昌邑市农村土地承包经营权流转及纠纷情况调研报告（精选8篇）
一、我市农村土地承包经营权落实及流转的现状：
截至2009年2月底，我市场需求690个村居已经全部实行二轮土地承包，家庭承包土地经营权流转总面积31150亩，占耕地面积的３。７８％，其中转包面积17811亩，转让面积767亩，互换面积1678亩，租赁面积9927亩，其它形式967亩。
二、我市农村土地承包经营权流转的主要特点：
（1）流转规模逐渐扩大。我市耕地总面积864966亩，其中家庭承包经营的耕地面积842221亩，占总面积的97。4%。1997年至上2001年期间，农业相对效益较低，导致我市农村土地流转规模小，数量少，范围窄，并且多是一种零星、分散式的流转。但自2002年以来，随着农村经济的不断发展和国家惠农政策的到位，特别是劳务输出规模的不断扩大，加速了农村土地的流转。加之专业大户、农业龙头企业纷纷进入农业领域创业开发，扩大出口了对流转土地的需求。2008年全市土地流转面积达31150亩，占总耕地面积的话。78%，特别是中部围子镇和北部卜庄镇、柳疃镇等乡镇的土地流转较多。
（2）流转形式日趋多样化。我市的土地流转主要有四种类型。一是转包型。指农民集体所有制组织内部原承包方将部分或全部土地经营权转移给其他农户，承包与发包方原承包关系不变。目前这种形式是我市土地流转的主要形式。2008以转包形式流转土地178971亩，占土地流转总面积的57。37%。二是租
赁型。就是农户将土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人。2008年以这种形式流转土地的面积达9927亩，占土地流转总面积的31。87%。三是转让型。2008以这种形式流转土地的面积达767亩，占土地流转面积的2。46%。四是互换型。为了耕种方便或发展规模经营的需要，农户之间按照自愿、互利的原则串换承包地，原承包关系不变。2008年以互换的形式流转土地1678亩，占土地流转总面积的5。39%。
（3）流转主体日趋多元化。过去农村土地流转主要在农户间进行，参与的主体主要是农户。现在，参与农村土地流转的主体除农户外，工商企业、城镇居民等都纷纷下乡租地、包地开发农业。
（4）流转效益日趋综合化。土地流转对于农村经济发展，促进农民增收起到了积极的推动作用。一是提高了农产品品质。土地流转使土地向种田能手转移，形成规模经营，促进了农业机械化水平的提高，统一了粮食品种，提高农产品增强市场竞争力。二是初步实现了集约经营。土地经过流转形成规模经营，生产者可以对规划决策、组织生产等各方面进行科学安排，合理配置，精确计算，从而实行科学种田，集约经营，提高效益。三是增加了农民收入。随着我市经济的发展，一家一户的小农种植越来越不适应经济的发展需要，尤其是苗木种植产业，近年来由于中国苗木博览会在绿博园的成功举办，吸引了大批的苗木种植大户来我市投资举办苗木种植产业，仅围子镇绿博园了附近就发展种植
苗木5000亩左右，所有种植业户的土地都是通过土地转包和租赁的方式集中起来的。
三、我市在土地流转方面存在的主要问题：
（1）土地流转操作程序欠规范。目前，规范的土地流转机制还没有完全建立，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题。农户之间的转包、租赁基本采用“口头协议”的方式，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同，其合同内容也不够严密，而且只有很少一部分到公证机关公证。
（2）农户间自发流转的多，经村集体组织流转的少。土地流转多以农户自发的流转为主，经过村集体统一组织或上报经村集体备案的很少。
存在以上问题的原因是多方面的，有部分农民法律意识淡薄，对土地流转的重要性认识不足，没有认识到流转土地后出现纠纷所带来的严重后果的原因，有村级组织工作责任不到位、政策不明确的原因。
四、进一步完善和规范农村土地流转及土地承包纠纷的建议
（1）加强对土地流转管理部门的建设。在深入推进乡镇机构改革的同时，切实做到政、事分开，充实基层农经队伍力量，提高人员素质，改善工作条件，充分调动广大农经人员的工作主动性和积极性，使他们切实履行农村土地承包经营权管理部门的职责。
（2）建立土地流转中介组织。依托基层农经站，组建土地流转中介，确保土地供求信息的畅通。条件成熟时可建立土地流转市场。
（3）加强对《土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》、《农民专业合作法》的宣传和贯彻落实。坚持“依法、有偿、自愿”的原则，制定农村土地经营权合理流转的实施细则，确保土地流转规范、有序进行。
1 江苏省农村土地承包经营权流转状况调查
1.1 问卷设计和数据收集
在分析研究江苏省农村土地流转及农民权益的保障时, 采用了问卷调查法收集数据。根据研究需要, 问卷分为4个部分, 即户主情况调查, 土地耕作条件调查, 农村土地流转的外部环境调查, 农民对农村土地流转的主观意愿调查。本次研究共发放问卷320份, 按照苏南、苏中、苏北各选取若干个行政村进行走访调查, 获得第一手的数据资料。苏南选择调查的是南京和苏州地区, 共发放和回收有效问卷50份;苏中调查的是扬州和泰州地区, 共发放和回收有效问卷50份;苏北调查地区包宿迁、淮安、连云港、徐州和盐城, 共发放和回收有效问卷220份。
1.2 相关数据分析
1.2.1 农民土地流转的意愿。
问卷中“是否愿意参加农村土地流转”一项, 选择“希望土地转出”的有170份, 占比53.1%;选择“既不希望土地转出也不希望土地转入”的有120份, 占比37.5%, 选择“希望土地转入”的有30份, 占比9.4%。分苏南、苏中、苏北区域来看, 苏南受访农户中, 有29户选择了“希望土地转出”, 占比58%, 21户选择了“既不希望土地转出也不希望土地转入”, 占比42%。从苏中的情况看, 25户受访农户选择了“希望土地转出”, 占比50%, 20户选择了“既不希望土地转出也不希望土地转入”, 占比40%, 其余的5户选择了“希望土地转入”, 占比10%。苏北的220户受访农户中, 115户选择了“希望土地转出”, 占比52.3%, 79户选择了“既不希望土地转出也不希望土地转入”, 占比35.9%, 26户选择了“希望土地转入”, 占比11.8%。从以上的数据可以看出, 农民对土地流转的意愿在苏南、苏中、苏北并无太大的差别, 总的说来, 1/2以上的农户希望土地能够转出。这与江苏省农民家庭收入的来源结构相关, 根据调查数据, 51.5%的受访农户家庭收入主要来源是务工收入, 21.2%的农户家庭收入主要来源是家庭种植业, 15.2%的农户家庭收入主要来源是兼业经营, 基本分不出主次。
1.2.2 农民对农村土地流转的理解。
问卷中“您对土地流转的理解”一项, 36.4%的农户选择了“自愿流转”, 48.5%的农户选择了“政府加以适当的引导”, 还有15.1%的农户选择了“农民自己无法掌握, 被动流转”。问卷中“是否听说或了解土地承包法”一项, 48.5%的农户选择了“听说过”, 24.2%的农户选择了“不知道”, 27.3%的农户选择了“有一定了解”。问卷中“您认为土地流转的最大受益方”一项, 54.5%的农户选择了“地方政府”, 30.3%的农户选择了“流入方”, 9.1%的农户选择了“国家”, 仅6.1%的农户选择了“流出方”。问卷中“对土地流转补偿标准”一项, 选择“基本满意”的农户占了75.8%, 选择“满意”的占了9.1%, 选择“不满意”的占了15.2%。对于“农村土地流转是否会导致社会问题”一项, 46.8%的农户选择了“会”, 对于“农村土地流转是否会导致腐败问题”一项, 56.2%的农户选择了“会”。
1.2.3 农民享有的社会保障情况。
根据调查问卷的结果, 54.5%的农户表示没有参加所在农村地区的农民养老保险, 12.1%的农民表示所在农村地区没有农民养老保险, 其余33.4%的农户参加了农民养老保险, 但养老保险的缴费水平差异较大, 连云港和盐城的部分调查地区年缴费仅100元。从农村医疗保险的参与程度看, 27.2%的受访农户未参加当地的农村医疗保险, 3.0%的农户表示当地没有农村医疗保险, 其余69.8%的受访农户均参加了农村医疗保险, 但缴费水平差异很大, 年缴费100~800元不等。
2 江苏省农村土地承包经营权流转的影响因素分析
2.1 地方政府权力介入不当
江苏省农村土地承包经营权流转起源于20世纪80年代, 随着城市化和工业化速度的加快, 大量的农村劳动力进入非农产业部门就业, 直接从事农业生产的乡村劳动力不断减少, 农民成了兼职农民, 主要劳动时间、谋生手段都已不是农业生产, 虽有承包土地却不能精耕细作, 造成了土地资源的极大浪费。20世纪80年代中期, 昆山、常熟等地的一些农民把土地承包权流转出去, 形成了一批种田大户和家庭农场, 但总体来说尚未形成气候, 想承接流转的找不到土地来源, 想流转出去的找不到人承接, 有些地方甚至出现了把地承包给别人种还要倒贴钱的现象。基于这种情况, 江苏省各地陆续出台了推动农村土地承包经营权流转的政策, 积极探索以土地承包权入股、转让、转包、互换、合作, 实现生产要素的市场化配置, 确保农民承包土地的收益权。可见, 农村土地承包经营权流转的根本目的是为了解决土地生产低效率的问题, 以使有限的土地资源能获得最大的产出。然而从调查的结果看, 超过1/2的受访农户认为土地流转后最大的受益人不是自己而是地方政府。其原因也许是地方政府与市场模糊不清的关系为地方政府在农村土地流转中的短期行为创造了巨大的空间, 地方政府在推动农村土地承包经营权流转时更多是出于自身政绩的考虑, 而不是首先维护农民的根本权益, 其结果是一些地方政府丧失了农民的信任, 阻碍了农村土地承包经营权的有序流转[1,2]。
2.2 农民对农村土地流转的认识存在偏差
农民文化素质相对较低的特点决定了其对国家相关政策的了解不够, 调查显示很多农户对《土地承包法》和中央一号文件知之甚少, 对国家土地流转政策理解不够很容易使其产生行为上的抗拒性, 这就决定了各类基层政府组织在推动农村土地流转中适当宣传和引导的突出重要性。调查显示, 很多农民对土地流转存在顾虑, 主要担忧的问题集中在以下几个方面:一是土地流转后环境污染、土地质量下降, 二是政府补偿不到位、利益得不到保障, 三是失去稳定的收入来源, 四是流转后经济上得不到太大的改善, 五是土地承包经营权回收困难。
2.3 农村社会保障的缺失
江苏省在统筹城乡发展的过程中, 十分重视农村社会保障制度的建设。如作为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点地区, 苏州市的农村社会保障制度建设取得了巨大的成就。2003年, 率先在全国构筑了以务农人员为参保主体的低水平、广覆盖、有保障的全新苏州农村社会养老保险制度, 2011年实现城乡低保全面并轨, 全市又实现了城乡社会养老保险和居民医疗保险并轨, 成为全国首个全面实现社保城乡并轨的地区, 城乡居民养老保险和居民医疗保险覆盖率均达到99%以上, 城乡老年居民享受社会养老保险待遇覆盖率达到100%。然而从全省的情况看, 部分地区尤其是苏北地区的农村社会保障制度建设仍处于较低的水平, 很多农民没有参加农村社会养老保险和农村医疗保险, 或者参加了农村社会养老保险和农村医疗保险但由于缴费水平很低能够得到的疾病和养老保障十分有限, 这也使得很多农民只能将土地作为最后的生存保障, 不愿意土地流出。
3 推动江苏省农村土地流转的建议
3.1 完善农村土地流转的外部条件
良好的外部条件有利于规范农村土地承包经营权的流转, 发挥土地的最大功效。首先, 要实现农村养老保险和医疗保险的全覆盖, 在此基础上, 逐步提高保险水平, 使农民老有所依、病有所依, 弱化土地的生存保障功能。使无力耕种、粗放经营甚至抛荒的农村土地流转到有需求的生产者手中, 实现土地资源的充分利用。其次, 地方政府应加强农村土地流转后的监管, 确保土地用于农业生产, 有效防止土地流入方对土地进行掠夺式经营从而降低土地的质量, 解决农民的后顾之忧。最后, 地方政府应做好农村土地流转的各类中介服务组织和服务平台的建设, 如建立土地流转服务中心和土地流转管理服务站, 建立土地流转信息库并加强对其管理, 制定规范的土地流转程序, 加强对土地流转条件的审核, 确保农民的利益。
3.2 加强宣传力度, 纠正农民对土地流转的认识偏差
调查发现, 由于现阶段社会保障制度的不完善, 很多农民非常重视土地的养老保障功能。在中央出台土地承包经营权长久不变的政策之后, 很多农民由于对中央政策理解偏差, 误以为土地是自己的私有财产, 可以由子孙后代继承, 所以宁愿抛荒也不愿意将土地流转出去, 造成了土地资源的极大浪费。因此, 地方政府尤其是基层政府应加强中央土地政策及相关法律法规的宣传力度, 使农民认识到中央稳定农村土地承包经营制度, 是为了让农民放心投入农业生产, 提高土地的产出水平。农村土地仍然归集体经济组织所有, 法律并没有允许农村土地承包经营权可以继承。此外, 应让农民认识到, 推动土地承包经营权流转是为了推动农村土地规模经营, 通过发展现代农业提高农业的产出和效益, 最终增加农民的收入, 实现城乡统筹发展[3,4]。
3.3 加快农业产业基地建设, 培育适度规模经营主体
现代农业的标志是专业化、规模化和标准化。要通过农业产业基地的建设, 有序推进农村土地流转和土地适度规模经营。充分发挥农业科技园区、现代农业示范区、现代农业园区在农业科技应用和推广、带动农民增收等方面的先锋作用, 展示现代农业的巨大潜力和现实效益, 使农民获得更高的土地收益, 逐步转变农民的思想意识, 使其自愿进行土地流转。引导有资金、懂技术、会经营的农村人才受让当地农民流转的土地, 形成专业大户和家庭农场, 承担农业发展项目, 带动当地农民致富。
参考文献
[1]陆道平, 钟伟军.农村土地流转中的地方政府与农民互动机制研究[M].北京:清华大学出版社, 2012.
[2]刘润秋.中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角[M].北京:经济管理出版社, 2012.
[3]郭晓鸣.统筹城乡发展与农村土地流转制度变革——基于“成都”试验区的实证研究[M].北京:科学出版社, 2012.
摘要：农村土地承包经营权流转是优化土地资源、提高土地利用率、改善农村经济发展状况的重要途径，本文从弥勒农村土地流转的现状、取得的主要成效、存在的问题详实地分析，从而提出针对性的意见和建议。
关键词：弥勒；农村；土地；流转；建议
农村土地承包经营权流转是优化土地资源、提高土地利用率、 改善农村经济发展状况的重要途径，为统筹城乡发展发挥了调控作用。随着农业产业结构的优化调整，高原特色农业建设的不断推进，弥勒市在坚持依法、自愿、有偿的原则上，积极探索土地流转途径，引导农民开展农村土地承包经营权流转工作，全市土地流转稳步推进。
一、流转现状
弥勒市耕地总面积155.56万亩，承包地面积47.14万亩，占耕地总面积的29.4%，农村土地家庭承包户13.5万户。截至2015年4月，全市土地承包经营权流转涉及10个乡镇，流转面积92794亩，占承包地面积的19.6%。其中，以转包方式流转土地面积1301亩，以出租方式流转土地面积90812亩，以互换方式流转土地面积428亩，以转让方式流转土地面积59亩，以入股方式流转土地面积173亩，以其它方式流转土地面积20亩。从流转区域看，主要集中在公路沿线的坝区乡镇，例如新哨镇农村土地承包经营权流转面积达33620亩，占该镇承包土地面积47200亩的71.23%。从规模经营看，流转规模在50亩以上的达17833亩，流转规模在50-100亩之间的达4384亩，流转规模在100-300亩之间的达8151亩，流转规模在300-500亩的达4704亩，流转规模在500-1000亩之间的达1850亩，流转规模在1000亩以上的达33080亩。从流转方向看，流入种田大户的土地面积41318亩，占流转总量的44.6%；流入专业合作社的土地面积173亩，占流转总量的0.19%；流入企业的土地面积51253亩，占流转总量的55.2%。从流转服务看，农户间自发流转29755亩，占流转总量的32%；乡村组织提供信息流转16047亩，占流转总量的17.3%；委托乡村组织流转46963亩，占流转总量的50.6%。
二、主要成效
（一）农业产业结构优化升级
以高原特色农业示范区建设为契机，积极推进农村土地承包经营权流转工作，集中土地发展适度经营规模，增强了农业生产的组织化程度，加快了农业产业结构调整步伐，推进了高原特色农业转型升级。目前，弥勒市高原特色农业示范区内发展特色蔬菜22.01万亩、特色水果15.42万亩、特色中药材3.82万亩、景观苗木基地6个1.24万亩，流转土地面积7.16万亩，新型经营主体发展至323户。
（二）农业规模效益显著提升
弥勒市积极探索多样化农村土地承包经营权流转模式，合理优化配置土地资源，土地规模种植实现集约化、集中化，有效解决农村“人散”、“地散”问题，土地利用率和产出率显著提高，“永红模式”“牛背模式”等土地流转模式已成为弥勒土地流转工作的成功典范。例如，弥阳镇永红村通过走“土地出回租”的流转经营管理模式，将农户分散的土地租回村集体，村集体对土地进行统一规划、整理连片后，建成现代设施农业基地，农户以一定租金进行回租，同时，成立农业生产合作社，整合技术、人才、产品等资源，聘请农业技术人员指导农户发展特色产业，引进省内外实力雄厚的企业公司进行收购，以“抱团作战”闯市场的方式有效解决了销售、市场风险等难题。
（三）农业产业化提质增效
以推进农业产业化为重点，紧抓基地、龙头、市场三要素，积极推进土地流转，培育和发展农民专业合作社等新型农业经营主体，例如，弥勒市玫瑰湾玫瑰产业发展有限公司、云南高原葡萄酒有限公司、弥勒市四园农林发展有限公司、云南骏源农业发展有限公司等都是依托土地承包经营权流转建立起来的农业产业化经营主体。目前，全市注册或建设农业生产、加工基地的涉农企业共190余家，其中，统计在册农业产业化龙头企业21家（国家级1家、省级4家、州级12家），资产总额64438万元，从业人员5399人。2014年，21家龙头企业实现销售收入110560万元，上缴税金5367万元，带动农户5.6万户，促农增收63665万元。
三、存在问题
（一）山坝土地流转不平衡
全市山坝区土地流转进展不平衡，坝区乡镇土地流转面积占到土地流转总面积的87.2%，山区乡镇土地流转面积仅占到土地流转总面积的12.8%，其中，江边乡、巡检司镇尚未开展土地承包经营权流转工作。山区受自然因素影响，水、田、路等农业基础设施建设不完善，新型经济主体培育滞后，推动土地流转动力不足，导致土地流转规模较小，土地流转速度慢。
（二）土地流转程序运作不规范
当前我市一部分土地处于无序流转状态，存在着自发性、随意性、分散性和盲目性，受农民契约意识不强、土地流转期限短等多种因素影响，农民通常以口头协议、私定协议形式进行约定流转，土地流转后易发生纠纷。目前，弥勒市土地流转中以口头协议形式进行流转的土地面积达27838.2亩，占流转总面积的30%。
（三）土地流转服务体系不健全
一是农村土地流转服务平台建设滞后。我市虽已成立了市、乡镇农村土地承包经营权流转服务中心，但市、乡镇、村组三级联动服务体系尚未建立，加之相关人员缺乏技术指导和专业培训，服务中心作用未能充分发挥。二是纠纷调解仲裁机制不完善，纠纷调解渠道相对单一、程序复杂，缺乏行之有效的调解途径。三是土地供需双方信息对接机制不健全，土地流转市场信息渠道不畅，影响了生产要素的合理流动和优化配置。
四、工作建议
（一）加强土地承包经营权流转管理
一是要完善市、乡镇土地流转服务机制，积极搭建服务平台，在土地流转中提供法律政策宣传、流转信息咨询、价格评估、合同管理、关系协调、纠纷调解等服务。二是要规范土地承包经营权流转合同管理，统一土地流转合同文本，做好土地流转合同签订、登记、备案工作，及时调处土地承包经营权流转纠纷，保障土地流转双方权益。
（二）规范土地承包经营权流转程序
通过签订书面流转合同，对流转土地面积四至（或权属）、流转期限和起止日期、流转土地用途、双方当事人权利和义务、流转价款及支付方式、调价原则及方式、流转合同续签约定、流转合同到期后地面附着物及相关设施处理和违约责任等内容进行明确，进一步规范土地承包经营权流转手续管理工作。
（三）积极发展适度规模经营主体
一、基本特点
土地承包经营权流转很早就在农村自发进行，但多以零星、口头协议为主，没有形成规模。
2008年5月起，政府把土地流转作为发展“一村一品”、增加农民收入的破题之举，加大政府引导、扶持力度，在试点的基础上全面铺开。目前，全市以租赁、转包、入股等形式共累计规范流转土地30.5万亩，占全市常用耕地10%左右，带来了三个方面的成效：
一是规模经营有进展。土地流转促进了专业大户的快速成长，推动了主导产业的规模发展。xx县共流转土地5.3万亩，其中3.3万亩用于发展高效茶园，占流转面积的62%，茶叶基地从3万亩发展到12万亩，产量达到3300吨，产值突破3亿元，加速了“茶饮一业率先突破”和“西北名茶大县”建设进程。该县茶叶大户洪善存，通过土地流转，不仅自己建起了300亩标准化高效茶叶基地，常年雇用当地劳动力50多人，而且辐射带动周边农户发展高效茶园1000多亩。xx县扶持大户跨组、跨村甚至跨县区流转土地发展烤烟，全县种植规模由过去的10万亩发展到12万亩，其中：10亩以上5335户、20亩以上2017户，大户占烟农总户的60%左右，形成了旱坝川、大岭村等三个千亩板块烤烟基地。
二是农民收入有增长。一是带动农民财产性收入大幅增长。全市流转土地30万亩，按每亩流转费400元计算，计1.2亿元，农民人均可获得近50元的家庭财产性收入；二是促进农民工资性收入大幅提高。农民将土地流出后，无论外出务工或在当地从事二、三产业，还是就地在大户从事产业经营，年纯收入都在6000元以上。三是推动农民家庭经营性收入大幅增加。一亩一等水田，发展传统农业，一般一年一油一稻，净收入500元。通过土地流转，实行集约经营，发展特色产业，效益是传统农业的4—10倍。
三是农村社会有进步。土地流转实现了农民土地财产的收益权，加快了农村劳动力向“农外”的转移。2009年全市向市外转移劳动力50万人，保持了去年的水平；乡外市内（下转三版）转移10万人，农民人均增收61元；乡内就地务工实现工资性收入的势头较旺。xx县城关镇上坝村400多名青壮年农民走出土地从事二、三产业，占全村劳力的80%。摆脱了土地牵绊的农民走向城镇，进入二、三产业，或成为产业工人，或成为城镇居民，或在竞相创业中成为大小老板。这种趋势，农村不仅会因为农民减少、人均资源增加而不断富裕起来，而且农村的工业化、城镇化步伐也必将随之加快。
二、基本做法
政府从加强领导、健全体系、落实责任、规范管理等方面进行了系统安排，形成了市、县、乡、村土地流转网络体系和一级抓一级、层层抓落实的工作格局。
1、试点先行，创新流转形式。去年5月底，市上在xx镇xx村开展了为期一个半月的试点工作，基本经验是，坚持把宣传引导放在首位，规范以合同签订为核心的流转程序，实行一年一兑现的实物地租制，坚持土地围绕高效产业流转。各地在学习借鉴的基础上，积极探索出符合本地实际的流转形式。
2、规范管理，确保不出问题。市上在深入调研的基础上，制定了“一套程序、四项制度”，即：土地流转工作程序、信息发布制度、合同管理制度、档案管理制度、纠纷调处制度，建立了村级“一册一档”、乡镇“一栏一册一档”、县区“一栏一册”、市级“一栏”的四级上下衔接、各有侧重的管理规范。一年来，在全面落实到位的过程中，突出抓了三项工作：一是严格合同管理。各县区统一由农业局印制土地流转合同文本，流转双方逐户签订合同，同时对已流转未签合同或合同不规范的进行了补签。二是规范档案管理。流转合同一式四份，除当事人双方各执一份外，乡、村两级组织各保管一份，作为维护流转双方合法权益的重要依据。三是建立信息网络。各村将有意向流出土地的农户信息登记上报乡镇土地流转服务中心，服务中心汇总建档，同时上报县区流转办，县区流转办将好田好地30亩以上、坡地50亩以上，荒山荒坡100亩以上的进行项目包装，以政府网站等形式向社会公开发布招商信息，同时上报市指导办备案。
至200*年底，全市颁发农村土地承包经营权证446119份，签订家庭承包合同452788份，签订土地流转合同13155份，流转面积17.77万亩，占耕地总面积的7.8%。主要呈现四个特点：
1、有偿流转租金不高。尤溪县调查，家庭土地承包经营权的流转以实物支付或以实物折价支付租金那一世小说网 http://为主，以实物或实物折价支付的占75%，以现金支付租金的占22%，不付租金的占3%。租金支付差距大，每亩租金最低为10元，最高为980元，多数在100元以内。
2、流转以短期为主。据调查，全市土地流转期限在1年以内的占58%，1-5年的占37%，5-10年的占3%，10年以上的占2%。说明经营权流转的短期及非稳定性。
3、转包和出租居多。全市转包、转让、互换、出租土地承包经营权的分别为6.91万亩、1.28万亩、1.34万亩、7.53万亩，分别占流转总面积的38.9%、7.2%、7.5%、42.4%，其中转包和出租的占81.3%。说明农民流转的大多数是有偿的。
4、农民自发流转为主。从承包地流转的过程看，农村土地使用权流转主要是在农户之间进行，但农户与企业连片出租、规模经营的比重正在提高。从尤溪县调查来看，农村中有90%土地流转操作是在农户与农户之间进行，且流转土地数量小，只有10%是成规模的土地流转，操作发生在农户与农业企业之间。
二、农村土地承包经营权抵押贷款试点工作成效与主要做法
去年我市在**、将乐县开展了农村土地承包经营权抵押信贷试点工作。至200*年底，**县农村信用联社通过公司、基金担保及土地承包经营权抵押等各类形式共发放15.6万元贷款支持红豆杉规模种植户，涉及土地流转187亩。将乐县已发放以140亩土地承包经营权作抵押的贷款20万元。其主要做法是：
1、明确农村土地承包经营权抵押条件和范围。一是农村土地承包经营权必须是合法流转取得或通过招标、拍卖和公开协商等其他合法方式取得，并拥有具备法律效力的权属证明材料；二是土地承包经营权产权关系清晰、合法，村委会或发包方对土地未做“禁止抵押和再流转”限制。承包经营租赁协议和手续符合国家法规政策；三是抵押期限为《农村土地承包法》规定的承包期以内，同时抵押人取得的土地承包经营权期限应为3年以上，截止信贷抵押之日起，剩余期限不短于2年。
2、建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度。由贷款人对土地承包经营权抵押价值进行认定，认定的一般原则：土地承包经营权抵押价值=年租地平均收益×经营期限+种养物价值。同时明确了县农业行政主管部门为土地承包经营权抵押信贷业务的抵押登记部门。抵押登记后，还要将情况抄报乡（镇）农村土地管理部门和村集体经济组织备案，以方便农村土地管理。
3、设计农村土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施。一是把好贷款用途关，防范信贷风险和用地政策风险。借款人取得贷款必须用于农业开发项目及抛荒地复耕；二是合理确定贷款金额与期限。土地承包经营权抵押贷款金额不超过土地承包经营权抵押认定价值的70%。贷款期限由贷款人按中短期流动资金贷款期限确定；三是建立担保机制，创新贷款模式。①“公司+土地经营权抵押”，即农业产业化企业是承贷主体，并将企业拥有的土地承包经营权作为抵押物，同时企业负连带责任；②“基金担保+土地经营权抵押”，即行业设立基金，由基金担保和经营户的土地承包经营权抵押共同担保以获得贷款，担保责任由基金和土地承包经营权按约定比例分担；③“土地承包经营权作股权抵押”，即两个以上经营户以拥有土地承包经营权作为股权成立联营公司，把股权作抵押申请贷款；④直接以农村土地承包经营权为抵押取得贷款；⑤其他符合法规的贷款模式。
4、政府支持，为农村土地承包经营权抵押贷款提供组织保障。**县政府下发了《关于农村土地承包经营权流转管理的实施意见》，对农村土地流转进行了规范，成立农村土地承包经营权流转服务中介组织，在试点区域建立乡（镇）土地流转服务中心和村级土地流转服务站，以协助抵押权人对经营权抵押的土地进行管理和流转，为农村土地承包经营权抵押信贷业务试点工作提供强有力的组织保障。
三、农村土地承包经营权抵押贷款利弊分析
（一）有利因素
1、增加农村融资渠道，突破农业融资的“瓶颈”制约。开展农村土地经营权抵押贷款，突破了农村土地不能作为抵押物的瓶颈制约，使经营户认识到土地不仅是一种生产生存的资源，还可以作为一种生产要素参与融资，既可提高农户保护土地的意识，也可为在农村经济发展过程中解决资金不足问题提供有效的途径。
2、促进土地合理流转，实现土地、金融等各生产要素的有效配置。通过流转，改变了传统简单生产模式，农村土地逐步向集约和规模方向发
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展，有效提高土地的产出率和农产品的商品化程度。同时，一旦抵押人出现贷款违约，银行可以将经营权及附着物一起进入土地流转市场拍卖转让，土地资源的配置将更加合理。
3、推动了农业产业化和农村金融业的发展，实现了双方互利多赢。土地经营权抵押信贷业务的开办，一方面促进了土地的合理流转和土地的适度规模经营，推动了农业产业化发展。另一那一世小说网 http://方面，引导金融机构改变了过去以小额信贷为主的单一信贷模式，吸引了更多的资金投入到农村经济建设中去，从而推动了集约化金融模式与小额信贷等农村金融发展多元模式的形成。
4、解决了农民特别是种养大户担保难的问题。由于经营大户生产成本投入大，资金缺口较大，对信贷资金需求迫切，通过设定土地经营权抵押信贷，可以支持其开展生产种植，从而方便土地集中使用，使抛荒的耕地重新得到利用和开发，提高土地利用率。
（二）不利因素
1、金融风险加大。农业抵御自然灾害的能力弱，农业保险业务尚未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将给开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险，影响了金融部门对这项业务的全面开展。
2、办理农村土地经营权抵押贷款手续繁杂。金融部门为了保障其既得利益，最大限度降低金融风险，设立了防范信贷风险的有关措施，手续繁杂。加上评估机制不健全，农民文化素质偏低，农户要实现以农村土地经营权抵押贷款，困难很多，部分农户宁愿以更高的利息通过商业贷款或民间融资的方式更为便捷，影响了农户参与的积极性。
四、土地流转和抵押存在的主要问题
1、流转程序不规范。目前，在土地流转过程中，主要以转包为主，流转形式比较单一，且大部分是在亲戚、朋友或相互关系较好的村民之间内部、私下流转，流转规模较小，且当事双方没有签订书面合同，也未向发包的村委会或村小组登记备案，或未经发包方同意，合同条款的公平、完整、规范等也较欠缺。即使个别签订了书面合同，也都是农户间的不规范合同，极易产生土地纠纷。
2、中介组织及流转市场发育缓慢。由于农民思想观念守旧，严重制约了农村土地流转中介组织及流转市场的发育。如**县沙溪乡于2001年组织到浙江等发达地区考察土地流转工作后，成立了土地信托服务站，但至今都没有正常运作。尤溪县反映，目前全县15个乡镇都没有建立土地流转服务中心，农村土地流转管理机构不健全，导致全县绝大部分农村土地流转不规范，出现自发性无序流转。
3、乡村组织越俎代疱。一些乡村组织不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把土地流转收益中的一部分作为乡村集体收入，损害了农民和集体利益。三元区反映，尽管国家规定第二轮土地承包期再延长30年，但个别地方依然以村规民约的形式规定每3-5年对承包土地进行调整。有的地方不顾客观实际，以产业化规模经营为由强行流转，严重侵害了农户利益。
4、农村保障机制不健全。当前的农村土地担负产出农产品的经济功能和农民的社会保障功能，他们不愿将所承包的耕地的经营使用权长期地转出去，而是把耕地转包给兄弟姐妹和亲戚；在转包给“非自家人”时，一般宁愿把耕地转包给外村人或同村不同组的人，也不愿给同村同组的农户。同时也造成想种地的没地种，有地的不想种的粗放式经营，降低耕地的利用率。
5、农村土地抵押价值认定不够科学。农村价值评估权威机构尚未建立，对农村土地抵押价值认定不够科学，贷款人主观意愿成份比较大，抵押权人实现农村土地经营权这个抵押物的价值也相对比较困难。
五、对策与建议
1、稳妥推进，保障权益。要进一步完善和落实党的农村土地政策，保障农民的土地权益。在实施《农村土地承包法》过程中，必须十分明确和做到：在30年承包期内，除非农民主动放弃土地的承包权，否则任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包的土地（国家需要征用除外）。只有这样，才能使农民感到自己是土地的主人，才能真正使农民在土地制度上形成长期稳定的预期。要进一步明确界定农民的土地权利，让农户真正享有占有、使用、收益和处置四权统一的承包经营权，让农户对承包的土地享有转让、出租、入股、抵押等权利。同时，要采取政府、村集体和个人合理负担筹集保险费的原则，积极探索“土地换保障”的办法，逐步建立失地农民保障制度。对承包期内将承包土地全部流转进城从事二、三产业的农村居民，享受城镇居民的同等待遇，参与城镇最低生活保障和社保等福利待遇，并在进城镇经商或办企业或就业等方面给予优先和方便。对受让经营土地的外地经营主体，在农业技术培训、户口、子女就学等方面给予照顾。
2、建章立制，规范运作。建议及时出台农村土地承包经营权流转的政策法规和制度，明确土地承包经营权流转的原则、范围及操作程序，构建适应市场化及农村实际的土地承包经营权流转制度。要进一步规范土地流转行为，体现土地经营权流转中自愿原则。流转时必须经双方当事人协商一致，签订流转合同，报村集体经济组织、乡镇土地承包管理部门备案。土地流转的期限应由双方协商约定，但最长的期限不得超过第二轮土地承包期。应签订流转的合同，以合同的形式将流转双方的权利义务固定下来，流转合同应标明双方当事人的姓名、住址、流转期限、流转土地的用途、流转价款以及违约责任，使双方一旦发生纠纷，调处有据。
3、创新机制，培育市场。一是建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后，业主每年应交纳一定数量的风险保证金，如合同到期无纠纷发生，风险保证金如数退还。二是要积极探索土地股份合作制。按照“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则，在有条件的村组组建生产企业，以土地承包权入股的方式，组织开展土地股份合作制的试点探索工作，在试点成功的基础上逐步推开。三是要积极培育农村土地承包经营权流转市场。流转市场的培育应遵循市场经济规律，确立集体经济组织与农民、农户作为流转市场主体的地位。乡村组织应坚持土地承包经营权流转条件和自愿、有偿原则，不应强行集中土地。政府部门应着重做好法律政策宣传、制定流转规则、发布流转耕地供求及价格信息、监督土地流转公开公正和保护正当交易，不要轻易干预农民的市场选择行为。要加快土地承包经营权流转服务体系建设。
4、宏观调控，严禁包办。一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。
5、积极探索，推动抵押。要强化地方政府与金融部门互动作用，以农村金融体系改革与创新为契机，加大试点力度。要抓紧研究制订土地承包权和经营权相互分离、用土地经营权抵押贷款的可操作性意见，让更多的农民在稳定承包权30年不变的基础上，以土地承包经营权抵押融资的方式，使农民较为方便地获得急需的启动资金。要建立健全农村土地价值评估制度。应建立农村土地价值评估机构，可以委托有资质中介机构来承担，使土地流转、抵押、清偿等行为做到公正、合理。
6、加强引导，优化服务。要把农村土地承包经营权流转工作摆上各级党委和政府议事日程，切实加强领导。要加强党的农村政策的学习和宣传教育，认真搞好调查研究，发现与解决新问题，总结新经验，探索新路子，处理好各方面的利益关系。对二、三产业发达、就业门路较多、农民收入比较稳定、部分农民不再以土地收入为主要来源的地方，要积极引导，做好工作，确保农村土地承包经营权流转工作的顺利进行。要切实执行党的土地承包政策，为土地流转及时提供法律、政策、信息服务和搞好协调服务，建立土地经营权流转机制，促进土地适度规模经营和集约经营。
解决路径
李春苗
杨
阳
农村土地承包经营权纠纷的成因及解决路径
李春苗﹡
内容摘要：由于我国经济的持续快速发展以及城市化进程的不断加快，大量的农村承包土地纠纷逐年大量增长，随着此纠纷的不断扩张，一定程度上危及到农村社会的和谐与稳定，农村土地承包权纠纷成为当前农村的热点话题。进一步探讨农村土地承包经营权的法律问题，对于保护农民享有的合法权益，推动我国农村经济市场化的进程，皆具有十分重要的意义。
关键词：农村土地承包经营权 原因 解决路径
土地作为农民最基本的生存和生产要求，在市场经济运行规则的推动下，我国农村的土地承包经营权市场化势在必行。但由于多年来我国的立法和实践，农村土地承包经营权产生诸多弊端。自2002年8月我国制定的《农村土地承包法》于2003年3月1日起实施以及自2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，为农村土地承包纠纷提供了有力的法律依据，规范并加大了对土地承包经营权的保护。但随着我国经济的不断发展，农村改革的不断深入，农村土地承包经营权涉及的问题越来越多，也越来越复杂。
一、土地承包经营权的概念
要探讨土地承包经营权纠纷的成因及解决路径，首先必须弄清楚
﹡ ***6宿迁市泗阳县万诚御景园24幢507室 223700 393 *** 土地承包经营权的概念。土地承包经营权是我国农村集体经济组织、农户或个人对国家或集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等，依据承包合同所享有的长期占有并进行耕作、畜牧、养殖及其他活动的使用和收益的权利。承包经营权的主体在《农村土地承包法》中规定了两类：第一类的主体是《农村土地承包法》中第十五条规定的“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。这类主体有权和集体签订合同取得承包经营权，是一种法定的主体；第二类主体是对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒地等土地上设立的承包经营权，其主体可以是本集体经济组织及其以外的单位、农户和个人。土地承包经营权的客体是农村集体所有或国家所有的由农村集体使用的土地及“四荒”地。其内容是受法律保护的承包经营权主体承包经营的权利和义务。
土地承包经营权纠纷是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。
二、当前我国农村土地承包经营权纠纷的现状
我国现行的农村土地承包经营权法律制度在调整农村土地承包经营权过程中发挥了一定的作用。在农业和农村经济发展新阶段，维护农村社会稳定，仍然必须首先保持农村基本政策的稳定，而农村的基本政策稳定关键就是农村土地承包关系的稳定和完善。从我国农村土地承包的实际情况综合来看，农村土地承包经营权纠纷频频的发生，有的地方没有及时认真开展延长土地承包期的工作；有的地方以各种名义强行收回农民的部分承包土地，重新高价发包，加重农民的负担；有的地方随意缩短承包期，提高承包费；有的地方扣下部分土地不承包到户，集体多留机动地；有的地方把农民的承包地租回来，再转租包给企业等等。尽管这些问题的发生属于局部性，苗头性，但如不及时的解决，势必影响农村土地承包关系的稳定。《农村土地承包法》的颁布实施，为稳定土地承包关系提供了法律遵循，有利于遏制违背承包政策现象的发生，化解影响土地承包关系稳定的不利因素；《农村土地承包法》的施行，实质上就是长期的稳定农村土地承包关系，保护农民的根本利益。
三、农村土地承包经营权纠纷存在的主要原因
引发土地承包经营权纠纷的原因很多，也十分复杂，有主观原因，也有客观原因，但深挖其原因不外乎有以下几个方面：
（一）农民对土地的依恋是产生农村土地承包经营权纠纷的自然原因；
我国是传统的农业大国，虽然地大物博，但由于人口众多，土地的总体供应充足与个体分摊的稀少是一对长期的矛盾。一方面是因为我国有广阔的草原、耕地；另一方面，农村特别是我国东部的农村的土地由于受到工业的侵袭，实际可耕地面积正在日益减少，有的地方甚至无地可种，当地农民对土地的依赖性更强，而对土地的依赖性越强，对土地的情感就越深，在这种农村历史传统思想的沿袭下，形成了农村土地承包经营权纠纷的自然原因。
（二）我国农业政策调整，导致农民收益发生变化，种地积极性提高，惜地意识也增强；
农村土地承包经营权纠纷的发生，在很大程度上是农民自身的本质原因。长期以来，由于种地收益低、负担重，使一些农民宁愿少种地，甚至弃耕、抛荒或者宁可倒贴钱找他人耕种承包地，自己也要选择外出打工。现阶段，国家农村农业政策作出重大战略调整，也采取了一系列解决农民负担的实际问题：如农业税费减免和一定补贴的具体政策措施，这样一来，使得耕种土地的收益明显增加，原本弃地进城的农民由原来的冷漠甚至拒绝耕种土地的思想渐渐的转变为争取土地，又重新重视了土地的价值，种地惜地的意识也逐渐高涨。加之目前就业形势仍然严峻，农民谋取非农职位、获得非农收入的机会也就相应的减少。许多外出在城镇打工的农民又重新回到自己承包土地上进行耕种，导致一些原先被弃耕的土地，又被争相耕种，甚至当初自愿流转承包土地的农民现在又想自己耕种而反悔。由此产生的争执和矛盾演化为大量的土地承包经营权纠纷。
随着政策的调整，土地弃耕抛荒的后遗症也开始突现，并成为农村土地承包领域的主要矛盾之一。前些年，农民弃耕抛荒现象一度蔓延成全国性的严重问题，受到国家重视。在集中处理抛荒问题的过程中，一般是由集体为主导，缺乏原承包户的参与，集体尽可能地将抛荒地发包给他人承包经营，不少签订了书面合同，有的甚至给外地来的种植大户办理承包经营权证书等等，留下了许多纠纷隐患。现在，原来弃耕、抛荒的承包户又想重新要回土地，不可避免地与发包方、现经营者之间发生纠纷。弃耕、抛荒地的后遗症问题已经成为当前我省农村土地承包纠纷中的一个矛盾尖锐又难以处理的突出问题。
（三）我国工业化、城市化的快速发展导致对土地的需要也不断增加，大量的土地被征用、占用是产生土地承包经营权纠纷的根本原因； 工业化和城市化进程不断加快，引起对土地的需求量不断增加，而且农业的效益低，一些地方因此热衷于发展工业，大量农村集体土地被征收用于工业和城市建设。我国工业发展和城镇化速度快，征地较多。农村集体土地的征用，必然涉及农村集体经济组织尤其是承包农户的利益。在这其中的问题主要有：（1）补偿标准、对象不够统一、明确。（2）补偿标准低。与其他类型的土地征用相比，农村集体土地的补偿标准明显偏低。（3）实际的补偿工作不到位，补偿工作仍不够透明。现有补偿规定常常受到农民群众的质疑。《江苏省土地管理条例》第二十七条规定，承包地被征收的，应将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征用土地的农民。而实践中的做法并非如此，各地做法也大不相同。不少人特别是农民群众对当前的补偿政策、规定提出质疑，认为征地补偿费用并不是很高，实际上很难满足失地农民今后长久的生活需要，因此需要政府及基层组织实施一定的统一管理职能，以使失地农民永久收益，生活具有长远保障。由于缺乏统一的明确规定，各地做法五花八门，所以土地纠纷不断，甚至会引起一些负面效应。
（四）承包合同的订立、承包经营权证管理发放等不规范是导致农村土地承包经营权纠纷的直接原因；
上述归纳的两个方面的因素是造成农村土地承包经营权纠纷急剧上升的与特定的社会历史背景有关的深层次原因，而承包合同订立的不规范、承包经营权证管理不规范等原因则是引发土地承包经营权纠纷的直接原因。
1、承包合同订立不规范。不少土地承包并没有签订书面合同，或者虽签有合同但形式和内容不完善、也不规范，争议发生时双方各执一词。有的是同一块土地签订了两份承包合同，甚至有时为了土地利益而争抢发包权，将同一土地争相对外发包，导致多方争议。
2、承包经营权证书发放和管理不规范。有的地方未发放经营权证，或基层组织为使用或调整土地方便而将证书控制在自己手中。有的地方虽已发放但很不规范，将空白经营权证交由发包方自行填写，欠缺必要记载事项、内容模糊或与实际状况不符。有的为不符合条件者发放证书或重复发证。有的未能根据变化情况按规定及时变更登记、换发证书或注销。
3、发包方侵害或干涉农民的承包经营权的现象仍不同程度存在。有的地方不重视或故意违反民主议定程序，以村、组负责人个人或几个人的意志代替村民会议。目前大量的纠纷中，违反民主议定程序成为当事人主张承包合同无效的常用理由。有的发包方随意或强行调整或流转承包土地，将土地发包权、监督管理权作为从事乡村事务管理的工具。有的地方以调整产业结构、进行规模经营为由强行要求承包户流转土地、发展养殖业或种植经济作物等
（五）我国农民的法制意识不强也是引发农村土地承包纠纷的原因之一；
一些农民法律意识、诚信意识淡薄，依法办事的自觉性不高，在对待利益分配和调整土地上，不能牢固的树立法制意识，往往感情用事，以传统观念作为判断公正的标准；以种种理由如攀比观望其他农户是否交纳承包金等为由拒交或拖延交纳承包金。有的流转土地后又反悔，强行解除合同，协商不成就想方设法阻止他人经营或抢种。有的农民在承包土地时认为条件不好原本不愿承包，但他人承包后，付出努力经营产生效益，就生不平之心，进而对承包人的生产经营活动进行起哄、干扰甚至破坏，有的农民则以违反民主议定程序等种种理由，要求确认他人的承包合同无效等，阻止他人继续经营。产生这些土地承包经营权纠纷的原因，还是因为农民的法制意识差，致使当初在签订合同的时候内容简单，存在歧义，导致在实际的履行过程中发生争议，引发此类纠纷。
四、预防和有效地处理农村土地承包纠纷的对策和建议
（一）落实党的农村政策，妥善做好农村土地承包经营权的落实工作；
虽然农村土地承包经营权的纠纷不断发生，但是随着农村城镇化进程的加快发展，农村向城镇转移是大势所趋，这是必然的，然而这种形势的变化也会导致土地承包经营权的纠纷产生。只要我们能够稳定现行农村承包经营权政策，及时的完善农村土地承包的相关承包手续，依法进行土地承包，遇到问题时应及时清理、核查解决，以预防和减少农村土地承包经营权纠纷的发生。我们在解决土地承包经营权时，必须认真的落实农村关于土地承包的政策，在保护好农民群众切身利益的同时正确处理好农村土地经营权纠纷。
（二）加大对农村土地承包人权利保护的力度；
农村土地承包经营权纠纷发生后，为了能够有效的解决纠纷，我国《农村土地承包法》第53条赋予承包人的侵权行为请求权。刚出台的物权法赋予承包人以物权请求权。在司法实践中，法律将指引司法机关运用物权法和债权法理论给承包人以更加充分的保护。承包人可基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权责任请求权或不当得利请求权，权利保护的渠道明显拓宽了。基于物权行使物权请求权比单纯基于债权行使债权请求权寻求权利保护，对承包人来说，保护机制在法律上得到了优化。因为物权请求权和债权请求权在目的、功能、成立要件、保护期限和效力方面，有明显区别。当物权的权利遭受侵害以后，物权人应当首先行使物权请求权，只有当物权请求权不足以保护时，才能行使侵权的请求权。
（三）加强对承包合同的订立、承包经营权证管理和对土地的监督和管理；
规范承包经营权证的发放和管理。特别是已经发放但登记内容不准确或不全面的，应当换发或补正，发放对象错误的，及时收回或注销。要规范承包经营权证书的发放程序，指定专门和专业人员从事登记发放工作，统一和明确登记事项和登记方法，建立严格而完善的档案管理制度，必要时要进行专业上岗培训。杜绝由发包方使用空白经营权证书自行填制和发放的现象。
正确对待和处理实践中出现的土地调整问题。对确因土地征用等原因造成人地矛盾特别突出而依程序通过民主议定进行土地调整的，是农民解决集体内部人地矛盾的一种方法，有利于一方稳定，不应一概加以干涉和否定。重要的是，政府及有关部门应当对这种调整及时予以有效的指导和监督，对可以通过其他方式解决人地矛盾的，应当引导和鼓励农村基层组织尽可能不要采用大范围土地调整的方式解决，对确需调整、农民自愿又经过了严格的民主议定的，应当予以适时指导，并及时变更或换发承包经营权证书。
（四）积极开展对农村土地承包经营权的法制宣传，使农民群众能够运用法律手段维护自身的合法权益；
农村土地承包经营权纠纷在处理过程中，应本着维护原承包人利益的原则，尽量不让农民失去土地。纠纷的存在在很大程度上是因为农民由于法律意识淡薄或法律知识缺乏，使法定的、严肃的程序性问题流于形式，当事情发生争议时，已事过境迁，往往因当初没有形成多数人认可的书面材料或者订立合同时内容不明确，导致产生矛盾的双方发生争执，从而使农民群众的利益受到损害。应该大力宣传有关农村土地承包经营权的法律知识，使农民群众能够通过法律，运用法律知识，保护其自身的合法权益，让广大农民群众知道如何运用法律的手段进行自我保护。
《农村土地承包法》第五十一条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协议解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这一规定对解决土地承包经营权纠纷规定以下途径：（１）协商，即当事人可以自己进行协商解决纠纷。在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿互谅的基础上，依照法律的规定，双方可以直接进行协商，解决争议。（２）调解，即当事人可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。通过调解解决纠纷是我国传统的和解方式，也是通过相互的谅解、让步，达成一致解决纠纷。《农村土地承包法》第五十一条将通过村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决纠纷，作为一种方式解决，在很大的程度上考虑到了村民委员会作为村民的自治组织解决纠纷，因为其熟悉情况，由其主持调解解决纠纷，方便并且快速。（３）仲裁，纠纷发生后，不能通过协商、调解方式解决的，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。（４）诉讼，因双方的矛盾激化，不能通过以上三种方式解决的，也可以选择直接向人民法院起诉，通过诉讼方式来保护自己的土地承包经营权。在此值得提出的是，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，人民法院依法应当受理的农村土地承包民事纠纷具体包括以下五类：
（一）承包合同纠纷；
（二）承包经营权侵权纠纷；
（三）承包经营权流转纠纷；
（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；
（五）承包经营权继承纠纷。上述所列举五类土地承包经营权纠纷的共同点均为承包方的土地承包权的权属是明确的。因此，对于土地承包权的权属不明确的，根据《土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”
显然，土地是农民最基本的生产资料，是农民最重要和最可靠的社会保障，是农村长期稳定的基础，也是我党农村政策的基石，因此农业问题处理的好坏与否，直接关系到国民经济的基础和社会的安定团结。而当前农村土地承包经营权纠纷的频发，都直接关系到农民切身利益，社会影响巨大，矛盾极易激化，社会各界应从切实维护农民合法权益和农村的稳定出发，结合当前的实际情况，充分合理的处理好每件涉及农村土地承包经营权的纠纷，保护农村的合法权益，将司法为民的宗旨落到实处。
农村土地承包经营权纠纷涉及的问题较多，也很复杂，在此文中不可能面面俱到，但只要我们在建设社会主义新农村和建立和谐社会思想的指导下，坚持以人为本，就能化解困扰农村经济发展的这一难题，最终在法律意义上真正的解放广大农民群众。
参考文献：
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5．杨梅，《我国农地使用权制度的缺陷及对策》，《生产力研究》，2003年第3期。
6．江平主编，《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社，1999年版。
关键词：农村土地,承包经营权,流转方式,争议
土地承包经营权流转的方式学界的看法及一些地方的规定各不一样, 现实中的形式主要有出让、租赁、转包、转让、入股、互换、反租倒包等。尽管《土法》和《管理办法》明确了几种流转方式, 但仍存在不尽合理之处, 未来的《物权法》到底应该确认土地承包经营权的哪些流转方式依然有探讨的必要。
1 转包与出租是否应该并列规定
《土法》、《管理办法》、“二审稿”和“梁稿”都将转包与出租并列规定, 实无必要, 因为除《管理办法》外, 各个文本均未对这两种方式作严格区分, 对两者界定不明会引起实践操作中的困惑。《管理办法》的第六章附则第三十五条对转包和出租的定义区别仅仅在于, 转包的相对人是“统一集体经济组织的其他农户”, 出租的相对人是“他人”, 从逻辑上说《管理办法》规定中的出租完全可以涵盖转包, 没有必要同时把二者并列规定。事实上, 将土地承包经营权有偿转包给他人的行为即是一种出租行为;临时性的转包如代耕, 则是临时性劳务的承包, 是一种雇佣合同关系, 不属转包。因此, 为避免重复规定, 在物权法中不应把“转包”和“出租”并列规定。
2 转让与互换是否应该并列规定
《土法》、《管理办法》和“二审稿”都同时规定了转让和互换这两种流转方式, 笔者认为不妥。从广义上讲, 土地承包经营权的转让就是土地承包经营权的流转, 如王利明老师在其《物权法研究》中就将两者在同一意义上使用;从狭义上讲, 根据对价的有无及不同, 土地承包经营权的转让方式包括买卖、互换及赠与三种只是互换仅限于同一集体经济组织承包方之间, 转让没有这种限制, 因此, 互换实际上被转让吸收。将转让与互换并列规定, 只能引起逻辑上的混乱。
3 土地承包经营权能否入股
《土法》49条提到“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地, 经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的, 其土地承包经营权可以依法采取入股或者其他方式流转”;《管理办法》在第三章流转方式中确认了土地承包经营权流转的入股方式和“承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产”:“梁稿”提到“可将农地使用权出资”, “二审稿”和“王稿”没有允许土地承包经营权的入股。既然已经将土地承包经营权定性为物权, 那么, 作为用益物权的一项普遍权能, 就应当允许土地承包经营权人将土地承包经营权作价入股, 并按照该股份获得一定的收益。从现实角度看, 随着农村经济的不断发展, 外出务工人员的不断增加, 农民对土地长期投资关注的减少, 有的地区土地抛荒严重, 通过土地承包经营权入股, 一方面农民的收益与土地的利用更加密切, 有利于对土地的长期稳定投资;另一方面, 对土地经营权股份制管理克服了分散经营的缺陷, 土地在科学规划后可以按市场机制进行效率最大化配置, 提高了土地的利用效率, 有利于现代化农业的发展。《土法》只允许以“商品化”方式取得的土地承包经营权入股是不完全的创新, 实践中, 在我国经济发达的农村如广东和江苏, 已经实现了对农户承包的土地入股发展农业合作生产, 入股后, 农户与土地脱离了直接联系, 农户凭股权证长期享有集体的收益分红, 保障了农民长期的土地承包收益权。相对而言《管理办法》更合理, 未来的物权法可借鉴《管理办法》, 确认土地承包经营权可以以入股的形式流转。
4 公民个人的农村土地承包经营权能否继承
《土法》第50条规定“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的, 该承包人死亡, 其应得的承包收益, 依照继承法的规定继承;在承包期内, 其继承人可以继续承包”:“梁稿”第247条明确规定“农地使用权可以继承, 从事农业生产经营或农业人口的继承人可以优先分得农地使用权继承人均为非从事农业生产经营或非农业人口的, 在继承农地使用权后一年内, 应将农地使用权转让给从事农业生产经营者。”“王稿”第286条规定“农村土地承包经营权人为公民的, 其农村土地承包经营权可以继承, 但继承人不得改变土地的农用目的。”《管理办法》和“二审稿”则没有对此做出具体规定。
反对将土地承包经营权作为继承客体的主要理由是考虑到土地承包经营权是基于承包合同产生, 有一定的身份性, 不适合作为继承的对象, 同时也是为了提高土地的有效利用, 防止因继承人怠于行使土地承包经营权而造成土地撂荒的情况。土地承包经营权是物权的一种, 即财产权的一种, 依法可以继承。“四荒”土地等商品化方式取得的土地, 法律对其承包经营权主体的身份并无特别要求, 不仅仅限于本集体经济组织内部成员, 因此不存在身份问题, 其承包经营权可以继承;对于基于特定成员身份取得的土地承包经营权, 土地承包经营人的继承人在承包人死亡后继承的不是承包地的所有权, 也不是承包合同关系, 而是设定在承包地上的物权性质的承包经营权, 因而也应得到允许。为了防止耕地流失和土地撂荒现象的出现, 可以规定一个权利的除斥期间, 在此期限内如果继承人不行使土地承包经营权, 则视为放弃权利, 本集体经济组织其他成员有权优先承包。同时, 可借鉴“王稿”, 规定土地承包经营权继承后不得改变土地的农用目的。
5 农村土地承包经营权能否抵押
农村土地承包经营权能否抵押无论理论界还是实践操作中都存在较大分歧和争议。《土法》第49条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地, 经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的, 其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”;《管理办法》允许“四荒”土地抵押;“梁稿”第246条规定:“农地使用权不得抵押。但国有或集体所有荒山、荒地等以拍卖方式设立的农地使用权除外。”;“王稿”第285条规定:“农村土地经营权人可以就农村土地承包经营权设定抵押。”;“二审稿”则无相关规定。
关键词：河南；农村；土地经营权流转
中图分类号：F321.161文献标识码：A文章编号：1003-4161(2010}05-0009-04
农业是否能持续发展，农村能否稳定，农民能否增收，这三个问题直接关系到我们国家的长治久安和国民经济的持续快速发展。当前，无可回避的一个事实是：在农村，土地仍是我国农民赖以生存和发展的生产资料，也是他们最主要的生活保障。合理的土地制度及其良好的运行状况是解决“三农”问题的关键所在，而引导好农户承包地合理配置和有序流转，能有效解决土地利用制度与农业产业化合规模经营矛盾。
一、农村土地承包经营权流转基本概念界定
我国《物权法》第125条明确规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。借此，农村土地承包经营权可以理解为：公民和集体经济组织依法对集体或国家所有的，由集体使用的土地，享有占有、使用、收益并排除他人干涉的权利。
承包经营权流转是土地流转的一种类型。根据物权法的相关规定，农村土地承包经营权的流转指的是：在不改变农村土地所有权的状态下，流出方依法将物权性质的土地承包经营权或从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的土地耕作经营权转移给他人的行为。它是在坚持家庭联产承包责任制和保留集体土地所有权不变的基础上，通过市场机制，进行有偿、有期限的流动使用。
在有中国特色的社会主义市场经济条件下，农村土地承包经营权的流转是受政府宏观调控的，不能完全由市场来支配，因为这在我国当前的情况还无法实现市场对土地资源的自由配置，即便是在发达的资本主义国家，土地经营权脱离政府的管理而完全自由的流转，那也是未可实现的。在政府的引导下，搞好农村土地承包经营权的流转，能缓解农村日益紧张的人地矛盾，促进生产要素的合理流动和市场化配置，同时对推动解决三农问题也有着重要意义。
二、河南农村土地承包经营权流转的现状
(一)河南土地资源现状
河南现有17个省辖市、1个省直管市，21个县级市、89个县、48个市辖区，2123个乡镇。全省土地面积16.7万平方公里，以占全国1.74％的土地，养育着占全国7.5％的人口，可见土地资源数量有限。截至2007年底，全省总人口中，农业人口6480万人，非农业人口3 389万人；人口密度为591人／每平方公里。由于人口基数大，增长绝对数量多，人多地少的状况日趋严重。又由于她是全国最古老的农业开发区之一，土地开发利用程度高，目前全省未利用的土地面积为167万亩，可利用的后备土地资源，特别是后备耕地资源严重不足，农村人口富余劳动力数量巨大。
就中国目前的实际情况来看，土地是农民的命根子，是他们最基本的生产资料，也是他们最主要的社会保障，而且一直以来，农民就在改良农田和土地的基本建设方面投入了大量的人力、物力和财力。要保持农村的稳定，就要让农民进退有路，让农民有块承包地，心中有保障。那么，河南农村土地承包经营权流转整体状况如何?
(二)河南农村土地承包经营权流转的主要特征
近年来，河南在稳定农村家庭联产承包责任制和完善农村基本经营制度的基础上，加快了对土地流转方法的探索和完善。
1.土地承包经营权流转规模扩大，速度加快
总的来看，全省农村土地流转速度较其他省份快。据河南统计部门的统计资料表明，2001年，河南农户家庭承包地流转面积占家庭承包经营根底总面积的1.7％，到2007年，则占到了家庭承包经营耕地总面积的4.8％，年均增加47.3万亩，促进了规模经营和农业现代化。
2.土地承包经营权流转市场初步形成并初具规模
随着城市化和工业化的发展，大量的农村劳动力从农村涌向城市，河南籍农民工遍及全国各地及世界40多个国家和地区，农村劳动力转移总量稳居全国首位。目前，河南省内流转的土地承包经营权的供给和需求双方都在日益增多。
从信阳、焦作、济源等市的农村土地承包经营流转的调查统计数据我们可以看出河南农村土地承包经营流转市场已初具规模：“河南省农村改革发展综合试验区”的信阳市，土地流转总面积达到109万亩，占耕地面积的13.5％；焦作市农村土地流转总面积达到10.2万亩，占土地总面积的4.4％；济源市累计流转耕地面积(不包括三荒面积)2.86万亩，占耕地总面积(不含三荒)的6.1％；沁阳市土地流转面积32163亩，占全市耕地的7.66％。
3.土地流转以农户自行转包为主，主体多元化，形式多样化
河南农村土地承包经营权的流转主体多元，流转方式多样。从组织方式看有农户自行流转，乡村集体统一组织流转(如村集体收回土地另行转包、集体返租转包等)以及其他流转方式(如种养大户承包)；从土地权属变化关系看，有转包、转让、租赁、互换、参股或股份合作等形式。国家统计局河南调查总队在鄢陵县和济源市的一项调查表明：一些农户因举家外出务工经商或从事二、三产业，与亲戚、朋友或邻居约定，将自己承包的土地及相应的权利、义务一并转交给新承包方。至2004年5月，济源市通过这种形式流转的耕地面积占流转面积的37.1％；种养大户承包占28.9；集体仅租转包占17.1％；参股或股份合作占1.1％。村集体收回土地为行转包占15.8％。
4.基层政府、乡村集体组织积极参与
土地是不可再生资源，经营权和所有权的转移受限性比较大，土地的供给弹性小，土地市场有一定的垄断性，凭市场“看不见的手”来控制，很难做到均衡和有效配置，政府的干预能有效地休整市场信息，引导土地经营权流转的有序进行；乡村集体组织的参与，在一定程度上能消减农民个体对土地经营权流转的疑虑，从而能推动土地流转，打开适度规模经营的局面。河南沁阳西万村，2007年在村民自愿的基础上，依法对农户土地承包经营权进行了流转，由一家一户的“单独干”，改为村集体经济组织“‘沁阳市维德生态农业有限公司’集约化经营”后，年均亩效益1600元，是原种地收入的3倍。焦作市现有农村专业合作社293个，入社成员20390户，辐射带动农户10.1万余户。孟州市河雍街道办事处东田丈村的“孟香果蔬专业合作社”，通过土地流转发展蔬菜大棚经营，将原来3个村民小组、130户农民的300
余亩集中连片，建成半地下式“四位一体”蔬菜种植大棚62座，每亩土地收益由过去的不到1000元增长到1.5万元左右。
三、河南农村土地承包经营权流转存在的问题
党的十七届三中全会吹响了加速农村发展的集结号，国家出台了一系列支持农业发展，扶助农民增收，减轻农民负担的新政策。河南作为全国的第一农业大省，粮食产量已连续三年稳定在1000亿斤以上，连续5年创历史新高，连续9年稳居全国首位；农副产品加工到全国第一粮食加工转化大省。在农村土地承包经营权流转方面进行了大胆的尝试和探索，取得了一些成绩，同时也存在一些问题。主要表现在三个方面：人地矛盾、社会资本介入难以及土地流转不规范。
(一)人口的不断增长和土地资源的不可再生之间的矛盾日益突出
河南不仅是一个农业大省，而且是一个人口大省，人多地少，人地之争的矛盾越来越突出。通过调查发现，随着农村经济的快速发展，撂荒现象越来越少，而且农民对土地的依赖依然很强：田间道路、公路边坡以及渠坡等很多都被农作物挤占，同时，自发开垦的荒坡、荒滩等面积也在不断增加，多数农民认为一旦丧失土地——他们仅有的生活资料或土地权益、基本生存都成为一个严峻的问题。因此，河南省内一些地市的土地流转交易的零散化程度加剧，希望以规模经营带来的效益便无从谈起。
(二)农村金融缺口大，“资本下乡”难
城市发展是依靠资本、知识、技术、管理以及人力资源等要素的参与。而目前中国农村基本上还是靠土地与劳动力，因此农村要发展，就需要吸引更多的生产要素，特别是资本的参与，因为作为核心资源的资金投入到农村生产经营中，将带来知识、技术等其他生产要素的参与，以带动农村经济的发展。十七届三中全会通过《推进农村改革发展若干重大问题的决定》之后，农村土地承包经营权在一定范围内得以流转，但这并未给“资本下乡”铺平了道路。农村基础设施建设差，虽然河南一些省市的农村建设发展较快，近两年大力推进了新农村建设，水、电、路等方面都有了提升，但和城市相比还是有差距；另外，农村土地流转市场还处于初级阶段，土地市场化流转不成熟，不稳定，同时缺乏必要的法律保障，这也是“资本下乡”难的一个症结所在。
(三)农村土地经营权流转不规范
《中华人民共和国物权法》第37条规定，土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。这一规定，虽然对于规范农村土地承包经营权流转具有积极作用，但不管是相关法律法规及其他规范性文件对农村土地承包经营权流转制度的规定，还是当前河南农村土地流转的现状本身都存在诸多的不足，这似乎是中国农村土地承包经营权流转过程中常犯的通病。
1.流转程序不规范和行为不规范
有些地区合同管理不到位，在流转程序、流转方式、流转档案管理等方面缺乏统一的规范的程序和规定，这些都直接导致了流转的操作程序不规范的问题。另外，一些农民法律意识和法律知识的严重缺乏：大多数农民不知道法律规定的流转方式有哪几种，其法律后果怎样。在土地承包经营权流转过程中，有的以农户自行流转为主，不报批，不报备案或申请变更登记等手续，任意流转；一些地区基层政府机构盲目追求流转规模和速度，忽视农民意愿，不顾及农民利益，由乡、村组织代替农户和土地承包商签订承包经营权流转协议，合同主体不符合国家有关规定，有些地区还有随意将土地转让给其他单位或个人承包经营的现象。这些不规范的程序和行为极容易产生纠纷，导致矛盾，隐患大。
2.流转“地基”不牢，“农转非”现象时有发生
土地与资本结合主要有两种形式：一是资本进入农业领域，如通过土地经营权的流转，把土地集中起来，进行规模化、集约化、机械化和专业化的经营；另一种即是资本进入农村非农业领域，用于非农生产。农村土地承包经营权流转是指农村集体土地不改变农业用途的流转。从长远来看，建立土地承包经营流转市场化机制是农村土地制度变迁的必然趋势。
然而，河南农村土地流转由于“地基”不牢，一些地方权益保障并未完全落实，农民的切身利益得不到保障，相当一部分农民和基层干部对土地承包经营权益不理解，流转的界限规定不明确，导致土地流转在一些区市走偏，“以租代征”违规越界；有的地方把流转出来的土地用于盖住宅小区、建工业园区、办旅游景点等非农产业的开发，改变耕地的用途和性质，这势必加剧人多地少、人增地减的矛盾，损害粮食生产和现代高效农业的发展。
3.农村土地承包经营权流转中介组织发展滞后
河南农村土地流转市场和服务机构不健全，大部分县市区尚未建立专门的土地流转服务机构，没有真正发挥作用的中介服务组织，土地流转信息传递渠道不畅，土地承包经营权流转市场供需双方信息不能有效沟通，很大程度上制约土地流转。此外，土地管理的服务缺失，绝大多数村镇没有行之有效的土地承包经营权流转管理制度，相关管理部门和人员因为身兼多职无法履行这方面的管理职能，使农村土地承包经营权的流转处于一种无序、近乎失控的状态，镇、村对纠纷的调处能力和效果也较弱。
四、问题根源分析及其解决对策
(一)存在问题的根源分析
“万事皆有因”。从经济和政策两个方面对河南农村土地承包经营权流转中存在的一系列问题的进行分析，可找到问题的根源所在。
经济方面：近些年来，随着中国经济的增长，人口的膨胀、城市化以及工业化对土地需求的快速增长，而导致人地矛盾突出，此外，各行业经济收益不平衡，目前中国农业收益仍较低。据马克思地租理论，对于农业经营者来说，他们必须获得平均利润才能实现对农业持续稳定的资本投入，农业的收益高，当然投入到农业的资本会相对较多，否则，投入到农业的资本就会相对较少，经营者即会把资本转移到其他部门的经营之中，所以目前中国农业、农村不仅存在“资本下乡”难的问题，“资本难下乡”也是长期存在和亟待解决的。
河南农业比较收益低下主要是由农业生产成本较高，农业技术水平不高和农业规模经济难以实现等方面的原因造成的。从总体上讲，目前由于我国农产品虽然高产出，但由于化肥、农药以及机械劳动费用的支出都比较高，导致生产成本居高不下。从李建国、黎理的《中国“三农”问题的战略思考》研究中知，我国政府对农业的科研投入远远不足，科技在农业领域的运用和贡献率极低，我国科技进步在农业增长中的贡献率低于42％，大大低于发达国家70％～80％的水平，河南农村也不例外，科技对农业经济的增长贡献率也较低。此外，农村土地承包经营权流转尚处于初级阶段，河南农村的土地流转在探索阶段，尚未形成市场规模，暂时还无法实现成片的规模经营，农民的技术水平也不高，在第二、三产业河南获得稳定的就业机会和理想收入，在就业中遇到障碍就不得不重操旧业，依靠土地生活。
政治是经济的高层建筑，经济基础决定上层建筑，作为政治
的上层建筑反过来又影响经济基础。我国的土地政策是：土地集体所有，家庭经营，是世界上唯一可以不断调整以适应家庭人口变化的制度安排。土地不断调整，虽可适应家庭人口的变化，但经常性的变动和调整，也会让农民对土地使用权政策缺乏信心。因为土地的调整使得土地变得细碎化，容易引起承包户对土地的预期不足，将严重限制农村土地承包经营权流转市场的发展。由于土地在农户间的单纯转移不会构成效率的损耗，加之流转的程序方便简单，农村熟人文化盛行，所以土地违规私下流转现象频繁发生。
另外，户籍制度和农村社会保障制度的缺陷，对农村土地承包经营权的流转也起着一定的消极作用。户籍制度方面：中国的户籍制度限制了人口的自由流动，占我国人口80％比例的农村人口一直被严格控制在土地上，阻碍了农村剩余劳动力的转移，从而影响了农村土地承包经营权的流转。改革开放以来，虽有大量农业剩余劳动力源源不断涌向城市，但他们对土地的依附关系无法解除，他们不敢贸然将土地转让出去而是由留守老人或妇女继续在家从事简单而传统的农业耕作，导致土地的利用率迅速降低，农村土地出现了大面积的“隐形荒芜”。农村社保方面：长期以来，我国对农村地区缺乏或丧失劳动能力、生活无依无靠的老、弱、残疾以及孤寡人群提供五保，绝大多数农民没有被纳入社会保障的范围，其养老、医疗主要依靠自我保障和家庭保障。由于土地可以为农民带来一定的经济收益，其子孙还有继承权，即使被征地，也可以得到一定的补偿，同时土地还具有一定的就业保障以及社会保障功能，所以农民是不会轻易放弃拥有使用土地的经营权。这必将影响农村土地承包经营权的供给，也不利于土地承包经营权的流转。
(二)解决对策
1.发展非农产业，减弱农民对土地的依赖
河南人多地少，土地资源极其宝贵，而农民对土地的依赖性强，不利于土地承包经营权流转。要减弱农民对土地的依赖性，推进土地流转速度，现阶段的土地经营就必须做到既能保证农户的基本收入和消费支出，让他们在非农产业和城镇务工所得的收入和保障能替代土地对农民的价值。加强农民的职业培训，提高其劳务价值，能让农民“走出去”务工，能确保农民工有序流动和顺利增收；发展乡镇企业，提高企业的经济效益，能扩大其就业容量，能为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。所以，加强对农民的职业教育提高其技术技能和大力发展乡镇企业是消减目前农村农民对土地依赖性要做的两件大事。
2.加大土地流转宣传力度
转移农村劳动力，促进土地正常有序流转是河南农村经济发展的必然趋势。各地在加大宣传力度的基础上，要充分发挥新闻媒体的作用，加强对农村土地流转的重要性和必要性的宣传，转变农村干部群众对土地的传统观念。使广大群众认识到，土地不再是农民赖以生存的“命根子”，也不应成为是农民就业和生存的唯一手段。在宣传土地流转政策的时，要清晰明了，不能简要概括，不要让农民对相关法律法规一知半解，必要时，可组织部分乡村干部和土地承包大户赴外地实地参观，学习成功经验。
3.加强农村土地流转制度化建设，建立适合河南土地流转管理机制
根据《农村土地承包法》的相关要求，按照渐进式改革和可操作性原则，订立实施细则，积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，制订适应河南省情的土地流转管理制度，在农户平等协商、依法、自愿、有偿的前提下，尽快出台农村土地流转的激励机制，积极引导土地流转，保证土地流转健康有序进行，确保农民利益不受损害。为土地流转营造良好的环境，要在政策上积极引导，在经济上给予奖励，在扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜，以刺激和调动承包户和流转大户搞好土地流转工作。
4.建立服务机构，培养流转市场
土地承包经营权的流转实质上是一种市场行为。土地承包经营权在农民之间私下流转进行交易，既没有法律保障，又缺乏相应的市场规范和监督机构规范，会导致不公平交易和高成本交易。从交易范围来看，这样的交易局限于本村、小组这样的小范围内，这种土地承包经营权的自发性流转所形成的流转关系很不稳定，制约了土地长期有序的流转，无法形成适度的土地规模经营和优化配置。因此做好土地承包经营权流转管理和服务工作，有效解决流转信息不畅，空间过小的问题，强化土地流转中间组织的服务功能。继续发挥村级组织的行政推动作用、沟通协调功能，是引导土地承包经营权规范有序流转，减少矛盾纠纷，提升流转速度的重要措施。
5.逐步完善农村社会保障机制
从河南的省情和现实经济发展条件来看，在相当长的时期内，土地曾是农民最基本的生活保障。在省内各地城区规模的扩张和城乡一体化建设的推进过程中，要最大限度地发挥土地的市场要素功能，明确农民利益，不能以牺牲农民利益为代价。完善农村的各项社会保障制度，建立健全农村各种社会保障机制，对于外出打工的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工逐步纳入城镇社会保障体系，确保农村社会稳定。
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【昌邑市农村土地承包经营权流转及纠纷情况调研报告】推荐阅读：
