矛盾纠纷调解工作制度（通用8篇）
关于集中开展矛盾纠纷排查调处工作方案
为了认真贯彻落实市委、市政府和县委、县政府关于《大滩乡党委换届试点工作实施方案》的有关文件精神，全面完成大滩乡党委换届试点工作，切实解决影响和干扰乡党委换届试点工作的各类矛盾纠纷和苗头隐患，经乡党委研究决定，全面深入摸排化解各类矛盾纠纷，为乡党委换届试点工作创造良好的换届氛围。结合我乡实际，现制定本方案：
一、加强领导，明确责任，增加维护社会稳定的责任感。
1、成立专门工作组
为乡党委换届试点工作的顺利进行，乡党委研究决定，成立以人大主席黄立清为组长，综治办、司法所等成员单位负责人为成员的矛盾纠纷排查化解工作组。
2、明确责任目标
通过集中开展矛盾纠纷集中排查化解行动，全面了解掌握我乡影响或干扰乡党委换届试点工作的各类矛盾纠纷的总体情况，对排查出的矛盾纠纷要高度重视，落实责任主体和责任人，在为期一周的时限内全部解决。
二、深入开展调查研究，扎实做好矛盾纠纷的摸排工作11、确定摸排范围
排查的范围是有可能影响和干扰本次党委换届试点工作的各类矛盾纠纷，群众反映强烈的热点难点问题。尤其是以设施农业建设、水权管理、惠农政策的落实等引发的一些关系民生的各类问题。
2、深入调查研究，化解矛盾纠纷
工作小组要走村入户，加大各类矛盾纠纷的摸排力度，全面了解掌握影响干扰乡镇党委换届试点工作的各类矛盾纠纷的总体情况，扎实做好矛盾纠纷的摸排工作，力争做到问题发现的早，控制的了，解决的好，妥善处理问题，有效化解矛盾，做到事事有落实，件件有结果，以实际行动取信于民，确保党委换届试点工作的顺利进行。
3、建立台账
对摸排出来的矛盾纠纷要建立台账，实行销号制，调处一起，销号一起，化解一起，销号一起。
三、建立依法行政机制，为化解矛盾纠纷提供保障服务
1、建立健全制度，突出工作重点
逐村开展摸排工作，对摸排出的矛盾纠纷要逐件按诱因、涉案人数、事态发展预测、时限等要素登记处理，并进行跟踪管理。
2、完善工作机制，强化基层建设
关键词：人民调解,化解矛盾纠纷,维护社会稳定
司法行政机关承担着普法宣传、人民调解、法律服务、安置帮教、社区矫正等职能和工作, 与社会管理中的协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面的基本任务密切相关。通过多年的司法行政工作经验, 笔者越来越深刻的认识到司法行政工作在化解社会矛盾、维护社会和谐稳定中的地位和作用。司法行政机关是政法系统和政府部门的重要组成部分, 承担着法制宣传、法律服务、法律保障三大职能, 在化解社会矛盾维护社会稳定体系中具有预防性、治本性和长效性的作用。司法行政工作是化解社会矛盾, 维护社会和谐稳定的一支不可缺少、不可替代的有生力量, 越来越彰显着它特有的地位和作用。
一、人民调解的地位和作用
人民调解具有调处纠纷及时的优势。民间纠纷很多具有社会性、区域性、突发性, 纠纷双方并没有什么深仇大恨, 往往由一些鸡毛蒜皮的小事引起, 只要能够及时调解, 矛盾很容易化解, 但如果得不到及时有效的调处, 就有可能导致矛盾激化、纠纷升级, 小纠纷演变成严重的刑事案件, 造成意想不到的严重后果。而且民间纠纷发生没有规律, 有时一句玩笑话就可能产生矛盾, 如果这些纠纷都通过到法院起诉、立案、开庭调解或判决来解决很可能会错过最佳调解时机, 有些矛盾纠纷拖久了, 当事双方的怨恨会随着时间的推移加深, 调解起来难度就更大。各级人民调解遍布基层, 生活在群众之间, 人熟、地熟、情况熟, 对民间纠纷能够第一时间发现, 第一时间进行调解, 及时达成调解协议, 快速有效化解矛盾纠纷。由于调解及时, 很多矛盾在还没有升级转化的情况下就得到了处理和解决, 解决起来先对容易, 所以调解成功率非常高, 深受群众欢迎。
人民调解具有调处成本低的优势。《中华人民共和国人民调解法》第一章第四条明文规定:人民调解委员会调解民间纠纷, 不收取任何费用。因此人民调解深受群众欢迎, 老百姓乐意通过人民调解来化解纠纷, 达成互谅互让的协议, 许多民间纠纷就是通过这样的方式被化解在基层, 解决在萌芽状态。相反, 用司法途径解决纠纷, 往往会给当事人增添不小的经济压力, 即使经济上不存在困难, 时间成本也是不得不考虑的问题。作为法院一方, 调查、审理案件需要花费时间、人力、物力, 造成有限的司法资源浪费。人民调解却成本低廉, 既为纠纷当事人节约了金钱, 又为法院腾出了更多的时间和精力审理其他案件。由于它成本低, 调解快, 成功率高, 已经成为群众解决矛盾纠纷的首选方式。
人民调解具有调处后不结怨的优势。“打官司”并不是解决民间纠纷的最理想途径, 它除了诉讼成本高, 会增加群众的经济负担外, 纠纷当事人和法官之间还缺乏有效互动, 一些案件很难达到法、理、情的有机结合, 再加上有些老百姓的法律知识、法律水平有限, 对法院依法做出的判决并不是都能很好地理解和接受, 因此往往会影响判决的执行效果。多数通过司法程序解决的纠纷, 当事人并不是心服口服, 这样就会使当事人双方隔阂加深, 容易引发新的矛盾。“一年官司十年仇”以及现在法院“执行难”等就是其中的真实写照。人民调解能起到很好的疏导化怨作用。调解员在调解纠纷时, 会先让双方当事人摆事实、讲道理, 充分发表自己的意见, 形成一种良性互动, 然后调解员再根据双方当事人的过错, 依据有关法律法规、政策, 社会公德和当地风俗习惯提出解决方案, 并就当事人有疑问的地方进行详细讲解, 将大道理同当事人的现实生活联系起来, 转化为贴近实际生活的小道理。调解人员在和当事人倾心交谈中, 情真意切, 和风细雨, 富有人情味, 当事人在潜移默化中受到了法制教育, 就很容易接受调解员的意见, 矛盾纠纷得到化解也就顺理成章了。这样达成的调解协议都是在当事人自愿的基础上形成的, 所以很少有反悔的, 履行率也非常高。
人民调解具有以案普法的优势。开展全民普法, 树立社会主义法治理念, 是一个庞大的系统工程。虽然经过了五个五年普法教育, 广大公民的法律意识普遍得到了提高, 但是, 基层群众的法律素质同当前建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明、社会文明的要求相比, 还有一定的距离。由于基层群众居住较为分散、生活忙碌, 几乎成了普法教育常规方式的盲点, 人民调解却能很好地担负起对基层群众的法制宣传重任。绝大多数人民调解员生活工作在基层, 和当地的人民群众有着血肉联系, 调解员能够充分发挥这种亲情、友情、乡情的优势, 把个案调解与法制宣传紧紧结合起来, 运用具体案例在基层群众中开展生动直观的以案讲法宣传, 从而增强了人们的法制观念, 更好的引导广大群众积极学法、知法、用法、守法, 从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生, 调解一案, 教育一片, 普法一方, 就是人民调解法制宣传作用的直接体现。被西方人誉为“东方一枝花”的人民调解, 为社会和谐稳定筑起一道坚强的屏障, 在新的历史时期正在发挥着越来越大的作用。
二、法律服务的地位与作用
客观公正的法律援助咨询解答, 能够得到群众信任, 防止矛盾激化。维护弱势群体的表达权, 使他们的利益能够通过制度化规范化渠道正常表达, 这是构建和谐社会的关键所在。一般来说, 群众遇到矛盾纠纷时, 往往情绪激动, 法律认识模糊, 如果得不到及时、恰当地引导, 很可能会采取一些错误甚至违法的方式处理问题, 从而引发社会矛盾纠纷。法律援助中心作为政府机构, 其工作人员超脱利益纷争, 能做到耐心细致客观公正地说理、释法、讲政策, 真诚地为咨询者提出合法合理且行之有效的处理办法。依安县法律援助中心每年接到电话咨询上万人次, 在第一时间为群众想办法出主意, 及时维护了群众的合法权益, 赢到了群众的认可和信任, 绝大多数咨询能够运用法律保护自我, 符合条件的咨询者还能及时得到法律援助, 避免违法行为和过激行为的发生, 有效维护了社会的和谐稳定。
面对面的法律援助咨询解答, 能够及时发现群体性事件苗头。法律援助直接面对群众、服务群众, 在与群众面对面的咨询解答过程中, 接待人员凭借自己的敏锐性和洞察力, 能够发现苗头性、倾向性的群体性事件和社会性问题。实践中, 很多群体性纠纷案件, 起初都是个别人前来法律援助中心咨询。如兴长村的稻田跑水导致相邻的1500亩旱田被淹一案, 开始就是有5名农民代表到县法律援助中心咨询, 接待人员从咨询者的诉说和亢奋的情绪中了解到一个信息, 该案涉及的90多名农民已作好集体到县委上访的准备, 正在等待5名农民在法律援助中心的咨询结果。接待人员立即向县司法局领导汇报, 同时耐心做好农民思想工作, 该案得到了依安县司法局长赵广军的高度重视, 县局和该镇司法所组成专案组, 不到6天将“旱田和水田之争”解决在了萌芽状态, 有效避免了一起群体性事件的发生。
常规性的法律援助咨询解答, 能够为党和政府了解社情民意架设桥梁。法律援助中心是政府依法设立的无偿为群众提供法律帮助的机构, 也是党和政府了解社情民意的窗口。经过十来年的发展, 法律援助中心已经成为老百姓反映问题、倾诉委屈、寻求帮助的窗口, 法律援助中心工作人员通过每天解答来访来电咨询, 能够清楚地看到各类矛盾纠纷的消长变化, 发现影响社会稳定的热点难点问题, 有助于观察分析当前社会矛盾纠纷动态。通过个案报告、信息简报、调研文章等形式上报党委政府, 为其评估社会稳定风险和科学决策提供服务, 从源头上预防和减少社会不稳定因素发生。
法律援助案件的办理, 矛盾纠纷得以消除, 公平正义得以伸张。维权就是维稳, 维权才能稳定。当贫弱群众遇到矛盾纠纷时, 因经济上的贫因和地位上的弱势, 靠自身能力难以通过诉讼解决, 对方当事人往往抓住这一点, 或不予以理采拒绝协商, 或乘人之危达成不平等协议, 导致部分弱势群众不得已采取伤害自己或伤害对方的极端方法维权, 从而造成更大的危害, 也造成了社会的不稳定。法律援助的实施, 无偿为贫弱群众解困、为他们维权、为他们伸张正义。法律援助案件的成功办理, 不仅维护了他们的经济利益, 更重要的是让他们感受到了社会的公平正义, 在心理上得到慰藉和满足, 对社会充满信心, 从而减少了矛盾积累, 避免了通过非法途径解决问题。这些年依安县法律援助中心每年办理几百件法律援助案件, 通过诉讼、非诉讼方式, 为农民工、残疾人、老年人、未成年人等贫弱群体成功维权, 为社会的和谐稳定做出了贡献。
【关键词】医疗纠纷；调解；完善
迄今为止，人类医学经历了神灵医学模式—自然哲学医学模式—机械论医学模式—生物医学模式—生物心理社会医学模式的四次演變。在这四次医学重大的演变和实践过程中，都毫无疑问地向我们展现了医患关系和谐的重要性。目前我国正处于社会转型时期，在这一敏感时期，社会各个方面都呈现了矛盾突发矛盾激化的态势，在医疗领域最大的矛盾表现就是医患之间的纠纷，近些年来，我国医患纠纷增长迅速，而且多发生社会影响大且恶劣的医患纠纷案件，医患纠纷愈演愈烈，已经成为社会关注的焦点和社会管理的难点。本文就完善医疗纠纷调解程序做实证分析并提出相关建议，以期望对医疗纠纷的处理提供一个有效途径。
1.国内医疗纠纷调解制度概述
1.1营利性中介机构调解
1.1.1青岛模式。
现代社会人们生活节奏加快、多元价值观、人际紧张，使人们不自觉得进入“亚健康”状态，医疗过程中各种医疗纠纷的产生，以人们自有的专业知识不足以自己的力量合理的解决纠纷，有效地维护自身的合法权益，于是各类健康管理公司应运而生。青岛民康健康管理咨询服务有限公司成立于2010年，是一家集智慧健康物联网、智慧健康云计算中心、智慧健康管理服务及连锁医疗体检运营于一体的中外合资的提供健康服务咨询和健康管理的商业化公司。为客户的医疗纠纷调解出谋划策，帮忙代替客户出面与医方进行谈判是民康公司众多业务当中的其中一项。这样的健康管理咨询服务公司是完全商业化性质的公司，他们以市场为导向，力求以服务领先于市场。如律师事物所一般，他们在医疗纠纷调解的过程中，仅仅是充当着咨询者和代理人的角色。
1.2.2营利性中介机构调解制度解析。
健康咨询服务管理公司，顾名思义，这种公司提供的更多的是一种服务，当顾客遇到医患纠纷的时候，健康咨询服务管理公司会对顾客提供专业的意见，甚至可以代替客户与医方进行谈判。在调解中，这样的公司不会作为主持者，只是作为谈判的一方。健康咨询服务公司向客户提供服务，是商业性质的行为，要向客户收取一定的费用。医患纠纷发生的情况也越来越多，人们的维权意识增强，所以在医疗纠纷过程中，人们越来越倾向于寻找自己的“智囊团”以使得自己在谈判中不丧失有力的地位，所以近些年来，这样的健康咨询服务公司也越来越多，他们完全为客户代言。
1.2.配合医疗责任保险的调解中心调解
1.2.1宁波模式。
在我国，宁波较早地对医患纠纷解决模式进行积极的探索，而且取得了一定的成功。其率先在医患纠纷处理中引入医疗责任保险和人民调解机制，被有关部委和媒体称之为“宁波解法”。[1]宁波对于医疗纠纷解决机制探索的两个鲜明特点，一是推行医疗责任保险理赔机制，二是实施医疗纠纷人民调解机制。
1.2.2配合医疗责任保险的调解中心调解分析。
这种配合医疗责任保险的调解中心调解模式，为医疗纠纷的解决提供了一种全新的思考方向，在实践过程中，也体现了其各方面的优势和作用。患方的权利得到了切实有效的维护，医疗纠纷理赔中心和医疗纠纷人民调解委员会这种双层的调解模式，为患者的调解提供了双层的保险。当患者在第一次理赔中心没有得到满意的调解方案之后，还可以第二次申请调解，到医疗纠纷人民调解委员会申请再次调解。而且医疗责任保险的引入，也为患者的赔偿金提供了资金上的保障，所以在这种模式下的调解，更好的保护了患者的合法权益。然而在“宁波模式”的应用和推广的过程中，也存在不足和需要改建的问题。首先有关部门应该就新政策的出台进行大力得宣传，因为新的医患纠纷处理机制的出台并不被大家所知晓，那么它的作用也就不可能得到最大的发挥。其次也要对机制处理内的有关人员进行有针对性的业务培训，让他们能更准确得掌握政策得精髓，更好的掌握新的处理机制的处理流程，让机制有效的运转起来，更好的为人民处理问题。最后要完善相关的政策法律，使赔偿标准与国家民法规定的标准差距尽可能缩小，更好的发挥其作用。[2]
1.3医疗仲裁委员会调解
1.3.1天津模式。
一些地方在积极地探索寻找解决医疗纠纷的新方法，在所有的尝试当中，以天津和深圳为代表探索出一种依附于仲裁机构的调解方式。2006年天津市出台了《天津仲裁委员会医疗纠纷调解规则》，引入了医疗纠纷仲裁委员会调解机制。同年12月挂牌成立天津仲裁委员会医疗纠纷调解中心，明确规定了医疗纠纷调解的方式、程序、时限、费用等事项，为仲裁机构调解医疗纠纷提供了法律依据。
1.3.2医疗仲裁委员会调解分析 。
天津大胆的创新尝试，寻求出一种依附仲裁解决医患纠纷，在实践应用中已经得到政府和有关部门的认可，对医患纠纷的解决也起到了很好的作用。为社会卫生管理提供了新的思路，成为社会管理创新的重要组成部分。天津探索的医疗仲裁委员会调解机制，有以下几大优点。其一，仲裁委员会的调解保证了调解的专业性，从事调解工作得调解员都是有过医疗工作背景的专业人士，或者是处理医疗事故方面的法律专业人才。其二，仲裁委员会的调解能够保证调解的中立性，仲裁员的组成成分并不是单一的，他们来自社会各界，是被聘任的工作人员，与仲裁委员会之间不存在任何隶属关系，医患纠纷的仲裁调解过程也是独立的，不受来自社会任何一方的干涉，保证了调解的中立性。最后，仲裁委员会的调解具有很强的强制力。在调解中心作出的仲裁裁决或者双方达成仲裁调解协议而由仲裁机构认可出具裁决书的情况下，仲裁机构赋予了裁决书、调解书能够申请法院强制执行的效力，这样一来，与其他形式的调解相比，仲裁调解委员会的调解就具有了很强的强制力。但是依附仲裁委员会的调解在实践过程当中也出现了一些需要克服的局限性。首先，调解中心受理的案件范围过窄，仲裁委员会只受理那些事实清楚，责任明确的医疗纠纷，然而在现实生活中，需要调解的医疗纠纷通常是争议较大，事实没有明确，责任不清楚的案件，将这样的案件排除在仲裁之外，就显得处理的范围过窄了。其次，经仲裁委员会调解的医患纠纷并不是免费的。起初这是对于仲裁委员会经费的考虑，希望仲裁委员会能够更好的生存和发展下去，能够最大的发挥其功能，但是在实践过程当中，收费这一点反而制约了其自身的发展。在调解的过程当中，医疗纠纷的调解没有结果，患者也没有得到经济的补偿，在这种情况下，患者往往难以承受仲裁委员会收取的费用，这在一定程度上制约了仲裁委员会功能的发挥。
1.4人民调解委员会调解
1.4.1上海模式。
2006年，上海市成立了医疗纠纷人民调解委员会。纠纷发生后，医患双方可向人民调解委员会提出申请，调委会立案后，由医学专家和律师进行医学技术评估和法律服务，然后再由人民调解员进行调解。医疗机构、患者可以任意选择自己信任的调解员，也可以由调委会指定的调解员进行调解。[3]
1.4.2人民调解委员会调解分析
上海人民调解委员会的优势在于：第一，上海市人民调解委員会的调解不收取任何的费用。第二，人民调解委员会的调解程序具有十分灵活的优点。由前面对上海市人民调解委员会的简要介绍中可以看出，当事人可以自行选择调解员，还可以自由安排调解的时间和地点，这在最大程度上体现了调解的灵活性。第三，人民调解委员会的调解具有很强的专业性。在社会上引入了大量的医务人员、法律工作者，由这些专家担任调解员。这些专家一般都有着专业医疗法律职业背景，掌握着大量的医疗和法律的专业知识。第四，人民调解委员会的调解保证了调解的高效性。上海市人民调解委员会特别注重调解的时限，规定医患纠纷调解应在1个月内调解完毕，最多可延长一个月。这也有利于纠纷的快速解决，提高了调解委员会的工作效率，能够更多的发挥其功能，为社会管理作出更多的贡献。但也存在人民调解委员会经费缺乏问题和缺乏相应的后期跟踪制度。
2.完善医疗纠纷调解制度的若干建议
根据上述对全国医疗纠纷调解制度的各种实证剖析，医疗纠纷采用调解机制能够有效化解医患矛盾，但也存在各种问题与不足，对此，提出相关完善的建议。
2.1由人大或政协设立相关委员会管理
现阶段由卫生行政部门管理医疗纠纷第三方调解机构明显存在问题，除了由司法部门进行管辖，个别地区也提出过另外一种方式，即由地方人大或者政协设立相关委员会管辖，或者由地方人大、政协直接管辖。人大和政协在地方信誉较高，公信力较强，在我国政治体制中占有重要地位，同时日常事务又不多，完全有能力进行调解机构的管理。特别是政协机构，本身就有相当比例的医学专家和法律专家，对于医疗纠纷的调解具有先天的优势。[4]青岛市南区政协就曾与市南区法院联合成立了“政协医疗卫生专家顾问团”，探索解决市南区的医患纠纷，经过两年的实践，在庭外成功的调解了八成左右医疗纠纷案件。青岛市政协也曾提出过相关的提案，建议成立以青岛市人大、政协为领导，人大代表、政协委员参与的医疗纠纷调解委员会，解决日益增加的医患矛盾，可惜提案因为种种原因未被采纳。人大、政协相对于政府行政机构，其中立性更高，公信力更强，且有资源进行医疗纠纷调解工作的管理，在日后的医疗纠纷第三方调解改革中，可以充分发挥其作用。
2.2完善第三方调解机制的法律保障
目前我国关于医疗纠纷第三方调解机制还没有一部专门的法律或者行政法
规进行规范，当前主要依据的是2002年的《医疗事故处理条例》、2010年的《中华人民共和国侵权责任法》、2011 年的《中华人民共和国人民调解法》以及某些地方的地方规章和规范性文件。这些法律法规规章要么只是涉及到医疗纠纷第三方调解的某个方面，要么就是层级太低、要么就是相互之间有冲突，为了规范我国的医疗纠纷第三方调解机制，省级人大，时机成熟时中央政府应当尽快制定统一的医疗纠纷第三方调解法规，对第三方调解的各个方面进行规定和规范。
2.3保障第三方调解机构财政经费
医疗纠纷第三方调解机构要实现正常的运行，发挥其应有的作用，离不开稳定的经费保障。但是从目前各地的试点来看，对于第三方调解机构的经费问题还没有完善的规定。有的地方政府规定第三方调解机构的经费从医院缴纳的医疗责任险中按比例提成，有的规定由地方政府财政予以保障，有的规定由政府司法部门予以解决，有的规定由卫生行政部门予以支持，有的地方政府只是设立机构而对经费问题没有明文规定。第三方调解机构经费来源的不确定，使得其日常工作很难稳定高效的开展。从实践来看，为了保障第三方调解机构的中立性，其经费来源要么有政府财政拨专款予以保障，要么由司法部门通过内部经费进行保障，不管是哪一种都需要在立法时加以明确。[5]
2.4规范第三方调解的程序设置
第三方调解在医疗纠纷方面的作用已经被实践证明，我国目前的第三方调解还处于起步阶段，在很多程序方面还需要好的完善，其中有几个比较重要的方面。
2.4.1小案设立简易程序。
医疗纠纷种类很多，其中有很大一部分并不是因为医疗事故造成的，而是患者对于医疗机构的医疗人员的服务态度、服务水平等方面有所不满所引起的，这种患者与医疗人员的冲突与纠纷其实相当普遍，冲突程度虽然不如医疗事故造成的严重，但是也非常容易升级。此种类型的医疗纠纷与以医疗赔偿为诉求的医疗纠纷显然不同，对于这种轻微纠纷应当在第三方调解机制中设立简易程序。
2.4.2规范化调解协议书。
第三方调解机构在医患双方达成和解后，应当签订相关的调解协议。调解协议是调解活动的成果，是双方履行和解结果的依据。但是目前各地的第三方调解机构在调解协议书上不够统一、很多地方不够规范，甚至调解协议书上经常出现明显违反现行法律的调解内容等等。在今后的改革中，应当学习法律文书的规范性，统一化调解协议书，对调解协议书上的各种基本事项、详情描述、请求事项、调解情况、调解结果等等方面做出详细的记载，尤其是应当在调解协议书上约定违反调解协议书的违约责任。[6]只有规范化的调解协议，才能增加调解结果的权威性，减少违反调解协议的可能。
2.4.3建立调解结果反馈机制。
医疗纠纷的第三方调解机制要想不断完善，离不开现实调解活动后的医患双方反馈。为此，应当建立对于调解机构和调解结果的反馈机制。当医患双方的争端通过调解解决后，应当在事后通过电话或者邮件等方面进行调解结果和对调解的建议反馈；对于通过调解最终并没有达成和解的案例，也应当进行事后的调查和反馈，总结失败的原因和经验。通过这种反馈机制，不断促进调解机构服务的改善，提升医患双方对于第三方调解的满意度和接受度。目前，有些地方例，例如宁波市的医疗纠纷人民调解委员会已经开始这方面的尝试，这是一个的好的方向，但是应该更加科学化这种反馈机制，而不要最终流于形式，这是以后改革应当注意的地方。
参考文献：
[1]赖东川.我国医疗纠纷的多元化解机制比较初探[J].法律与医学杂志，2011（6）：12.
[2]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民出版社，2000：251.
[3]林文学.医疗纠纷解决机制研究[M].北京：法律出版社，2008：54-75.
[4]陈志刚，才玉娟，关于推广第三方调解机制解决医疗纠纷的探讨[J].中外医疗，2012（12）：190-191.
[5]刘岩.运用人民调解手段解决医疗纠纷的实践与思考[J].中国司法，2010（6）：60.
[6]黄明震.论我国医疗纠纷第三方调解机制的完善[D].上海交通大学硕士论文，2012：34.
基金项目：
山东省社会科学规划研究项目《法益平衡视阈下医患纠纷调解机制研究》，课题编号15CFXJ02。
作者简介：
张新华（1965-），男，滨州医学院人文与社会科学学院副院长，副教授，硕士研究生，主要从事医事法学的研究。
调处服务中心
规
章
制
度
社会矛盾纠纷信息预警制度
1、在居民小区内，根据楼栋分布情况，一般50户-100户设立1名纠纷信息员，及时掌握和上报纠纷信息。
2、街道辖区内的综合列管企事业单位要健全矛盾纠纷信息员队伍，及时了解、掌握和上报纠纷信息。
3、矛盾纠纷信息上报的重点是群众性、易激化、越级访、闹访的重大矛盾纠纷。
4、对因社会矛盾纠纷引发的去市、去省、去京的越级上访或自残、自杀事件，各级调解组织应做好服务教育工作和控制事态发展的同时，在第一时间内上报纠纷信息。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
接访受理登记制度
1、热情接待来访群众，细心解答来访者的咨询疑问。
2、认真听取当事人对纠纷情况的陈诉，并进行客观、真实、详细的登记。
3、登记的内容包括各方当事人的基本情况、纠纷事由、具体请求、登记签名、登记日期。
4、对即将激化的纠纷，可在稳定事态发展后补办登记。
5、对各类矛盾纠纷，分类归档，妥善保存。
6、对调处中心受理的各类矛盾纠纷，在登记后由中心分流处理。
7、定期汇总、统计、分析辖区内社会矛盾纠纷受理和调处基本情况并上报。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
矛盾纠纷调处工作考核责任制
1、根据矛盾纠纷调处工作流程，分流指派案件通过下达矛盾纠纷调处知书，明确调处的部门和责任人。
2、成员单位对矛盾纠纷排查调处工作不力，致使纠纷激化和造成重大社会影响的单位和个人，街道调处中心进行调查核实，提出建议，由街道政法委实行社会治安综合治理共作“一票否决”和“末位警示”，并取消该部门和领导当年评选受奖资格。
3、社区在纠纷受理、分流、调处过程中因工作失职，造成严重后果的，由街道纪委、政法委核查后，视情给予个人相应的党纪、政纪处分。
4、区里专项设立矛盾纠纷调处工作奖励基金，对全年矛盾纠纷调处工作完成好的部门、街道和个人给予表彰和颁发奖金。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
法律咨询服务制度
1、组建以律师、法律工作者、政法系统工作人员为主的大调解法律服务顾问团，为社会矛盾纠纷调处提供综合法律服务。
2、顾问团主要职责是参与接访窗口的法律咨询，为调处工作提供法律服务和建议，积极引导纠纷双方当事人通过法律途径解决纠纷和争议。
3、顾问团每天定人轮流派驻接访窗口进行法律咨询，解答群众的法律咨询。
4、涉及拆迁、房产、规划等重大矛盾纠纷，抽调专业法律服务人员，组成专业法律咨询服务组，参与矛盾纠纷的依法调处。
5、在调处纠纷中，对符合法律援助的条件的弱势困难群众及时提供司法救助服务。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
社会矛盾纠纷排查制度
1、街道每月对辖区进行一次矛盾纠纷的排查，掌握不安定因素发展趋向，预防化解不安定因素，防止事态扩大和矛盾激化并及时上报。
2、根据纠纷发生时令性、季节性、地域性等特点，制定排查重点和排查计划、方法。
3、下发排查纠纷统计表。内容包括：纠纷总数、分类、重点户、重点人、重点纠纷，发现的犯罪线索及分属部门等基本内容。
4、落实排查计划。街道要充分利用地方熟、人情熟、情况熟的优势，在辖区内进行摸底排查。各成员单位及职能部门也应通过日常工作，重点工作中反映或了解到的线索，进行登记，填写排查登记表。
5、对排查纠纷统计表进行分析，按性质、类别、轻重、缓急等进行分类排查，排出重点人、事、单位，采取有力措施，抓早、抓苗头，钝化矛盾，及时调处，防业激化。
6、对排查出的矛盾纠纷予以梳理调处，必要时协同有关部门进行专项整治。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
社会矛盾纠纷移送和归口调处制度
调处中心对受理的社会矛盾纠纷，按照“统一受理”、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理的原则，进行分流指派或组织调处。
1、涉及居民群众的优抚安置、社会救济、婚姻登记、婚姻中介、殡葬管理等矛盾纠纷，由街道民政科和当事人所在社区负责调处。
2、涉及养老保险、失业保障、劳动市场管理、劳动争议、工伤等矛盾纠纷，由街道劳动保障所和当事人所在社区负责调处。
3、有关国家具有的土地法律、法规和政策，土地的征用和划拨，土地所有权和使用权的争议，土地有偿转让、宅基地的使用，以及反映滥占滥用土地等矛盾纠纷，由街道城管科和当事人所在社区负责调处。
4、城市建设规划、城市市容管理的矛盾纠纷，由街道城管、市容执法中队和当事人所在社区负责调处。
5、因拆迁和安置引发的纠纷，由拆迁部门和当事人所在社区司法所负责调处。
6、涉及区属企业事业单位因改制引发的矛盾纠纷，由区计划发展与经济局、区商贸局负责调处。
7、城市环境保护方面的矛盾纠纷，由区环保局和相关街道调处。
8、消费者权益，商品质量纠纷，由区环保局和相关街道调处。
9、医疗事件矛盾纠纷，由区卫生局负责调处。
10、涉及家庭、邻里、婚姻、赡养等平等主体间的矛盾纠纷，由当事人所在街道司法所和社区负责调处。
11、涉及可能引发自杀事件，民转刑案件、群体性械斗等矛盾纠纷，由司法所和有关部门，相关社区负责调处。
12、涉及到群体上访的矛盾纠纷，由街道办公室牵头有关部门，相关单位调处。
13、涉及到部门和社区调处不了的矛盾纠纷，由街道调处中心组织相关部门或司法所进行联合调处，街道调解达不成一致意见，建议通过司法途径解决或提请上级有关部门联合调解。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
督查督办制度
1、街道调处中心指导、督办社区矛盾纠纷调处工作，并为综合有关矛盾纠纷谳处工作考核提供有关参数和依据。
2、街道调处中心对接访排查的各类矛盾纠纷要准确、及时、合理分流至社区调委会或相关职能部门。
3、对重大的社会矛盾纠纷，街道调处中心有权建议相关部门的领导亲自参加调处工作，预防矛盾激化。
4、凡是街道工委办事处领导有明确批示要求调处的矛盾纠纷，由司法所、综治科负责跟踪督查，其他群众性矛盾纠纷由街道办公室信访负责跟踪督察、抓好落实。
5、社区和单位对区调处中心指派调处有纠纷，未能在规定时间内调结的（一般有矛盾纠纷调处期限为一个月，重大复杂有可适当延长），街道调处中心要求其书面报告，说明原因，尽快办结，必要时街道调处中心可派员督办。
6、对已调结的矛盾纠纷，要开展跟踪回访活动，走访有关当事人，了解调解协议的履行情况，听取反馈意见和合理建议
7、每月通报各社区、部门对区调处中心分流指派案件的调处和办结的督办情况。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
心理询咨询制度
1、加强调解员心理知识教育、培训、普及工作，通过专题讲座、个案评析与观摩等方式，不断提高调解员运用心理知识调解矛盾纠纷的能力。
2、聘请心理学专家，参与重大矛盾纠纷调处工作，对具有固执、偏激等不良倾向的当事人，进行心理疏导。
3、注意总结运用心理疏导方法，调处矛盾纠纷的经验、做法。
4、心理咨询人员参与矛盾纠纷调处，一处律以调解员的身份进行，并保守当事人个人隐私。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
重大疑难纠纷报告制度
在来信、来电、来访中，对下列情形之一的矛盾纠纷，要在第一时间内以专报形式向街道调处中心报告：
1、影响社会稳定，牵涉党政领导较多精力，为社会舆论关注的热点矛盾纠纷；
2、可能导突发性事件或激化为刑事案件的重大纠纷；
3、涉及人较多，易引发群体性上访闹事的重大纠纷；
4、严重干扰正常生产、生活秩序的疑难矛盾纠纷；
5、可能危害国家和公共安全的纠纷线索和苗头；
6、自杀事件。
凤凰街道社会矛盾纠纷调处服务中心
领导包案处理和接待日制度
1、结合区领导信访接待日规定，实行街道领导每周在街道调处服务中心接访窗口接待群众来访。街道领导根据信访接待日的规定，每周定期到街道调处中心接待群众来访。
2、街道领导信访接待的矛盾纠纷可以当场解决的，当场调结。不能当场解决的及时交办相关部门处理。
3、街道矛盾纠纷调处服务中心有关成员单位领导也应参与中心接待，对中心受理的重大疑难矛盾纠纷实行集中接待会办。
4、街道领导接访的重大社会矛盾纠纷，实行包案件处理制度，对矛盾纠纷的受理、移交、调处和结果全过程进行督办。属于地区或部门处理的矛盾纠纷，应由街道和部门领导包案处理。
本制度坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以创建和谐单位为主要目的，切实做到“发现得早，化解得了，控制得好，处置得当”，确保各项工作顺利推进和税收大局的稳定，特制定本制度。
一、XX地税局矛盾纠纷调解领导小组
组长：
副组长：
成员：
二、信息报告制度
(一)采取上下结合、条块结合、日常排查与定期集中排查相结合，重点排查与普遍排查相结合起来的方式，对矛盾纠纷进行深入细致的排查，努力将各类矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。
(二)不管有无发生影响稳定的重大情况，各部门(科室)、单位(局、所)必须每季度汇总情况，向局维稳领导小组报告，有事报情况，无事报平安。
(三)及时准确上报排查调处过程中发现的预警性涉稳信息以利及早防范不稳定事件，确保社会安定团结。
三、矛盾纠纷排查调处制度
1、坚持“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，严格执行领导责任制，实行分级管理，分级负责的制度。
12、认真做好干部职工思想建设工作。利用政治学习时间，加强对干部职工进行职业道德教育和法制教育。增强法律意识，提高思想觉悟，使干部职工在相互融洽的关系中团结合作，理解支持。对干部职工之间的矛盾纠纷进行调解，采取召开民主生活会、个别谈心等方式把矛盾纠纷杜绝在萌芽状态。
3、妥善处理单位周边关系。虚心听取周边群众的意见和建议。如周边环境中存在对单位职工的安全极大隐患的人或事，要时刻提高警惕，不能解决的及时报告上级部门和公安机关。
四、要情报告制度
(一)凡发生影响稳定的重大苗头，所在单位支部书记必须在24小时内向局矛盾纠纷调解领导小组报告原因及处理情况，以后每天报告一，直到矛盾全部化解。
(二)发生有影响的刑事案件，必须在发生后的24小时内向局矛盾纠纷调解领导小组报告。
(三)建立健全重大稳定隐患挂牌督办制度。各单位每季度在上报《不稳定因素排查调处情况统计表》的同时，要将排查出的尚未化解的各种不稳定因素进行梳理，并按轻重缓急排序，将较为重大的不稳定因素详情报县局纠纷调解领导小组备案，由纠纷调解领导小组对重大不稳定因素进行挂牌督办。
五、抄告回报制度
(一)严格按照“谁主管、谁负责条块结合、以块为主、属地管理、各方参与、分级负责、归口管理”的原则，果断、迅速、认真调处。
(二)县局矛盾纠纷调解领导小组对排查出的矛盾纠纷下发督办函，责成有关单位限期调处，各部门积极配合，并在规定时间内向县局矛盾纠纷调解领导小组回复调处结果。
(三)各部门、单位要及时解决影响社会稳定的各类热点、难点问题，不得把本地本部门应该解决、处理的矛盾和问题推向社会，推给上级。
六、考核督查制度
(一)各单位把矛盾纠纷排查调处作为维护社会稳定工作的首要任务，高度重视，狠抓落实，“一把手”为第一责任人，党政分管领导按照分工归口负责，明确各自承担的责任。
(二)严格实行责任追究制度，对因责任不落实、官僚主义作风严重、工作失职等发生重大刑事案件、治安灾害事故和重大群体性闹事事件等严重影响社会稳定的地方、部门和单位，按有关规定严肃追究主要领导和相关责任人的责任，同时实行“一票否决”。
(三)将矛盾纠纷排查调处工作纳入平安创建和维护社会稳定目标管理的重要考核内容，考核结果作为评选先进、晋级和晋职的重要依据之一，对迟报、漏报、不报、督办回执不填报的，坚决予以责任追究。
(四)进一步加强党、政统一领导，维稳领导小组及其办公室和调处小组组织协调，各部门、单位各负其责的矛盾纠纷和不稳定因素排查、调处和化解工作，着力在落实工作措施，谋求工作实效上狠下功夫。
七、协调会议制度
(一)坚持定期和不定期协调会议制度，各单位每月召开一次，县局矛盾纠纷调解领导小组每季度召开一次。
(二)协调会议对排查调处工作做得好的进行表扬。对工作不到位的进行黄牌警告并限期整改。
(三)认真研究调处急、大、难矛盾纠纷的措施，通过协调会议落实责任，明确责任单位、责任人和调处时间，督促工作措施落到实处。
八、民间纠纷调处移送制度
(一)坚持“预防为主、教育疏导、依法处理、防止激化”和“属地管理”、“谁主管谁负责”的原则，搞好分级管理，归口调处。
(二)民间纠纷调处按照“小事不出单位、大事不出街道办事处和就地化解矛盾”的原则，实行分级负责的调解责任
制，即：纠纷发生后，当事人一律先到基层组织(单位)进行调解。
(三)调解组织经两次以上调解仍未成功，确实难以解决的，携带两次以上调解材料，将调解情况移送街道办事处综治工作中心调解。
(四)综治工作中心接到基层移送的纠纷，应认真审查，并召集辖区内法庭、派出所、司法所及有关部门着手调处，经再三调处不成功的，移交市调解处办调解或直接引导其进入诉讼程序。
(五)县调处办针对性质责成相关部门或组织相关部门集中调解，仍无法解决的，应告当事人向人民法院起诉或向上级有关部门提出申请。
为了维护校园的安全和稳定，及时化解和消除不安全、不稳定、不文明的因素，推进平安校园建设，根据县教育局 有关全力推进社会矛盾纠纷大调解活动工作方案，结合学校 实际，因地制宜的开展工作。现将工作总结如下：
一、成立了工作领导小组 组 长：龚晓红 校长 副组长：范开华
成 员：张黔、罗素珍、吴俊潘
二、制定了目标任务
坚决防范发生危害社会稳定的重大政治事件有效调解，校园内各类社会矛盾，防止各类校园矛盾纠纷演变为群体性事件或刑事犯罪案件，维护学校的和谐稳定。
三、制定了工作要求
坚持“稳定压倒一切”的方针，坚持把“ 事要解决”作为矛盾纠纷排查活动的重中之重坚持力量下沉，有效疏通 民意渠道，把矛盾化解在萌芽状态。坚持抓早、抓小、抓苗 头的原则，强化不稳定因素排查，有效化解矛盾事件。坚持法要管用，有效解决缠访事件。坚持活动结束后机构不散、人员不散、工作不停，有效确保有关人员满意。坚持信息畅 通和及时报送，努力创造和谐、稳定、安全的校园环境。
四、确定了工作主题 “尽职尽责，热情服务”，变上访为下访，主动热情服 务群众、家长，力争把各类涉教矛盾纠纷化解在校内，确保 “小事不出校、大事不出镇。”
五、确定了工作原则
坚持责任明确、统筹兼顾原则；坚持求同存异、妥善解 决原则；坚持事要解决、法要管用、矛盾化解、群众满意原 则；坚持有话就说、有怨就诉有难就解、有事就办的原则。
六、工作措施
一是将社会矛盾纠纷大调解与重建成果巩固提升相结合。二是将社会矛盾与环境卫生大整治相结合。进一步加大 校园环境综合整治工作力度，将在环境综合整治工作中出现 主责任不清、推诿扯皮等矛盾纠纷理顺、分清，着力解决，不断完善。
三是将社会矛盾纠纷大调解与感恩相结合，继续深化校园感恩教育系列活动，深化“小手牵大手”活动内涵，让师、生、家长在活动中受到教育，逐渐将各种怨气、矛盾纠纷转 化到知恩于心，感恩于行上来。
四是将社会矛盾纠纷大调解与环境净化相结合。全面摸排校园内可能仇视危害社会的重点人员、执意上访人员、“法 轮功”“门徒会”等邪教组织人员，逐一落实管控措施，及时上报相关信息。
五是将社会矛盾纠纷大调解与挂包帮活动相结合。对学 校内疏理出的问题矛盾，实行校领导包教师、教师包学生机 制，形成做到每个问题（矛盾）有人管、有人参与、有人解决、层层负责的工作格局。
七、工作成效及经验
通过秦家小学“社会矛盾纠纷大调解”工作领导小组积极努力工作，学校没有出现大的纠纷和矛盾，分析其中的工作策略，主要包括以下几方面：
1、平时加强对广大师生的思想教育，包括感恩教育、法制教育、社会主义价值观教育。
2、强调理性爱国，正确对待“中日”关系。
3、加强对各类不和谐事件的防控工作，努力将其化解在萌芽状态。
4、加强学校与村组、家长、派出所等的沟通协调，共同力保学校平安和谐。
八、工作中存在的不足：学校应将“小手牵大手”活动持久深入的开展下去，让学校积极、正确的教育影响周边地区，为创设“和谐平田” 贡献自己的一份力量。
九、下阶段工作打算
1、根据上级相关部门的要求，进一步明确机构人员职责，加强对各类矛盾事件的预防，力争将纠纷化解在萌芽状态。
2、加强对学生的思想教育，充分发挥学校的宣传作用，深化“小手牵大手”活动。
群体诉讼并不是一个专门的法律术语, 而是对一类诉讼现象的描述。随着现代商业社会的发展, 出现了大量的群体性纠纷。群体诉讼是为解决人数众多的群体性纠纷而采取的一种诉讼形式。这种诉讼形式是随着现代社会纠纷形态的多样化发展趋势应运而生的。
近年来, 我国群体诉讼案件呈不断上升趋势。因群体诉讼案件的社会关系和法律关系都比较复杂, 如处理不好可能会演化成为矛盾激化的群体性事件, 严重影响社会的和谐稳定。通过对近年来各级法院审理的群体诉讼案件的分析, 笔者发现此类案件呈现出以下特点和发展趋势:
1.1 诉讼主体群体性。
在群体诉讼案件中, 由于很多人处于同一事件背景, 同一地区或单位, 因此形成共同的利益圈, 涉及的人员和范围比较广泛, 一些大的矛盾涉及的当事人, 也由过去的几人、十几人变为几十人、几百人, 明显具有群体性的特点。
1.2 群体诉讼案件多发、频发性。
多发、频发性是近年来群体性诉讼案件的一个突出特点。新形势下除了过去常见的拆迁纠纷、劳动争议纠纷以外, 房屋买卖纠纷、物业管理纠纷、电信资费纠纷等方面也出现了大量的群体诉讼案件, 且呈现出一定的规律性。
1.3 诉求的多为经济利益性。
尽管各类群体诉讼案件发生的原因存在很大的差异, 其原因涉及经济、文化、心理等方面, 有的甚至是各种原因、诸多矛盾交织在一起而形成的。但在这许多原因之中, 经济原因是其中最基本的原因, 绝大多数的群体诉讼案件都与经济利益有关, 无论是民事案件, 还是行政案件, 其背后真正的动机都源于经济利益的考虑, 经济利益是纠纷的核心内容。
1.4 群体诉讼案件处理的“多米诺骨牌”效应。
群体诉讼案件由于涉案人员众多, 而诉讼原因又基本上相同, 多数提起诉讼的当事人具有从众心理, 因此在一批群体诉讼案件中往往有一些核心当事人, 通常由这部分人先带领一定数量的当事人进行起诉, 主导诉讼的进程, 谋划行为的策略, 其他人或声援或观望裁判结果, 试探法院的处理态度, 再考虑是否起诉或上诉。因此法院就案件的不同处理方式可能会产生群体起诉或群体息讼的连锁反应。
1.5 部分案件中当事人行为的过激性。
由于群体诉讼案件往往涉及当事人的切身利益, 因而矛盾比较尖锐, 加之人数众多、相互影响, 容易产生过激行为。有的当事人怀着“法不责众”的心理, 广泛串连, 揣摩政府和法院的心理, 通过造成人多势众的局面, 采用较为极端的方式, 形成某种的政治压力, 以达到自己的目的和要求。
2 做好群体诉讼纠纷调解工作的必要性
群体诉讼的解决尤其需要实现法律效果与社会效果的统一, 其中的社会效果最主要的表现就是使当事人双方能够在平等、自愿的基础上达成协议, 阻止矛盾的激化, 实现案结事了, 平息纠纷。司法调解是实现上述社会效果的主要途径, 能够弥补判决本身对纠纷解决存在的缺陷。笔者认为, 在处理群体诉讼案件过程中必须始终贯彻以调解为主, 最大限度地做调解工作的原则, 双方最终达成调解协议就是最好的“案结事了”。
3 群体诉讼纠纷调解工作中存在的困难与问题
随着法律意识的不断增强, 诉讼已经成为人民群众请求解决纠纷的最主要的选择, 人民法院也成为了纠纷解决的主要主体。但由于各种客观因素的制约, 人民法院在调解群体诉讼纠纷这类并不单纯是法律问题的案件时, 面临着相当大的困难与问题。群体诉讼一方或双方的人数众多, 矛盾突出, 对立情绪激烈, 因此, 群体诉讼纠纷调解工作对参与调解的人员、调解的时机、调解的方式、方法、技巧和调解的机制上与普通民商事案件调解工作存在着较大的不同, 其调解的困难和问题尤其突出, 主要表现在如下几个方面:
3.1 群体诉讼案件一方或双方人数众多, 调解成本高群体诉讼案件中的当事人人数一般为几十人, 有的多达几百人。由于当事人人数众多, 使得此类案件的调解成本大于一般诉讼案件。
3.1.1 调解前的准备工作比较繁琐, 需要花大量的时间和精力召集当事人。
3.1.2 群体一方的当事人对诉讼程序不熟悉, 人数众多, 难以协调。尤其是在当事人没有聘请律师的情况下, 需要法院的告知和释明, 无形中增加了法院的工作量。
3.1.3 当事人的情况不同, 需要逐一进行摸底, 在了解每个当事人的具体情况后, 再制定不同的调解方案, 寻找调解的切入点, 这也加大了调解的司法成本。
3.2 对群体诉讼案件的倾向性调解可能引发人数更多的群体诉讼, 影响调解的整体社会效果群体诉讼案件中, 群体一方当事人往往是弱势一方。司法实践中, 出于对弱势群体的照顾, 最终的调解方程, 谋划行为的策略, 其他人或声援或观望裁判结果, 试探法院的处往是弱势一方。司法实践中, 出于对弱势群体的照顾, 最终的调解方案会或多或少地有益于群体一方。但是这种带有倾向性的调解可能导致更多的尚未起诉者的起诉, 或者导致群体一方就其他新的事项进行诉讼, 以谋求更多利益。
3.3 群体诉讼的群体一方从心理上往往难以接受调解由于群体诉讼的一方人多势众, 极易形成强硬心理, 不愿意接受对方或者承办法官提出的调解方案, 直接拒绝调解或者盲目提出不现实甚至远远超出法律规定的调解方案而间接拒绝调解。
3.4 群体诉讼案件处理中的稳定因素和社会效果难以把握在开展群体诉讼案件调解工作时, 因目标群体大, 调解法官除了要查明事实和法律适用的问题以外, 还必须充分注意诉讼中的稳定因素和社会效果, 包括调解方案的制订、调解时机的把握上都较为困难。调解过程中存在着一些不稳定因素, 调解工作的实际社会效果难以确定, 如稍有不注意, 就将可能前功尽弃, 群体一方中就有可能形成强硬的抵触调解的情绪, 致使双方矛盾激化, 案件难以最终处理。
3.5 群体诉讼中群体一方诉求的盲目扩大化与法律本身存在的实体与程序间存在的冲突使调解协议难以达成在群体诉讼案件中, 在特定情况下, 因群体法律意识欠缺, 或受错误思想误导, 或法律本身已滞后于社会生活, 或受利益驱使, 群体的公正观念与法律昭示的公正理念不完全一致甚或冲突, 群体一方往往认为自己人数众多, 当然代表了群众的呼声, 甚至在心理上不自觉地将自己置于法院与政府的对立面, 从而简单地以裁判结果是否有利于自己作为衡量司法是否公正的主要标准, 而没有或者很少考虑司法运行中的程序性规则, 如正当的诉讼程序、证据规则、时效制度等, 也是导致诉讼成败的重要原因。“司法的专业技术逻辑与群体一方朴素的、甚至在某些情况下是片面的思维之间存在着客观的差距, 这种差距影响了法院与群体一方的理性沟通。”如有些案件群体一方或因证据不足, 或诉讼请求不符合法律规定的形式、或诉讼请求超过时效、或诉讼请求不属于人民法院主管的范围等原因导致败诉时, 群体一方往往会不分缘由, 将“枉法裁判”、“司法腐败”、“官官相护”等帽子扣在法院头上, 并通过上访、闹访等过激方式给法院施加压力。加上有时媒体的推波助澜, 群体一方的诉求被无限扩大化, 诉求的盲目扩大与法律本身的正义要求间就会产生搏弈关系, 法院面对这种情况, 其开展的调解工作, 制订的调解方案或者坚持法律的正义原则, 或者无原则的满足激奋群体的无理要求, 使法院陷入两难境地。在这种情况下做调解工作, 欲使双方达成调解协议就变得非常困难了, 这也是群体诉讼纠纷调解工作存在的最大困难之一。
3.6 群体诉讼调解工作难以实现法律效果与社会效果的完全统一调解工作的最终目的是使双方达成调解协议, 既实现司法的公平正义, 又有效解决纠纷、化解矛盾, 案结了事也了了, 达到法律效果与社会效果的完全统一。群体诉讼调解过程中, 不仅要考虑法律效果的实现, 更要考虑社会效果的实现。社会效果的实现在很大程度上就是满足群体一方的利益诉求, 使人数众多的群体一方息诉罢访。但是, 群体的利益诉求会因种种原因而与法律的具体规定相去甚远, 如调解工作满足不了他们的利益诉求, 就会拒绝配合调解工作甚至坚决抵制调解工作, 极端地认为做调解工作就是为对方说情, 就是反对他们的诉求, 使得调解工作难以继续进行, 或者只是违背法律规定地开展调解工作, 难以实现法律效果与社会效果的完全统一。
4 群体诉讼纠纷调解工作方法探究
群体诉讼案件矛盾尖锐, 社会影响面大, 直接判决结案不利于消除矛盾, 化解纠纷, 如群体一方认为判决结果没有最大程度地实现他们的利益诉求, 则会因为人数众多引起群情激奋, 群体一方会因此不断上诉、申诉、闹访, 甚至引起群体性事件的发生, 不利于案结事了和社会的和谐稳定。所以笔者认为, 人民法院处理群体诉讼案件时应加大调解工作力度, 做实、做细全方位的调解工作, 利于一切形式、措施和力量开展调解, 深入探究这类案件调解工作的新方法、新思路。笔者将就围绕做好群体诉讼调解工作从如下方面进行一些粗浅思考。
4.1 分阶段调解
基于群体诉讼纠纷案件的特殊情况, 可考虑分阶段来开展调解工作, 不同阶段采取不同的调解方式、方法, 确定不同的调解工作重点。笔者认为, 可将群体诉讼纠纷调解工作分为四个不同的阶段来开展:
4.1.1 立案调解
人民法院立案部门在受理群体诉讼案件时就应该开展调解工作, 深入群体及其所在村委会、居委会、单位, 了解群体纠纷产生的原因, 构建初步的调解方案, 向双方阐明诉讼存在的风险, 平息双方的激动情绪。将调解工作的重点放在了解双方尤其是群体一方的利益诉求上, 就群体一方提出的利益诉求进行分析, 尽量使群体一方不提出不符合法律和相关政策规定的利益诉求, 把一部分不符合诉讼条件或没有诉讼意义的群体诉讼纠纷化解在立案阶段。同时要注意做好群体一方的稳控工作, 避免群体群情激奋, 邀请村委会、居委会、单位等一起做立案阶段的调解工作, 把好立案调解关。
4.1.2 庭前调解
群体诉讼案件移送具体承办部门后开庭审判前, 承办部门就应着手开展调解工作, 针对不同的案件情况, 拿出具体可行的调解方案, 确定调解工作的重点。
首先就是找出主要矛盾, 找准关键环节。群体诉讼案件往往都由一个主要矛盾引起系列冲突的, 所以要找到双方分歧的关键所在, 有针对性地开展工作。其次, 要尽快找到对案情有重大影响的关键人物, 借其力, 促成案件的调解。再次, 充分发挥代理人和代表人的积极作用。通过做通代理人和代表人的工作来劝服群体一方同意调解方案, 促成问题的解决。
4.1.3 庭中调解
通过前两个阶段的调解, 已对双方的利益诉求和心理状态有了比较清楚的了解。庭审中的调解是群体诉讼案件调解的最佳时机, 此时的调解工作应该是围绕矛盾的焦点, 集中力量冲破双方利益诉求的底线, 把调解的内容、重点细化到调查取证、辩论、陈述等每个庭审阶段的具体调解工作中去。首先, 邀请群体一方所在村委会、居委会、单位领导、相关群众和当地人大、政协代表旁听庭审过程, 适当的时候可以请求他们协助做调解工作。其次, 辩论阶段结束后进行面对面的调解。因群体一方人数较多, 所以, 合议庭应极力控制双方的情绪, 避免因群体一方情绪激动而发生群体事件。再次, 在调解过程中, 要将群体一方人员分为几组, 分别单独做调解工作, 重点做其中起组织领导作用的关键人员的工作, 以点带面, 以做个体工作带动整个群体调解工作的开展。
4.1.4 判前调解
群体诉讼庭审结束后判决宣告前是法院调解工作的最后时机, 应充分抓住这一时机, 做最后的努力。笔者认为, 此时的调解工作应从如下方面来开展:首先, 向双方充分阐明法律的具体规定;其次, 分析该案如判决可能做出的判决结果, 并分别单独向双方说明利弊关系;再次, 将判决结案可能出现的执行难问题提前告知群体一方, 让其充分权衡调解与判决两种不同的结案方式的关系, 努力促成双方达成调解协议, 实现案结事了。
4.2 多元主体参与调解
建立由村委会、居委会、人民调解组织、行政机关等多元主体共同参与的群体诉讼纠纷调解机制, 充分发挥调解工作联动作用。根据群体诉讼案件具体情况, 在立案阶段、庭前阶段、庭审阶段和判前阶段分别邀请相关村委会、居委会干部, 人民调解员及当地有威信人士参与法院的司法调解, 构建大调解格局。其作用是非常明显的:一是可以稳定群体一方的激动情绪, 起到稳控的作用;二是可以了解群体一方的思想动态, 掌握其利益诉求, 以便随时调整调解工作;三是可以帮助法院做说服教育及释法明理工作。
4.3 多种调解
相互衔接在处理群体诉讼过程中, 人民法院的司法调解工作应主动对接人民调解、行政调解, 充分发挥不同调解的优势和作用, 形成调解合力, 构建大调解网络, 群策群力, 将矛盾化解在基层, 化解在初始阶段, 最终帮助人民法院促使当事人双方达成调解协议。
参考文献
[1]怡主编.《比较民事诉讼法》, 中国政法大学出版社2002年版, 第377页.
[2]黄一帆.光泽县群体性诉讼案件的问题研究, 《新华网福建频道》2007年10月18日.
一、目前呼玛县农村土地纠纷调解与仲裁的情况。
呼玛县各级农村土地仲裁机构在地方党委、政府的直接领导下，依据国家政策法规，根据争议的事实，合情、合理、合法地调处农村土地承包纠纷，在村级设调解小组，乡（镇）设仲裁委员会，县级设仲裁委员会。发生土地纠纷案件时，首先由村委会进行调解处理，调处不成的到乡（镇）政府或其所属的农业承包合同仲裁委员会处理，再不服的到县级农业承包合同仲裁委员会申请仲裁或直接向人民法院起诉。多年来，各级农村土地仲裁部门在党委、政府的支持下，在上级业务部门的指导下，对发生的农村土地纠纷案件都积极进行认真调查，及时调解和处理，化解了诸多土地争议，为稳定农村土地承包，发展农村经济做出了很大的努力。近年来，农村土地纠纷率有上升趋势，其原因是多方面的，农村土地仲裁部门的工作繁重而艰巨，需要从各方面给予支持和加强。
二、纠纷产生的原因
1.惠农政策。农村税费改革后，国家免征农业税、乡、村免收村提留、乡统筹，取消了农村义务工和劳动积累工，同时，对耕种的农户给予粮、油、子种等各种补贴，国家惠农政策的不断增多，农民对土地的重视程度越来越高，原来弃耕、退耕的农户纷纷回来要地。
2.农业机械化的发展。随着现代农业科技的进步、农村生活水平的提高，促进了农业机械化的发展，可耕种的土地几乎都被开垦起来，甚至相邻耕地的地隔子也被耕种了，许多农户的实际耕种面积大于承包合同的面积。
3.二转土地延续承包工作做的不扎实，没有很好地按法定程序调整和发包农村集体耕地。呼玛县1998年下达了《呼玛县延长土地承包期工作实施办法》的文件，并依此进行了呼玛县第二轮延长土地承包工作，由于有的乡（镇）、村屯在执行过程中流于形式，没有严格执行有关规定，没有召开村民大会确定新一轮土地承包方案，而采取自然过渡，对收回承包地和增加人口重新发包土地没有严格执行县及上级的有关政策，出现了许多违法收回、违法发包的问题，土地承包承包工作透明度不够。另外，有些村机动地面积超出规定的5%的标准，有的甚至将部分村民的承包地当作机动管理，不给签定承包合同，有的将原承包期内的非法承包地顺延到二轮承包期，签订了30年的承包合同，办理了土地承包经营权证书。
4.档案管理不完善。1984年开始的呼玛县第一轮土地承包的各村承包方案、各户的承包合同、地形图等原始发包记录及相关详细资料至今已没有或不全，特别是有法律效力的资料丢失严重，有的村甚至二轮承包时的承包方案、承包标准、面积、人口也不准确，缺少承包期间各农户承包面积变动的记录，为纠纷查证工作带来困难。
5.农村户籍管理不当。未经村民大会同意，甚至未经村委会同意，外地村民迁入本村，造成该村人口增加，特别是二轮承包前，新迁入的农业人口在二轮承包时与原承包期内的人口争地，增加了人地矛盾。
6.村级行政单位管理不明确。有的乡（镇）存在着非行政村、非村办企业、非企事业单位的农业集体户，有的户口在某村，有的根本就没有村；有的几户或十几户有一片地，有的在别的村也有承包地，行政管理上的混乱导致土地管理上的混乱，而引发土地纠纷。
7.发包方与承包方的承包手续不健全。在二轮土地承包中有的家庭承包农户的部分承包土地没有签订承包合同，被村委会作为机动地管理，致使实际承包地与合同面积不符；有的承包期限不足30年，3年、5年一签定;有的土地承包合同发包方与承包方签字、盖章手续不全;有的承包合同或土地承包经营权证没有写清楚承包地的四至邻界;有的村在二轮承包时没有确定承包共有人，成为后来纠纷的起因。
8.村与村的边界不清。农户拣种摞荒地已耕种多年，并与一村形成事实承包关系，但因两村行政区划不清发生土地权属争议，而引发承包经营权纠纷。
三、农村土地仲裁存在的问题
1.法律、法规建设滞后。自1984年农村土地承到2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施间隔20年，又三年后《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》出台，2008年12月22日《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》初步通过全国人大党委会审议，2009年4月20日农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)提请十一届全国人大常委会第八次会议第二次审议,由此而导致地方法规也随之滞后，基层仲裁机构缺少具体的操作性强的法律依据，由此给农村土地仲裁工作带来很大困难。
2.仲裁机构不健全，力量不足，业务人员素质低。农村土地仲裁机构的成员全都是兼职人员，政策法规水平、业务能力等并不很专业，很多是边学边干，边干边学。农村经济管理中心成为纠纷处理的主要力量，其他部门配合得很弱。而农村经济管理部门人员少，业务量大。全县各乡（镇）现在平均编制3人，实际工作人员2人，平均本专业人员1人，专业人员外借，非专业人员借入现象普遍存在。基层的经管干部不仅要承担本职的十来项专业技术工作，还要承担政府的防火、防汛及包村的各项中心工作，工作起来有一种“小马拉大车”的感觉，有的案件甚至半年还没有时间处理。
3.政府行政处理与仲裁机构的仲裁混淆。一方面，二者受理对象不同，农业承包合同仲裁委员会负责对本行政区域内有农业承包关系的土地纠纷进行仲裁，对于没有形成承包关系的土地权属争议由政府进行行政处理。另一方面是二者处理程序不同，农村土地仲裁目前实行的是二级仲裁，即对乡（镇）仲裁委员会的裁决不服的，可以向县级仲裁委员会申请仲裁，但农村土地仲裁不实行终审仲裁制。对任何一级仲裁机构的裁决不服的可向人民法院起诉。而土地权属争议，对乡（镇）人民政府的行政处理决定不服的，可向县人民政府申请复议，也可直接向人民法院起诉或复议后向人民法院起诉。有的乡（镇）将所有的纠纷都进行仲裁处理，有的应仲裁裁决的却进行简单的行政处理。
4.行政干预。由于有的乡（镇）在处理纠纷时，政府怕引发更多的纠纷或村民上访事件、行政复议等，而有意拖延或将应行政处理的争议进行仲裁处理，不能公正处理的现象时有发生，仲裁机构独立仲裁受到影响。
四、 加强农村土地仲裁管理的建议
1、加强政府对仲裁工作的指导和支持。农村土地承包经营纠纷问题复杂，专业性和政策性较强，应当发挥政府的指导和扶持作用，以保护农民权益、保证仲裁工作质量、避免农村土地承包经营纠纷仲裁出现偏差。重视运用调解、仲裁双渠道化解纠纷。调解是具有中国特色的纠纷解决方式，是维护社会稳定的重要保障之一。为了切实把矛盾和纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，应当充分发挥乡镇人民政府和村民委员会在仲裁前的调解作用；进入仲裁程序后，凡是能够调解的，仲裁庭也要尽量调解，尽可能帮助当事人高效、便捷地解决纠纷。
2.建立健全法规制度，依据国家的政策、法规，结合本地实际情况，及时制定具体的符合本地实际的农村土地承包经营纠纷仲裁制度,按法定程序调解、仲裁.，使农村土地仲裁机构有法可依，便于按规操作。土地承包经营制度是我国的独创，在仲裁受案范围的确定上要最大限度为农民解决纠纷提供服务；在仲裁受理条件上从方便农民出发，实行申请仲裁；在仲裁程序上要适当简化，允许当事人口头申请、答辩等。
3.推进仲裁机构建设，按法定程序组建仲裁委员会，实行仲裁员聘任制，挂牌督办制，实施权、责、利相结合，坚持公开透明。加强领导，协调各部门，配齐配强专业技术人员，增强力量，减轻额外负担，认真培训在岗人员，提升工作人员的业务能力。
4.处理好仲裁制度和司法制度的关系。仲裁要取得人民法院的支持、配合，完善裁决执行，同时，仲裁不实行“一裁终局”， 对当事人不服裁决的，允许向人民法院起诉，由人民法院对仲裁实施监督。另外，协调相关部门，严格户籍管理。凡落户农村的，必须经村委会同意盖章，法人代表签字，乡（镇）政府把关。
5.规范政府与仲裁机构的关系。人民政府要加强对仲裁工作的指导，有关部门要按照职责分工，支持仲裁机构开展工作，解除行政干预，仲裁庭实行依法独立仲裁。仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。
6.明确单位归属。对于行政管辖不清的农户，由政府确定所属行政村，明确其土地权属。
7.对历史遗留问题，坚持“大稳定小调整”的原则，在稳定农村土地承包关系的前提下，有什么问题解决什么问题，不能推倒重来搞重新发包，要将矛盾化解在基层。
8.加强档案管理，保存好现有的土地承包资料，建立健全土地台账，明确各村、各户的土地边界。
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