关于农业合作社的法律思考（精选8篇）
李润芳
【摘要】随着我国加入世界贸易组织和原有的家庭联产承包责任对农业生产力的潜力挖掘走到了尽头，我国农业生产的发展面临着巨大的危机和挑战。发展农业和提高农民生活水平目前最为可行的办法就是建立完善的农业合作社。由于我国原有的社区性农业合作经济组织先天性的缺陷决定了我们很难将其改造成传统的合作经济组织，因此发展和引导农村领域的新型合作经济组织就成为最为可行的路径。在发展新型农业合作经济组织过程中首要的是解决其名称的确定、登记、成员的身份和章程问题。
【关键词】重构；农业合作社；路径选择；法律问题
一、问题的提出
中国农民一直都是多灾多难，农业、农民和农村问题可以说一直都是伴随着中国社会的发展。但是在我们经济迅速发展和人民生活水平逐步提高的今天，这些问题以从未有过的严峻程度凸现在我们的面前，触动着我们的敏感神经。农村真穷，农民真苦，农业落后。“三农”问题已成为当今中国最迫切需要解决的问题，一时间也成为了理论界的热门话题，农业的落后和农民的贫穷已经被提升到关涉社会稳定和和谐发展的层面加以讨论。从历史的角度而言，自七十年代末，中国农村实行家庭联产承包责任制为内容的双层经营模式，农村经济和农民生活都有了很大的改善。但我们发现家庭联产承包责任制现在已经无法适应农业现代化发展的要求，更无法满足农民在实现温饱之后对更高生活水平的追求。从一些经济数据来看，农民的生活水平在上个世纪80年代末期之后就再也没有发生实质性的改善，并且可以说在一定程度上可以说是倒退的。我们也许可以将这些归结为我国农村人口太多、农民素质太低的缘故，但是我们不得不承认的一点的是，农业生产力的落后在很大程度上还是因为我们没有供给一种可以在更大程度上解放农业生产力和挖掘农业生产潜力的制度，这是造成农业生产落后的最大原因。
国务院在改善农民的生活水平和提高农业生产力水平方面所作的最直接的措施是减免农业税。但是在我们看来目前更为紧迫的工作是挖掘农业生产自身的潜力，而制约农业生产力进一步发展的重要瓶颈就是我国农业合作社制度的缺失。发达国家农业的发展历史研究向我们证明，没有一个为农业生产的产前、产中、产后提供周到服务的农业合作社，一个国家的农业是不可能走向现代化的，即使将来的农业人口再少也无法实现农民富裕。目前的形势更为严重是，我国已经加入世界贸易组织，农业面临的是国际化的激烈竞争。没有一个完善的农业合作社为依托的农业生产在这种世界一体化格局的竞争中必然处于劣势。当然，我们也承认建立一种完善的农业合作社制度不能完全解决面前农村中存在的所有问题，如前文所指出的农村的教育事业、水渠的修缮等，这些应该属于整个国家财政转移支付的内容，而不可能是农业合作社所承担的职能，因为合作社的主要职能就是为单个农业生产提供服务，而绝不是整个社区的公益事业建设。但是如果我们的农业生产力水平提高了，财政收入的大幅提高和物质财富的充裕必然为农村地区公益事业的建设提供援助，继而在一定程度上解决这些社会问题。
事实上我国理论界（主要是经济学家）从没有忽视对农业合作社的研究，特别是对国外农业合作社的介绍、具体制度的构建上都不乏提出了真知卓见。但是在我看来在对这个问题的讨论中我们存在着一个根本性的缺陷，那就是我们陷入了一种后现代学者所称的宏大叙事方式情结之中。这种缺陷反映到实践中具体体现为，虽然现有的研究成果对国外经典的农业合作社的优点和运作模式耳熟能详，并且也对我国目前现存的由农业合作化形成的社区性合作经济组织的缺陷有清晰的认识，但是这些理论成果对我国农业合作社的构建没有丝毫推动。原因在于进行这一研究的学者没有意识到我国农业合作社发展所面临的特殊问题是我们历经了农业合作化的过程，是在一个已经异化了合作社的基础上重构一种新的制度，这远远要比发达国家发展农业合作社所遇到的问题困难和复杂的多，两者根本就没有相似性和可比性。因此，如果纯粹从经验借鉴角度而言，也许我们去关注那些经历了相同的农业合作化的前苏联和东欧社会主义国家在建立农业合作社过程中的做法更具有现实意义和针对性。
在笔者看来要克服对农业合作社讨论的空泛化我们首要的任务是对建构我国农业合作社具体路径选择做出反思，而正是这种反思的缺失造成了理论的苍白和无力，导致许多讨论犹如隔靴搔痒而无法对实践发生实际的指导作用。就重构我国农业合作社的具体路径而言，目前摆在我们目前的选择是改革原有的社区性合作经济组织，还是加强对新出现的农村新型合作社经济的引导和规范，或者结合两者双管齐下。从可资借鉴的经验来看，俄罗斯是采取改造原有的集体经济组织和设立真正的农业合作社的办法。[1]但是由于我国与俄罗斯在改革模式、基本国情上的根本差异决定了这一模式不一定必然适合我国，因此对重构我们农业合作社的具体路径的选择也必然不是一个借鉴所能够解决的，而必然要对我国农业合作社的存在状况及其制度环境做出准确的剖析的基础上再进行选择。
二、社区性合作经济组织的致命性缺陷与重构的法律困境
我国农村现存的社区性合作经济组织是农村改革的产物，它与人民公社制度相比在一定程度上适应市场经济，对促进农村市场经济的发展起了一定的作用，但与发达国家的农村合作经济组织比较，我们发现它仍存在诸多的缺陷。
其一，作为我国农村基层农村经济组织的社区性合作经济组织力量单薄，组织职能弱化，相当一部分村级合作经济组织有名无实或疏于协调、管理。据统计，1993年全国社区性经济组织中统一经营薄弱的（即基本上不为农户提供任何服务，集体收入的来源主要是农民上交的土地承包款），占总数的比重为18.6%（绝对量为12.9万个，年收入万元以下的农业经济组织占28.4% [2]）。另由于我国农村地方生产比较单一，因而有的村、组建立了合作经济组织，挂出了牌子；有的则由村委会、村民小组代行其职能，没有明确建立合作经济组织，没有挂出合作经济组织的牌子。也就是说，在我国农村并未全部实行统分结合的双层经营模式，由于合作经济组织的缺乏，在大部分地区只有农户的分散经营，而没有为农户分散独立经营提供服务的社会化服务体系。
其二，作为双层经营模式的存在基础的集体所有权本身存在的问题，使合作经济组织的发展受到严重的阻碍。家庭联产承包责任制是中国农民自下而上地自发地创造的一种农业经营模式。中国农村经济体制改革之所以最先从家庭联产承包责任开始，这是因为一方面，在计划经济体制下，由于工农业产品的剪刀差，中国农村是最苦最穷的地方。家庭联产承包制也是关系到农民切身利益最直接的部位。在人民公社高度集中的体制下，农民没有生产自主权，没有产品的处置权，劳动的收益得不到保证。农民需要挣脱这种体制的束缚，要支配自己的劳动，支配生产，支配收益，就积极往联产承包方面努力。另一方面，也因为联产承包制只涉及到农村，只关系到农民，没有更多地涉及城市和工业的利益，换言之，计划经济体制下的利益格局并没有受此影响，因此只要放宽政策，靠农民自身行动就可以实现。这一改革在当时的政治环境下应该是非常合理和理性的。但这一改革仅仅涉及到经营体制和产业结构上的问题，只解决了所有权与经营权的分离，没有解决作为历史遗留问题的集体土地所有权问题。“双层经营体制虽然承认了农户的土地使用权，但作为农民家庭经营最基本的生产要素，其所有权依然外在化。” [3]用法律语言讲，农民没有得到土地权利中的核心——所有权，所获得的使用权也是非物权性的，所以农民所享有的土地权利很不稳定，随着现行组织经营的制度环境变化，自己的土地使用权有丧失的可能性，因而会导致其生产经营的短期化倾向。
集体所有的土地存在两方面的问题。一方面是集体土地所有权主体的虚位。集体所有权按其本来含义，应当是全体集体成员的共同所有。但集体是一个非常模糊的概念，在不同的历史时期和不同的地区都可能有不同的含义。原来土地属于生产队集体所有，那是1962年确定以生产队为基础的三级所有制，实行“四固定”时划分的。农村改革时，以原生产队为单位在原有土地的基础上分别承包到户，也就是说，目前实际上还承认集体土地是以队为基础。我国《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）集体所有。”我国《土地管理法》第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”我国《农业法》第11条规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”可见，我国立法文件对于集体土地所有权主体的规定是非常多元的，有时专门的理论工作者似乎都无法理解和把握。有学者对上述文件的基本精神解释为：在存在集体经济组织的情况下，以该组织为集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有主体；集体土地原属于乡（镇）所有的，在乡（镇）集体土地经济组织已不存在，而由乡（镇）政府代管的情况下，按照“三级所有，队为基础”的原则，村一级集体经济组织或者村民委员会有权成为本村范围内集体土地的所有权主体。[4]此学者之所以作出这样的解释，是因为立法文件对土地所有权主体规定的模糊，使人们对集体所有权主体无法有一个清晰的认识。在实践中，村集体土地所有权并非由社区居民自治组织的村民委员会来行使，而是由村党支部来行使。乡（镇）集体土地所有权，由于乡（镇）集体经济组织的缺失或组织职能不健全，则由乡（镇）政府或少数乡（镇）干部所把持。另一方面，即使集体所有权归属于村民委员会或乡（镇）集体经济组织，但由于这些组织本身组织结构上的问题，造成了所有权的行使并不能代表这些组织内农民的集体意志，而造成了实际的“村长所有”或“长官所有”，产生了广大农民对土地的疏离感。他们通常认为自己不是土地的主人，而仅仅把自己看作是类似佃户的土地租用者。土地所有权主体的模糊性使农民生产经营的热情降温，也削弱了合作经济组织与农民之间的亲和力。所以土地所有权不明晰，中国农业合作经济组织就很难向前迈前一步。
其三，我国农村合作经济组织的组织结构上存在着重大隐患。农村社区合作组织以行政村和居民小组（相当于原生产队）为单位组织，范围较小，力量有限。社区组织具有地域性和封闭性，多考虑本社区的利益，外面的力量难以进来，或者进来后享受不同等的待遇，本社区的劳动力一旦离开就丧失他享有的权利，不利于生产要素优化组合，提高经济效益。很多社区合作组织不健全，集体经济实力薄弱，不能为家庭经营提供服务，也无力举办集体乡镇企业，对家庭经营缺乏凝聚力，难以推动当地的经济发展。所以，社区性合作经济组织大多残留着行政性质，仍未完全摆脱政社不分的束缚。在许多村，农业合作经济组织与村委会是一套班子，两块牌子，甚至是党支部、村委会和农业经济组织一套班子三块牌子。这难免使社区合作经济组织受到行政的干预，不能充分体现农民的意愿和利益，也同时削弱了合作经济组织的凝聚力。合作经济组织沦为行政附属物，与其本来性质与宗旨相去甚远。一般而言，各国的农业合作社都是在政府的积极倡导、扶持下而建立和发展起来的，并且在合作社的发展过程中，都是在政府的监督、保护下得以健康的发展。但这丝毫不意味着合作经济组织必须纳入行政范畴，因为合作经济就其本质而言是劳动者互助合作的产物，必须由劳动者来民主管理，而不能由政府越俎代庖。
其四，中国农业合作经济组织的服务领域狭窄，无法满足农业现代化的发展。社区性合作经济组织由原来的生产合作社发展而来，它不再承载组织农民集体生产的职能，相反它主要为个体农民单独的农业生产提供服务。就其服务领域来看，它应是综合性的，即为农业生产的产前、产中、产后各个环节个体农民无法独立承担的服务提供帮助。并且在面对中国当今城乡利益格局的现实情况下，社区性合作经济组织还应承担一些社会福利和社会保障的职能。从生产服务领域上看，目前中国农业经济组织已开始发挥其应有的作用，特别是在机耕、排灌、植保、运输等领域较为活跃。但总体上看，服务领域还很狭窄，除上述领域外，其余还很难向农民提供像样的服务，发展极不均衡，存在“四多四少”现象。即，产中服务多，产前产后服务少；粮食生产服务多，经济作物生产服务少；农业服务项目多，林、牧、渔服务项目少；简单的农业服务多，复杂的农业服务少。水稻机械化插秧和收割服务几乎是空白。[5]在家庭联产承包制实行之初，由于农业生产水平和生产率低下，对农业机械化和技术要求低，社区性合作经济组织的服务领域的狭窄，对于当时刚刚实行家庭经营的农户的农业生产并无重大影响。但是当家庭联产承包责任制发展到一定阶段的时候，特别是我国加入世贸组织之后农业生产要面临国际化竞争时，服务领域的狭窄制约农业生产力进一步提高的问题就凸现出来了。
其五，造成社区性合作经济组织无法成为真正合作经济组织的最主要的原因是它所依托的集体所有权缺陷所造成的，换言之，要想从根本上将现行社区性合作经济组织改造成传统合作经济组织主要就是如何完善集体所有权制度，但是后者确实是一个极为棘手的问题。如果我们将目光投向世界的范围就会发现这一问题并不是中国所特有的。因为中国的农业合作化运动可以说在整个社会主义国家中（除了波兰以外）都存在过。正是这种农业生产合作社造就了社会主义国家所特有的农业集体经济。中国同所有的社会主义国家一样，如何对集体经济进行改造以满足人们对效率和公平的双重诉求。我们也看到至今为止似乎并无一剂良方来拯救集体经济。论述到此，我们似乎偏离了我们的主题——生产合作社，转而讨论农业集体经济。事实上，在我们看来，农业生产合作社同农业集体经济是一个问题的不同方面。我们置身于一个新的国际经济体制和国内经济体制之中。三农危机已经激发起了各种讨论，也让各种各样的药方粉墨登场，我们似乎无法提出比这些药方更有价值的建议，但我们可以执拗地追问和质询某些药方的效力。比如像土地私有化的方案，我们已经有了前车之鉴。大多数东欧社会主义国家在1989年巨变后走的就是集体农庄的解体道路或私有化道路。其效果如何呢？真如人们所预料的那样实现了产权明晰，创造了能促进生产资料与劳动力最大程度结合的激励机制吗？ [6]美国学者凯瑟林·弗德瑞生动地描述了罗马尼亚的解体或私有化不但造成了罗马尼亚土地的贬值和农业的彻底破产，而且也在原有的社会权力基础上创造了一个高度分化的社会体制和食利阶级。[7]波兰是东欧国家中惟一没有经历农村集体化过程的国家。也由于这一点，波兰的转轨比其他东欧国家顺利一些，从而获得了西方媒体的交口称赞。然而十年过去，波兰正由于它的备受称赞的私有农业而被欧盟拒之门外，因为西欧国家早已是大规模的农业产业了。中国农村在合作化所形成的集体经济后进行的改革既不同于东欧社会主义国家的私有化，也不同于原社会主义国家的集体农庄，但这丝毫不意味着我们的这项改革比东欧国家的私有化方案乐观得多，在当代中国城乡二元结构和多年来形成的农村债务结构之中，我们同样面临着深刻的危机。陕西的一位县宣传部长在对乡干部进行‘社会主义教育’时曾说：“社会主义好比裤腰带，只要一提，裤腰、裤裆全起来。” [8]困难在于我们到哪里去找这样的“裤腰带”。寻找这样的“裤腰带”确实需要进行十分认真而深入的研究，既需要理论勇气也需要科学的方法。在马上就要提交全国人大审议的《中华人民共和国物权法》中起草者对于农村的集体所有权问题也没有提出什么有效的解决方法，看来指望在短期内解决集体所有权问题是不现实的，我们还有很长的路要走。正是因为这一点，我们无法采取俄罗斯的做法，即改造原有的集体经济组织与新建农业合作社同时进行，因为这种模式的前提是土地私有化。[9] 所以，在我们看来既然短期内社区性合作经济组织的缺陷是无法消除的，甚至可以在某种程度上说是走到了尽头，我们不如干脆放弃对其改造的念头，转而去寻求更为现实和直接有效的方法，而这就是我们下文所说的对新型农村合作经济进行引导和规范，以更快地建立起中国的农村合作经济组织。
三、引导和规范新型农业合作经济组织的若干立法建议
由于我国原有社区性合作经济组织的先天性缺陷，这就决定了在现阶段引导和规范新型农村合作经济组织的紧迫性。在我们看来进行这一工作最行之有效的办法是制定一部《农业合作社法》，但是鉴于在短期内制定这部法律是有困难的，所以作为暂时的解决方法可以由农业部以部门规章、指示或章程指引的方式对农业合作社的建立、运营做出原则性的规定，在将来成熟时再上升为法律。关于这一指引和规范工作，我们认为应该注意以下问题：
1、农业合作经济的名称
俗话说名不正，则言不顺。作为规范农业合作经济组织的第一步是要在名称上统一和准确。法律的词汇要求严谨，而在目前农村合作经济组织中存在着所谓的专业协会、专业合作社，甚至包括了股份合作企业。我们认为将来应该统一将农业合作经济组织称为农业合作社，因为农业合作社这一概念在长期的合作经济的发展过程中已经固定化，代表着一种具有特定内涵的经济制度。就农业专业协会而言，它很难概括出合作经济的基本特征，使人产生是纯粹的公益性质的社会团体组织，而不是一个从事部分经营活动的经济组织。而事实上协会一词在汉语中一般指从事相同的生产经营活动的主体或自由职业人员自愿建立起来的不以盈利为目的的社会团体，如建筑业协会、企业家协会、律师协会、注册会计师协会等等。协会的职能是通过成员的合作活动保护和维护行业的整体利益继而维护成员的利益。虽然说在维护成员的利益方面协会与合作社有相似的地方，并且在一些具体职能方面也有可能发生重合，但是协会与合作社的区别还是非常明显的，因为协会并不与成员发生交易活动，或者说协会根本就不是作为一个交易主体的身份出现的。相反，合作社是作为一个沟通成员与第三方交易的中介身份而出现的。这决定了合作社与协会无法等同，由此在名称上我们也必须严格将它们区分开来。[10]至于股份合作经济组织我们将通过在下文中的分析可以看出它事实上是一种纯粹的盈利性企业，与合作经济没有丝毫关联和相似之处，所以即使将来在发展合作社时顺应合作社的现代发展趋势而吸收了股份制的一些做法，也仍然必须保留合作社的名称，而不必确立什么股份合作经济组织这样的名称。从更长远的角度讲，股份合作经济组织这个概念是特定历史时期的产物，所以它最终会被抛进历史的垃圾堆。
由此，我们就确立了首先从名称上整合现行农村合作经济组织的思路，即农业合作社这样的名称具有一种专有性，只有那些完全遵守合作社设立和运行规则的才有权使用农业合作社这样的名称，任何其他组织都不能使用合作社或相似的名称。[11]
2、农业合作社的成员身份限制问题
目前要到达对农业合作社规范的最重要工作是严格限制农业合作社的成员的身份，在规范文件中一定要强调农业合作社的成员必须是直接从事农产品生产活动的农民，相应地那些与农产品生产无关的企业、个人就不能成为农业合作社的成员，无法取得成员资格。但是鉴于现代合作社的发展趋势中已经出现了为解决资金不足的问题而吸收那些与合作社成立目的不符的人员为合作社成员的做法了，所以我们觉得在目前我国农业合作社的发展过程中也可以在一定程度上放松对于农业合作社成员的身份限制，即可以在一定范围内允许那些非农产品的生产者以货币折算成股金的方式成为合作社成员，但是要严格限制这些成员在农业合作社中所占的比例，并且同时限制他们的表决权，以免造成合作社的异化。笔者认为这个比例暂时可以控制在百分之三十的范围内，也就是说如果这些成员超过整个合作社成员的百分之三十的话，这个经济组织就不能取得农业合作社的资格。
此外，在发达国家的农业合作社法一般都承认基层的合作社可以构成更高层次合作社的成员，应该说这种模式对于加强合作社的合作与壮大合作社的整体实力是非常必要的，但是我们觉得我国目前农业合作社处于萌芽和摸索的发展阶段，基层的农业合作社组织体系还没有得到完整的建立起来，而对于以基层农业合作社为成员的合作社组织的规范就需要做更多的研究和摸索，所以目前允许以合作社为成员成立更高层次的合作社组织的时机还不太成熟。鉴于这种考虑我们认为农业合作社的成员只能限制为从事直接农产品生产的农民和一定范围内提供资金支持的企业或个人。
3、农业合作社登记困境问题
从我国农业合作社的发展历史过程来看，自建国后我国农村事实上就根本没有存在过实质意义上的合作社制度，那种所谓的社区性的合作经济组织一直都是被作为集体经济组织形式来对待，并且这种认识得到宪法和相关法律的明文确认，[12]所以目前重构农业合作社制度的一个重大困难就是农业合作社的法律地位问题，这一问题在现实层面就体现为农业合作社应该以何种身份登记和在哪里登记以获取主体资格。[13]在2002年修改通过的《中华人民共和国农业法》第2条中规定：“本法所称的农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”可见在我国《农业法》中立法者已经将农业专业合作经济组织与农村集体经济组织和农业企业区别开来了，同时在第11条中规定：“国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织„„农民专业合作经济组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。”这样在我国《农业法》中首先就确立了农业合作社的独立地位的，已经在立法的层面上明确它与集体经济组织和农村企业完全不同的经济组织，但是在现行法律规范中我们却无法找到农业合作社依法登记的依据，这就必然导致实践中的农业合作社的登记处于一种混乱状况。据一些学者对江苏省47家专业合作社的调查表明，有14家在工商部门登记为企业，有8家在民政部门登记为社会团体法人或民办非企业单位，有20家在科协和农村工作部登记，有5家根本就没有办理登记手续。[14]这种局面固然与实践中的农业合作社自身的混乱与不规范性相关联，但是主要与我国现行法人分类与登记制度先天性缺陷相关。[15]因为农业合作社肯定不属于企业的范畴，所以也就无法适用企业登记的相关规定和制度，而在包括社会团体、民办非企业法人、机关法人和事业单位法人的非企业法人中农业合作社也无法找到安身之处。在我们看来要彻底解决农业合作社的登记问题必须依赖于将来我国整个法人制度的重大变革，[16]但是鉴于短期内《民法典》很难出台，所以作为权宜性的解决方法可以由农业部对农业合作社的登记做出规定，在登记机关的选择上可以暂时比照企业法人到工商部门履行登记手续。
4、政府引导与入社自愿的茅盾问题
由于农业合作社制度在我国农村的长期缺失，再加上农民对于农业合作社功能和性质等方面存在的诸多误解，在现阶段要靠农民自己自愿建立农业合作社必然要经历较长的过程，因此政府在发展农业合作社的过程中加强引导和协调工作就成为现阶段发展农业合作社的重要途径。在世界合作社发展史上加强社员的教育一直都是促进合作社健康稳定发展的重要保证。由农民自发成立的合作社具有很大的盲目性，政府必须在发展和建立农业合作社的过程中充当积极的角色。但是在进行这一工作时要避免使合作社具有某种程度的行政隶属性，继而导致这种合作社从产生之初就发生了异化。我国长期以来政府的习惯性做法是，当政府意欲开展某项活动时，各级政府主管部门便层层下派任务，在贯彻落实过程中任何活动都不可避免地披上了行政的外衣。我们的这种担心并不是空穴来风，在一些地方已经发生了这样的事情，如在山东蒙阴的政府性文件中就规定农业合作社必须在村委会的领导下成立，[17]这种做法必然导致合作社农民自愿成立和自行管理的目的无法实现，也最终无法实现合作社为农民服务的目标。在我们看来，政府在引导和帮助农民发展合作社的过程中，应该避免直接牵头成立某种农业合作社，或强调合作社必须在政府的领导下，相反应该主要在合作社知识方面的宣传和教育上、合作社的章程的制定上给予协助，严禁政府部门或者事业单位组织成立农业合作社。由此才能在推动农业合作社的发展过程中真正维护合作社的本质特征，也才能真正实现一些学者所称的“民有、民管、民享” [18]的合作社基本原则。
5、农业合作社的章程问题
章程是农业合作社法律制度的核心内容，也是规范农业合作社设立、运行的自治性规范，因此在目前农业合作社专门性法律出台前，加强对农业合作社的章程制定的指引工作具有重要的意义。目前很多省市制定了农业合作社示范章程，如湖南省农村工作领导小组办公室于2004年四月十四日颁布了《农民专业合作社章程》。在这些章程中我们发现起草者已经基本上遵循了合作经济的基本原则，所规定的内容也较为完备和妥当，一般都包括总则、社员的权利和义务、合作社的组织机构、合作社的财务制度以及附则。在我们看来，目前各地农业合作社的章程的规定基本上是成熟和规范的，对我国农业合作社的发展具有良好的指导意义，并且对未来我国农业合作社的立法以及整个合作社的立法都是具有重要的指导意义。在这种形势下应该由农业部会同税务、工商、财政部门就农业合作社的章程规定的核心问题做出一个效力层次更高的规范性文件，并且就章程中规定的若干问题进行制度上的落实，如农业合作社的登记、税收减免、财政支持等等。
【注释】
[1] 张锦冬：《俄罗斯的合作化运动》，载《东欧中亚研究》1999年第1期。
[2] 徐有生著：《农村集体经济组织之现状》，载《人民日报》1995年8月14日。
[3] 周维宏主编：《中日农村经济组织比较》，经济科学出版社1997年版，第152页。
[4] 王卫国著：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第114—115页。
[5] 黄柱邦编著：《我国农业现代化探讨》，中国农业出版社1995年版，第203页。
[6] 刘亚玲：《农用土地：国家所有？集体所有？个人所有？》，北京大学2000届本科生毕业论文，第5页。
[7] [美]凯瑟林·弗瑞德：《土地的贬值》，载《读书》2002年第2期。
[8] 参见《读书》2002年第7期的编辑手记。
[9] 张锦冬：《俄罗斯的合作化运动》，载《东欧中亚研究》1999年第1期。
[10] 值得注意的是，在日本和韩国这些国家的农业合作社一直都是被称为“农业协同组合”，甚至有时也被简称为“农协”，但是这不等于这些国家的农业合作社与协会的含义是相同的。
[11] 可喜的2004年11月份浙江省人大常委会通过了全国最早的一个关于农业合作社的地方性法规――《浙江省农民专业合作社条例》采用就是“农民专业合作社”这样的名称。
[12] 《中华人民共和国宪法》第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”《中华人民共和国民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。”从某种程度而言，我国法律将那种社区性合作经济组织作为集体经济组织本身不能算是错误的，因为社区性合作经济组织本身就是集体化（合作化）的产物。
[13] 徐冰：《温岭农业合作社遭遇“法律地位”困境》，载《中国改革·农村版》2004年第11期。
[14] 参见应瑞瑶：《合作社的异化与异化的合作社——兼论中国农业合作社的定位》，载《江海学刊》2002年第6期。
[15] 我国现行法人登记制度非常混乱，特别是非企业法人存在着非常不严谨的概念，造成无法对各个概念作实质性的区分，如社会团体、民办非企业单位、事业单位等等。关于这一问题参见：葛云松：《中国的财团法人制度展望》，载《北大法律评论》2002年第5卷第1辑。
[16] 已经有学者主张在将来的我国《民法典》的总则中设置营利性法人与非营利性法人来解决合作社的法律地位问题。参见梁彗星：《合作社的法人地位》，载《民商法论丛》第26卷，香港金桥文化出版公司2003年版。
[17] 参见雷兴虎、刘水林：《农业合作社的法律问题探讨》，载《中国法学》2004年第5期。
截至2013年11月底, 全国工商登记的农民合作社达到95.07万家, 实有成员7221万户, 占农户总数的27.8%。覆盖粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要农产品生产, 并扩展到农机、植保等农业服务业。2013年, 财政部安排农民合作社发展资金18.5亿元, 支持各地农民合作社引进新品种、推广新技术、对成员开展服务等;安排9.96亿元农业综合开发资金, 扶持农民合作社项目;农业部合作社示范社建设资金增至6000万元, 安排2000万元支持农民合作社开展标准化生产。
从数量上讲, 农民合作社已经有了很大的发展, 但发展中的不确定性和不规范性问题严重存在。农民合作社的不规范性, 不仅直接影响到公共财政对合作社支持, 而且有可能影响到社会对农民合作社的评价, 甚至影响合作社健康发展。导致这种结果的原因可能是多方面的, 这既有我国合作社法律制度不够健全的因素, 也与我国缺乏合作社教育有着密切的关系。目前, 我国高等院校很少开设有关合作经济的专门课程, 即使是农林经济管理专业学生对合作经济知识也知之不多。高校合作社教育的不足, 导致基层政府和社区的官员、合作社管理者以及农民对合作经济基本知识的缺乏, 可能会制约我国农民合作社的规范发展。针对农民合作社教育滞后问题, 要借鉴国际经验, 利用农业院校教育资源, 构建我国合作社教育体系。
一、合作社教育的必要性分析
伴随着农民合作社的快速发展, 关于合作意识、合作社知识、合作社经营管理等方面教育的缺乏与滞后日益凸显出来, 发展合作社教育十分必要和紧迫, 具体表现在以下几方面:
(一) 合作社教育是合作社的基本原则之一
源于1844年罗虚戴尔公平先锋社、后在1895年国际合作社联盟 (ICA) 成立时被确认的“罗虚戴尔原则”, 1966年国际合作社联盟提出的“合作社原则”, 1995年国际合作社联盟成立100周年大会提出的“合作社原则”, 无一例外地都提到了合作社教育。国际合作社联盟“关于合作社特征的宣言”中指出:“合作社要为社员、社员代表、经理和雇员提供教育和培训机会, 以便他们更有效地为合作社的发展作出贡献。合作社还要向大众, 特别是向青年和重要的传播媒介宣传合作社的性质和优越性。”
(二) 合作社教育有利于形成“有效组织”, 缩短“认知时滞”, 从而影响农民组织制度选择
第一, 合作社教育影响社会的一定意识形态, 有利于形成有效组织。合作社教育是减少不同个人、不同集体分歧的重要方法, 能团结最大力量参与合作社运动中来, 加快农民合作社发展。第二, 合作社教育改变了个体和集体学习的速度, 缩短了认知时滞, 进而改变我国农民合作社发展的速度。合作思想教育可以改变个体和集体学习的速度, 缩短认知时滞, 进而改变我国农民合作社发展的速度。第三, 合作社教育通过改变主体获取不同知识的预期回报率, 从而影响人们对农业和农村组织制度的选择。合作社教育通过改变主体获取不同知识的预期回报率, 从而使更多的人选择参加农民合作社。
(三) 合作社教育是进一步发展农民合作社的现实需要
农民合作社事业的发展需要大批甘愿为农民服务和懂行的组织者和领导者以及大量合格的合作社经营管理人才。现代公民意识教育是农民合作社“平稳运行”的基础, 合作社教育是培育现代新型农民的“有效途径”。因此, 发达国家十分重视开展合作社教育, 尤其在合作社事业的起步阶段, 很多国家的政府都是合作社教育的直接推动者。现阶段我国正处于合作社快速发展时期, 更需要国家加大对合作社教育支持, 推动农民合作社健康发展。
二、国外及台湾地区合作社教育的经验与启示
(一) 国外及台湾地区合作社教育的经验
1. 美国联邦农业合作推广局的合作社教育
美国联邦政府农业部的农业合作推广局专门负责合作社教育的开展, 编制各种培训资料发给合作社, 并与其他教育机构进行合作, 由联邦政府、州政府直接提供合作社培训项目, 开展农民合作社教育工作。教育、培训的目的在于帮助人们了解合作社的独特原则、组织结构、合作社区别于其他类型企业的特点以及这些特点是如何给社会带来利益的。
2. 德国合作社研究院的合作社教育
德国合作社研究院持续不断地更新合作社相关领域的最新知识, 提供广泛的合作社教育内容, 主要包括长期运行的多模块化管理课程、大学课程、研讨课、讲习班以及量身订制的培训方案等。2009年以来, 研究院制订了培训课程和大学课程之间全面互认的规定, 这样学员既节省了现场学习的时间, 又降低了学习的成本, 深受学员们的欢迎。
3. 印度的合作社教育培训网络
印度建立了比较完整的合作社教育培训网络, 有全国合作学院和培训中心、联邦合作学校和培训中心以及地区合作学校和培训中心。印度合作社非常重视对社员的教育和培训, 提倡成人教育和终身学习。
4. 台湾大学的合作社课程
台湾大学开设了《农业合作》课程, 作为大学部二、三、四年级选修课, 计3学分。《农业合作》把合作思想、理念及运作原则应用于农业产销及农业金融领域。课程介绍称:“农业合作”实质上是研究如何以合作社组织, 有效执行农业生产、农产运销、农业劳动、农村消费, 及农业金融等业务的一个学门。所以它是一门“实务”重于“理论”, “制度”与“经济”并重的课程。课程内容包括11个部分: (1) 合作社理念与合作制度; (2) 合作社思想与合作社运动; (3) 合作社与农业合作组织概论; (4) 农业生产合作与合作农场; (5) 农产运销合作; (6) 农业信用合作; (7) 农业保险合作; (8) 农村消费合作; (9) 政府合作行政及合作社法规; (10) 世界各国之合作事业发展; (11) 我国现阶段的农业合作问题及未来愿景。
(二) 国外及台湾地区合作社教育的启示
虽然各国及地区合作社的产生背景、发展状况有所不同, 但从各国农民合作社事业的发展来看, 合作社教育都起着重要的作用。综合起来, 可以得到如下启示:
第一, 合作社教育是合作社发展的重要保证。从发达国家和地区的经验看, 合作社经营管理人员需要接受专门的教育和培训。这些教育和培训使合作社经营管理人员具备了专业的管理知识和营销经验, 从而保证了合作社的可持续发展。
第二, 政府重视是开展合作社教育的重要保障。各国政府都把合作社教育作为扶持合作社发展的一项重要内容。为切实增强农民合作社自身竞争能力和自我发展能力, 有的政府甚至设立专项教育基金用于开展合作社教育。
第三, 大学与研究机构是合作社教育主要渠道。各国合作社教育体系存在差异, 但都注意到整合现有的教育资源, 充分利用大学与研究机构现有资源, 建立完善的合作社教育体系。
三、利用农业院校教学资源构建合作社教育体系
合作社教育有多种合作社教育资源可供利用, 包括农业大学、农业职业技术学院、农业干部教育培训机构。国家有关部门应整合现有的农业教育资源, 以大学主要依托进行合作社高层次人才培养, 以农业职业技术学院为主开展合作社职业教育, 以农业管理干部为主对在职干部进行合作社的继续教育, 构建覆盖大学学历教育、职业技术教育、干部继续教育等多层次的合作社教育体系, 加强合作社教育保障条件建设。在整个合作社教育体系中, 农业院校是合作社教育的“母体”, 除了自身培养合作社经营管理人才外, 还需要为其他教育机构输送师资。
(一) 大学教育中的合作社教育
目前高校专业目录中关联最为紧密的专业是“农林经济管理”。在我们收集到37所高校 (其中教育部直属院校11所, 省属农林业大学19所, 地方综合性大学6所、地方财经类大学1所) 农林经济管理专业人才培养方案的统计, 开设“合作经济”相关课程的只有5所学校。建议农林经济管理专业普遍开设“合作社”方面的选修或必修课程。在高层次人才培养方面, 目前有少数高等学校设置了“合作经济”研究生招生方向, 如中国农业大学、安徽财经大学、华南农业大学等。在合作社研究基础较好的农业经济管理重点学科, 可以设“农村合作经济”研究方向, 以支撑本科教学。
(二) 农林职业技术学院的合作社教育
高等职业教育以培养数量充足、结构合理的高端技能型专门人才为办学目标, 他的定位和发展方向是服务经济发展方式转变和现代农业产业体系建设的时代责任, 主动适应区域经济社会发展需要, 为地方经济发展培养高素质技能型人才。农业职业技术学院毕业生面向农村经济建设一线, 合作社教育不能仅限于农林管理类专业 (农业经济管理、农村行政管理) , 而是应当对农科类所有专业开设“合作社”方面的选修课。据个案调查, 合作社教育在农林职业技术学院几乎处于空白阶段, 农业大学应当为农林职业技术学院的师资培养提供支持。
(三) 农业管理干部继续教育中的合作社教育
各级地方党委或政府中合作经济主管部门领导负有对本区域合作经济组织发展的领导责任, 县乡镇合作经济管理部门的工作人员负有辅导任务。通过对这部分人员的培训, 可以提高他们的农村合作经济事业管理水平。
(四) 合作社教育的条件保障
一、农业规模化、产业化与合作社
农业规模化是城镇化进程加快、农业劳动力大量转移、现代农业科技和装备广泛应用的产物，农业产业化是适应现代农业要求的生产经营方式和产业组织形式。前者主要表现为农业横向一体化，后者则体现农业纵向一体化。合作社作为同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、使用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织，是对以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的进一步完善，是我国农业生产经营体制的重大制度创新。合作社通过发挥统分结合、优势互补，资源共享、合作共赢的组织优势，有助于农业的要素聚集、产业融合和价值链延伸，可以有效缓解小农户与大企业、小生产与大市场的矛盾，实现农业的规模化、产业化经营。
近几年来，随着法律政策环境的改善和农业产业基础的提升，三明市的合作社总数已逾2500家，成员及带动非成员农户达20.4万户，占农户总数的39%；已培育形成各级示范社272家，其中国家级4家、省级33家、市级90家。各类合作社创造出多种发展模式，成为推动农业专业化、集约化、规模化和产业化的“生力军”。
（一）助推农业规模化的主要形式。
1. 服务带动型。实行“生产在家、服务在社”模式，是合作社规模化经营的主要形式。通过提供产前、产中和产后系列化服务，促进了农业内部的专业化分工，使农户生产效率提高、规模扩大、风险降低，也使合作社自身的产业提升和规模经营优势得以体现。目前，三明市从事产销综合服务的合作社占总数的50.1%，约三分之一合作社的年经营服务总收入在100万元左右。其中，以农机、植保服务为主生产服务型和由营销大户、经纪人或龙头企业等牵头的营销服务型合作社占了大多数。一些基础较好的合作社正逐步从相对松散的服务型向紧密合作的实体型转变，从单一服务向产前、产中、产后全程服务转变。如清流县沧龙渔业合作社先后投入300多万元，专门建设办公培训大楼和服务设施，为社员提供全程全方位的生产经营服务，使渔业生产效率大幅提高，户均养殖面积从5年前的50亩左右提高到280亩，亩产鲜鱼由600多公斤提高到1000公斤，亩纯收益比一般农户高出50%以上。
2. 核心引领型。一般由种养专业大户等农村能人牵头创办，有核心社员和普通社员之分。核心社员以货币或实物出资，普通社员没有参股，也不参与分红。社员出资主要用于统一建立生产基地和服务设施，开展生产经营活动，一方面可以发挥基地带动作用，另一方面也为普通社员提供各类服务。这类合作社主要集中在果蔬、食用菌、畜禽等集约化程度较高的特色产业，约占合作社总数的十分之一。
3. 产权融合型。这类合作社主要集中在资本、技术密集型的设施农业、休闲农业和农产品加工业，合作关系紧密，已经从购销、契约关系向产权联接、从农户分散生产向一体化经营转变，经营规模大，公司化特征明显。如梅列区益民、三元区大丰收两家提子专业合作社，总投资近5000万元，建成总面积达1000亩的高标准钢架大棚提子基地，开发应用水肥一体化、物联网、产品质量追溯系统等先进生产技术，实行产供销一体化经营，成为现代农业发展的典范。
4. 联合重组型。一是组建联合社。为扩大经营规模，共同开拓市场，一些同类型合作社开始尝试联合、合并。如永安市燕农蔬菜专业联合社由12家蔬菜合作社联合组建，共同出资60万元，统一注册“燕农”商标，设立直销店，开展物流配送，年营业额近2000万元，有效解决了单个合作社产品卖难、无序竞争等问题，使社员收入持续稳定增长，2012年蔬菜基地已达4200亩，社员户均收入达8.2万元。二是推进土地流转，组建土地股份合作社。目前全市农村土地流转面积达67.9万亩，占农户承包耕地的29.3%，其中合作社参与流转的面积达8.6万亩，占规模流转面积的69.5%，成为农业规模经营的主推手。此外，一些地方还探索建立土地股份、土地托管合作社，如沙县西霞村、官庄村通过建立土地股份合作社，对耕地实行整村流转，总面积近3950亩，除少部分耕地由合作社统一经营外，多数由合作社统一对外发包，用于发展大棚蔬菜、特色养殖和休闲观光农业，一方面使外出经营小吃人员可以安心创业，另一方面也使承包农户在获取耕地保底租金的同时，还有相对稳定的分红收入，留守老人、妇女能够就地打工获得劳务收入。
（二）助推农业产业化的主要形式。
1. 产业延伸型。一些合作社随着规模扩大，已不满足于初级产品生产，开始向产前、产后延伸产业链条，加快推进纵向一体化，使原来通过契约方式建立起来的外部服务关系内化于合作社之中，谋求效益最大化。如清流县嵩溪爱珍豆腐皮专业合作社逐步从豆腐皮加工向建立大豆原料基地、开展电子商务和设立直销网点等延伸，产品销往上海、广州、福州等大中城市，并远销德国、新加坡和台湾地区。合作社成立五年来，社员从12人增加到116人，注册资金从60万元增加到1612万元，并取得“绿色食品”和食品质量安全QS认证，其“鑫珍”牌豆腐皮还荣获第九届中国国际农产品交易会金奖。2012年该社豆腐皮产量达850吨，销售额1840万元，已成为当地豆腐皮产业的行业龙头。
2. 龙头依托型。在合作社自身实力不足的情况下，更多谋求与加工、物流或销售等各类公司建立稳定的契约关系，形成“公司+合作社+农户”、“市场+合作社+农户”等产业化经营模式。如三元区大鹏柑橘合作社由营销大户陈国谦牵头，社员覆盖三元、梅列两区的5个柑橘专业村，基地面积达14600多亩。该社通过与森美（福建）食品、天溢农业等龙头企业及广东、上海等地大型超市建立长期稳定的购销关系，有效缓解了近几年柑橘卖难、果园荒废等问题，近几年柑橘销售份额占三元、梅列两区产量的70%以上。
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3. 品牌带动型。品牌意味着质量和信誉，一个好品牌可以兴一个产业、带一方经济，农业也不例外。目前，全市已有148家合作社拥有165个注册商标，有117家合作社的产品分别取得“三品”认证和食品质量安全QS认证，其中约三分之一取得省级以上著名商标或名牌农产品称号。如大田县福威辣椒、金绿生姜合作社分别依托“福威”、“金绿”两个省市名牌产品、知名商标，上联近6700个农户，种植总面积达12700多亩，下接四川、湖北等省内外大客户，形成了稳定的产销关系，在当地已成为辣椒、生姜产业的龙头。
4. 功能拓展型。主要围绕资源整合与要素配置，为社员及社区提供资金互助、贷款担保、市场信息等方面服务。如：将乐县恒盛笋竹专业合作社为盘活竹山资产，解决毛竹生产及竹加工企业发展资金瓶颈问题，投资成立恒盛融资担保有限公司，注册资金达500万元，近两年累计为150多个社员提供贷款担保服务，贷款总额达3600万元，有力带动了当地笋竹产业的发展。
二、影响合作社功能发挥的因素分析
由于合作社发展时间不长，且受制于产业基础薄弱、市场化程度不高、农民老龄化严重和法律政策不够完善等诸多因素，其组织规范和能力提升需要比较漫长的过程。当前，影响合作社助推农业规模化、产业化功能发挥的主要因素有：
（一）规模小，实力弱。合作社规模总体偏小，有相当部分合作社只是挂一块牌子，没有实际运作；有的只起到中介组织的作用，没有开展经营活动；还有一些龙头企业牵头创办的合作社没有独立产权，难以自主开展经营活动。全市真正具备独立法人资格、实行实体化运作的合作社只占30%左右。
（二）社员参与度低，难以形成规模优势。一些能人、大户对合作社事务几乎说了算，而普通社员力量过于弱小，缺乏话语权，民主机制难以形成，章程和制度形同虚设。从调查看，多数普通社员对牵头人或大股东缺乏信任，不愿意参股，只是以“搭便车”心态参与合作社。在这种大户控制的情况下，普通社员对合作社的关注度参与度低，合作社与社员关系松散，合作社能够为社员提供的社会化服务比较有限，统一提供生产资料供应和产品销售比例不高。还有一些合作社把内部惠顾关系变成了不同市场主体间的交易关系，一部分社员赚另一部分社员的钱，合作社成了少数人牟利的工具。
（三）从事初级产品生产居多，产业化经营层次不高。全市从事种养业初级产品生产的合作社约占总数的85.5%，而专业经营农产品加工的合作社仅23家，农业产业化经营水平与龙头企业相差悬殊。多数种植养殖类合作社由于农产品生产的专业化、集约化、规模化和品牌化程度不高，很难获得产业链上下游公司的信任和协作，产业化链条难以形成。
（四）人才匮乏，外部支持不够。目前，多数合作社生产经营过程中的各项服务基本上依靠几个发起人或部分“能人”，而普通社员又普遍存在年龄老化、文化科技素质低、合作意识差等问题，严重制约合作社对新项目、新技术、新经营模式的吸收和借鉴，制度创新和产业升级缓慢。由于农业自身的弱质性，合作社也很难获取外部智力支持，缺乏来自政府公益性服务组织和龙头企业的辐射带动，特别是一些基层农技推广机构还没有把合作社作为承接农业“五新”推广的重要平台。此外，各级政府对合作社的资金扶持力度不够，税收、金融和用地用电等优惠措施在执行中也常出现“中梗阻”。
（五）政府部门指导和服务不到位。各地不同程度地存在着重数量、轻质量，重扶持、轻辅导现象，对合作社制度建设重视不够。一些部门把精力放在争取项目资金上，项目申报时过度包装甚至弄虚作假，实施时缺乏指导和监督，使得示范合作社难以在规模化、产业化等方面起到典型引导和辐射带动作用。从各地看，有的示范社已沦为私人公司，还有一些示范社已名存实亡。
（六）设立门槛过低，社会信用不高。合作社法对合作社登记注册实行低门槛，体现了给予鼓励和支持的立法意图。但从实施效果看，这种低门槛也在一定程度上妨碍了合作社的规范和提升。如：对合作社登记实行备案制，没有实质审查，为部分“假合作社”骗取财政扶持资金开了方便之门；给予合作社“出资不验资”的特殊待遇，助长了合作社作为市场主体在资质方面的瑕疵或缺陷，这对合作社的社会信用构建、公平参与市场竞争、获取信贷支持、树立品牌和商誉等都是非常不利的；对成员出资未作硬性规定，也没有限定发起人的出资上限，不利于建立符合合作社特征的民主治理结构；对各级政府职责的规定也过于笼统，导致一些职能部门难作为、不作为。在缺乏有效外部支持和监管的情况下，合作社发展容易偏离轨道，难以在农业规模化、产业化等方面发挥应有的作用。
三、对策建议
当前，合作社发展正由数量扩张向数量增长与质量提升并重的方向转变，由注重生产联合向产加销一体化经营方向转变，由单一要素合作向劳动、技术、资金、土地等多要素合作方向转变，在推进农业规模化、产业化中将发挥越来越重要的作用。基于现状，提出如下对策建议：
（一）夯实民主根基，增强内部凝聚力。完善合作社内部治理结构，更好地体现“民有、民治、民享”。在“民有”上，强化合作社的法人主体地位，纠正注册登记上的虚假出资问题。强调普通社员必须持股，防止合作社股权过于集中；实行交易份额制，鼓励社员按生产规模和交货能力认购相应比例的股金。在“民治”上，健全完善民主管理，制定切合合作社自身实际的“三会一章程”，落实好“一人一票”与法定附加表决权相结合的决策机制。在“民享”上，除资本、技术密集型产业可以突出资本报酬外，一般合作社应建立按惠顾额返还为主、兼顾股份分红的盈余分配制度。
（二）创新驱动，壮大自身实力。一要引导同类合作社之间及合作社与相关市场主体之间进行多领域、多形式的联合、合作或兼并重组，组建区域性的龙头合作社或合作社联合社。二要推进土地股份合作，带动土地连片种植、标准化生产和节本增效。特别是对于集约化、一体化经营的合作社，在难以实行盈余按惠顾额返还的情况下，实行土地股份合作还有利于保障土地拥有者的利益。三要开展信用合作。遵循“限于成员内部、用于产业发展、吸股不吸储、分红不分息”的原则，支持有产业基础、运作规范的合作社开展信用合作，缓解合作社贷款难、担保难问题。
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（三）突破农产品深加工，推进纵向一体化。实现农产品加工、储运、营销一体化是合作社产业化经营的主要标志。鼓励合作社创办农产品加工企业，开展电子商务等直销业务，并探索通过参股使合作社直接向下游延伸的“合作社+公司+社员”的农业产业化经营模式。基于合作社发展水平不高、实力不强的现状，支持和鼓励下游公司通过参股合作社等方式向上游延伸，在扶持合作社发展（如人员培训、技术服务、品牌打造、质量控制等）以及与合作社建立更为紧密、互利共赢的利益机制（如互相参股、二次分配、价格保护）等方面发挥作用。
（四）培育壮大家庭农场和专业大户。合作社的发展水平取决于农户家庭经营水平，只有在家庭农场、专业大户基础上的合作才有竞争力。一要消除阻碍家庭农场和专业大户健康发展的体制机制。加快农村土地确权，保障土地承包经营权，赋予农民对土地的财产权利，并引入市场交易机制，促进农村土地流转和农业规模经营。同时，加快社保体制改革，弱化土地的保障功能，使进城农民和农村老人自愿退出农村土地。二要着力培育新型职业农民。加大农业职业技术教育覆盖面，提供免费的农业职业技术教育和短期培训。采取支持政策，鼓励大学生进入现代农业领域就业与创业。通过完善和实施绿色证书制度，把农民获证和产业发展扶持政策紧密挂钩。三要建立政策支撑体系。将扶持农业和扶持农民分开，使各项农业补贴与支持政策更具针对性。建立与完善多元农业服务体系与平台，使农业家庭经营建立在完善的服务体系基础上。
（五）修订与完善合作社法律制度。一要适当扩大合作社登记范围，如土地股份合作社、社区股份合作社、资金互助合作社、休闲农业合作社、劳务合作社和合作社联合社等。二要实行审批制注册登记制度，防止合作社成员数、出资额等信息失真。对于没有实际运作、名存实亡的合作社，应建立退出机制。三要限定成员出资额及其比例，既要强调人人出资，又要防止“一股独大”。同时，对实物出资进行界定，凡是未经价格评估、未让渡财产使用权的，不应作为出资。四要加强对合作社内部治理的外部监管，特别是民主制度和盈余分配方面，使合作社得以保持基本的组织特征。五要在制度上对各项财政扶持资金的申报程序、使用方向、实施进展和绩效等日常监管进行规范，避免套取、挪用、侵占和私分等漏洞发生。
（作者单位：福建省三明市农村经济经营管理站）
责任编辑 洪峰
［摘要］高等学校在管理中使用处分权的随意性和某些规章制度与国家有关法律法规的冲突，使高校学生处分制度的正规性与合法性受到置疑。为更好地维护学生权益，规范有关高校的处分行为，文章拟从高校与学生的关系定位、高校学生处分中存在的问题和完善高校学生处分制度的构想三个方面加以探讨。
［关键词］高校学生处分权利保护规范程序
［作者简介］罗薇（1978-），女，湖南湘潭人，上海电机学院党委办公室副主任，讲师，硕士，主要从事法学理论研究。（上海200240）
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）20-0171-02
高等学校培养学生，既要依靠教育，又要依靠管理，两者相辅相成，不可分割。教育是管理的前提，管理是在教育基础上的管理。教育是培养中国特色社会主义事业建设者和接班人的直接手段，管理则是达到教育目的的基本保证。学生处分是学校维护正常教学秩序、完成教学任务、进行教育管理的一个不可或缺的手段。长久以来，学校对学生做出处分决定后，学生只是被动接受处分决定，缺乏据理力争的意识，难有实现其权利保障的途径。随着大学生法律意识、权利意识的增强，维护自己权益的事件已逐年增多，引起国内外媒体和社会舆论的强烈关注。如何改革与完善高校学生处分制度，切实保障大学生合法权利，已成为当前高校学生管理工作亟待解决的重要课题。
一、高校与学生的关系定位
要解析高校与学生间关系的定位，首先应当明确区分民事法律关系与行政法律关系的标准，就是看这种关系是否涉及“公权力”的行使。所谓公权力，就是法律、法规授予国家机关或其他组织管理社会公共事务的权力，这种权力通常具有强制性、单方性的特点。如果涉及公权力的行使，就应当认定为是一种行政法律关系；反之，则是一种民事法律关系。高校的任务是向社会提供公共教育，这种公共教育实质上是一种公共事务，涉及公权力的行使。高校对学生给予处分，就应该属于行政法律关系，双方不存在自愿、平等协商的问题。因此，高校违纪处分权具有公权力性质，是一种行政权，具有单方意志性，是高校基于调整学生行为与校规冲突设置的一种“强制性调控机制”。
当然，高校与学生之间也存在民事法律关系，诸如收取学费、提供教学与生活服务、给予人身财产安全保障等。通常情况下，高校与学生的民事纠纷参照一般民事纠纷的解决途径解决在理论上并无多大障碍，所以不作为本文研究的重点。
二、高校学生处分中存在的问题
在我国的高等教育过程中，高等学校在教授学生专业知识、专业技能的同时，更要对学生进行世界观、人生观、价值观、道德观的教育塑造。高校的管理权既体现在日常的专业教育和思想教育上，同时也体现在对学生必要的惩戒上。从目前发生的高校学生状告高校的案件来看，高校行使处分权主要存在以下问题：
（一）思想观念不适应
长期以来，相当一部分高校工作人员往往只注重教育和管理行为的有效性，对合法性以及被管理者合法权益的维护有所忽视，对依法行使处分权认识不足。在对待学生管理的问题上，仅仅将学生当做教育的客体，认为学生就应该以服从为主，对学生的意见听取较少，忽视学生合法权益的现象较为多见，学生的主体地位无法得到真正体现。
（二）教育法律法规不完善
目前我国规范高校行使教育处分权的法律、法规滞后，且内容较单薄，程序性规范少，具体操作难。《教育法》与《高等教育法》分别于1995年、1999年施行，在大学管理与司法实践中操作性不强。2005年《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）的颁布，虽然对完善高校学生处分权法律、法规起了不完全的弥补作用，但《规定》仅属于部门规章，是规范性文件，并非真正意义上的法律。
（三）高校规章制度不健全
主要表现在：一是许多高校对《规定》的条文理解和阐述不全面。如《规定》中第27条规定：未请假离校、连续两周未参加学校规定的教学活动的应予退学。应当理解为只有在四个条件同时具备时才予以退学：未请假、离校、连续两周、未参加学校规定的教学活动。而有些高校在制定本校规章制度时对这点的理解有偏差。二是许多高校内部的“小法”与上位法相冲突。校纪校规具有预先设定性，以及一定的权威性和强制性。它虽不具有法的全部属性，也不属于法的范畴，但它作为内部管理规范，是一种自治规则，在合法的前提下，可被认为是对法律、法规的一种补充或完善。但高校内部的“小法”必须符合地方的“中法”和国家的“大法”，不能仅从学校自身利益出发，擅自出台一些与上级规章或国家法律、法规及其精神相悖的规定。《规定》出台后，各高校纷纷根据《规定》修改校内的各项规章制度，但是由于高校管理者心目中还普遍存在一种从严治校的理念，在这一理念指导下产生的校纪校规不可避免地打上了“严”的烙印，形成了对法律、法规的“超位”，即与法律、法规不符，导致实体的不公正。
（四）学校行使处分权过程中程序不规范
高校在教育处分学生的过程中也应遵循法治的精神，即“正当程序”原则。然而高校管理带有“行政本位”色彩，缺乏程序观念和证据意识。不少高校被法院依法判决撤销处分决定，往往是因为处分程序不当或证据存在缺陷，突出表现在：一是没有保障学生的陈述权和申辩权。许多高校对学生进行处分，没有充分听取学生的陈述和申辩，通常是学生违纪后，处理部门找学生谈话后，就做出处理决定了。二是听证程序的意识和规定缺失。近年来，在高校管理的实践中，已经有听证的尝试。但仍有些高校欠缺法治意识，从思想上排斥学生与校方对话，从制度上不能保障学生的听证权利，或者即使有了听证程序的相关规定，也是讲讲形式、走走过场，根本达不到实际效果。三是救济渠道不畅通。《规定》中虽已赋予了学生多项救济渠道，但是如何真正落实学生的救济渠道和健全各级机构，是高校和教育行政部门需要进一步研究的课题。在申诉制度建立健全方面，有些学校为了保证其行使违纪处分权的绝对权威，维护学校的形象、面子，往往千方百计维持其原处分结果。而且实践中从申诉委员会的组成人员到程序，往往都由学校管理方面来主持和控制，使得这种申诉形同虚设。
三、完善高校学生处分制度的构想
从高等教育的目的来看，高校与学生的根本利益是一致的，但同时也要清楚地看到，二者在高等教育的教学和管理实践中，存在着矛盾和冲突。为了使整个高等教育工作符合其自身发展的规律，为社会培养符合时代要求的高素质人才，高校必须认真做好违纪学生处分的工作。
（一）加快高等教育立法，规范高校校纪校规
1.建立完备的高等教育法律体系。在我国，应由最高权力机关以法律的形式加以设定，统一制定保障学生权益的《学生法》《高校学生条例》《考试法》等法规，建立一个完备的、有机的高等教育法律、法规体系。
2.高校“小法”不得与国家“大法”相抵触。高校要积极领悟法律精神和教育教学的客观规律，以国家法律和政策为依据，制定更具针对性和操作性的校纪校规，以适应学校管理的需要。如2005年《规定》中明确学校做出具体规定的，学校应当做出相应规定。高校学生管理中有许多方面，《规定》没有涉及的，或者比较原则而无法操作，学校应通过自身的规章制度予以规范。
高校应从依法治校的高度，来研究和制定学生管理方面的规章制度体系。一是要以国家法律、法规为基础制定校纪校规，不能自行创设处分的条件、范围、种类。二是高校在制定规章制度过程中，要将保护学校利益和保护学生利益的关系处理好，要尽可能多听取学生的意见和建议，维护学生的利益。在对待学生的处分问题上，应以教育为主，多方关心，多加疏导，多加呵护，处分只能是最后的选择。三是校纪校规要规范，用词要标准。校纪校规的体律宜采用“办法”，而不是“规定”或“条例”。四是要保障学生对学校规章制度的知情权。高校不仅要制定管理学生的规章制度，而且要将这些规章制度予以公示、汇编，通过组织学生学习讲论等方式，让学生真正知晓。
（二）规范学生处分程序，维护学生权益
1.遵守“正当程序”原则，增强依法实施学生处分的自觉性。高校在处分学生时，应摒弃图方便的简单思想，树立重视程序的理念，做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。尤其要注意：一是处分的主体与权限要合法，处分必须以高校的名义做出，而不能以其院、系名义做出。二是处分的内容要合法，即处分所依据的事实、证据要真实、充分，并且还得符合法律法规规定的处分条件、处分种类与处分幅度。在一般情况下，原则上应“就低不就高”，可处分可不处分的，应不给予纪律处分；处分可轻可重的，应选择较轻的纪律处分，不能轻易地把学生推向社会；受处分人所受的处分必须与其违法行为的性质、动机、目的及一贯表现相适应，不能畸轻、畸重。三是处分的目的要合法，处分学生是为了实现教育学生、维护教学秩序、提高教学质量的公共目的，而不能纯粹是为了学校本身的利益。四是处分的程序要保障。任何不利处分决定必须经过书面说明理由、告知权利、实际送达等程序。对学生的处分要经过立案、调查、审查、决定、送达、校内申诉、行政申诉、行政诉讼几个阶段。在立案阶段，高校要拟订立案报告，明确案件来源、当事人、案情简介、拟办意见和审批意见；在调查取证阶段要注重固定证据，告知学生有陈述、申辩的权利并允许其陈述、申辩；对案件进行审查时要看所搜集的证据是否确凿、依据是否充分、程序是否合法；学校对学生做出处分，应当出具内容完备、说理清楚的处分决定书，送交本人，并告之可以申诉、申请复议或者提起行政诉讼的权利。当然，并不是所有的学生处分都要按照这个程序走一遍，要考虑成本的问题，正当程序要与处分的严重程度相适应。
2.建立和完善听证制度，确保学生权益不受侵犯。行政听证制度是行政程序制度的核心和灵魂，行政听证程序是指行政机关在作出重大的、影响相对人权利义务的决定之前，通过设置规范完善的程序，保护当事人权利的一项有效的事前救济途径。行政听证程序制度设置的目的是将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权和武断，最大限度地限制行政主体公权力的滥用。
高校对学生的处分行为是高校的行政管理行为，其性质是属于根据国家法律、法规的授权，行使行政管理权的行为。为规范高校行使“学生处分行政权”，防止高校行政权的滥用，保护大学生陈述权和申辩权，对于涉及大学生重要权利和利益的事情，如开除学籍和不授予学位证、毕业证等，应当尽快确立和完善听证制度。从表面上看，此举加大了高校的负担，实际上却是对“违纪学生”合法权益的事前救济，将其权益的保障提高到了一个新的水平，也尽可能地避免了因高等学校违法处分学生而造成的不必要的成本增加。
高等学校学生处分听证制度可以借鉴《行政处罚法》《行政许可法》等法律的相关规定予以设置并严格遵守。在听证程序中，不得加重处罚，要确保受处分的学生敢于听证；听证的参加人员应包括听证主持人、听证评议人员、违纪行为调查人员、拟被处分学生或其1～2名经授权的代理人。违纪行为调查人员应参与听证，但不得组织和控制听证，否则便失去了听证的意义。
3.建立和完善申诉制度，监督高等学校自身的处分行为。高等学校应当成立学生申诉委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。申诉委员会的存在，是一种对学生救济权的落实，应当成为一个相对独立的裁判机构，而不是学校的一个简单的职能部门。申诉委员会成员中，应当明确规定教师、学生的比例均不得少于1/3，而且还应有法律专家或律师以及教育专家等参加。学校负责人与职能部门的总人数应予严格限制，而且不能担任听证主持人。也可以考虑另一条思路，即在学校外而非学校内，成立专门的大学生申诉委员会，业务上由省一级的教育行政部门指导，但它并不隶属于该部门，而是一个相对独立的裁判机构，专门行使对高等学校与大学生之间纠纷的处理。成员由大学生协会（或联合会）、高等学校教师协会以及律师协会等按照一定的条件和程序协商或选举产生。目前，我国尚未有这样的机构和组织，但是可以进行这方面的研究和探索。
申诉委员会对案件进行审理，除非当事人主动放弃，应当以听证的形式举行，让当事人或其代理人参加申诉委员会的处理，经过举证、质证和认证的过程，听取当事人的陈述和申辩。由学校有关职能部门与大学生作两方当事人，由学校申诉委员会基于听证情况，再作处理决定。
4.完善外部救济途径，及时化解纠纷。在处分事宜上要赋予学生不服申诉决定或复议决定的行政诉讼权。司法救济是公民权利受到侵犯进行救济的最后渠道。高校学生作为公民当然享有宪法具有的基本权利。尽管高校内部申诉制度和教育部门的复议制度也体现了学生救济权的保障，但毕竟是一种行政救济，无论是救济的有效性还是对学生基本权利的实现，都是不完整的。因而在学生处分事宜上，要保障学生司法救济的权利。当然，诉讼并不是解决此类纠纷的最好方式，对高校学生处分行为纳入司法审查的范围应当有所限制。《规定》对高校学生处分种类分为：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。这些处分种类在性质上是有重大差别的，不同层次的权力救济的途径应当不尽相同。如“开除学籍”这种改变身份的处分权具有明显的行政性质，实际上就是对学生的行政处罚，学生可以直接提起行政诉讼。对于未改变学生身份的行为罚和申诫罚，如“留校察看”，虽具有一定的行政权性质，但由于没有改变学生的身份和资格，考虑到我国司法的成本和学校教育发展特殊性，可以依据法律规定的有关途径进行申诉，在行政系统内解决。而申诫罚在性质上属于高校自身的自主权，是学校的内部纪律处分，不仅应排除司法审查，行政机关也无权介入，否则就侵害了高校合法的办学自主权，扰乱正常的教育教学秩序。
《规定》对于大学生是否可以直接起诉寻求司法审查与司法保障并无明确规定，似乎暗含着大学生应当先行申请申诉，然后再寻求复议或司法解决的途径。由于对高等学校处分行为性质缺乏统一认识，立法上缺乏明确细致的规定，实践中各种做法都有。当前，应当尽快启动修改我国的教育法和相关的复议、诉讼制度，从而使教育领域里的纠纷解决机制尽快得以确立，形成统一、协调的制度体系。
［参考文献］
为规范农民专业合作社辅导员工作，按照《中华人民共和国农民专业合作社法》、《农民专业合作社财务会计制度（试行）》及有关职责规定，我部制定了《农民专业合作社辅导员工作规程》。现予以印发，请遵照执行。
二〇一一年一月二十七日 农民专业合作社辅导员工作规程
第一章 总则
第二章 配备与组织机构
第三章 条件与工作职责
第四章 选聘、培训与考核
第五章 支持措施
第六章 附则
第一章总则
第一条为贯彻落实《中华人民共和国农民专业合作社法》，促进农民专业合作社辅导员工作规范化，建设高素质的农民专业合作社辅导员队伍，制定本规程。
第二条农民专业合作社辅导员是经农业行政主管（农村经营管理）部门指定或聘任，专职或兼职对农民专业合作社建设与发展给予业务指导、政策咨询、财务会计辅导和服务的人员。农民专业合作社辅导员主要由下列人员组成：
（一）农业行政主管部门和农村经营管理部门中从事农民专业合作社业务和技术指导工作的专职工作人员；
（二）从事农民专业合作社领域研究的专家和学者；
（三）有关部门及有关组织中从事与农民专业合作社业务相关工作的人员；
（四）到农村任职的高校毕业生；
（五）其他为农民专业合作社提供服务的相关人员。
第三条农业部农村合作经济经营管理总站是农民专业合作社辅导员工作的主管机构，负责农民专业合作社辅导员业务指导、队伍体系建设、信息宣传及其他相关工作。
第四条各省区市农业行政主管（农村经营管理）部门负责本辖区内农民专业合作社辅导员的指定、聘任、考核、培训、信息报送等相关工作。
第二章 配备与组织机构
第五条县级以上各级农业行政主管（农村经营管理）部门应当根据本辖区内农民专业合作社发展情况适当配备农民专业合作社专职辅导员。农民专业合作社专职辅导员应当保持相对稳定，如有调整应妥善做好交接工作，确保对农民专业合作社指导服务的连续性。
第六条有条件的地区可以成立农民专业合作社辅导服务专门机构，承担农民专业合作社建设与发展的辅导服务、综合协调、政策咨询、培训等工作。农民专业合作社辅导服务专门机构接受同级农业行政主管部门的领导和上级农村经营管理部门的业务指导和监督。
第三章 条件与工作职责
第七条农民专业合作社辅导员应当具备下列条件：
（一）坚决执行党的基本路线和各项方针、政策，能够准确理解、把握和宣传党和国家的农村政策及农民专业合作社相关法律法规政策；
（二）具有履行职责所需的合作经济理论知识和实践经验，熟悉农民专业合作社运行规律；
（三）具备一定的语言表达、文字写作能力和组织协调能力，能开拓性地完成本职工作；
（四）具备一定的计算机应用能力；
（五）具备一定的农民专业合作社财务会计知识；
（六）行为规范，忠于职守，尽职尽责，遵纪守法，爱岗敬业，公道正派，廉洁自律。
第八条农民专业合作社辅导员应当遵循“引导不强迫、支持不包办、服务不干预”的原则，履行下列工作职责：
（一）宣传农民专业合作社相关法律、法规和政策；
（二）指导农民专业合作社发起筹备和设立工作，协助指导农民专业合作社明确业务范围，编写农民专业合作社成员名册；
（三）协助指导农民专业合作社起草章程，设立组织机构，召开设立大会；
（四）为农民专业合作社申请工商登记提供咨询服务；
（五）指导农民专业合作社根据生产发展需要确定经营服务内容，设立必要的工作机构，选配工作人员，制订工作计划；
（六）指导农民专业合作社开展规范化建设，帮助建立健全民主管理制度、财务管理制度、收益分配制度、岗位责任等内部管理制度；
（七）辅导农民专业合作社财务会计工作、成员账户设置和会计报表汇总上报工作；
（八）指导农民专业合作社加强农产品质量安全监管，实行标准化生产，规范生产档案记录，推行农产品产地编码制度，建立农产品质量安全追溯和自律性检验检测制度，帮助农民专业合作社申报无公害农产品、绿色食品、有机食品和地理标志等认证认定；
（九）指导农民专业合作社开拓产品市场，提高市场谈判和营销能力，开展品牌化经营，注册商标，组织农民专业合作社参加名牌产品和著名商标评比认定，推荐农民专业合作社参加宣传推介活动，指导农民专业合作社运用互联网进行产品展示及发布供求信息；
（十）协助指导农民专业合作社申报承担国家有关涉农项目，制定项目实施方案，根据有关授权加强对项目资金使用的监督；
（十一）做好对农民专业合作社日常运行情况的监测分析工作，及时上报统计信息；
（十二）总结上报农民专业合作社的典型案例和成功经验；
（十三）参加主管部门举办的业务培训；
（十四）完成主管部门交办的其他工作任务。
第九条农民专业合作社辅导员应当利用组织培训和上门指导相结合的工作方式为农民专业合作社提供服务。农民专业合作社辅导员应当根据农业生产经营活动规律合理安排培训时间，每半年至少组织一次农民专业合作社理事长或成员培训，形成培训工作笔记；每季度对农民专业合作社上门指导服务不得少于三次。
第十条农民专业合作社辅导员应当遵守工作纪律，恪守职业道德，不得有下列行为：
（一）违反法定程序、超越权限行使职权；
（二）利用职权向农民专业合作社索取财物，为自己或者他人谋取利益；
（三）玩忽职守，不履行工作职责；
（四）泄露国家秘密、工作秘密或者农民专业合作社商业秘密；
（五）直接或间接承包农民专业合作社工程或向其推销物品；
（六）其他违反法律法规的行为。
第四章 选聘、培训与考核
第十一条各省区市农业行政主管（农村经营管理）部门应当根据本辖区农民专业合作社发展情况，合理确定选聘农民专业合作社辅导员的总体规模和计划，依据本办法细化选聘办法和选聘条件。
第十二条各省区市农业行政主管（农村经营管理）部门应当制定农民专业合作社辅导员培训规划，建立健全农民专业合作社辅导员岗位培训制度，制定培训计划，每年至少举办一期岗位培训班。各省级农业行政主管（农村经营管理）部门应当在农民专业合作社辅导员任职前，安排任前培训。参加培训情况作为农民专业合作社辅导员考核、推优的依据。
农民专业合作社辅导员培训内容应当突出特色，针对职责特点，坚持以党的路线方针政策、涉农法律法规、农民专业合作社经营管理、财务会计、市场营销、合同谈判技巧与管理、合作金融、合作保险、农产品质量安全、农民专业合作社文化、调研方法与写作等知识为重点，着力提高农民专业合作社辅导员业务素质和能力。
第十三条各省区市农业行政主管（农村经营管理）部门应当建立农民专业合作社辅导员考核制度，考核内容主要包括农民专业合作社辅导员联系的农民专业合作社数量、辅导服务工作质量等方面。每年由接受辅导服务的农民专业合作社对农民专业合作社辅导员的工作情况进行信任度测评，考核结果作为对农民专业合作社辅导员动态管理的重要参考。
第十四条农民专业合作社辅导员不按规定行使职责，对农民专业合作社生产经营造成不良影响，经批评教育不予改正的，由省级农业行政主管（农村经营管理）部门撤销其农民专业合作社辅导员资格。
第五章 支持措施
第十五条各省级农业行政主管（农村经营管理）部门负责组织领导本辖区内农民专业合作社辅导员工作，及时解决工作中出现的困难和问题，创新工作机制，确保农民专业合作社辅导员制度发挥作用。
第十六条各省区市农业行政主管（农村经营管理）部门应当建立农民专业合作社辅导员电子档案，记录农民专业合作社辅导员基本信息、工作业绩、考核奖励等情况。
第十七条各省区市农业行政主管（农村经营管理）部门可以建立农民专业合作社辅导员奖励制度，定期组织开展本辖区内农民专业合作社辅导员推优活动，对工作业绩突出的农民专业合作社辅导员进行表扬。
第十八条农业部农村合作经济经营管理总站负责加强与中央、部属及其他媒体的合作，采取多种形式，宣传报道各地优秀农民专业合作社辅导员的先进事迹。
第十九条农业部农村合作经济经营管理总站每年安排一定的资金，开展对农民专业合作社辅导员的培训，组织相关业务交流与考察活动，提高农民专业合作社辅导员业务工作水平。
第二十条农业部农村合作经济经营管理总站负责设计农民专业合作社辅导员证书式样，各省区市农业行政主管（农村经营管理）部门负责统一印制颁发。
第六章 附则
第二十一条各地可根据本规程制定具体的工作细则。
第二十二条本规程由农业部农村合作经济经营管理总站负责解释。
第二十三条本规程自发布之日起施行。
农业部举办首期农民专业合作社县级辅导员培训班
中央政府门户网站
2011年09月20日 10时59分
来源：农业部网站
2011年初，农业部颁布《农民专业合作社辅导员工作规程》，对辅导员队伍建设和工作内容等做出统一部署。为贯彻落实《规程》要求，提高基层辅导员工作能力，建设高素质的辅导员队伍，在农业部农村经济体制与经营管理司、农业部农村合作经济经营管理总站的指导支持下，农业部管理干部学院于9月14-16日举办农民专业合作社县级辅导员培训班。农业部将用两到三年的时间，把县级合作社辅导员轮训一遍。本次培训的举办将为此类培训打下良好基础，提供参考范例。
围绕《规程》中对辅导员工作职责的要求，本次培训结合前期需求调查结果，精心设计课程，科学采用教学方法。课程中既包含合作社基础知识、法规政策、内部制度、发展趋势、热点问题等专业基础课；也包括标准化生产、“三品一标”认证、项目申报、调研方法与写作、成人培训方法等实用技能课。教学方法既采用课堂讲授，也采用现场教学、研讨教学等多种形式，为学员提供了多层次、多渠道的学习环境，大大提高了学习效果。
不少学员表示，通过参加培训不仅对合作社有了更全面更深刻的认识，更对合作社辅导员的工作定位和职责内容有了更准确的把握。“我们虽然开展合作社辅导工作，但说不出个一二三，也不知道所以然，效果不好。虽然之前也接受过培训，但像这次这么高层次还是第一次。直接听农业部领导和高级合作社专家讲课就是不一样，这对于我们县级合作社辅导员来说确实是机会难得，希望今后还能举办更多这样的培训。”来自湖北省浠水县等地的辅导员表示。
财会[2008]9号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），农业（农林、农牧）（局、委、办），新疆生产建设兵团财务局、农业局：
为进一步贯彻落实《中华人民共和国农民专业合作社法》，更好地规范农民专业合作社（以下简称合作社）财务管理工作，2007年12月财政部发布了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》（财会[2007]15号，以下简称《制度》），自2008年1月1日起在全国农民专业合作社范围内实施。为做好《制度》的贯彻实施工作，现将有关事项通知如下：
一、充分认识贯彻实施《制度》的重要意义
合作社是我国广大农民在农村土地家庭承包经营基础上自主创办的农业生产经营组织，是新时期提高农民进入市场的组织化程度、增加农民收入的重要途径。《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布施行，赋予了合作社独立的法人地位。作为市场经济主体，合作社不同于企业和事业单位，其在服务对象、业务类型、盈余分配等方面有很多特殊性。推动合作社健康有序发展，必须要组织好各项资金活动，处理好各种财务关系，准确记录和反映合作社生产运营状况和财务运行情况。认真执行《制度》既是准确把握合作社法精神的重要体现和必然要求，也是进一步完善合作社内部管理、切实维护成员合法权益、促进合作社健康发展的重要保证。
二、加强领导，切实做好《制度》的宣传培训工作
（一）切实履行职责，确保各项工作落到实处。学习贯彻《制度》既是一项长期的工作，又是一项紧迫的任务，各级财政部门和农村经营管理部门必须高度重视，应根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国农民专业合作社法》及《制度》的有关规定，结合各地实际情况，落实工作责任制。要把学习贯彻《制度》同贯彻落实《中华人民共和国农民专业合作社法》结合起来，同农村集体财务管理规范化建设结合起来，逐步建立起上下联动相互合作的工作机制。要充分调动和发挥各部门的优势，逐步建立起协调配合的工作机制。要努力创造良好的工作氛围，积极探索推动农民专业合作社财务管理规范化的有效途径和长效机制。
（二）运用多种手段，做好《制度》的宣传工作。让更多的合作社会计人员及时熟悉掌握《制度》，尽快规范合作社的财务管理工作是当前一项十分重要和紧迫的任务。各级财政部门、农村经营管理部门要积极利用媒体、网络、培训、专题讲座、知识竞赛等多种形式，广泛深入开展各种宣传学习活动。要充分调动合作社会计人员学习《制度》的积极性，通过方便、通俗、易懂的方式，让他们切实学得会、记得住、用得了《制度》，真正发挥《制度》在规范合作社财务管理工作中的重要作用。
（三）加强部门配合，做好《制度》的培训工作。培养一支高素质的财会人员队伍，是搞好合作社财务管理的基础和关键。各级财政部门、农村经营管理部门要共同组织做好合作社财会人员的培训工作，大力开展师资培训，逐步实现合作社财会人员培训上岗制度，力争在最短的时间内把合作社财务管理工作提高到一个新的水平。在培训工作中，各级财政部门
应尽可能给予经费支持，与农村经营管理部门共同组织做好合作社财会人员的培训工作。各级农村经营管理部门要以贯彻落实《制度》为契机，加强同相关部门的沟通协调和配合，相互支持，共同开展好合作社财会人员的培训工作，着力提高财会人员的政策水平和业务素质，使财会人员全面理解和掌握《制度》的内容和要求。
三、加强对《制度》执行情况的监督、检查和指导
全面贯彻实施《制度》是一项系统工程，涉及面广、政策性强。各级财政部门、农村经营管理部门应当加强合作，采取有效措施，根据本地区的实际情况做好新制度执行情况的监督、检查和指导，切实保证《制度》在本地区的贯彻实施，确保合作社会计工作沿着经常化、规范化、制度化的方向健康发展。各级财政部门、农村经营管理部门应当分级负责，要发挥各自优势，重点帮助合作社尽快做好《制度》的衔接和启动工作，特别是指导新设合作社做好建账工作；要指导合作社按照有关规定，健全财务管理机构，建立财务管理制度和内部控制制度，加强成员账户管理，搞好财务核算，落实民主管理，实行财务公开；要按照《制度》的规定指导合作社按期逐级报送相关会计报表，全面掌握合作社财务状况和发展水平。
在贯彻落实《制度》中，各级财政部门及农村经营管理部门要依法行政，严格保护农民利益，注意民主决策和部门间相互配合。要认真总结《制度》执行过程中的好经验好做法，对出现的新情况新问题要及时反馈财政部和农业部。随着合作社的逐渐发展成熟、业务不断丰富扩大，相关政策措施逐步明确，财政部将对《制度》适时作进一步的修订和完善。
合作的困局
医药高职教育需要强化各项专业技能, 如护理、医学美容、药品检验、医药营销等专业, 普遍通过生产实习熟悉岗位环境及现场操作, 并为学生就业搭建平台, 而校企合作就成为实现这一目标的重要途径。医药高职教育具有卫生教育及职业教育的复合背景, 在教育方法实施中, 受到职业教育法律及卫生法律的双重规范, 其中难免存在冲突, 导致校企合作在对象及模式等方面存在诸多困局。
合作对象范围受限
与普通工科专业相异, 医药高职教育实习、实训合作对象较为复杂, 行业主体属性特殊, 除医药企业外, 各类性质的医疗机构占据较大比例。我国职业教育校企合作的政策倾向于市场环境下的企业, 医药高职院校在寻求校企合作时, 可以选择药品企业、美容院等严格意义的市场主体, 满足一部分专业的合作需求, 而类似于护理、卫生检验等临床技能专业寻求以就业为导向的合作对象时, 要受医疗机构主体性质的影响。营利性医疗机构具备企业特征, 校方能够与之建立深入的合作关系, 而公立医院的性质及人员录用措施, 则不宜成为直接的就业合作对象。因此, 医药高职教育校企合作对象在范围上受到限制, 与行业合作密度不足。
合作模式选择性低
我国高职教育校企合作可以采取引企入校式、半工半读式、“订单式”、顶岗实习式等多种模式。各种模式应用于医药高职院校时受到专业领域的制约, 只能有限筛选。药学相关专业选择合作模式时较为便利, 但在开展引企入校式合作时比较受限。根据我国《药品管理法》等相关法律规定, 药品的生产、委托生产或经营行为必须在获得生产、经营许可的企业中开展, 而且对场地、环境都设置较高标准, 因此, 将药品生产线引入校内的方式难度过高。对于临床相关专业, 选择的能动性则更低。我国《执业医师法》、《护士条例》等法规中, 关于医学及护理专业学生取得从业资格及实施从业行为的具体内容, 弱化了全科医学、护理等专业践行半工半读、“订单式”培养及顶岗实习等模式的效果。医药高职教育在选择双赢性较强的校企合作途径方面举步维艰。
合作内容受到行业风险的负面影响
医药行业为社会提供药品及卫生服务, 与人类健康及生命息息相关。在医药服务领域, 参与主体众多, 各类法律关系复杂, 受到科学发展程度、服务主体水平、服务对象差异及监管力度等因素的影响, 侵权风险高, 医疗纠纷、药品产品缺陷、医学美容服务纠纷频繁出现。各类医疗机构, 药品生产、经营企业, 美容服务企业为最大限度地避免行业风险发生, 在与教育机构合作时异常审慎, 实施顶岗实习、工读结合等合作行为, 就学生在设备使用、实践操作等方面做出较大限制, 许多实习单位在提供实践平台时多流于形式, 使校企合作内容不充分, 缺乏深度。大部分企业在侵权归责方面对学生的义务设定过为苛刻, 严重制约了校企合作的发展空间。
医药高职校企合作困局的法制成因
校企合作是现代职业教育的必然选择。我国卫生领域对高技能人才的需求推动医药高职的发展, 在人才培养及与社会互动方面, 也应当在国家“校企合作”利好政策下获得一席之地。国内外校企合作发展的比较研究表明, 日本、德国等国家的职业教育之所以能够成效明显, 主要归功于国家建立完善的保障校企合作的法律框架。因此, 法律制度是否健全, 直接关系到校企合作的发展前景。落实到微观领域, 医药高职教育的校企合作存在诸多困局, 与法律环境还不和谐、校企合作专项法律制度缺失等因素有着密切关系。
职业教育法律体系不完善, 专项法律规范不足
伴随我国教育法制化进程的加快, 职业教育法律体系已经初具规模, 形成了以《职业教育法》为核心, 以多部相关法律、行政法规、政策性文件为主体内容的法律框架, 但该法律体系有待进一步完善。1996制定的《职业教育法》内容过于笼统, 可操作性差。现有法律法规如《企业法》、《税收法》等相关法律中没有与之配套的规定, 在企业支持和参与职业教育方面仍是空白。在法规实施过程中缺乏细化, 涉及“校企合作”的多为政策性文件, 位阶低, 普适性差, 医药职业教育在开展校企合作时很难参照执行。2002年印发的《关于医药卫生类高职高专教育的若干意见》, 可谓是指导医药卫生高职教育唯一的专项部门规章, 但其对培养方式的改革鲜有涉及。如此, 引导医药专业校企双方共赢行为的专项法律规范尚不足, 是导致该领域校企合作困局的成因之一。
卫生法律制度与医药职业教育需求存在冲突
医药高职院校在实习、实训环节的教学行为要符合卫生法律规范, 不得影响卫生公共秩序。医药教育的校企合作并非必然与我国卫生法制相矛盾, 而是在制度中缺乏协调机制。以护理专业为例, 学生只能在执业护士 (带教教师) 的严密监督和指导下, 按照严格的护理操作规程为患者实施护理, 否则将被视作侵权行为。《普通高等医学院校临床教学基地管理暂行规定》对医疗机构的教学指导能力提出要求。这就表明, 护理临床实习的监督与指导非常重要, 实习生应当选择具有一定规模的医疗机构作为实践单位, 但在就业平台方面却不甚理想。就业倾向强的基层诊疗机构更适宜成为实践合作的伙伴, 却往往因教学条件难以达到规定标准无法成为校方考虑的合作对象, 诸如此类问题, 在众多医药专业中普遍存在。我国高职教育的培养目标落实于实践能力及就业能力, 以就业为导向, 医药高职在开展顶岗实习或“订单式”培养工作与制度间存在割裂、冲突, 使职业教育需求同行业规范脱节。
医药教育管理及实习生权利保障体系有待发展
我国医药教育管理逐步正纳入法制化轨道。但近年来, 医药教育制度的内容已不足以解决各类新矛盾。医学生在临床带教教师的监督、指导下, 有实施一定的诊疗操作或参加手术等权利。《侵权责任法》对医生设定了严格的说明义务, 包括实习生参与操作时患者的知情权, 在患者不愿成为“试验品”、院方也尽量避免纠纷的情况下, 学生实践权利难以得到保障, 各项促进医学教育的规定也被束之高阁。在其他相关医学及药学专业领域, 因行业风险过高, 学生实践操作权利也被淡化。校企双方对学生实习过程中的侵权责任承担互相推诿, 导致学生参与行业行为时缺乏风险分摊机制, 至于实习报酬或伤残赔付则更为模糊。由此, 现有医药教育管理体制下, 学生在校企合作中各项权利保障很弱, 医药领域的职业教育法律制度及实习生权利保障体系亟待完善。
医药职业教育所面临的各种矛盾并非是不可调和的。职业教育立法的跟进与细化, 是职业教育发展的必然趋势。对以医药专业为代表的特殊职业教育领域施行法律调整时所做出的制度衔接及变革, 将是解决困局的必要途径。
健全医药校企合作法律体系
(1) 在修订《职业教育法》时, 充分包含各类教育需求。深化医药高职教育校企合作, 需要进一步厘清该领域的相关问题。2010年7月, 国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》, 提出在职业教育中充分调动行业与企业的积极性。借此利好形势, 我国《职业教育法》在修订过程中应充分考虑各类专业在实践校企合作、与市场对接中的问题和不足, 制定具有指导性、普适性的校企合作条款, 作为医药高职教育开展校企合作的宏观性指引。 (2) 主管部门制定专项规范并细化。近年来, 我国对医学教育进行了卓有成效的改革, 更加注重学生基础理论、基本知识、基本技能的培养。校企合作是医学教育改革的关键举措, 建议卫生、教育主管部门颁布并细化医药职业院校实行校企合作的专项规范, 并对内容做进一步明确, 将参与医药市场的各类主体合理纳入校企合作的范围, 赋予合作主体一定的自主权, 使之合法、灵活地探索合作模式。 (3) 地方政府制定政策加强引导。各地方政府应充分发挥政府对教育的支持作用, 不断提高地方高等教育水平, 促进地方医药经济发展, 制定有利于规范、引导医药高职教育校企合作的各项政策、地方法规, 在技术合作、法律服务等方面充分发挥政府的协调、统筹职能, 实行政府引导与高校自主权相结合, 全面优化地方医药校企合作的效果。
实现卫生法制与医药职业教育需求间的和谐
卫生法制中涉及医药教育技能操作的部分, 应当在保障社会卫生公共秩序的同时, 向有利于学生掌握技能、有利于促进基层卫生服务人才留用方面调整, 对不利于医学教育开展的内容予以变更。可以针对某些专业适度放宽卫生实习机构的条件, 鼓励多在基层卫生机构开展顶岗实习, 根据医疗机构的层次, 制定出与实习成绩相关联的合理录用体制;适度扩大医药高职院校人才培养自主权, 鼓励医药高职院校与各社区医院、农村医疗机构、药品及美容服务等企业的委托培养行为;加大医药一线人员参与教学活动, 发挥专业指导委员会在教学中的指导作用等, 使医药职业教育能够在卫生法制发展的前提下, 开辟更多的校企合作路径, 灵活、有序地开展各种合作模式, 充分拓展实践平台, 实现卫生法制与医药职业教育需求间的和谐。
明确合作各方权责, 充分保障实习生权利
在卫生经济秩序化的背景下, 医药高职教育校企合作各方主体的权责必须明确。高职院校、企业在实现卫生教育与卫生经济双赢的过程中, 也要明确各自的权利义务, 在学生管理、利益分配、违约责任等方面公平设定权责。在实习生权益保障方面, 部分学者提出通过“建立实习劳动关系”使实习生在获得劳动报酬、保障劳动安全及获得救助等方面实现权利。对医药专业实习生而言, 权利保障的重点在于建立有效的行业风险防范及分摊体系。学校及行业主体要以学生利益为本位, 注重实习生的岗位安全及法律教育, 在合作过程中既要保证学生的学习权利, 使学生的实践能力得到充分锻炼和发展, 又要最大限度地避免侵权行为的发生, 使医药高职教育校企合作能够健康、全面地开展。
医药高职教育是国家培养基层卫生技能人才的摇篮, 职业教育的发展依托于迈向市场并与行业主体密切合作。医药高职教育也必然要与市场接轨, 在法制前提下探索有特色的校企合作之路, 实现“行业带动教育, 教育服务社会”的可持续发展。
立法前景展望
参考文献
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一、撤销缓刑的情形及存在的问题
我国《刑法》第七十七条的规定：“宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内犯新罪或者发现判决宣告前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑……被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚”。从上述规定可以看出，撤销缓刑的条件是需具备“再犯新罪”、“发现漏罪”和“违规情节严重”三种情形。由于《刑法》对于各项罪名和数罪并罚的详尽规定使得“再犯新罪”和“发现漏罪”情形下的缓刑撤销相对容易把握，而“违规情节严重”的规定在实践中却很难把握，究竟缓刑犯在缓刑考验期内的何种行为可以构成违规？法律没有具体的规定，2009年6月25日，中治委办公室等部门联合发布的《关于加强和规范监外执行工作地意见》中只是对被宣告缓刑的犯罪分子违犯监管规定而撤销缓刑得情形作出了规定。因此，对“情节严重”，有待作出明确的法律规定或者司法解释。笔者认为，认定“情节严重”首先必须是故意违反，过失违反一般不宜认定为情节严重；其次，违反的具体情况明显反映犯罪分子没有认罪悔罪的诚意，具有重新危害社会的现实可能或者既有事实；再次，违反规定虽不构成犯罪，但接近犯罪标准的，据有相对严重的社会危害性的等等 。
其次，虽我国法律明确规定，缓刑的执行机关为公安机关，但随着社区矫正概念的引入，尤其是刑法学理论界对于刑罚轻缓化和刑法谦抑性的推崇，加之各地社区矫正工作的全面铺开，缓刑的执行工作中很大一部分已经移交当地的社区矫正机构，从而导致法律规定和实际操作上出现这样的情形：法律规定缓刑的执行权包括缓刑撤销建议权全部归属于公安机关，但立法的严重滞后使得实际监管工作和撤销建议工作处于权属分离状态，事实上极端不利于缓刑监管和撤销工作的开展，轻则导致缓刑犯脱管漏管，重则导致严重再犯、放纵犯罪。因此，笔者认为需通过立法明确划分缓刑制度中的权属才能准确的撤销缓刑。
二、撤销缓刑的程序及存在的问题
被判处缓刑后，即取得了一种附条件的自由，此自由关系着缓刑犯的重大利益，若没有具体的法定程序可供遵循，则很难保证该重大利益不被非法侵害，反之也易导致该撤销缓刑而未撤销，与适用缓刑的出发点相悖。因此，必须具有完备的程序。我国实行地域和级别管辖相结合的模式，撤销缓刑当然的受到这两种管辖要求的限制。当需要撤销缓刑时，即使是最简单的情况：本地区法院判处的缓刑犯在本地区执行缓刑，在缓刑考验期内出现需要撤销缓刑的情形，也需如下步骤：社区矫正机构报司法局或者直接报公安机关，最后公安机关报原作出缓刑判决的人民法院，由原审判决法院根据情况作出撤销缓刑的裁定，最终由公安机关收监执行。这样的实际操作程序客观上大大降低了诉讼效率。随着经济的发展，人口流动，跨地区违法犯罪明显增加，跨省市的撤销缓刑也不可避免，撤销缓刑的难度可想而知，许多工作人员对缓刑犯在缓刑考验期内的非犯罪行为“睁一只眼闭一只眼”，采取放任态度。同时，缓刑的撤销牵扯诸多部门多层环节，一套撤销手续全部按照程序办理难免出现十五天的拘留期已过必须对罪犯解除控制，但撤销手续不能办结，撤销裁定无法及时作出，而当裁定生效需要对罪犯收监执行时收监对象已经不知踪迹。
因此，笔者建议在确保公正的基础上尽可能简化一些太过繁琐的程序性规定，譬如缓刑的撤销提请程序可在对刑罚执行部门作出相应调整的同时可以做如下简化——采取“就近审查”方式办理，即由缓刑执行地或缓刑犯再犯地社区矫正机关按照级别管辖的要求直接向当地法院提请，如缓刑执行地或缓刑犯再犯地法院不是原审法院可直接寻求原审法院的协助，若是跨区域的撤销缓刑，可无需像现行规定的执行机关也要按照级别管辖的要求逐级层报所造成的时间上的无味拖延，只需由执行地的执行机关向当地法院申请撤销，当地法院可按照法院内部的协助规定寻求原判法院的帮助，即向原审法院发送协助函而后经审查直接对是否撤销缓刑作出裁定。这样做不仅可以增强缓刑撤销的司法便捷程度，更为重要的是，对于缓刑撤销的事由缓刑的执行和监管部门最为清楚，采取就近提请法院裁定的处理方式有助于法院对是否应当撤销缓刑作出正确的评判，同时也便于后续收监执行工作进行。
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