收的等于所造成的边际社会损失的税收就称为庇古税收。图１庇古税收原理 这样，规则制定者无须知道任何有关控制污染所需的成本，而且能够计算出正确的污染控制量，从而得出正确的实际产量，因为企业现在的成本包含了其控制污染所需的成本，也包含如果控制失败需要付出的成本，这才是生产一定产量所需的所有真实成本。３．排污权交易（科斯手段）科斯不同意庇吉的政府干涉方案。科斯定理指出：“如果交易成本为零，无论初始产权如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置；如果交易成本不为零，就可以通过合法权利的初始界定和经济组织的优化选择来提高资源配置的效率，实现外部效应的内部化，而无须抛弃市场机制。”Ⅲ他提出解决环境外部型的“非政府干预手段”，将生产要素视为一种权利，而生产有害的结果（如废水、废气和废渣）也是一种生产要素，是一种权利，即污染权。只要清晰界定了污染权，剩下的事就依靠市场解决了，资源就能得到有效配置。排污权交易是指对污染物排放总量控制的前提下，利用市场规律及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，各个持有排污许可证的单位在有关政策、法规的约束下进行排污指标（排污权）的有偿转让或变更的活动。通过污染者之间交易排污权，实现低成本污染治理。其经济学依据是市场经济的利润——成本法则。它对企业的经济刺激在于：在企业所得分配的排放总量一定的情况下，排污权的卖出方由于超量减排而剩有排污权，出售排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿。买方由于必须新增排污权而不得不花钱购买，其支出的费用实际上是外部不经济性的代价。图２中的ｍｃｌ、ｍｃ２表示ａｂ两个污染源的污染物边际治理成本曲线，当消 ①沈满虹：„环境经济手段研究》，中国环境科学出版社，２００１年，第９５页。４９５减污染物量相同（ｑＯ）时，ｍｃｌ＞ｍｃ２，即污染源ａ的处理费用大于污染源ｂ，由此认为ａ如能向ｂ购买部分低于其自身边际处理成本的排污权，则可节省治理费用，而ｂ则可以高于其自身边际治理成本的价格出售排污权给ａ，并从中盈利，即两者有进行交易的动力，这从理论上满足了帕累托（Ｖ Ｐａｒｅｔｏ）效率①原则。成 太 价 格 ｐ 减量 图２排污权交易过程示意图 排污权交易制度可以在较大程度上使企业成为真正的排污和治污主体，并对自己的污染排放行为作出选择。因为在这种制度安排下，政府不仅放弃了一些配额交易的权利，部分地退出了交易过程，而且也放弃了借此获得的交易利益。与此同时，企业取得了排污权交易的利益，就有了积极参与污染治理和排污权交易的利益激励。治理污染就从一种政府的强制行为转变为企业自主的市场行为，其交易也从一种政府间交易变成一种真正的市场交易。排污权交易作为一种新的环境管理的经济手段，最先由美国于２０世纪７０年代提出，经过多年的运行，在美国已取得了明显的经济效益与社会效益。

二、环境污染治理现状 由于我国经济增长主要依赖固定资产投资扩张的模式尚未从根本上转变，钢铁、电力、水泥、电解铝等重工业投资规模较大，产品产量增加较快，对环境的压力继续增加。２００４年，我国各主要污染物排放量继续保持增加态势。工业废水排放量比上年增加４．１％，工业二氧化硫排放量增加５．６％，工业烟尘排放量增加４．８％，城镇生活污水排放量增加５．５％，同时，全国环境污染治理投资为１９０９．８亿元，比上年增长１７．４％，占当年ＧＤＰ的１．４％，达到历史最高水 ①竞争市场供需曲线的交点确定了一个有帕累托效率的产量。在这点上，某人为多买一单位商品而愿意支付的价格和某人为多销售～单位商品必须得到的价格相等。４９６平。①这表明，我国环境污染形势十分严峻，亟需制定和完善相关的政策法律。１．我国的排污收费制度 我国从１９７９年开始对污水、废渣、废气、噪音、放射等污染环境的行为，实行征收排污费的制度。从２０多年的实践看，对防止污染、改善环境和强化环境管理发挥了积极作用。２００３年７月１日开始实行的《排污费征收使用管理条例》更由规定“超标收费”改为规定“排放即收费，超标加倍收费”，这无疑是二个重大进步。但是，由于各种原因我国的排污收费制度仍然存在着很多弊端。第一，排污收费在范围上的不足。我国现行的排污费分为两类：一类是排污费，即排污就收费，在《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律法规中作了规定；另一类是超标排污费，即只有当排放的污染物超过了规定的排放标准时才征收的排污费，在《噪声污染防治法》中作了规定。而这些法律、法规适用的范围并没有覆盖所有的污染环境的行为，如流动污染源、居民生活用水污染、城市生活垃圾、油井废气、印刷等均已成为重要的污染源，但没有相应的法律、法规规定对其征收排污费。第二，排污收费标准偏低。我国排污收费标准长期偏低，缺乏对企业治理污染的激励作用。目前的排污收费标准大大低于污染治理设施运转成本，使企业宁愿缴纳排污费、购买排污权也不愿花钱去治理。这种低标准的排污费可能成为某些地方招商引资的重要手段，这样就更加剧了我国本已日益严重的环境污染问题。第三，排污收费缺少法律上的刚性。收费不同于收税，其强制性较弱。排污收费的执行保障措施单一，不执行排污收费制度的，只能处以低额度的罚款，让严肃的执法行为失去了应有的强制力。同时，由于缺乏法律上的固定性，征收排污税市政府与企业签订某种交费协议，对征收资金管理不善，导致排污收费的软弱无力。２．我国的排污权交易制度 １９７６年，美国环保协会首席经济学家丹尼尔·Ｊ．杜丹德因利用排污权交易原理成功地解决了美国酸雨问题，而受到了美国政府的极高评价。自１９８６年，杜丹德一直致力于在中国建立基于总量控制的国家层面的排污权交易体系，并负责推广Ｅｎｖｋｏｎｍｅｎｔａｌ Ｄｅｆｅｎｓｅ（环境保护工程）项目。杜丹德与中国国家环保总局一起，在７个省市试点，建立和推行基于二氧化硫的排污权交易制度。目前，中国市场已经建立了１０个排污权交易的试点。到２００３年底，我国二氧化硫排污权买卖已经有了不少成功的例子，其中比 ①国家环保总局：２００４年„中国环境公报》综述部分。较典型的是江苏省的异地二氧化硫排污权交易。苏州市太仓港环保发电有限公司由于其二氧化硫总量控制指标已没有余量，但其新建发电机组还需每年增加２０００ｔ的排放量，而下关发电厂排放二氧化硫比环保部门核定的排污总量指标少３０００ｔ，经过江苏省环保部门的努力和两家企业的几轮协商，这笔二氧化硫排污权交易终于签字成交。太仓港环保发电有限公司每年将从下关发电厂买回１７００ｔ的二氧化硫排污权，并以１ ｆｒ．Ｊｋｇ的价格每年向下关发电厂支付１７０万元的交易费用。这是国家环保总局与美国环保协会合作的“四省三市”排污权交易试点项目取得的首例成功案例。３．排污权交易失灵 排污权交易是世界上近二三十年以来的一项极有特色的环境政策改革。然而在现阶段中国现实条件下，对排污权交易发展前景不容盲目乐观。例如在上海市苏州河的治理过程中，美国专家不断推销他们的污染权交易制度，但试行下来效果不佳。正如杜丹德在一次采访中谈到的，“或许中国并不具备实施完整的排污权交易的市场环境”∞。第一，我国市场经济发育不完善。一方面，在市场化程度不高的经济中，科斯理论不能发挥作用，排污权交易必须依赖于市场机制，如果市场机制尚未完善就实施排污权交易，其效果必将受到限制；另一方面，健全的法律制度是开展排污权交易的一个重要的前提条件，我国有关排污权交易的政策和法律相当滞后，迄今还没有法律规定排污权交易计划，对于污染物总量控制没有制定可操作的鼓励性措施。第二，排污权交易目的的偏差。排污权交易本来的目的是通过环境容量资源的优化配置，实现低成本控制污染物排放，但是在市场不完善的环境下，提倡排污权交易的经济性容易导致企业不正常的交易动机，即花钱买排污权，然后提高生产效益而不是努力减少污染。而且还有可能产生许可证持有者的囤积、投机行为，进而产生行业或地区垄断。第三，排污权交易并不符合可持续发展原则。排污权交易可能完全符合市场规则，但是并不具有“持续性”。显而易见，如果已经存在对环境更有利的技术，却要买进新的排污权来实现生产目标，就会增加当地的污染物总量，这实际上是一种隐性的污染转嫁，导致买入方污染加重，居民生活质量的下降，明显不符合代内公平理念。①„尝试用市场之手解决环保问题》，„商务周刊》，２００４年４月２０日，第８４页。环境污染治理对策选择 １．对我国环境污染“费改税”的探讨 由于我国排污费制度中存在的问题，许多学者倾向于将征收排污费改为征收排污税。第一，值得借鉴的国际经验。在庇古之后，有一些学者对庇古的税收思想作了一些较符合实际操作的修改。如今，世界上好多国家都通过实践制定出了一系列适合本国情况的环境污染税收体系。其主要税种包括：（１）二氧化碳税，如英国、荷兰、挪威、瑞典、澳大利亚等国家。荷兰于１９９０年起开始征收二氧化碳排放税，根据燃料的含碳量征收，每吨煤征收２．６ｌ盾，从１９９４年后，荷兰每年减少２％的二氧化碳排放量。（２）二氧化硫税，如瑞典、德国、日本、挪威、荷兰等国。（３）水污染税，征收比较突出的国家是荷兰和德国。在德国，自１９８１年起就全面征收水污染税，以废水的“污染单位”∞为基准，通过概算或个别计算的方式向排放废水者征税。（４）垃圾税，奥地利联邦政府于１９８９年起征收垃圾税，税额为每吨家用垃圾４０－－５０先令，每吨特殊垃圾２００～５００先令。目前，征收垃圾税的国家还有英、美等国家。第二，排污“费改税”的优势。在税收实践中，环境污染税的征收既发挥了税收筹集资金（用于事后治污）的功能，又实现了调节与控制（用于事前防范）的功能，为此，有些学者把现代污染税称为双重效益型税收。税收能够提供比行政手段成本更低的且能达到环境政策目标的方式，通过减免征税等优惠政策，企业将受经济利益的牵动，自动强化对污染的治理。同时税收具有强制性、固定性、无偿性三大特征，通过国家立法的方式将排污费固定为排污税，比收费制度更具稳定性、可操作性、可靠性、透明性和预见性。第三，征收排污税要注意的问题。开征环境污染税的最终目的是减少和控制污染物的排放量，但是从直接目的来看应该是为筹集改善环境的财政收入，并将其投入环境治理中。这就要求我国的环境污染税必须达到一定的收入规模，以便于污染治理工作的有效开展。出于简化税制是我国现阶段税制改革的方向以及便于税收执法等因素的考虑，我国的环境污染税应该采取独立税种的形式，不同的污染项目就作为环境污染 ①一“污染单位”为每一居民一年的污染负荷。４９９税的不同税目。这与目前的消费税有相似之处。环境污染税的纳税入应该选择遵循先企业单位后居民个人的顺序。对企业单位征收环境污染税，也就控制了环境污染的主要源头。待将来税制稳定运行之后，再将环境污染税的纳税人扩大到居民和个人，实现全面征收。在开征环境污染税的同时，必须取消一切不规范的污染费（环保费）收缴项目，以减轻企业的税费负担，从而促使污染税治理污染的效应最大化。但亦有分析认为，征收排污税在理论上看的确有很大可行性，“但实际操作难度很大。排污费的征收技术性很强，对企业排放的各种污染物，需要大量专业技术人员亲临现场进行分析和计量。我国现行的„纳税人自主申报、税务机关重点稽查‟的税收征管模式，并不能适应这种需要。排污企业容易为逃避税收而瞒报、少报污染物排放量，而税务机关事后稽查又很难取得可靠的凭据（如废气已经飘散、污水已经流走等），从而形成大量的税收漏洞，给税法的规范性、严肃性造成负面影响”∞。２．收税困难与综合运用 根据庇古的理论，收取排污税提高了排污企业的成本并引发企业对污染的替代行为。但是，对于企业的污染征收庇古税，关键是掌握准确的污染排放量，而污染排放量的正确计量取决于污染物本身的性质。比如，对于大型电力企业排放的二氧化硫可以用连续排放监视系统（Ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓ Ｅｍｉｓｓｉｏｎｓ Ｍｏｎｉｔｏｒ，ＣＥＭ）进行测量，碳类排放也可以用市场上售出的含碳化石燃料总量来准确有效地估计。然而，许多种类的污染是很难监测的，ＣＥＭ系统对于小型企业和个体消费者来说则成本太高，其他形式的测控手段也许并不可靠。假设某一企业生产一定产品Ｓ，市场价格为、Ｐ，ｘ表示其同时产生污染物的数量。其成本函数由Ｃ（ｓ，ｘ）表示。同时，对其排放的每单位污染征收ｔ的税金。能够使企业利润最大化的问题就是： ｍａｘｐｓ—ｃ（ｓ，工）一红 Ｓ．ｊ 使企业利润最大化排的污收税收条件就是： 一—ａｃ（ｓ—，ｘ）一ｆ：０ 血 如果确定知道ｘ的值，ｔ的值也很容易确定下来。对于能够准确计量的污染物采取收税的方式，就可以有效地纠正由于生产外部效应所造成的效率损失。①见２００５年８月２６日财政部有关负责人答记者问。如果不能知道ｘ的值，直接针对污染物收税也就失去了效果。但是生产的 ．外部性效应是无效率的，必须采取手段使其达到市场的有效性。那么，对于污染行为又可以有其他的方式。比如说，直接对于产品产量征税。对产量征税会提高消费者购买的价格，从而减少对该产品的生产和销售。那么企业利润最大化就变成了： ｍａｘｐｓ—ｃ（ｓ，Ｘ）一如 Ｊ．＾ 使企业利润最大化的产量税收条件就是： ｐ一了Ａｃ（ｓ，ｘ）～仁０ 或者是使外部效应内部化。如果甲企业的污染会使乙企业的成本增加，另～方面使本企业的成本减少（比如一条河流上游的钢铁厂和下游的养鱼场），那么最简单的内部化方法就是将甲乙企业合并，新成立的企业为了使自己的利润达到最大化，会达到有效率的污染水平选择。这是引入新的产权制度来解决外部效应问题。现实生活中，新的产权分配并不是那么容易达到，有时候还会引起大量的成本浪费。经济学分析的目标是公平与效率，但实际问题决不能仅仅从这两个方面来考虑。政府眼中的企业不仅仅是物质财富的创造者，还是社会就业机会的提供者、社会安定的组成部分，等等。“无效率”的政策会导致效用的损失，但这些副作用往往会由于经济以外的社会原因得到默认。如果一些“严格经济”的政策会威胁到企业的正常运转时，政府往往倾向于对环境目标作出让步。这种选择是理性的，而不是单纯出于执政者的偏好。这实际上是将企业未来盈利状况所限制的环保投资能力看作现有环保支出的机会成本，如果机会成本过高，那么现在进行的环保支出就成了一种杀鸡取卵的行为。这就说明，环境政策的优劣并不完全等同于其是否有经济效率。好的环境政策需要根据污染物、污染企业和污染行为的实际情况，同时结合本国社会和市场的具体条件，采取多种方式、多种途径结合，建立起一套立体的治污模式。３．实行“税费并行”制度 鉴于我国目前的政治经济文化状况，照搬西方的治污模式是行不通的，而我国现行的治污方式又存在诸多弊端，不能满足新形势下的治污需要。要建立有中国特色的治污模式，可以尝试实行污染“税费并行”制度。第一，保留和改进排污收费制度。收费具有灵活性、适度强制性和补偿性，由行政程序颁布，比较容易调整。要正确区分收费本身与收费过程中存在的问题，不能因现行收费制度存在严重 ５０ｌ问题而全部否定收费制度。环境保护技术性很强，涉及排污收费的一些项目很多具有特殊性，不宜完全由税收来取代。要改革现行的排污收费制度，扩大收费范围，提高收费标准，增强收费的固定性、强制性和管理机制；同时保证“排.

中国生态环境治理政策 篇5

党的十八把生态文明建设提升到五位一体总体布局的战略高度，第一次单列一个部分加以论述，有关内荣和要求写入新修订的党章，提出大力推进生态文明建设，建设美丽中国，实现中华民族永续发展，这是十八大的一个亮点，说出了党的心声和最广大人民群众的心声，引起全社会的强烈共鸣，受到党内外，国内外的广泛关注

内涵

生态文明是人类为建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。建设生态文明，并不是放弃对物质生活的追求，回到原生态的生活方式，而是超越和扬弃粗放型的发展方式和不合理的消费模式，提升全社会的文明理念和素质，使人类活动限制在自然环境可承受的范围内，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

建设生态文明，以把握自然规律、尊重自然为前提，以人与自然、环境与经济、人与社会和谐共生为宗旨，以资源环境承载力为基础，以建立可持续的产业结构、生产方式、消费模式以及增强可持续发展能力为着眼点，以建设资源节约型、环境友好型社会为本质要求。中国特色社会主义生态文明是在可持续发展理论与实践基础上发展起来的,是建立在符合社

会发展要求的文明形态,体现了社会主义的基本原则。社会主义生态文明首先强调以人为本原则,同时反对极端人类中心主义与极端生态中心主义。极端人类中心主义制造了严重的人类生存危机,极端生态中心主义却过分强调人类社会必须停止改造自然的活动。生态文明则认为人是价值的中心,但不是自然的主宰,人的全面发展必须促进人与自然和谐。另外,在可持续发展与公平公正方面,生态文明也与当代社会主义原则基本一致[2]。生态文明与社会主义物质文明、政治文明和精神文明的关系十分密切。生态文明是社会主义文明体系的基础。一方面,社会主义的物质文明、政治文明和精神文明离不开社会主义的生态文明。没有良好的生态环境,人类既不可能有高度的物质享受,也不可能有高度的政治享受和精神享受。没有生态安全,人类自身就会陷入最深刻的生存危机。正是从这个意义上说,生态文明是物质文明、政治文明和精神文明的基础和前提;没有生态文明,就不可能有高度发达的物质文明、政治文明和精神文明。另一方面,人类自身作为建设生态文明的主体,必须将生态文明的内容和要求内在地体现在人类的法律制度、思想意识、生活方式和行为方式中,并以此作为衡量人类文明程度的一个基本标尺。也就是说,建设社会主义物质文明,内在地要求社会经济与自然生态的平衡发展和可持续发展;建设社会主义的政治文明,内在地包含着保护生态、实现人与自然和谐相处的制度安排和政策法规;建设社会主义的精神文明,内在地包含着环境保护和生态平衡的思想观念和精神追求。由此可见,生态文明建设是一个有机体系,与物质文明、政治文明、精神文明建设之间存在着相互制约、相互依存、相互渗透的互动关系。生态文明建设的主要特征

1、在价值观念上强调尊重自然、顺应自然、保护自然。

2、在指导方针上坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主。

3、在实现路径上着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

4、在目标追求上努力建设美丽中国。为人民创造良好生活生产环境为全球生态安全做出贡献。

5、在时间跨度上需要长期艰巨的建设过程。既要补上工业文明的“必修课”又要走好生态文明的“跨越路”

生态文明的基本意义

1．生态文明建设是我们党创造性地回答经济发展与资源环境关系问题所取得的最新理论成果，为统筹人与自然和谐发展指明了前进方向

建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。

2．生态文明建设是我们党积极主动顺应广大人民群众新期待，进一步丰富和完善中国特色社会主义事业总体布局的战略部署。

党的十八大报告指出，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系；提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。3．生态文明建设是我们党充分吸纳中华传统文化智慧并反思工业文明与现有发展模式不足，积极推进人类文明进程的重大贡献。

4．生态文明建设是我们党深刻把握世界发展的绿色、循环、低碳新趋向，对可持续发展的拓展和创新

建设生态文明的重点任务主要包括: 一是加快转变经济发展方式，大力发展绿色经济、循环经济和低碳技术，培育壮大节能环保产业，形成资源节约、环境友好的产业结构、生产方式和消费模式。二是更加注重保障和改善民生，着力解决损害群众健康的突出环境问题。

三是深化节能减排，加大水、大气、土壤等污染治理力度，强化核与辐射监管能力，明显改善环境质量。

四是切实加强农村环境综合整治，实现城乡生态环境基本公共服务均等化。五是加强生态保护和防灾减灾体系建设，构建生态安全屏障。

六是健全激励和约束机制，构建有利于建设生态文明的政策法规和体制机制。七是加强宣传教育，在全社会树立和弘扬生态文明理念。

中国生态环境治理政策 篇6

日本对旅游资源的管理实行统一的、区域性的自然公园管理体系,经过50多年的发展，积累了丰富经验，创建了完整的管理体制，完善了旅游资源环境管理的法律与政策，与欧美国家相比，有其独到之处。而我国旅游资源环境管理还相对落后，实施的是分级、分块的管理体制，造成了管理部门分散、各自为政、难以形成合力等诸多弊病。学习借鉴日本经验，对我国健全完善旅游资源环境保护的法律与政策，有着重大的现实意义。

根据日本资源环境管理政策规定，日本自然公园的管理机构为非盈利的政府机构，其运转靠财政拨款。公园内的住宿、餐饮和娱乐等商业设施严格按规划建设，并通过特许商业经营处批准，由承租人经营。

在管理模式上，日本对旅游资源管理实行政府与民间合作运作的形式，推行公园管理员和社区参与的政策。政府部门要寻找良好的合作伙伴。合作伙伴主要有学术团体、社区和私人。各方履行和承担相互的责任和义务，积极主动地参与自然资源的保护工作，充分考虑人与自然资源和谐、环境友好的长远利益，各自做出贡献。

一、自然公园管理员的政策

1957年，日本建立了自然公园管理员制度。任命了119名“国家公园管理员(ranger)”。最初的公园管理员是根据自然保护事务所长，都、道、府、县长官及国家公园协会会长的推荐，受自然环境局长委托，担任国家、国定公园中清扫、事故防止、动植物保护等业务的自愿者。随着战后复兴的推进，国民生活不断改善，日本迎来了旅行大众化时代，到自然公园的旅游者数量剧增。自愿者的业务发展到限制高山植物的采集，指导露营地，还有登山装备、食品携带、景区美化、火灾预防等事项。1965年自愿者被更名为“自然公园管理员”。此后，业务内容又增加了对有关自然资源保护的提议、公共设施的毁损和垃圾等环境污染行为问题的处理通报等。至2002年,共有2976名自然公园管理员,在旅游资源环境管理、利用、开发保护中做了大量卓有成效的工作。

二、社区参与的政策

自然公园的国家管理机关是环境省。其中，国立公园由环境省指定，由国家管理；国定公园由环境省指定，由所在区域的都、道、府、县管理。县立公园由县政府指定、管理。自然公园经营管理的基本政策是：政府实施管理权；经营形式多样化；社区积极参与三者有机结合，互相制约促进。

在经营方面，有的公园由政府出资建造有关设施，由经营者负责经营和维护，利益共享，政府从中获得一定股份；有的由经营者自行开发建设，上缴管理费或利税；有的采取基金会的形式，向社会募集资金，用于自然保护和公益事业等。任何形式的经营都要求经营者必须签订风景保护协议，履行一定的义务。如积极采取措施严格保护生态环境、向社区特别是学生进行生态环境教育、提高当地社区居民生态环境保护意识等。

在促进社区参与方面，通过组织观花会、观鸟会、讨论讲座等不同形式，引导社区的公众参与，提高公众保护意识。开发建设项目的类型及其可行性必须有社区代表参与讨论决策

上述可见，日本实行以政府为主导，辅之民间合作运作。实行公园管理员制度，加之社区参与有机结合。与此相比，我国个人及社区公众参与的程度还相当低，各主体难以形成合力。旅游资源环境保护矛盾日渐突出。在日本，社区有权监督经营管理者对生态资源和生态环境保护的实施情况。这样，在一定程度上可制约和防止经营者的武断决策、盲目开发及片面追求短期经济效益的行为，从而避免造成的对环境和资源的破坏。

中国生态环境治理政策 篇7

一、黑龙江省城镇化与生态环境现状

作为拥有大农垦、大森工、大油田、大煤矿的省份, 黑龙江省的城镇化率早在2008年就已达到55.6%, 居全国前列。为了进一步提高城镇化实际水平, 黑龙江省采取各种措施推动农垦地区、国有林区与地方共同推进城镇化水平。2008年以来的4年间, 黑龙江省投资近3000亿元用于城市棚户区、农村泥草房和保障房建设, 全省财政投资约600亿元, 企业投入800亿元, 职工注资达1400亿元, 加上国家补贴约200亿元, 开工建设房屋面积4.6亿平方米, 其中保障性住房约2亿平方米, 极大地提升了全省城乡人口的居住质量。省会城市哈尔滨市投资800多亿元, 拆迁约1400万平方米, 建设完成10多万套保障房, 基本消灭了四环路以内的棚户区;大庆市开工建设约3万套保障房, 迅速提升了城镇化水平;鹤岗市进行的鹤西生态新城建设打破了60年来一直保持的城市旧格局, 带动了棚户区改造和小城镇建设, 加速了城镇化进程。我国最大的国有农场群———黑龙江垦区撤并1600多个居民点, 新建改造住宅2600多万平方米, 城镇化率由57%提高到80%, 创造了“森工奇迹”。

根据国家《省级主体功能区域划分技术规程》, 对黑龙江省土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性等指标进行综合分析, 发现以下特点:土地资源相对丰富, 但分布不十分均衡, 松嫩平原和三江平原地势平坦, 耕地面积大, 后备可利用土地资源较多, 北部大小兴安岭和南部长白山区可利用土地资源较缺乏。水资源较为丰富, 全省境内河流纵横, 湖泊众多, 黑龙江、乌苏里江、松花江和绥芬河流域水资源充沛, 但齐齐哈尔、绥化和大庆等区域为缺水地区, 可利用水资源潜力不足。黑龙江省快速的城镇化是以巨大的资源投入和环境破坏为代价的, 森林可采资源濒临枯竭, 功能减弱;草原超载过牧, 草原沙化、碱化、退化严重;湿地面积萎缩, 生物多样性减少;工矿废弃地复垦率低, 矿山生态环境在短期内难以恢复;大气、交通噪声、水、垃圾等污染没有得到有效控制, 生态问题比较突出。

二、黑龙江省城镇化发展与生态环境之间的矛盾

1. 城镇化对资源需求的无限性与生态资源的有限性相矛盾

黑龙江省曾经是资源大省, 拥有辽阔的黑土地、丰富的石油、天然气、煤炭、森林等资源, 在改革开放的三十多年中, 为国家经济建设做出了重要贡献。但是, 随着城镇化水平的不断提高, 城镇人口不断增加, 城镇基础设施建设不断加强, 使城镇对生态资源有着无限的需求。然而, 黑龙江省的各项资源已无法适应城镇化的进一步需要, 大小兴安岭可采资源濒临枯竭, 森林功能减弱;草原超负荷放牧, 沙漠化、盐碱化现象严重;湿地面积不断萎缩, 生物多样性减少;不可再生的煤炭、石油更是所剩无几。生态资源的有限性已经成为制约黑龙江省城镇化水平进一步提高的重要瓶颈。

2. 城镇的快速发展与环境承载能力相矛盾

黑龙江省正处于城镇化快速发展的阶段, 农村劳动力迅速向城镇转移, 特别是加工制造业向省内的大规模加速转移加快了省内战略资源的消耗, 增加了各类污染物和温室气体的排放。为了解决新增城镇人口的生活和居住空间, 政府不断扩大城镇建设用地, 导致绿色生态空间不断被挤占, 各种资源被过量消耗。密集的人类活动和不合理的资源开发, 导致了水土严重流失, 生物多样性锐减, 空气质量下降, 生活污水、垃圾、生产废弃物排放量增大, 大气、交通噪声、水、垃圾等污染得不到有效控制, 污染程度远远超出环境的承载能力, 生态系统自恢复功能部分丧失, 环境状况日益恶化, 环境质量明显下降, 直接威胁着城镇广大居民群众的生存环境与身体健康, 制约了黑龙江省城镇经济的健康发展

3. 城镇产业布局与适宜人居的环境要求相矛盾

黑龙江省部分新兴的小城镇, 为了在短期内迅速提高城镇化速度、解决发展建设中的资金问题, 开办了一些设备简陋、技术含量低、能耗高、污染重的小型生产加工企业。这些企业所在的工矿废弃地复垦率低, 破坏的矿山生态环境在短期内难以恢复。从全省范围看, 各地区产业发展又存在各自为政、缺少统一布局的问题, 当地政府只看重眼前利益, 不考虑长远, 导致企业的生产以大量消耗资源和破坏生态环境为代价, 废气、废水、废渣处理不及时, 使河流、空气、土地等资源受到严重污染, 带来结构性和布局性的环境安全隐患。因此, 在城镇形成之初, 就没有形成良好的、适宜人居的生态环境。

三、借助公共政策各项功能治理城镇生态环境

1. 借助政策的引导功能确立保护环境的发展导向

黑龙江省是资源大省, 人们已经习惯了粗放型的生产方式, 因此转变思想观念显得尤为重要。在产业发展方面, 公共政策应优先向节能环保产业倾斜, 在资金供给方面给与更多政策扶持, 对积极开展技术改造及产品更新换代的企业给与适当的税收优惠, 在城镇建设者心目中形成资源环境是重要的发展成本的思想, 促使其在选择发展方式的过程中, 放弃高能耗、高污染的生产方式, 而把节能环保的生产方式列为首选对象。

2. 借助政策的调节功能调整城镇产业布局与结构

黑龙江省是中国的重工业生产基地, 改革开放以来, 产业布局不合理、产品结构单一等问题不断暴露出来, 产业发展与自然环境之间的矛盾日益突出。决定区域竞争力与产业布局的先天条件及核心要素为区位因素, 后天可以弥补的居于第二位的是区域政策因素, 所以必须借助公共政策的协调功能来解决产业与环境之间的矛盾。首先, 运用区域发展政策规划全省城镇产业布局, 在产业与资源相匹配的前提下, 形成产业集聚及规模效应;其次, 运用投资政策、土地使用政策, 规范投资项目, 合理使用土地资源, 防止重复建设、简单粗加工、低效生产等现象发生。

3. 借助政策的制约功能限制破坏环境的发展措施

黑龙江省资源丰富, 境内江河湖泊众多, 水域面积达80多万公顷;矿产资源品种齐全, 石油、石墨等9种矿产的储量居全国之首。但是, 随着城镇化水平不断提高, 辖区资源不断受到污染的威胁。因此, 地方政府应通过环境政策确立环境保护责任制, 对大量消耗资源、污染环境严重的企业采取强制措施, 使其承担回收和循环利用废弃产品以及负担部分处置费用的义务, 保障社会主体平等地享有权利、平等地履行义务, 严禁损害生态环境的各类开发活动, 严格控制生态比较脆弱、生态系统非常重要、环境容量小、自然灾害危险性大等地区的工业化、城镇化开发, 遏止农村地区生态的恶化, 保护生物多样性。

4. 借助政策的分配功能鼓励保护环境的各项举措

新常态下的中国生态治理之路 篇8

2011年至今，北京林业大学作为生态文明贵阳国际论坛的战略合作伙伴，与贵州省林业厅等单位合作，连续举办了森林碳汇、西部林业生态建设、自然保护与生态安全等主题论坛，使生态治理与美丽中国梦成为生态文明贵阳国际论坛长期保留的论坛之一。

和往年相比，出席本届论坛的演讲、对话嘉宾规格更高，国际化程度更为突出。在北京林业大学校长宋维明主持的基调演讲中，第十届全国政协副主席张怀西，国家林业局副局长刘东生，世界自然保护联盟主席、生态文明贵阳国际论坛秘书长章新胜，都发表了重要观点，纵论新常态下中国生态治理大计，在全场引起了极大反响。

生态脆弱区植被保护亟待加强

第十届全国政协副主席、中国国土经济学会理事长张怀西，十分关心我国的生态文明建设，一直站在国家层面为林业生态建设和国土生态安全鼓与呼。他欣然为论坛编撰的《生态文明论丛》系列丛书题写了书名。他在论坛上演讲的题目是《国土生态安全体系构建和生态治理》，从国家生态安全的战略高度论述生态治理的目标和任务。他强调，国土生态安全体系建设，首先应重点加强生态脆弱区的植被保护和生态重建。

张怀西指出，国土生态安全是推进生态文明、建设美丽中国的重要保障。虽然我国生态系统类型多样，但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%。所以，国土生态安全不容忽视。

张怀西说，国土生态安全体系的构建，关系到国民的生存和国家的安全与发展。国家生态安全体系是指从国家利益的高度所建立的宏观生态安全系统。它不仅关系到国民赖以生存的资源与环境的有效保护，而且关系到国民经济的整体发展以及国家的安全和稳定。

张怀西称，本世纪以来我国一直在努力探索国土空间管制的途径。开展了天然林资源保护、退耕还林、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理、野生动植物保护及自然保护区建设、重点地区速生丰产用材林基地建设六大林业工程，解决可持续发展与生态保护之间的矛盾。这标志着中国林业建设步入了由以木材生产为主向以生态建设为主转变的历史发展新阶段。

他说，我国逐步形成了“区域发展总体战略”。出台了《全国主体功能区划规划》。按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策；按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核；发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。形成了“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局。划定了大小兴安岭等25个国家重点生态功能区进行限制开发，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%。形成了“青藏高原生态屏障”、“黄土高原-川滇生态屏障”和“东北森林带”、“北方防沙带”、“南方丘陵山地带”为主体的“两屏三带”生态安全战略格局。

张怀西认为，科学优化国土空间开发格局、着力保障重点生态功能区安全、大力推进生态系统脆弱和退化区域生态恢复迫在眉睫，需要引起全社会的广泛关注和参与。

“重点加强生态安全战略点建设和生态脆弱区的治理。”张怀西说，生态脆弱区建设重点，应突出生态安全战略点的建设。这些战略点包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等，相邻点之间形成保护地群网络，不同网络之间构成重点生态功能区。以“点——轴——面”三位一体为重点，以大江大河重要水系为骨架，共同构成我国国土生态安全体系。要实施重大生态修复工程，扩大森林、湖泊、湿地面积，提高沙区、草原植被覆盖率，有序实现休养生息。

张怀西强调，全面落实主体功能区规划，用绿色理念指导国土空间的开发。他说，实施主体功能区战略、形成主体功能区布局，是优化空间格局的战略重点。要严格按照《全国主体功能区划规划》的要求，力争到2020年森林覆盖率达到23%以上，草原综合植被覆盖度达到56%，湿地面积不低于8亿亩，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸线保有率不低于35%，生物多样性丧失速度得到基本控制，全国生态系统稳定性明显增强。要解决好资源与人口、环境的统筹协调问题。树立绿色国土的开发理念，在空间上要根据各个地区的资源环境承载能力，对现有的开发密度和发展潜力进行功能区的划分，引导和约束未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化布局，进一步规范空间开发秩序。

张怀西指出，要充分发挥顶层思维，科学合理的制定生态治理方案。生态治理和恢复，关系到每个人的利益和健康。但不同行业，不同的群体，不同阶层，对环境的影响不一样，对环境的诉求也不相同，而且不同时期还会发生变化。必须协调各个利益群体的利益关系，实现各方利益共赢。

加快生态林业民生林业体制创新

森林、湿地、荒漠是陆地生态系统的主体。以森林、湿地、荒漠为主要对象的林业事业，肩负着自然保护和生态建设的主要任务，承担着提供生态产品的重大使命。国家林业局副局长刘东生在演讲中，重点论述了创新林业体制机制、改善生态改善民生的重要意义和实现途径。

中国在发展经济、改善人民生活的同时，高度重视自然生态系统保护。中国林业部门管理着三个系统和一个生物多样性，在自然生态系统保护中有着义不容辞的责任。刘东生说，中国林业部门认真组织实施了重点生态修复工程，已基本形成布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完备的自然保护体系，有效保护了中国90%以上的陆地生态系统类型、25%的原始天然林、50%以上的自然湿地和30%的典型荒漠地区。

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刘东生警示说，要清醒地看到，未来10?15年人口增长和经济发展对自然生态系统的需求和压力将比目前要大得多，以占全球4%的森林、14%的草地、3%湿地的生态系统，去维持保护全球10%以上的生物多样性并满足占世界22%人口的相关产品和环境服务需求，形势依然严峻。为此，社会各界应当精诚合作，务实行动，共同推进自然生态系统保护。

刘东生指出，新常态下，发展生态林业民生林业有着巨大的优势和潜力。生态需求已成为社会的主导需求之一，经济越发展，人们生活水平越高，人们对改善生态的愿望越来越迫切，对林产品和生态产品的需求就越旺盛；林区基础设施极为薄弱，在生态建设与保护方面投资需求巨大；我国有3681个森林公园、湿地公园、沙漠公园和2174个林业自然保护区，森林旅游和林业休闲服务业年产值5965亿元，仅占林业产业总产值的12.6%，增长潜力和就业空间很大；从产业结构看，林业产业是生态产业、生物产业、碳汇产业，是产业转型升级中国家鼓励发展的产业。

在新常态下，林业部门该如何作为？刘东生的看法是，要充分认识到新常态给林业发展带来的机遇和挑战，以深化林业改革为首要任务，坚持改善生态改善民生的改革目的和基本方向，坚决坚守保生态保民生的底线，坚决守住森林资源不破坏、国有资产不流失的红线和高压线，精心制定改革实施方案，转变林业发展方式，增强林业发展活力。

他说，为确保全面完成林业改革发展任务，切实推动生态林业民生林业科学发展，目前中国林业建设的主要任务是进一步健全和完善林业治理体系，提升林业治理能力，更好地保护自然生态系统，更好地服务生态、服务民生。他认为当前应该重点抓好五个关键环节。

一是坚决严格保护天然林，着力解决生态安全和木材供给的问题。加快制定全国天然林保护实施方案和天然林保护条例，依法严格保护。要加强保护、科学培育和抚育经营，使我国天然林资源总量明显增加、质量明显提高、生态功能明显增强。对一些具有重大保护价值的天然林生态系统及生物多样性，要实行特殊的保护体制，采取特殊的保护措施，建立一批国家级自然保护区和国家公园，实行重点保护、永久保存。完善政策措施，提高天然林保护补助标准。配套建立国家用材林储备制度，努力建设一批高水平的木材战略储备基地，全面实现由采伐天然林到采伐人工林的历史性转变。

二是继续加强森林资源培育，着力解决质量不高和总量不足的问题。对正在实施的10项重大生态修复工程，争取国家进一步提高投资标准，加大省级资金配套额度，逐步实行按工程管理，进一步提升重大生态修复工程的质量效益。同时要及时谋划启动一批新的重点生态修复工程。加快干旱半干旱地区造林绿化，坚持量水而行、以水定林、以林养水，选择适宜的造林树种和造林模式，科学恢复这些地区的林草植被。大力推进森林经营，既要千方百计争取国家增加投入，又要引导、支持、培训营林主体和林农群众主动加强森林经营。

三是加快发展绿色富民产业，着力破解投入瓶颈制约问题。充分发挥林业的市场潜力、投资潜力、就业潜力和增长潜力，为稳增长、调结构、保就业、惠民生作出更大贡献。注重新产品、新业态开发和新技术、新商业模式应用，注重改造传统产业、提升产业素质，注重发展新兴产业、休闲服务业和小微企业，培育新的经济增长点。积极争取财政投入，注重发挥金融资本的投资潜力，吸引各种资本大规模向林业产业流动。

四是在生态资源监管中更好地发挥政府作用，着力解决产权不清和监管不力的问题。加快建立生态资源产权制度和监管制度。深入开展非法侵占林地排查专项行动，重点清理排查土地整理中违规破坏森林资源、工业园区建设中违规占用林地、随意调整林地保护利用规划和以发展林下经济为名毁林等问题，确保清查、查处和整改“三到位”。加大湿地保护和恢复力度，坚决守住8亿亩湿地红线，严禁将湿地开垦成耕地，严禁在湿地公园、湿地自然保护区内搞商业性开发，严禁各类开发影响和破坏湿地生态功能。加大对湿地保护和恢复的投入，扩大生态效益补偿、退耕还湿、湿地保护奖励试点。继续加大沙化土地和石漠化治理，严厉打击破坏沙区植被行为，保护和发展好沙区森林植被。积极有效推进国家公园试点。进一步重视野生动植物保护和自然保护区建设，在职能上进一步强化，在投入上给予更大的支持，在政策上给予更多的扶持。

五是切实增强世界眼光和战略思维，着力提升林业对外开放水平。深度参与林业国际合作，有利于统筹全球资源和市场支持国内经济发展，有利于服务中国特色大国外交战略，有利于引导国际生态治理体系发展演变。林业国际合作要善于将加强国内工作与履行国际义务结合起来，将解决国内问题与参与国际事务结合起来，将利用全球资源与树立负责任大国形象结合起来。要深刻认识当今世界人类命运共同体属性，准确把握世界林业发展大势，善于用世界眼光和战略思维谋划国内林业发展，全力服务中国特色大国外交战略。要统筹运用国际国内两个市场和两种资源，科学把握国际国内两类规则，继续完善国际合作机制。

在全球生态治理中发出中国声音

当前，生态问题国际化趋势日益明显，国际生态和规则正面临深刻变革。林业具有生态、经济、社会等多重属性，林业国际合作受到各方关注，需要切实增强世界眼光和战略思维，主动适应生态全球化趋势，推动生态外交和林业国际合作。北京林业大学校长宋维明的演讲围绕着如何在全球生态治理中发出中国声音而展开。他首先剖析了目前全球生态治理面临的三个问题。

一是全球生态治理面临“公地悲剧”窘境。他指出，其根源在于“生态责任赤字”和“核心价值观分野”。由于历史和现实的原因，不同国家在全球生态治理问题上存在严重的分歧与利益诉求，“严重的问题”不等于“共同的问题”。生态环境是人类生存发展的根本基石，保护环境与生态应该是国际社会所有个体和组织的责任与义务，但是，生态环境的公地特征，有关的国际制度不具备严格的惩罚性，对不同国家和地区仅具有软约束，所以只能是靠责任和自觉。当前全球生态治理中普遍存在“生态责任赤字”。有两个明显表现：一是对当前环境恶化负有历史的不可推卸责任的发达国家不愿意承担以往的过失，力图逃避责任；二是国际社会各利益攸关方出于各种原因没有做好应该做的事。

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二是不同经济体利益诉求差异的扩大，国家间、地区间的博弈升级，全球生态治理行动远滞后于理念。发达国家与发展中国家在全球生态治理中存在分歧，发达国家有先发展的历史优势，有资金、有技术、有经验、有能力，而发展中国家受生态环境恶化影响最直接、最严重，发展与保护对多数发展中国家来讲是一对矛盾综合体。在发展中国家内部，不同发展水平、不同地区的发展中国家存在很大分歧，发达经济体内部之间同样如此，都不愿为全球生态治理负更多责任。由此，全球生态治理行动远滞后于理念。

三是非政府组织（NGO）在全球生态治理中地位特殊、声音多元、影响突增但作用有限。非政府组织应该如何有效推进全球生态治理呢？宋维明概括为“一个工具，两种策略”。一个工具就是非政府组织借助信息工具影响全球生态治理。两种策略是内部人和外部人策略。即打通在全球生态治理中的界限划分。对内，非政府组织以智库形式提供决策支持和辅助；对外，非政府组织利用与民众的友好联系，借助多种方式进行施压。内外结合，形成非政府组织特殊独特的地位和作用。

宋维明说，中国为发展中大国，在全球生态治理体系中发挥重要而关键的作用。中国要在全球生态治理实践中找准自己的定位、扮演好自己的角色。

中国要不要参与全球生态治理？答案是肯定的。宋维明指出，中国作为负责大国，全球生态治理作为生态文明的具体实践，中国必须参与其中并力主发挥更为主要和关键的作用。中国正在以实际行动推进全球生态治理的开展。不仅如此，中国的人工林、速生丰产林正在快速发展，制约其发展的制度约束、融资约束等正在消解。

宋维明引用了德国智库慕尼黑经济研究所2010年度发布的公报数据。1990年至2005年间，全球森林总面积缩减3%，巴西、印度尼西亚和苏丹等国家砍伐森林状况严重，而中国的森林面积却在增加，中国的人工造林面积占全球人工造林面积的73%。根据中国速生丰产林建设的规划，2001年至2015年计划造林618万公顷，全面建成后，每年可提供木材1.4亿立方米，可支撑木浆生产能力近1386万吨、人造板生产能力2150万立方米，提供大径材1579万立方米，约占国内生产用材需求量的40%。

宋维明说，实际上全球生态治理可分为两个维度：供给和需求。前者可视为绿色生态资源的积累即正向积累；后者是绿色生态资源的消耗，也就是负向积累。从中国的文化特质及行为秉性来看，仅关注一个方面显然不是中国的选择，也不符合中国的文明逻辑。从某种意义上来讲，中国早已参与到全球的生态治理行动之中，而且还为全球生态治理探索了一条各利益攸关方相对更容易接受的道路，不会造成“保护”与“发展”的剧烈冲突。

宋维明强调，中国必须参与全球生态治理。而且不仅仅是参与，更重要的是将中国的理念与实践以提前探索的形式展现出来。即使出现问题也有机会进行调整和修正。相比国际社会无休止的争论与分歧，更显得务实和可行。

中国如何参与全球生态治理？宋维明说，中国已经积极地参与到全球生态治理的实践之中。当前和今后要考虑问题的核心在于如何更好的在其中发挥作用、彰显价值。通过中国的参与为全球生态治理增加正能量，实现正向积累。

全球生态治理面临各种困境、窘境和难处，焦点在于谁应该负更大责任？谁应该享有更大权力？谁已经享受了很多权力？过去的权力与责任与今天乃至未来的权利和责任如何分配如何协调？宋维明说，由于这些问题没有统一的答案，使全球生态治理在理念共识的路上走了很久，却并没有走上行动共识的大道。在发展中国家和发达国家、发展中国家之间、发达国家之间均不同程度存在着差异和分歧。

如何解决这些差异和分歧？中国如何在这种情境下有所作为？宋维明说，世界范围内的国家和地区之间，平等是所有人奉行的基本准则，所以不存在谁比谁更重要的问题，理念共识没有太多的障碍即已形成。但财富和权力的分野相当悬殊，行动共识由于利益的存在且诱惑巨大而障碍重重。这是当前全球生态治理走入困境的根本原因。中国作为一个发展中国家，虽是大国，但所能发挥的作用、所能施加的影响，尤其是对其他国家和地区，的确有限也很局限。但中国是负责任的大国，源远流长的文明演进与文化遗传，使中国愿意积极主动站出来承担责任。

中国如何参与全球生态治理？宋维明认为，实践是第一要务。大力推进生态文明建设；大力发展速生丰产林；全面停止东北天然林资源采伐并推向全国；全力推动中国制造2025付诸实施，实现绿色制造中国梦等等。这些具体的举措都是中国参与全球生态治理的具体行动。搁置分歧和争议，调控需求、扩张供给，为生态环境的改善和优化付出现实努力，为全球生态治理的推进提供可以参考和对照的蓝本。

高度重视自然生态系统保护建设

经过深入研讨，与会的中外专家一致通过了《面向未来的中国生态治理机制创新与能力建设》政策建议书，并在论坛上正式发布。

专家认为，自然生态系统保护建设是建设生态文明的重要基础性工作，必须从战略高度上予以高度重视。加强自然生态系统保护建设，从源头上扭转生态环境恶化趋势，是提供“蓝天常在、青山常在、绿水常绿”等公共生态产品、创造可持续发展生态红利的战略性、长期性任务。特别是经济新常态下，通过保护和修复自然生态系统，让透支的生态休养生息，为经济转型升级创造更大的生态承载容量和生态资产保障，是保障国土生态安全的关键所在，是实现生态环境质量总体改善目标的治本之策。

建议书说，在新常态下，人民群众的生态需求成为社会主导需求之一，我国生态保护建设有着巨大的投资需求和广阔的市场空间，生态产业将步入快速发展阶段，必将在促进经济转型升级方面有更大的作为。通过生态保护建设，发展壮大生态产业、生物产业、碳汇产业，形成稀缺且可持续的生态资本资源和重要的绿色基础设施，实现生态产业化和产业生态化，“用绿水青山打造金山银山”，有助于加速产业升级、增强我国经济发展的后劲。

专家呼吁，要牢固树立系统化的生态治理理念，以治理体系建设及制度创新为动力，实施生态保护和建设新战略。生态治理是国家治理体系和能力现代化的有机组成部分。要实现生态治理从环境污染末端治理向全过程生态治理转型，必须紧紧围绕增强生态产品供给这一要务，充分运用系统化的生态治理思维，将生态治理纳入国家治理体系，推进制度创新，实施生态保护建设新战略，实现生态治理能力现代化。

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专家认为，加快建立系统完整的生态保护建设制度体系，规范约束开发、利用、保护自然资源的行为，是生态治理的核心任务之一。必须坚持源头严防、过程严管、后果严惩，治标治本多管齐下，加快生态法治化进程和监管执法体系建设。对传统立法进行生态化改造，尽快修订森林法、草原法、野生动物保护法等法律，加快生态补偿、湿地保护、生物多样性保护等自然保护建设领域的立法工作。强化生态保护建设领域的执法监督，实现对生态破坏的“零容忍”。

专家说，实施生态保护和建设新战略，要坚持生态优先、优化布局、改善民生、深化改革、创新驱动等核心理念，树立系统化的生态思维，突出抓好生态保护、强化生态修复、构建国土生态安全体系、推动绿色发展等主要任务。要关注生态保护建设政策管理的协同化问题。严守资源环境生态红线，应从国家生态安全格局整体目标出发，既明确主责部门的责任，更注重生态保护建设涉及部门的协调沟通、相互联动，避免生态管理的碎片化风险。要坚持自然修复和人工修复相结合的方针，统筹“保护”和“建设”的关系，兼顾木材安全和木材可持续利用问题，加强天然林保护和木材战略储备人工林培育，做到两手发力、生态经济效益协同倍增。

专家强调，围绕支撑服务国家重大战略，规划和建设生态保护与建设重大工程，确保形成国土生态安全战略格局。主动适应“一带一路”战略、构建对外开放型经济的需求，突出生态环保、防沙治沙、清洁能源开发、海洋生态保护等重点，加强“一带一路”国内部分的生态治理工作，大力发展绿色生态产业。主动关注“一带一路”沿线国家的利益关切，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化的国际合作，优化生态条件保障，共建绿色丝绸之路。贯彻京津冀协同发展、长江经济带建设的战略部署，实施区域性生态保护与建设重大工程，抓好生态保护建设的区域合作，建设绿色集约发展的示范区。京津冀生态一体化要以水源保护林、风沙源治理等为重点，加强张承生态功能区建设，推进京津保中心区过渡带生态建设，实施严格保护，完善区域生态补偿机制，构筑京津冀生态环境共同体。长江经济带建设要加强流域湖泊水域生态系统保护建设，优化和强化生态功能，建设长江绿色生态走廊。

建议书指出，要发挥政府主体作用，坚持多元合作，构建开放合作的生态治理参与体系。要从体现生态文明要求出发，通过健全政绩考核制度、责任追究制度，落实各级政府的主体责任，确保生态保护建设工作真正落地、见实效。全方位落实生态保护建设多元共治的治理理念，加快构建全民生态保护建设行动体系，发动企业、民间组织、公众、投身和有序参与生态保护建设。坚持政产学研用紧密合作，凝聚高校、科研院所、国际组织、企业等优势资源，建设富有特色的生态治理特色新型智库，加强生态治理核心议题的决策咨询研究，为政府科学决策提供支撑。

专家强调，把握国际生态治理体系构建的新机遇，大力实施生态绿色外交战略，提高生态治理国际合作的主动权。生态治理的国际合作和生态外交是我国对外开放的组成部分，也是新常态下国家外交战略的重要内容。要积极构建生态外交新战略，从生态产品供给和需求两个维度参与全球生态建设的国际合作。要针对国际生态治理体系构建，充分利用各种交流平台，主动提出中国新主张、新倡议和新行动方案，争取更多的话语权和主动权，增强我国在国际生态治理规则和标准制定的话语权，维护国家战略利益，促进全球生态安全。