农民工工伤保险现状调查报告（共8篇）
农民工工伤保险是指农民工在生产、工作中遭受事故伤害、职业性疾病以及因这两种情况造成死亡，在农民工暂时或永久丧失劳动能力时，国家和社会为农民工及其亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助，以保证农民工或其遗属的基本生活的一种社会保障制度。
从近年我县工伤事
故发生情况看，农民工工伤事故发生人数约占到了工伤事故总人数的65%左右；且农民工在工伤认定、医疗救护、康复及待遇补偿方面颇费周折，因而农民工的职业安全与工伤保险在我县发展县域经济，构建和谐社会的建设过程中成为政府不可忽视的紧要问题，由此可见，农民工的职业安全与工伤保险是城市化过程中不可忽视的问题，为此，2013年12月我对上饶县农民工参加工伤保险的现状进行了实地走访调查，对我县现在农民工工伤保险存在的一些问题进行了分析、思考，并提出了相应的对策和建议。
一、农民工工伤保险参保现状
通过调查发现，我县共有各类企业近400家，拥有员工近4万人，其中农民工约1.8万人。在调查的100多家企业，500员工中，当问到工伤保险是什么性质的保险，有没有参保时，有87人回答是国家性质的，有300人回答是商业性质的，是要交钱的保险，有115人回答不知道，至于问到这个保险的费用该由谁交时，更是90%以上不清楚，对于问到发生工伤后能得到什么待遇时更是一窍不通。据统计，全县没有参加工伤保险的企业占了近50%，参保的企业也有58%没有全员参保，有92%的农民工不知道有关伤亡补偿的标准，65%的农民工不清楚是否参加了工伤保险及相关的社保政策制度，很多农民工把工伤保险混同为商业性保险，甚至认为工伤保险是“正式工”的事，与自己这些“临时工”是不沾边的，而且这些人当中相当大一部分人有“拿人工资，替人做事”的思想，既然拿了别人的工资就理所应当为老板做事，即使发生了事故，也是自己不小心，活该自己倒霉，赖不上别人，由此可见许多农民工对工伤保险缺乏必要的了解，对能够切实保障自身权益的工伤保险也迫切需求。
二、大多数农民工享受不到工伤权益的原因及存在的问题
1、企业认识不到位。
调查中发现，很多用人单位普遍存在交工伤保险不划算的错误认识，而且他们认为，农民工素质低，人员流动性又大，人员不容易管理，为他们参加工伤保险的话会增大企业成本，不利于企业在竞争中的生存和发展，因而不愿为农民工参加工伤保险，且在农民工发生工伤事故时，许多企业不但不积极救治，反而百帮拖延、拒绝支付农民工补偿、医疗救治等合理费用，根本不知给农民工买工伤保险本来就是用人单位的应尽义务，而且为职工参加社会保险不仅是社会的责任也可以稳定职工队伍，只有做好了工伤保险工作，维护好了职工的合法权益和利益，才能提高职工的工作热情，从而使企业更好更快的平稳发展。
2、非法用工现象严重。
在发生工伤事故的单位中，有些单位连营业执照都没有，根本不具备用人资格。特别是在建筑领域，存在着严重的非法转包、违法分包现象，包工头大量存在，使得许多农民工发生工伤后不知向谁索赔，而发生了工伤事故后，在治疗阶段，大部分用人单位对农民工的治疗还是比较积极的，但大多数还存在着这样一些问题：有些用人单位在农民工尚未完全痊愈的情况下就让农民工出院，致使农民工身体康复期变长，严重的甚至可能留下后遗症，还有少部分用人单位以农民工对工伤的发生有过错为由要求农民工自己承担医疗费用或单位承担少量的医疗费用，而工伤保险实行的是用人单位无过错责任，并不考虑劳动者是否有过错（故意除外），只要发生工伤，用人单位就应给予承担全额责任，如果是伤残程度较高的工伤，在农民工保住命后，后续治疗的费用是相当大的，如果用人单位不承担治疗费用，单凭农民工的经济能力是根本承受不起的。我国《工伤保险条例》规定，一旦发生事故由劳动保障行政部门进行工伤认定，工伤认定是受害人能否享受工伤待遇的关键，但这只受用于那些具有法人资格的用人单位或企业。所以说政府保障对于大多数徘徊于法律之外的农民工工伤问题还是没有解决办法的，非法用工问题政府方面也绝对不容忽视，应加大监管力度，确保广大农民工的合法权益不被侵害。
3、农民工发生工伤后，未参保的用人单位不积极主动地申请工伤认定，也不按法律规定向农民工支付工伤待遇。
城市化的发展是社会主义现代化进程中的必经之路, 而现代化的过程中常伴随着城市的扩大和城市人口的增加。因此, 城市交通和农民工问题在现代社会背景下显得愈发突出, 农民工工伤保险缺损危及到我国劳动力资源的可持续发展, 成为政府与社会关注的焦点。
湖南省长沙市是我国中部崛起战略中的重要城市之一。随着城市发展进程的加快, 从2008年至今长沙地铁交通工程建设一直备受关注。正因为长沙地铁工程的建设, 星城涌现出了一大批地铁修建工。他们的出现, 一方面, 满足了长沙修建地铁项目需要大量劳动力的需求, 缓解了湖南省周边乡镇存在大量剩余劳动力的就业压力问题, 为长沙新型城镇化建设、环境友好型社会的形成和交通运输业的发展做出了突出的贡献。但另一方面, 长沙地铁农民工工伤风险保障现状不容乐观。他们就业层次低、劳动时间长、流动性强, 且由于工作环境限制他们多处于阴暗潮湿的恶劣环境中, 缺乏必要的劳动保护, 工伤事故更易发生。因此, 长沙市地铁农民工投保工伤保险中存在的问题更具代表性, 对长沙地铁农民工的工伤保险投保情况的调查与访谈也具有重要意义。
笔者于2011年7月, 在湖南省长沙市地铁2号线施工工地中初步选择了4处工地 (分别位于橘子洲、五一广场、芙蓉广场、长沙火车站) 的农民工进行调查与访谈, 询问了中铁二局、中铁五局、中铁十三局等地铁施工承建方工地相关负责人, 发放了调查问卷, 走访了长沙市地铁施工单位相关部门, 调查其对国家社会保险的落实度以及工伤保险投保的执行度, 搜集了工伤保险投保与赔偿等情况的相关文献资料及数据, 以便更加全面地了解长沙市地铁农民工工伤保险相关情况。
二、长沙地铁农民工工伤风险保障现状分析
1、长沙市地铁农民工工伤风险保障现状
笔者在中铁五局及中铁十二局的实地调查中了解到地铁农民工的相关工种 (架子工、电焊工、吊车司机、桥吊司机、司索工、信号工等) 。并在中铁五局长沙市轨道交通2号线一期工程4标项目部了解到地铁施工场地的人员配备具体情况 (见表1) 。
不难看出, 在地铁施工场地农民工占了绝大多数, 长沙地铁农民工的工伤风险保障问题值得我们调查研究。
根据湖南省统计局的调查数据与笔者在地铁施工现场发放的调查问卷反馈信息显示, 农民工参加工伤保险情况受以下几个因素的影响:教育层次、年龄、性别、行业连续工作时间、月经济收入、劳动合同执行情况、安全保护情况、高危行业从业率、岗位培训情况、设施影响因素以及工伤事故的发生处理情况。
(1) 被调查地铁农民工基本数据。笔者在4处调查工地共发放调查问卷200份, 收回有效问卷163份, 有效率85%。具体数据见表2。
(2) 劳动强度及劳动时间。据收回的有效问卷数据统计及采访调查, 长沙地铁农民工的日工作时间以及月休息时间对劳动合同的执行情况具有很大影响。劳动合同是劳动者遭遇工伤事故后启动工伤索赔程序的依据, 也是申请工伤认定必须出具的材料证明。劳动合同的执行情况在一定程度上决定了地铁农民工工作中所面对的事故风险高低。长沙市地铁农民工劳动强度及劳动时间情况的具体相关数据见图1、图2。数据表明, 长沙市地铁农民工工作时间明显超过正常水平, 每天工作8—12小时的占近一半, 符合劳动法规定的每日8小时工时的仅有17.2%, 而休息水平远低于正常水平。
(3) 农民工安全保护情况。笔者在调查走访中发现, 受访者对安全保护措施的关心度远不及对工资上涨与否的关心度。地铁公司对农民工安全保护项目的供给顺序依次为:劳保用品提供、机器设备防护、定期安全培训、定期健康检查、女性孕期保护。而实际上农民工对此安全保护的需求顺序为:机器设备防护、定期安全培训、劳保用品提供、定期健康检查、女性孕期保护 (见图3) 。
(4) 长沙地铁农民工岗位培训状况。农民工从农民转变为工人需要一定时期适应, 现代工业风险防范意识缺乏在很大程度上增加了工伤事故的发生率, 因此, 生产岗位的技能培训在很大程度上影响他们生产操作的熟练度, 只有在他们对大机器生产的危险性有必要了解时, 才能进行基本工伤风险防范。表3调查数据显示:大部分的岗位培训在三天以内, 地铁农民工仅仅只是了解了生产操作的基本常识和技能而已。尽管国家要求将农民工培训教育提上日程, 长沙市也出台了农民工培训规划, 开展过“百万农民工同上一堂课”的安全生产教育活动, 以促进湖南农村劳动力向非农产业和城镇转移, 但部分地铁公司社会责任感的缺乏和地铁农民工素质低下这两大因素一定程度上阻碍了安全教育培训的展开, 也成为工伤事故居高不下的重要原因。
(5) 工伤事故的发生处理情况。根据调查问卷的统计数据显示地铁农民工工伤伤残发生率高达21.1%, 从结果分析大部分农民工直接找老板索赔, 与教育程度无关。在帮助寻求上多源自亲戚或老乡, 向工会求助或诉讼于法律的比例相当少。在农民工工伤事故责任归属问题上, 一定程度上农民工选择个人与雇主分摊, 但仍有15.5%的人选择自己承担。由此可见农民工在工伤事故处理上处于弱势 (见表4) 。
2、相比湖南省内农民工工伤风险保障现状
据湖南省统计局资料及调查数据分析:湖南省农民工的性别结构为:男性占65.7%, 女性占34.3%。农民工的年龄结构为:20岁以下的农民工占6.3%, 21—30岁的农民工占25%, 31—40岁的农民工占36.9%, 41—50岁的农民工占25%, 51岁以上的农民工占5.7%, 农民工主要为青壮年。农民工的户口所在地结构主要以省内的农民工为主, 占60.3%;其他农民工大多来自湖南周边省份 (见图4) 。农民工的学历结构:如表5所示, 近80%的农民工为初中或以下学历, 整体受教育水平较低;农民工的年龄和学历大致成反比, 反映了我国年轻一代的农民工受教育程度有较大提高。此外据问卷调查统计, 男性农民工学历略高于女性农民工。
3、相比国内农民工工伤风险保障现状
据国家统计局监测调查结果显示, 2010年, 全国农民工总数达2.42亿人。其中外出就业1.53亿人, 本地非农就业0.89亿人。
这反映出:一是农民工已经成为一个规模巨大且不容忽略的特殊社会群体, 必然导致相应的社会后果与整治后果;二是这一群体作为国家经济改革政策的直接受益者, 以及国家经济发展尤其是城市经济发展的直接贡献者, 他们在收益与贡献中提升着自己的生活水平;三是这一群体不可避免地对中国现行的社会保障政策与户口政策等产生巨大的冲击。
正是由于中国农民工庞大的规模, 农民工的职业安全与工伤保险成了中国城市化建设乃至中国现代化建设过程中不可忽视的问题。为此国家相继出台了相关法律法规, 制定了有关政策。以2003年4月颁布的《工伤保险条例》为转折点, 国务院、劳动和社会保障部等多部委颁布实施了关于农民工工伤保险的几项重要法规, 我国农民工参加工伤保险的制度正在逐步完善、逐步细化。但我国现行的农民工工伤保险覆盖率仍比较低、工伤保险覆盖行业不均匀、参保农民工对工伤保险满意度不高等现象普遍存在。
三、长沙市地铁农民工工伤风险保障问题原因分析
笔者通过将调查得来的数据进行了相关的统计分析处理后, 发现了长沙市地铁农民工工伤风险保障存在的一定问题。下面从政府相关政策和地铁农民工自身原因这两个层面来进行分析。
1、政府相关政策
政府在农民工工伤保险制度的形成和发展问题上始终处于关键环节。因为工伤保险制度作为社会制度的重要组成部分, 只有在政府的推动与支持下才能得以形成和发展。
(1) 湖南省内制定的相关政策。据调查从2005年至今湖南省制定、颁布了一系列便民、利民、为民的有关保障农民工特别是长沙市地铁农民工工伤风险的相关法规、条例等。
例如2005年, 湖南省人民政府出台《湖南省农民工参加工伤保险暂行办法》, 推动在湖南省内全面启动工伤保险, 健全农民工社会保障体系, 长沙市地铁农民工得到了基本保障;2007年长沙市人民政府出台《长沙市农民工工伤保险暂行办法》, 为农民工参加工伤保险进一步搭起专门的政策平台;2008年长沙市人民政府颁布实施《长沙市工伤保险医疗管理暂行办法》, 优先为工伤人员解决救护用车和住院床位等, 为地铁农民工提供了更人性化的服务;2009年湖南省全面实施农民工参保的“平安计划”, 推动建筑施工企业、铁路公路水利施工队伍、危险化学品等企业农民工的参保工作, 为提高长沙地铁农民工参保率做出了一定贡献;2010年长沙实施规定:从事房屋建筑、市政基础设施、轨道交通等工程施工的建筑施工企业必须为与其形成劳动关系的施工现场内所有务工人员缴纳工伤保险费, 而务工人员个人不缴费。这无疑让更多的长沙地铁农民工享受到了工伤保险的福利。
随着政府政策陆续出台并日益完善、社会人士广泛关注, 2008年湖南省参保工伤保险的人数达到400万人, 其中农民工近100万人, 全省有5.6万人享受了工伤待遇;2010年长沙市参加工伤保险职工人数达70.52万人, 增长10.3%, 农民工投保人数约占22%, 其中农民工投保率在建筑业职工投保率中占10.8%, 农民工投保率在制造业职工投保率中占5.6%。
尽管如此, 长沙市地铁农民工的工伤保险投保率依然不容乐观, 这说明:第一, 政府的监管职能不到位。由于政府对用工单位的要求及监督检查力度的欠缺, 导致劳动合同签订不规范、安全生产设施不健全等一系列侵害农民工利益的现象的发生。第二, 政府对农民工工伤认识不到位。经济建设一直是长沙的中心工作;在政府的社会保障工作中, 重就业、重养老、轻工伤保险的观念普遍存在。造成了长沙市工伤保险覆盖率一定程度上的缺失。第三, 工伤保障职能不到位。虽然国家已明确规定了农民工工伤保险为强制保险, 但现实中其强制执行方面仍然欠缺。第四, 法律援助职能不到位。在地铁农民工权益受损时, 政府没有主动向农民工伸出援助之手。
(2) 国内制定的相关政策。我国在2003年正式颁布《工伤保险条例》, 并于2004年1月1日起在全国实施。《工伤保险条例》改变了过去只有国家行政、事业单位和一些国有企业的职工才能享受工伤待遇的状况, 第一次明确地将农民工涵盖在保险范围内, 为农民工工伤保险提供了法律依据。
经过十几年的改革, 我国工伤保险制度在以下4个方面取得了明显进展:第一, 工伤保险立法日趋完善。目前, 国家及有关部门已制定实施了《劳动法》《工伤保险条例》《职业病防治法》《工伤认定办法》等法律法规及规章, 初步形成了农民工工伤保险及防治职业病危害的法律体系。为长沙市地铁农民工捍卫自身合法权益做了坚强后盾。第二, 工伤保险范围日益扩大。首先, 工伤保险覆盖的人群所在单位从国有企业扩大到外资、私营等各类事企业单位以及民间非营利组织;其次, 认定工伤的情形范围扩大。上下班途中受到机动车事故伤害以及为维护公共利益受伤等情形列入了工伤范围, 扩大了受保障人群范围, 使长沙地铁农民工得到了更全面的保护。第三, 工伤保险基金的筹集采取了社会统筹办法, 实行行业差别和单位浮动费率。工伤保险费由雇主缴纳, 职工个人不缴费, 基金在地区一级统筹使用, 并采取了行业差别费率和单位浮动费率相结合的办法。第四, 规范了管理制度, 提高了工伤补偿待遇的保障水平。法规规范了工伤认定和劳动能力鉴定程序, 提高了津贴标准, 增加了保障项目;浮动费率制度的实施, 促进了企业重视预防工作, 使处在危险工作环境中的地铁农民工得到更有力的社会保障。
虽然《工伤保险条例》为保障工伤职工合法权益起到了积极的作用, 得到了社会的认同。但《条例》因其自身存在的固有缺陷, 给农民工尤其是地铁农民工在请求工伤保险待遇的操作工程中制造了一些阻碍。第一, 工伤保险的相关法规不健全。相关成文法律在具体实施过程中缺少一些与之相配套的规范性文件, 使地铁农民工在工伤事故中缺乏有力法律依据。第二, 工伤保险差别费率制定得不够科学, 浮动费率机制未完全形成。工伤保险差别费率仅将行业按大体危险程度分为三大类别, 费率的浮动仅分上下两档。未体现对工伤事故发生率不同的企业、行业实行差别性的负担, 不利于工伤保险基金的首付平衡, 挫伤了企业重视安全生产的积极性。第三, 工伤认定、处理程序复杂。有关部门处理工伤案件时间长, 导致长沙地铁农民工在工伤事故处理赔付上处于弱势。第四, 政府强制力不够。由于政府工作量大, 用人单位较分散, 因而政府对用工单位的监管很难完全到位, 导致长沙地铁农民工的合法权益屡受侵犯, 无法享受到工伤保险待遇。第五, 我国现行的城乡二元结构户籍制度是农民工工伤保险问题的制度性原因。属农村户口的城市农民工难以享受到城市社会保障, 造成了长沙地铁农民工工伤保险一定程度上的缺失。
2、长沙地铁农民工自身原因
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军, 他们的户籍是农村, 主要从事非农产业, 亦工亦农, 流动性强。长沙地铁农民工为长沙经济社会的发展挥汗如雨, 成为产业工人的重要组成部分, 引起了社会的广泛关注。但他们在对工伤保险的认识、处理工伤事故上存在了一定的问题。据调查数据分析, 地铁农民工自身存在的问题是制约农民工工伤风险保障制度发展的障碍之一:第一, 长沙市地铁农民工多数为土建队, 负责地铁车站内轨道铺设、墙壁粉刷等工作, 他们工作不稳定, 流动性较强, 在一定程度上影响了工伤保险的参保率。第二, 部分长沙市地铁农民工对工伤保险了解少、保险观念淡薄。在此次调查中, 长沙地铁农民工工伤伤残发生率为12.4%, 但工伤保险理赔率仅为17.4%, 15.5%的人选择了全部自理。第三, 长沙地铁农民工教育程度普遍不高。调查数据显示80.37%的长沙市地铁农民工仅具有高中及以下文化, 且公司提供的岗前安全培训不到位, 参加安全教育培训的农民工仅占5成。必要安全意识及技能的缺乏, 增大了工伤事故的发生率。第四, 农民工工时被任意延长, 由于得不到充分休息, 工伤事故发生的可能性增大。据调查数据显示, 近5成长沙地铁农民工每天工作8—12小时, 明显超出劳动法规定的每日不超过8小时的正常水平, 而休息水平却远低于正常水平。
四、针对长沙市地铁农民工工伤风险保障问题的对策研究
针对长沙市地铁农民工参与工伤保险中存在的障碍与原因, 为推进长沙市地铁农民工全面参保, 实现农民工全覆盖, 现提出以下建议。
1、长沙市地铁农民工工伤保险投保方面
对农民工:应加强自身安全价值观建设。对政府:组织农民工进行岗前培训, 以减少工伤事故发生率;实行在注册地参加工伤保险原则, 未在注册地参加工伤保险的, 在生产经营地参加工伤保险;打破计划经济时期形成的以户籍为“楚汉河界”的二元社会结构模式, 保障各种资源在城乡间合理流动, 践行以人为本的发展战略。对企业:实施利益激励机制, 提高企业内部农民工工伤保险参保率。
2、长沙市地铁农民工工伤保险索赔方面
对农民工:增强法律意识, 熟知工伤保险赔偿条例。对政府:制定强制性政策要求企业参保, 严格工伤事故赔付标准。对企业:增强企业社会责任感, 明确自身工伤保险费的缴纳义务, 严格执行政府相关政策, 切实保证农民工相关利益。
3、长沙市地铁农民工工伤保险理赔方面
政府应加强职能建设, 完善法制建设, 不断提高工伤风险处理的技术水平。第一, 建立专门的、统一的非营利性机构对农民工工伤保险相关事宜进行管理。包括农民工工伤保险基金管理、事故调查、医疗鉴定, 并对基金集中调剂, 实现互助互济、共担风险的功能。第二, 健全完善相关法律法规, 增强各法律之间的关联性, 避免脱节与重复。我国至今尚无一部关于农民工工伤保险的全国性专门法律或法规, 国务院颁发的《工伤保险条例》为行政法规, 针对性不强, 而《劳动法》等全国性立法对农民工而言则缺乏可操作性。第三, 完善工伤保险基金制度。合理分配基金在预防、补偿、康复上的比例, 优化支出结构, 提高基金使用效率;适当调整我国工伤保险基金结余与农民工工伤补偿待遇的比例, 强化其待遇的落实;提高统筹层次, 建立农民工工伤保险账户自由转移制度。
总而言之, 从政府、企业与地铁农民工自身三方面出发健全完善我国农民工工伤保险体制, 这样中国城市化建设及现代化建设的进程将不断加速, 建设社会主义和谐社会的战略目标将更快得以实现。
摘要：长沙市地铁农民工是一群具有农村户口身份却在城市务工的劳动者, 是经济社会转型时期的特殊社会群体, 他们为长沙经济的腾飞做出了极大的贡献。但经调查发现, 在传统二元社会结构中他们享受工伤风险保障待遇的权利受到了较为严重的侵害, 政府、企业与农民工自身的问题导致了一系列工伤风险保障问题的出现。本文就调查得来的数据, 分析长沙市地铁农民工工伤保险缺失的现状及原因, 并阐述了如何解决长沙市地铁农民工工伤保险相关问题的相应对策。
关键词：长沙,地铁农民工,工伤风险保障,现状,原因,对策研究
参考文献
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【关键词】农民工;医疗保险;城市医疗保险;农村合作医疗
中图分类号:F840.684 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)05-0224-02
1 农民工医疗保障现状
农民工是指具有农村户口身份却再在城镇务工的劳动者,是中国传统户籍制度下的一种特殊的身份标识,是中国工业化加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。2007年我国农村外出就业劳动力达1.26亿人,乡镇企业从业人员为1.5亿,扣除重复计算部分,2007年农民工达到2.26亿人。数量如此庞大的农民工,生存状况却让人堪忧。农民工在城市中从事最脏、最累、最危险的工作,却缺乏相应的保障,尤其是医疗保障。目前,我国的医疗保险制度只覆盖城镇企业职工,农民工作为一个特殊的群体,没有城市户口又不生活在农村,既享受不到城市医疗保险又不被农村合作医疗所覆盖,长期游离于医疗保险的“保护网”之外,成为新的社会弱势群体。所幸的是,农民工缺乏医保问题已引起相关部门的关注,建立农民工医疗保险制度开始被提上议程。
劳动和社会保障部2004年出台《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》,明确要求各地劳动保障部门,把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。根据农村进城务工人员的特点和医疗需求,各地劳动部门要合理确定缴费费率和保障方式,解决他们在务工期间的大病医疗保障问题;用人单位要按规定为其缴纳医疗保险费。对在城镇从事个体经营等灵活就业的农村务工人员,可按照灵活就业人员参保的有关规定参加医疗保险。2006年3月《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台,劳动与社会保障局于2006年5月制定了《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》,至此,各地纷纷探索、建立农民工医疗保险制度。
纵观各省市出台的农民工参加医疗保险的法规、办法,各地制定的参保办法都有以下特征:第一,农民工不缴费。如北京市《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》,大连市《有关农民工参加医疗保险的实施办法》都明确规定了农民工参加医疗保险不缴纳保险费用,费用由用人单位承担,体现了国家对农民工的关照,减轻了他们的负担。第二,以大病保障为主。农民工医疗保险遵循“保大病”的原则,主要是从农民工本身的特点出发的,大病医疗费用昂贵,农民工无力自己承担,建立大病医疗保险可解他们的燃眉之急。而且为所有小病提供保障,以我国目前的经济水平还不具有这个实力。第三,保当期。散见于各地的法规均强调了这个原则,医疗保险只报销工作期间且是医疗保障期间内所发生的医疗费用。如《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》规定劳务工不包括超过国家法定退休年龄的人员;《德州市农民工参加医疗保险办法》(试行)规定,参保缴费期间不得中断缴费,中断缴费者从中断的下月起停止享受医疗保险待遇。
2 现行制度的缺陷与面临的难题
2.1 立法统筹层次低,各地制度不统一
我国目前尚未有专门的医疗保险法律,医疗保险事业还停留在社会政策的层面,至于农民工的医疗保险法律就更加匮乏了,目前仅有《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》两个指导性文件。各地出台的都是地方法规、规章,有些地方立法不严,出台的法规、政策互相冲突,严重损害了法律的严肃性。而且由于各地分别出台实施办法,使得各地“各自为政”,制定的相关制度都只在本行政区域内有效,无法满足农民工流动性的要求。我国现行医疗保险制度不能在城乡之间实现有效的对接,医疗保险基金区域统筹与农民工跨省流动存在尖锐矛盾。当农民工从一地迁徙到另一地时,他们原来享受的权利就会荡然无存。同时,因为统筹层次低,各地的基金不能调剂使用,更容易出现支付危机,损害农民工的权益。更进一步来说,各地对农民工医疗保险制度的探索,因为经济发展不平衡,法律制度设计也不一样,为将来建立全国统一的医疗保险制度留下了隐患。
2.2 覆盖范围不够大,退休后没保障
根据劳动与社会保障部的要求,城镇所有用人单位(以下简称用人单位),包括各类企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位必须为本单位农民工缴纳医疗保险费,按照属地原则参加统筹地区医疗保险。合肥市《农民工参加医疗保险试行办法》对农民工的定义为:“农民工是指在国家规定的劳动年龄内并与城镇用人单位建立劳动关系或形成事实劳动关系的非城镇户籍的进城务工人员。”这个定义是比较完整的,几乎包括所有进城务工的人员。但是还有没有与用人单位建立劳动关系的进城务工人员,如自主创业的个体工商户,灵活就业人员,还有下岗的农民工,他们与旧的用人单位解除了劳动关系还没来得及与新用人单位建立劳动关系。除此之外,还有失地农民,随着工业化和城市化进城的加快,被征用土地的农民数量不断增加,这些人有农民身份却无土地保障,仍把他们称作农民已名不符其实。但现阶段的医疗保险却是与就业捆绑在一起的,上述人员因此被抛弃在医疗保险网之外,这大大削弱了医疗保险的保障职能。还有一个更为重要的问题就是,医疗保险只保当期,农民工退休后的死活没人管。但这个时候农民工因为没有收入和步入晚年,他们更需要医疗保险分担风险。
2.3 费率过高医保关系接续难,参保没有强制性
根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的精神,农民工医疗保险不承担国有企业历史遗留问题的负担,单独建立医疗保险大病统筹、住院医疗等基金,以避免农民工的医疗保险基金被侵蚀而出现支付危机,更好地保护农民工权益。即便如此,农民工还是普遍反映费率太高,负担太重。而且,因为农民工参加医疗保险没有强制性,可任意退保,目前在很多省市都出现了退保热。据统计农民工参加医疗保险的参保率仅为10%。
影响农民工参保的另一个原因是医疗保险关系的接续难。很多地方仅对农民工在本统筹地区内从一个单位转移到另一单位作了规定,可对统筹地区之间的流动却没有相关法律规定。这也反映了医疗保险统筹层次低的弊端。目前,我国养老和医疗等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位,多在县市级统筹内运行,各统筹单位之间政策不统一,难以互联互通,而且,因为没有个人账户,没有个人积累的基金可转移,农民工的社保关系转移则更为困难。
2.4 监督力度不够,缺乏法律救济机制
很多地方法规都规定了用人单位应当在招用农民工30日内,到所在统筹地区的社会保险经办机构为其办理相关参加医疗保险的手续,否则将会对其进行处罚。用人单位未按规定缴纳医疗保险费,农民工可向劳动保障监察机构投诉,也可向有关管辖的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。虽然各地法规都规定当农民工权益受到侵犯时可投诉或仲裁,可是这些处罚充其量只是行政处罚,对用人单位处罚较轻。也没有规定违法企业应负的法律责任,农民工不能提起民事诉讼或者是刑事诉讼,不能对其进行严惩,起不到震慑其他用人单位的作用。地方法规中也没就政府和社会保障部门的责任作出规定。而且,因为农民工在劳动关系中处于弱势一方,投诉的结果可能是丢掉饭碗,维权又费时费力,所以很多农民工都选择了“忍气吞声”,不愿意为自己的权利据理力争,更助长了一部分違法企业的气焰。
3 农民工医疗保险制度的完善
3.1 过大覆盖面,提高统筹层次
目前的医疗保险县市统筹已明显不能满足现实的需要,因为统筹层次过低,产生了一系列的问题,如上文所提到的农民工享受医疗保险待遇的不公平,阻碍了农民工的自由流动,和交了费享受不到相关保障等。这大大违背了设立医疗保险制度的初衷,而且削弱了医疗保障的互济功能。因此当务之急是逐步提高医疗保险的统筹层次,从县市一级统筹向省级统筹过渡,并逐步实现全国统筹。这是解决一切问题的根本所在。同时建立全国性的医疗保险制度,可以统一各地的医疗保险立法,建立全国统一的医疗保障网,把全国范围的农民工纳入保护网内。扩大保障范围,将一切灵活就业人员与无业人员也包含其中,避免出现某些没有职业又是非农户口的居民既不能参加城镇职工医疗保险,又不符合新型农村合作医疗的参保条件的尴尬,真正做到全民医保。深圳市将农民工子女纳入医保范围,就是一个非常有益的尝试,使农民工切实感到城市的温暖。
3.2 改变筹资缴费的单一化模式,分类参保
按劳动与社会保障部的规定,农民工参加医疗保险的缴费额以全省上年度职工月平均工资作为缴费基数,缴费比例为1.5%-2%。也就是说各个统筹地区内所有农民工的缴费额是一致的。但是实行统一费率并不合适,因为各个农民工的经济状况不一样,应该区别对待、分类参保。天津市的做法值得借鉴,《天津市农民工医疗保险办法》规定:用人单位与农民工凡是建立一年以下期限劳动关系的,应当参加农民工医疗保险。用人单位与农民工凡由一年以下期限劳动关系转为稳定劳动关系的,应当随本单位城镇职工基本医疗保险的参保方式,参加城镇职工基本医疗保险或大病统筹基本医疗保险。天津市改变了一刀切的做法,根据不同情况进行变通。我们可以从中得到一点启示:凡是各类用人单位所使用的比较稳定的农民工,应该參加与企业其他职工一样的医疗保险制度,纳入城市医疗保险体系,享受同样的保险待遇。对于进城灵活就业的农民工,应该实行灵活的医疗保险制度,有条件且自愿参加城镇职工基本医疗保险制度,应该允许其参加;对于收入不稳定,无法按照城镇职工缴费标准参保缴费的,可将其纳入农村新型合作医疗体系,使其也享受到医疗保险待遇。这样同时可使农民工的城镇医疗保险与新型农村合作医疗衔接起来,解决农民工退休后的医疗费用问题。
3.3 建立农民工医疗救助制度
目前农民工享受医疗保险以有劳动关系为前提,无工作即没保障,将一部分人排除在外。而且现行的制度只给农民工提供打工期间的医疗保障,丧失劳动能力者的生活无法得到保障。再次现在的农民工医疗保险以“保大病”为主要原则,对小病帮助较小,对于贫困农民工来说,小病的费用他们也往往支付不起。所以,在进一步完善现有医疗保险制度的基础上,探索、建立农民工医疗救助制度以帮助极为贫困的农民工家庭或失业的农民工是很有必要的。在此背景下出台的《北京农民工医疗救助基金实施办法》满足了这个要求,对患大病、急病而无力承担医疗费用的保姆、小时工、小手工业者、小商贩等,还有在北京工作的农民工,因大病、急病丧失劳动能力或自救能力者提供帮助。这是一个很好的尝试,各地可借鉴北京市的做法,进一步补充完善农民工医疗保险制度的漏洞,使医疗救助成为农民工医疗保障的最后一道防线。
3.4 制定《医疗保障法》,健全医疗保障司法机制
要切实保障权利,必须借助于立法,使其上升到法律高度,目前应加紧制定《医疗保障法》。规定医疗保障的原则、参保对象、资金筹集;明确管理者、经办机构、参保者、监督机构;医疗救助的对象、救助方式、救助程序、监督机制;明确规定各方的法律责任,建立医疗保障争议处理制度等。以保证医疗保障工作有法可依。
建议在相关法律制定过程中,增加农民工强制性参保的规定,逐步实现农民工参保自愿性到参保法定性的过渡,并将“强制性”作为医疗保障法的重要原则。并进一步改革医疗保险制度中的不公平、不合理的规定。使农民工逐步享有与城镇职工相同的医疗保险待遇。
加大维护农民工权益的执法力度。强化劳动保障监察执法,加强劳动保障监察队伍建设,完善日常巡视检查制度和责任制度,依法严厉查处用人单位侵犯农民工权益的违法行为。健全农民工维权举报投诉制度,有关部门要认真受理农民工举报投诉并及时调查处理。加强和改进劳动争议调解、仲裁工作。对农民工申诉的劳动争议案件,要简化程序、加快审理,涉及劳动报酬、工伤待遇的要优先审理。对损害农民工权益的违法行为,要加大打击力度,依法追究违法者的法律责任,使当事人在其医疗保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。
参考文献:
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[3]华迎放.农民工情况的研究报告之五:农民工社会保障问题[N] .中国劳动保障,2005-8-6.
[4]张秀娟.如何推进农民工医保[J] .中国经济周刊,2007,5(1):22~23.
党的十九大强调，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这要求社会保障体系公平覆盖各个社会群体。农民工群体如何跨越“半城镇化”，如何更多更公平地分享改革发展成果，日益成为一个亟待破解的重大问题。本文集中探讨如何健全和发展农民工养老保险。
一、农民工养老保险参保现状
总的来看，目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。国家统计局抽样调查表明，2008―2014年外出农民工参加城镇基本养老保险的比例从9.8%上升至16.4%，上升了6.6个百分点，平均每年上升1.1个百分点，仍然处于很低的水平。据人力资源和社会保障部统计，2008―2016年，全国农民工中参加城镇职工基本养老保险的人数从2416万人上升至5940万人，参保率从10.7%上升至21.1%（见图1）。尽管这一统计数据与国家统计局抽样调查数据存在一定差异，但两项数据都表明目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。
分行业看，制造业农民工参保率相对较高，建筑业农民工参保率最低。基于国家卫生计生委2014年流动人口动态监测调查数据分析显示，制造业农民工中参加了城镇职工养老保险的占44.6%，服务业农民工中参加此项保险的占21.5%，建筑业农民工参保比例最低，仅13.5%。
分代际看，高龄农民工参保率明显低于全部农民工的平均水平。新生代农民工（1980年及以后出生）中参加了城镇职工养老保险的占27.4%，老一代农民工的参保比例为24.8%，前者稍高于后者。50岁及以上高龄农民工中参加了城镇职工养老保险的占13.5%，明显低于新生代农民工、老一代农民工的参保率，也低于全部农民工的平均水平（26.4%）。
分收入水平看，低收入农民工参保率明显更低。月收入1500元及以下人群参加城镇职工养老保险的人数比例仅为15.7%，1501―2500元人群为23.6%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、5001元及以上人群分别为30.6%、31.7%、28.0%，后三个人群明显更高。
分单位性质看，灵活就业农民工、个体工商户、私营企业农民工参保率特别低。欧美企业、港澳台企业、国有及国有控股企业农民工参加城镇职工养老保险的人数比例属于最高行列，分别达到79.2%、75.8%、74.4%，而无单位的灵活就业农民工、个体工商户（雇员、雇主、自营劳动者）的参保比例属于最低行列，分别仅为3.8%、10.7%，成为非常明显的“短板”，私营企业农民工的参保率也较低，为35.5%。
二、农民工养老保险发展面临的问题
（一）农民工整体收入偏低造成其缴费能力不足
低收入农民工参加城镇职工养老保险的人数比例明显更低，这说明收入水平相对低下制约了农民工的社保缴费能力，降低了其参保的可能性。
例如，根据广东省2016年政策，城镇职工养老保险缴费基数上限为16575元，下限为2906元。2016年全国农民工平均月收入为3275元，若以此为缴费基数，按8%的个人缴费比例计算，个人应缴262元/月;若是低收入农民工，如月工资2400元（2016年广州最低工资标准为1895元），个人应缴232.5元/月，占月工资的9.7%。而据国家统计局2015年监测调查，外出农民工每月仅生活消费支出就占月收入的30.1%。对于收入相对低下，而吃、住、日常消费、子女教育等刚性支出占比较大的农民工来说，如果再增加一笔占月工资约10%的养老保险缴费，确实是一个不小的负担。
（二）目前养老保险制度难以适应农民工的高流动性
建筑业农民工的低参保率与其高流动性、就业不稳定性密切相关，目前城镇职工养老保险在缴费、转移接续等方面的机制设计和运行效率很难适应这种高流动性。由于建筑行业普遍采取层层分包的劳动体制，建筑业农民工的劳动合同签订率很低，2013年，全国农民工劳动合同签订率为41.3%，其中建筑业比制造业的签订率低25.8个百分点。缺乏较稳定、正式的劳动关系直接造成用人单位或雇主逃避为建筑业农民工缴纳养老保险。而且，建筑行业的工作地点本身很不固定，一个工程周期长不过一两年，短的只有几个月，甚至只有几十天，这造成建筑业农民工流动性极强。
在高流动性情况下，如果要保证养老保险连续性，就要频繁办理转移接续手续。由于目前养老保险统筹层次低、各地缴费比例不完全一致等原因，他们还面临复杂的转移资金计算、待遇确定方法及地区经办机构之间的推诿。如果出现阶段性失业、半失业，其养老保险延续会面临更多麻烦。最终造成建筑业农民工自身也很难有积极性参保。
（三）灵活就业农民工参加职工养老保险面临制度障碍
数据表明，在农民工参加职工养老保险方面，灵活就业农民工、个体工商户是非常明显的“短板”。根据《中华人民共和国社会保险法》，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险。这表明，现行法律对灵活就业人员参加职工养老保险作出了选择性规定。但在实际操作中，部分地区政策规定，农民工不能以灵活就业人员身份参保和接续养老保险关系;有些地方虽然允许本地进城农民工以灵活就业人员身份参保，却不允许外来农民工如此。
根据2009年底出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这就造成一些?`活就业农民工的职工养老保险关系既不能接续，也无法退出。虽然根据2014年2月出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，但后者的待遇水平明显低于前者，农民工在城镇就业及为社会统筹账户所作贡献也得不到应有回报。
在缴费方面，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。在缺乏缴费激励机制和政府补贴的情况下，由灵活就业农民工自身负担全部20%缴费，压力可谓巨大，较大程度上限制了灵活就业农民工参加职工养老保险的积极性。
（四）养老保险关系转移接续依然存在体制机制问题
虽然近年养老保险关系转移接续的制度框架日趋完善，但现实表明，其实践操作仍然面临不少问题。目前我国基本养老保险在大部分地区只是地市级统筹，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，除了转移个人账户储存额外，还要转移12%的统筹基金，但在实际操作中，转移的统筹基金仍不足以填补养老金支付带来的基金缺口，给转入地养老保险基金带来巨大的支付压力。因此，地方社保机构接受养老保险关系转入的积极性不高。
我国目前养老保险制度体现出一定的碎片化特征，职工养老保险、城乡居民养老保险在缴费方式、待遇计发等方面存在差异，各个地区实际执行的养老保险政策也并不一致，从根本上造成了制度衔接障碍。一些地方社保经办机构反映，在跨省转移中，由于各地转移接续操作流程不统一，有些个人账户记录方式不规范，很容易造成转入地经办机构无法接收。而且省级社保机构之间是同级，在缺乏上级主管部门监督的情况，对不统一、不规范的问题难以协调妥协，从而影响养老保险关系转移接续。
（五）高龄农民工养老保险问题亟待解决
国家统计局监测数据表明，农民工群体正逐步高龄化，2010―2016年，50岁及以上的高龄农民工比例由12.9%上升为19.2%，40―49岁的比例由21.2%上升至26.9%。老一代农民工越来越接近或者已经超过退休年龄，对养老保险的需求较为强烈，然而由于执法监管不到位、制度不完善等原因，许多人面临过去用人单位未为其参保，目前又补缴困难的问题，养老保险权益无法落实。前文数据分析表明，50岁及以上高龄农民工参加职工养老保险的比例明显低于全部农民工的平均水平。
（六）农民工养老保险征缴的监管机制有待完善
由于农民工的农村户籍身份和弱势群体特征，加上地方政府部门监管常常缺位，一些用人单位或雇主往往能成功逃避为农民工缴纳养老保险费用。前文数据分析表明，私营企业农民工参加职工养老保险的比例比较低。其中原因主要在于对大量私营企业的职工养老保险征缴的监管不到位。
企业作为经营主体，内在具有减少成本的冲动，在企业各项社保缴费超过工资总额的30%、而政府监管无力的情况下，其经营管理者更是会能省则省、能逃则逃。从地方政府的角度来看，长期以来，不少地方出于投资环境的考虑，总是对一些私营企业的社保缴费监管乏力。
三、健全农民工养老保险的对策建议
（一）加快推进养老保险全国统筹，划转国有资本充实社会保障基金
目前基本养老保险统筹层次低造成各地制度不统一、养老负担畸轻畸重、基金互济性差、养老保险关系地区间转移接续难等突出问题。为此，应加快推进基本养老保险全国统筹。目前应先实现和巩固省级统筹，并从建立城镇企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始，通过中央调剂基金在全国范围内进行调剂，在此基础上走向真正意义上的全国统筹。建立中央调剂制度的具体办法可以为，从部分缴费低、基金结余多的地区每年提取一定比例到中央，再调剂给缴费高、基金收不抵支的地区。
为确保基本养老保险基金收支平衡，并为降低养老保险费率和缴费负担创造条件，应实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。2017年11月，国务院已经印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。应尽快选择部分中央企业和部分省份开展试点，加快建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制。
（二）分类分层解决好不同类型农民工的养老保险问题
对于就业和收入较为稳定的农民工，应将其统一、全面纳入城镇企业职工基本养老保险。对于灵活就业农民工、城镇个体工商户，应鼓励其参与基本养老保险，对其个人缴费进行适当的财政补贴，减轻其缴费负担。对于低收入农民工，应让其“低门槛准入、低标准享受”城镇企业职工基本养老保险，对于收入低于社会平均工资60%的农民工，可以直接以实际工资收入作为缴费基数，或者缴费基数按照统一政策，但降低缴费比例，将职工个人缴费定为4%―8%之间，企业缴费比例不低于12%;为保证农民工养老金待遇水平，可以在低缴费的基础上对个人账户进行一定财政补贴。对于在城乡间频繁流动的季节性农民工或非从业的农民工家属等，应鼓励他们参加城乡居民养老保险。
（三）完善灵活就业农民工、建筑业农民工等参保困难群体的参保办法
允许非本地户籍的灵活就业农民工、城镇个体工商户在就业地参加或接续城镇企业职工基本养老保险。就业管理部门应针对灵活就业农民工、个体工商户的情况，完善相应的就业登记办法，为其提供就业状况证明。社保管理部门应完善相应的登记缴费办法，提供更为便利的经办服务。
维护建筑业农民工劳动权益，清理建设领域违法发包分包行为，推动总包施工企业直接与农民工签订劳动合同;在建设领域严格推行工资保证金制度和“月薪制”。通过提高建筑业农民工劳动合同签订率、保障薪资发放，来提高其养老保险参保率。加强对劳务派遣公司的监督管理，防止以劳务派遣为名逃避为农民工参保。对不依法参保的劳务派遣公司，坚决取缔其派遣资质。
（四）健全农民工养老保险转移接续体制机制
国家应从宏观上平衡养老保险转出地与转入地之间的利益关系，为养老保险关系跨地区转移接续创造更充分的条件。进一步完善养老保险权益累计、分段计算、量化折算、合并享受的政策办法。
人力资源和社会保障部应指定或成立专门机构，负责养老保险跨地区转移接续的协调和监管，对转移的个人账户进行统一要求，对转移接续程序进行统一规范，对跨省转移过程中出现的争议和问题进行协调。通过“金保工程二期”建设，提高社会保险跨业务协同、跨省区合作、跨层级监管的全国一体化服务水平。充分发挥“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快优化养老保险跨地区转移接续流程、环节和手续，丰富服务渠道，创新服务方式，不断提高经办管理服务水平。
（五）推进和落实高龄农民工养老保险依法补缴
抓紧解决好50岁及以上高龄农民工的养老问题，对于参加城镇职工基本养老保险、但存在用人单位过去欠缴情况的，应完善和细化补缴措施，加大监察执法力度，落实补缴。应依据国家和地方相关法律法规，合理确定补缴起始时间。申请补缴的个人或用人单位应当提交证明其补缴时段在当地用人单位就业的劳动关系、工资发放等材料，经社保机构审核材料真实、齐全的，予以补缴。用人单位不主动承担的，由社保征收部门责令其承担补缴费用。允许非本地户籍农民工在当地延缴延退。
（六）加大对农民工养老保险扩面征缴的监察执法力度
大力加强重点行业（如建筑业）、重点企业（私营企业、中小企业等）、重点人群（如灵活就业农民工）的养老保险扩面征缴工作。进一步加强养老保险法律政策宣传力度，严格按照《中华人民共和国社会保险法》等法律法规，督促各相关主体参保缴费。加大劳动保障监察执法力度，严格查处侵犯农民工养老保险权益的各类行为，依法处罚不为农民工参保，少报、瞒报缴费人数，擅自更改缴费基数、费率，少缴、欠缴保险费用的用人单位。
注：
本部分以下数据均来源于此。国家卫生计生委流动人口司从2010年开始，每年进行全国范围的流动人口动态监测调查。本报告采用其中的2014年流动人口社会融合与心理健康专题调查数据进行分析，其中流动人口指在流入地居住一个月以上，非本?^（县、市）户口的15-59周岁流入人口;调查地点为在北京市朝阳区、浙江省嘉兴市、福建省厦门市、山东省青岛市、河南省郑州市、广东省深圳市和中山市、四川省成都市等八城市（区），有效样本15999个，其中农民工样本13927个。数据用SPSS19进行分析。基于这一抽样调查数据的分析侧重于比较不同人群参保率差异，而不在于精确衡量参保率绝对水平。
一是由于经济发展的`不平衡，村与村、户与户之间经济收入水平差异很大，现行“一刀切”的社会保障制度难以实行。
二是农村集体经济依然薄弱，集体补助部分不能到位。
三是失去土地后收入不稳定，被征地农民个人经济实力较弱。
四是被征地农民理解政策有偏差，参保意识不强。
五是被征地农民未及时就业，造成未参加企业养老保险。六是被征地农民养老保险相关配套政策急需进一步完善。
加快解决被征地农民养老保险问题的步伐，提高农民生活质量，使农民真正实现老有所养、老有所乐，在今后一段时期，应采取以下措施：
一是统筹解决被征地农民养老保险问题，逐步建立适合被征地农民的“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新型模式，使被征地农民充分享受城镇化、工业化建设带来的成果。
二是因地制宜，积极探索，制定符合被征地农民养老特点的具有可操作性的养老保险政策。
三是积极研究完善具体的配套制度，解除被征地农民的顾虑和疑问，使被征地农民最关心的一系列问题都能从中体现并解决。
四是促进被征地农民及时就业。加快项目建设，推动和引导三产的快速、健康发展。完善劳动力市场，帮助文化程度较高的被征地农民及时就业。制定三年培训规划，为尽快转岗打下基础。
关注城市农民工生活现状，保障其合法权益，使他们能在城市和城市居民一样安居乐业，更好地为XX区经济建设和社会发展服务，是政协委员十分关注的问题。为了解目前农民工在城市的生活现况，政协西湖联络处组织政协委员于20xx年8～9月，分组对西湖街道部分农民工的生活现况进行了调查。本次调查采取了举行座谈会、家庭走访和问卷调查等形式，共召开农民工座谈会4场次，走访农民工家庭89户，发放调查问卷78份。现将调查结果报告如下：
一、农民工生活质量的基本现状
1.人员数量在不断增长,但职业分布比较单一。2.收入水平在不断提高,但财产积累比较缓慢。
在社会各界的关注下，农民工的报酬总体上大有改善，但是少数企业任然存在克扣或拖欠报酬的现象。经调查,农民工进城务工经商的月平均收入约为1000元，一半以上的农民月收入在800元左右，仅有四成超过1500元，农民工收入又普遍比城市居民低。支出方面，农民工大都省吃俭用，除日常的住宿费用、衣食费用、出行费用外，其余都寄回农村用于子女教育、老人赡养、或存储起来以备急需。经调查得知，一半以上的农民工每月支出收入的四成用于日常开支，一半左右的农民工将收入的一半寄回家。由于收入低，负担重，农民工很难积累足够的财产达到富裕的程度。在受访人员中，在城市购买了商品房的仅占9%，购买了私人小汽车的仅占6%，比例都相对较低。3.保障措施在不断改善,但覆盖范围比较狭窄。
随着社会的进步，农民工的社会保障意识日益增强，国家也相继出台了一系列农民工生活的社会保障制度，但社会保障覆盖面仍有待拓宽。在受调查农民工中，仍有66.3%的没有购买工伤保险，69.7%的没有购买养老保险，76.0%的农民工没有购买医疗保险。虽然目前农村正在实行农村合作医疗保险制度，但因为报销比例低，可报销的项目门槛高，农民工生病时大多能撑则撑，实在不行才去药店买药，2/3的农民工都不上正规医院看病。在被调查者中，75%的农民工对自己的医疗状况表示担忧。
在走访中我们了解有40%的农民工未和企业签订任何劳动合同或协议，有50%的农民工拿不到加班补贴，57%得不到工伤补偿，80%的不能带薪休假。80%的女农民工无法享受带薪休产假，12%的农民工不清楚，也不能依法保护自己的合法权益，更有些农民工只要有活干，有钱挣就行了，签不签合同在他们看来关系不大，非常缺乏自我保护意识。同时，农民工工作时间普遍较长，近一半的每周工作7天，平均每天工作9小时。
4.物质生活在不断改观,但精神生活比较空虚。
近年来，农民工在生活和工作上的物质和社会环境有了很大改善。人们普遍认同了农民工在城市建设发展中的作用，社会也给予了农民工充分的尊重。农民工可以被选为人大代表、农民工住进了廉租房，农民工子女也可以接受城市学校的免费教育。向西湖建筑公司的农民工技校一样，许多农民工还加入到学知识、学技能的行列，成为了有作为的新型人才。但是，大多农民工在平时的精神生活十分匮乏，限于自身条件、经济能力等原因，他们在工作之余，主要靠看电视、打牌、闲聊和睡觉来打发时间，参加体育或文化娱乐活动的少之又少。此外，因农民工多是青壮年，由于夫妻分居，缺少正常的夫妻生活也是农民工精神生活匮乏的重要因素。
在精神空虚的背后，农民工的心理和价值认同也成为了不容忽视的社会问题。调查表明，农民工大多认为自己在城市往往得不到平等的待遇，有低人一等的感觉，他们干脏活累活和低报酬工作，吃的简单，住房条件差，造成农民工的自尊心普遍的长期的受到伤害，从而在城市人面前感到自卑。如果不能很好地进行调整，这种长期的心理伤害就有可能演变成心理疾病。很多农民工因长期生活在城市，已经习惯了城市生活，也接受了城市人的价值取向，当他们回到乡村以后，就很怀念城市的生活而鄙视自己乡村的生活，因而会变得很浮躁，不能再安心下来在乡村生活，随时准备着返回城市继续追寻他们的梦想。
二、农民工涌入城市所带来的社会管理问题
2.社会治安问题。据调查，西湖街道范围去年240起治安案件和213起刑事案件中，犯罪嫌疑人86%来自外来务工人员。农民工犯罪多以小偷小摸、顺手牵羊式的盗窃以及冲动型抢劫、抢夺和斗殴伤害为主要形式。犯罪对象大多是工作、居住地点附近熟悉的人与物，尤其以盗窃用人单位的原料、产品和同乡同事的财物较为常见。有的农民工犯罪具有很强的团伙性。在犯罪活动中，农民工往往利用同村、同乡、同县等所谓的老乡关系，拉帮结伙，组成松散或紧密的团伙进行犯罪，形成盗窃团伙、销赃团伙、制黄贩黄团伙、拐卖妇女儿童团伙等。可见，由农民工犯罪引起的社会治安问题应当被社会所重视。
3.计划生育问题。调查表明，西湖街道去年查获的15例计划外生育案件中，95%以上是外来农民工所为。近几年，农民工家庭式流动占 关注城市农民工生活现状，保障其合法权益，使他们能在城市和城市居民一样安居乐业，更好地为XX区经济建设和社会发展服务，是政协委员十分关注的问题。为了解目前农民工在城市的生活现况，政协西湖联络处组织政协委员于20xx年8～9月，分组对西湖街道部分农民工的生活现况进行了调查。本次调查采取了举行座谈会、家庭走访和问卷调查等形式，共召开农民工座谈会4场次，走访农民工家庭89户，发放调查问卷78份。现将调查结果报告如下：
一、农民工生活质量的基本现状
1.人员数量在不断增长,但职业分布比较单一。2.收入水平在不断提高,但财产积累比较缓慢。
在社会各界的关注下，农民工的报酬总体上大有改善，但是少数企业任然存在克扣或拖欠报酬的现象。经调查,农民工进城务工经商的月平均收入约为1000元，一半以上的农民月收入在800元左右，仅有四成超过1500元，农民工收入又普遍比城市居民低。支出方面，农民工大都省吃俭用，除日常的住宿费用、衣食费用、出行费用外，其余都寄回农村用于子女教育、老人赡养、或存储起来以备急需。经调查得知，一半以上的农民工每月支出收入的四成用于日常开支，一半左右的农民工将收入的一半寄回家。由于收入低，负担重，农民工很难积累足够的财产达到富裕的程度。在受访人员中，在城市购买了商品房的仅占9%，购买了私人小汽车的仅占6%，比例都相对较低。3.保障措施在不断改善,但覆盖范围比较狭窄。
随着社会的进步，农民工的社会保障意识日益增强，国家也相继出台了一系列农民工生活的社会保障制度，但社会保障覆盖面仍有待拓宽。在受调查农民工中，仍有66.3%的没有购买工伤保险，69.7%的没有购买养老保险，76.0%的农民工没有购买医疗保险。虽然目前农村正在实行农村合作医疗保险制度，但因为报销比例低，可报销的项目门槛高，农民工生病时大多能撑则撑，实在不行才去药店买药，2/3的农民工都不上正规医院看病。在被调查者中，75%的农民工对自己的医疗状况表示担忧。
在走访中我们了解有40%的农民工未和企业签订任何劳动合同或协议，有50%的农民工拿不到加班补贴，57%得不到工伤补偿，80%的不能带薪休假。80%的女农民工无法享受带薪休产假，12%的农民工不清楚，也不能依法保护自己的合法权益，更有些农民工只要有活干，有钱挣就行了，签不签合同在他们看来关系不大，非常缺乏自我保护意识。同时，农民工工作时间普遍较长，近一半的每周工作7天，平均每天工作9小时。4.物质生活在不断改观,但精神生活比较空虚。
近年来，农民工在生活和工作上的物质和社会环境有了很大改善。人们普遍认同了农民工在城市建设发展中的作用，社会也给予了农民工充分的尊重。农民工可以被选为人大代表、农民工住进了廉租房，农民工子女也可以接受城市学校的免费教育。向西湖建筑公司的农民工技校一样，许多农民工还加入到学知识、学技能的行列，成为了有作为的新型人才。但是，大多农民工在平时的精神生活十分匮乏，限于自身条件、经济能力等原因，他们在工作之余，主要靠看电视、打牌、闲聊和睡觉来打发时间，参加体育或文化娱乐活动的少之又少。此外，因农民工多是青壮年，由于夫妻分居，缺少正常的夫妻生活也是农民工精神生活匮乏的重要因素。
在精神空虚的背后，农民工的心理和价值认同也成为了不容忽视的社会问题。调查表明，农民工大多认为自己在城市往往得不到平等的待遇，有低人一等的感觉，他们干脏活累活和低报酬工作，吃的简单，住房条件差，造成农民工的自尊心普遍的长期的受到伤害，从而在城市人面前感到自卑。如果不能很好地进行调整，这种长期的心理伤害就有可能演变成心理疾病。很多农民工因长期生活在城市，已经习惯了城市生活，也接受了城市人的价值取向，当他们回到乡村以后，就很怀念城市的生活而鄙视自己乡村的生活，因而会变得很浮躁，不能再安心下来在乡村生活，随时准备着返回城市继续追寻他们的梦想。
二、农民工涌入城市所带来的社会管理问题 2.社会治安问题。据调查，西湖街道范围去年240起治安案件和213起刑事案件中，犯罪嫌疑人86%来自外来务工人员。农民工犯罪多以小偷小摸、顺手牵羊式的盗窃以及冲动型抢劫、抢夺和斗殴伤害为主要形式。犯罪对象大多是工作、居住地点附近熟悉的人与物，尤其以盗窃用人单位的原料、产品和同乡同事的财物较为常见。有的农民工犯罪具有很强的团伙性。在犯罪活动中，农民工往往利用同村、同乡、同县等所谓的老乡关系，拉帮结伙，组成松散或紧密的团伙进行犯罪，形成盗窃团伙、销赃团伙、制黄贩黄团伙、拐卖妇女儿童团伙等。可见，由农民工犯罪引起的社会治安问题应当被社会所重视。
3.计划生育问题。调查表明，西湖街道去年查获的15例计划外生育案件中，95%以上是外来农民工所为。近几年，农民工家庭式流动占 外来人口比重加大，滞留时间长，由于观念上还存在重男轻女养儿防老传宗祖业等封建思想，计划外生育时有发生。由于农民工流动性大，行踪不定，与户籍所在地衔接不畅，增加了计生管理的难度。农民工的生育问题、生殖健康服务等也还受到户籍、医疗保险等制度的影响，在现居住地很难真正得到与市民的社会待遇，造成了新的社会矛盾。农民工中的已婚育龄妇女，由于经济条件限制，基本没有医疗保险，生殖健康知识匮乏，自我保护意识差，加之居住条件简陋，卫生环境恶劣，妇科病高于常住人口，且大部分的育龄妇女不愿上医院检查身体，既使体检查出有妇科病，受经济负担的影响不能及时得到治疗，所以使患病率增高不下，严重影响其身体健康。另外,由于长期独身在外，在解决生理需求时，又不懂得采取安全措施，这使得他们成为性病、艾滋病感染的重点人群及由城市向农村传播蔓延的主要渠道，对人口安全构成潜在危险。
除此之外，外来农民工还带来一系列诸如交通、民政、户籍管理方面的问题。由于农民工分布广、涉及行业多、流动性大、文化水平低和交通安全意识淡薄，此群体难以适应现代道路交通状况，交通违法突出。在社会救济中，城市农民工还没有被纳入到民政管理的社会救济体系。由于非农和农业户籍管理的差别，农民工在城市还不能完全享有和城市居民在社会保障、教育、工资、就业、居住等方面的同等待遇，形成了新的社会不公。
三、改善农民工生活质量的建议
(一)适时提高工资标准，推进依法完善农民工的用工管理。一是严格执行并不断完善最低工资制度，推动农民工工资水平合理增长;二是建立工资支付保证金制度，杜绝拖欠农民工工资的现象，加大执法力度，查处拖欠农民工工资的行为;三是建立由政府、工会、企业代表组成的劳动关系三方协调机制，劳动部门、工会组织、行业协会，要以工资分配、工时和劳动定额等劳动标准为主要内容，推动全面集体协商、签订集体合同的体制形成。
(二)健全农民工培训就业服务体系。开展多层次、多形式的农民工职业技能培训。统筹规划，明确部门责任，形成农民工培训工作的合力;依托社会力量，建设一批公共实训基地，从整体上提高培训的质量。分层次搞好农民工培训，坚持先培训、后就业;大力推行国家职业资格证书制度，强化企业对农民工进行职业技能培训的责任。加强小额信贷和创业指导，为农民工创业营造良好的条件。强化政府公益服务与市场服务的作用，大力发展适合农民工的就业服务体系。一是对流出我区的劳动力，政府应充分发挥主导作用，大力发展有组织的劳务输出;二是对流入我区的劳动力，公共就业服务机构要免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务;三是加强劳动力市场管理，规范职业中介行为。
(三)提高农民工子女的受教育水平。坚持农民工子女义务教育两为主的原则，充分利用现有教育资源，均衡提高教育水平。重视解决农村留守儿童问题，改建扩建一批寄宿制学校，满足留守儿童和其他农民工子女寄宿学习的需求。
(四)进一步改善农民工的居住条件。加强对城乡结合部的规划和管理。向农民工开放廉租房，在建立农民工公寓的基础上，进一步扩大公寓容纳能力。鼓励企业建设职工宿舍，用工量比较大、以外来农民工为主要用工对象的劳动密集型企业，要将农民工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。允许在城市具有稳定工作的农民工购买经济适用房，当前应允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工，比如劳动模范、技术骨干等，享受城市经济适用房政策。
一、河北省农民工养老保险现状
河北省作为人口大省, 在农民工养老保险方面做出了积极的探索。从政策制定方面而言, 1978年初步建立企业职工的基本养老制度;1992年颁布了《河北省农村养老保险实施方案》, 逐步开展农村养老保险制度;2006年下发了《关于完善企业职工基本养老保险制度实施意见》, 参保对象重点为一些弱势群体;2010年制定《河北省城镇企业职工基本养老保险关系省内转移接续暂行办法》, 更加贴近农民工养老保险的具体问题。
2011年末, 全省参加农村社会养老保险的人数为2, 424.31万人, 其中被征地农民55.65万人。全年全省有518.97万名参保农民领取了养老金。全年农村社会养老保险基金收入84.92亿元, 支出31亿元, 年末基金累计结存81.10亿元。为了得到真实的数据和信息, 我们在河北省内共发放了400份调查问卷, 其中有效问卷共370份, 有效问卷率为92.5%。针对调查结果, 我们做如下分析:
男性比例为61.8%, 女性为38.2%, 农民工中男性居多, 约为女性的1.6倍;19~29岁比例为51%, 30~59岁比例为39%, 河北省农民工中年轻人居多;初中文化程度比例为43%, 高中或中专为20%, 农民工学历普遍较低;已婚比例为51%, 已婚与未婚比例基本持平;身体不太好的比例为5%, 农民工以青年为主, 身体健康状况良好;平均月收入在2, 500元以上比例为24%, 800~2500之间为59%, 农民工收入有所提高。
与工作单位签订合同的农民工比例为36.8%, 没有签订合同的为51%, 大部分农民工被边缘化;所在公司为农民工办理养老保险的比例为18%, 占签订合同农民工比例约为50%, 说明绝大多数农民工都没有养老保险, 且企业为农民工办理养老保险积极性不高;农民工认为比较可靠的养老方式中, 选择养老保险的仅有24%, 其他均选择了养儿防老或者靠自己;在是否愿意参加养老保险的问题中, 76%的农民工愿意参加养老保险;59%的农民工认为参加养老保险最大的障碍在于收入问题, 24%的农民工认为参加养老保险最大障碍是制度本身;关于目前养老保险的了解程度中, 39%选择了了解大概, 45%的为不清楚;对于国家的养老保险制度, 有33%的农民工是通过家乡村干部做宣传而有所了解。
二、存在的问题
(一) 农民工养老保险意识薄弱。
在对于农民工养老保险问题的研究过程中, 农民工是研究主体。农民工自身应具有主要的能动性, 但在“二元”社会保障制度长期存在的情况下, 农民工从不奢望和城市人一样有养老保障, 即使了解相关政策后, 仍对是否真的能拿到钱抱有质疑态度。农民工多为青年男性, 从小受到封建观念的影响, 多数农民工认为养儿防老是最有效的保障措施, 因此, 对于养老保险提不起兴趣。农民工普遍文化程度低, 即使了解了养老保险, 由于政策了解不到位而产生偏差, 对养老保险有所误解。目前, 河北省农民工中中青年比例为90%, 他们身体健康, 年龄偏小, 只是关心眼前的收入, 认为养老是以后的事情, 认为养老保险的缴纳与他们无关, 即使不缴纳, 老了仍可以靠积蓄和儿女养老。农民工大多不具有维权意识, 对于公司不签订用工合同和不缴纳养老保险, 认为与自己利益无关, 只要工资高就可以了。虽然农民工现在的工资与以往相比有所提高, 但仍赶不上高涨的物价, 农民工收入的大部分收入都用于家庭支出, 在维持基本消费都困难的情况下, 农民工更加没有闲散资金缴纳养老保险。
(二) 用工单位缺乏社会责任感。
农民工在城市较多从事的是建筑业和服务业, 这些行业的特点是技术含量低, 属于劳动密集型行业。在这些行业中, 较多的以减少成本来获得更多利润, 以建筑行业为例, 工伤保险能够减少企业所要承受的预期损失, 有的企业甚至强制农民工购买意外伤害险, 用工单位的责任转嫁到农民工身上, 而缴纳养老保险对用工单位而言, 百害而无一利。根据调查研究, 如果企业为农民工缴纳养老保险, 河北省企业的成本要增加20%~30%。用工单位对于养老保险表现普遍不积极, 甚至通过不签订劳动合同来逃避缴纳农民工养老保险的责任。
(三) 养老保险制度存在欠缺。
根据农民工养老保险的现行规定, 参加养老保险人员需缴费满15年后才能享受养老保险的待遇, 农民工即使解除劳动合同后仍可保留养老保险关系, 重新就业时可以接续, 也可将个人缴费部分一次性支付给本人, 终止养老保险合同。但对于大多数农民工而言, 较多从事建筑行业和服务行业, 服务行业平均工作周期在4~6年之间, 建筑行业工作的农民工, 平均工作周期为2~3年, 制度规定为15年, 很多农民工就被排斥在制度之外。农民工在一个单位工作3年以上的人数占农民工总数的20%~30%。在各种养老保险政策执行方面, 存在措施执行不到位的问题。河北省现行的养老保险政策制定上仍有疏漏, 使得养老保险的实施步履维艰, 即使农民工有意愿参加养老保险, 在操作过程中存在着困难和阻力。
(四) 政府支持力度不到位。
用工单位为农民工缴纳养老保险, 增加了成本, 降低了利润, 进而政府税收有所降低, 地方政府不得已拿出一部分财政收入支付费用。减少了政府财政收入, 严重影响地方企业的吸引力, 抑制了政府招商引资。因此, 对于用人单位为农民工缴纳养老保险的消极态度, 政府不置可否, 抱着能拖就拖的态度, 表现不积极。同时, 河北省政府制定了相应的规定规范农民工参加养老保险, 但缺乏严格的监督机制, 没有强制的处罚措施, 导致大部分用工单位产生了投机行为。
三、解决河北省农民工养老保险问题的对策建议
(一) 加强宣传力度, 提高农民工对养老保险的认识。
农民工对于养老保险制度的了解程度直接关系其参与养老保险的意愿, 只有在提高农民工对养老保险制度的认知水平, 才能使养老保险深入农民工的生活, 然而农民工在城市的生活中, 无法有效地了解关于养老保险的各项政策信息。因此, 可以通过广播、电视、报纸、杂志和手机报等渠道向农民工宣传养老保险的相关政策和知识, 让农民工熟悉养老保险的途径、方式及养老金领取方法, 提高农民工对养老保险的信赖度, 增强农民工主动参与养老保险的积极性。在农民工聚集区增加醒目的宣传牌, 用简单通俗的语言讲解养老保险的方法、缴费比例、标准等内容, 让农民工转变养儿防老的思想, 了解现在缴纳一部分养老保险费用, 将来达到退休标准时, 可以享受养老保险金, 减轻儿女的压力;利用社会各界的宣传力量, 可以让河北省的一些大学生加入宣传队伍, 利用假期和周末的时间走进农民工, 解答农民工关于养老保险的疑惑, 宣传养老保险的基本知识;在宣传内容中, 还要加入农民工如何维权的相关内容, 提高农民工的维权意识, 让农民工懂法, 当合法权益受到损害时, 可以选择法律武器来维护自己的权益。
(二) 完善相应的法律法规和配套机制。
法律法规是农民工参加养老保险受益的保障, 完善有关农民工养老保险的相关法律法规, 做到“有法可依”, 从根本上解决农民工养老保险的后顾之忧。贯彻实施《社会保险法》, 实现全国统筹管理, 解决农民工流动性的问题, 同时提出了不同方式的养老保险之间的转换;贯彻《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》, 有助于解决农民工不同地区的务工问题, 实现养老保险转移接续;在调查问卷分析过程中发现, 绝大多数农民工不缴纳养老保险是由于收入较低, 经济负担较重, 鉴于此情况, 国家可以对农民工养老保险进行适度的补贴, 减轻农民工的经济负担, 调动农民工参加养老保险的积极性。
对于农民工养老保险的配套措施而言, 主要关注以下几个方面:加强对城市用工企业的监督力度, 在一切向“钱”看市场经济社会中, 企业家为了追求利益最大化, 减少成本, 想尽一切办法逃避参保和缴纳养老保险, 对于这些现象应及时制止, 并进行相应的处罚, 起到警示作用;普及网络系统, 农民工的统筹管理和农民工本身的流动性严重制约着河北省养老保险的发展, 要充分利用网络系统, 尽快实现统一管理, 消除农民工的顾虑;逐步完善我国户籍制度, 逐渐打破城乡二元化的户籍管理制度, 鼓励农民工进城, 加快城市化的步伐, 改革现行户籍制度, 消除农民工养老保险在城市和农村之间的差异。
(三) 发挥政府、用工单位和农民工的主体作用。
政府作为养老保险最主要的责任主体, 一方面可以拿出一部分财政资金对农民工进行补贴;提高农民工参与养老保险的积极性;另一方面政府对于积极缴纳养老保险的用工单位, 可以从税收政策方面进行优惠, 对用工单位进行引导, 鼓励更多的用工单位为农民工办理养老保险。同时, 针对农民工养老保险中出现的一系列问题, 政府可以建立相应的反馈机制, 发现问题、研究问题、解决问题, 对不恰当的内容和工作方法及时进行调整, 有利于政策的实施。
企业作为养老保险主体应履行相应的缴费义务, 应转变观念, 增强责任感, 为农民工缴纳养老保险是用工单位的义务和责任。农民工在选择工作的过程中, 逐渐将企业文化及福利问题纳入考虑范围, 如果企业不能很好地吸引农民工, 留住员工, 企业本身也将得不到很好的发展, 因此企业要提高社会责任感, 努力完成应尽的义务。农民工作为养老保险最终的受益群体, 只有在承担相应的缴费义务后, 才能享受养老保险的待遇, 农民工应积极参与到养老保险体系当中。政府、用工单位和农民工是相辅相成, 互不可缺的, 只有在三方共同的努力下, 才能有效地解决农民工养老保险问题。
参考文献
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[2]史潮.社会保险学[M].北京:科学出版社, 2007.
从某种意义上来讲，城镇化就是农业转移人口的市民化，主要是农民工的市民化。根据我国第六次人口普查数据、中国人口与就业年鉴等相关数据，2012年，我国城镇约有2.4亿的农业转移人口，占城镇人口的1/3，其中约有1.56亿的外来农民工，约占农业转移人口的65%，其余为本地农民工、失地农民及其他人口。
农民工市民化就是指从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程。
不过，农民工市民化并不等同于取得城镇户籍，其更深层次的要求，是农民工在取得城镇户籍的基础上，在政治权利、劳动就业、社会保障、公共服务等方面享受城镇居民（市民）同等待遇，并在思想观念、社会认同、生活方式等方面逐步融入城市的过程。
因此，实现农业转移人口市民化将是一个漫长的历史过程。
农民工市民化总体进程：
2012年止步不前
中国社会科学院城市发展与环境研究所《城镇化质量评估与提升路径研究》课题组（下称“课题组”）曾采用2011年数据，对中国农民工市民化进程进行了评价研究。结果表明，2011年，中国农民工市民化进程为39.56%。
根据《中国统计年鉴》（2010-2013）、《中国人口和就业统计年鉴》（2010-2013）及国家统计局发布的《2012年全国农民工监测调查报告》等最新发布的权威数据，《中国经济周刊》联合中国社会科学院城市发展与环境研究所对2012年中国农民工市民化进程进行跟踪评价。
这个评价体系分为政治权利、公共服务、经济生活条件、综合文化素质四个大项，共17个分项，构建了“农业转移人口市民化程度综合指数”。各项指标以2012年城镇居民相关指标的平均值为“标准值”，以农民工相关指标的平均值为“测算数值”，以“测算数值：标准值”，得出农民工市民化各指标的“进程”值，用以评价农民工在市民化各个方面与城镇居民的差距。
总体来看，2012年中国农民工市民化程度综合指数为39.63%，比2011年小幅上升0.07个百分点。综合指数涵盖的17分项指标，除4项数据缺乏、2项数据没有新数据外，其他11个分项指标中，6个上升，5个下降。
四大项指标中，由于政治权利指标下列的“选举权与被选举权”、“参与社区管理”两个分项指标数据缺乏，“党团员中参加党团组织活动比重”分项缺乏新数据，因此在分析近几年综合指数变化并进一步了解农民工市民化进程时，该项指标应予以剔除。
分析2009年-2012年中国农民工市民化进程在公共服务、经济生活、文化素质三大方面，各项按权重测算得出的结果显示，前三年总体按照每年1.5个百分点的速度向前推进；但到了2012年，总体进程却止步不前，甚至降低了0.47个百分点。
公共服务：
农民工是城镇居民的44.49%
公共服务指标分为“子女接受公办教育比重”、“签订劳动合同比重”、 “住房保障”，以及“城镇社会保险参与率”（包括养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险）共8个分项指标。
2012年，农民工市民化进程中，公共服务方面，农民工与城镇居民的比值为44.49%，比2011年的45.20%反而降低了0.71个百分点。
与城镇居民最接近的只有工伤保险参与率。2003年出台的《工伤保险条例》使农民工的工伤保险参与率“表现最好”，2012年为24%，与城镇人口工伤保险参与率（26.71%）非常接近。
在养老和医疗保险方面，由于养老和医疗保险的接续、流转、异地结算等制度问题没有解决，导致农民工的城镇社会保险参与率整体较低。2012年，农民工养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险的参与率分别为14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，而同期城镇人口的参与率分别为42.75%、75.36%、21.39%、21.68%，差距很大，前者与后者的比值分别为33.45%、22.43%、39.27%、28.14%。
数据证实，农民工的社会保险参与率从2011年到2012年只表现出小幅增加的趋势，增幅均低于往年的水平。究其原因，主要有两个方面，一是随着农村养老和医疗保险制度的不断完善，不少农民工选择在农村参加社会保险，从而降低了相关保险参与率的增幅；另一方面，农民工参保意识不强，且缺乏维权意识，雇主企业也缺乏积极性，从而导致农民工社会保险参与率较低，并推进缓慢。
在农民工子女教育方面，随着2006年新修订的《义务教育法》将农民工子女公平接受义务教育问题提升到了法律层面，随迁子女进入城镇公办学校的比重逐步上升，2010年以来基本稳定在80%左右。但考虑到有50%左右的留守儿童在老家接受教育，农民工子女在输入地接受公办教育的比重在2012年大体达到40.08%，比2011年（39.2%）有所提高。
此外，农民工签订劳动合同的比重也仅达到43.9%。而住房保障方面，由于缺乏数据，该项进程推进情况未被计入综合指数之中。
经济生活：
为城镇居民平均水平的一半
从“农民工月平均工资”、“自购住房或独立租赁比重”、“人均消费支出”三个分项指标来看，2012年，衡量农民工经济生活条件的指数为50.21%，比2011年（50.77%）降低0.56个百分点，为城镇居民平均水平的一半。
据国家统计局调查数据，2012年农民工月平均工资为2290元，仅为城镇单位就业人员月平均工资（3897元）的58.76%。
近年来，农民工收入不断增长，从2009年的月均1417元增长到2012年的2290元，与城镇职工的平均工资差距也在不断缩小，农民工月均收入与城镇就业人员月平均工资之比从2009年的52.47%提高到2011年的58.83%，但在2011年-2012年，这个数值却有所回落，农民工与城镇职工的收入水平的差距再次拉开。
从农民工的居住条件来看，农民工独立租赁或自购住房指标逐年下降，从2009年的17.9%降低到2012年的14.10%，其中独立租赁的占13.5%，自购住房的仅0.6%，大部分人居住在雇主或单位提供的集体宿舍（32.3%）、工地或工棚（10.4%）、生产经营场所（6.1%）以及与他人合租住房（19.7%）。
农民工人均月消费支出指标，因为缺少新数据，2012年的“进程”数值与2011年没有变化。
数据背后的深层原因
城乡福利待遇上的落差，城乡二元的户籍制度及其附属的社会福利制度是横在农民工和城镇市民身份之间的根本制度障碍。虽然国家出台了一系列推进户籍制度改革的政策，并开展了城乡统筹试点工作，但户籍制度改革一直缺乏实质性进展。
户籍只是一个表面现象，背后隐藏的实际是户口背后的社会保障和公共福利。所以，农民工市民化最关键的是推进公共服务的均等化，实现城乡统一的社会保障制度。实现市民化后无差别的社会福利待遇必将给地方政府带来较大的财政压力，这也是户籍制度改革举步维艰的原因。即使有部分省份尝试统一城乡户籍，但原城乡人口在最低生活保障、保障性住房、社会保险、退伍兵安置、交通事故赔偿等方面的待遇差别依然存在。
解决农民工收入、福利与城镇居民的差距问题的办法，就是推动城镇公共服务和社会福利的均等化，推进城乡社会保障制度的统一。只有公共服务均等化以后，才能逐步解决农业转移人口与城镇人口的经济收入、住房等一系列的差距。但是，也要意识到，市民化不是一下子就能解决的，农民工与城镇人口在经济、住房、学历、技能等多方面的差距是实际存在的，但差距正在缩小。欧美国家农民融入城市在城镇化过程中也是需要几代人才能实现，市民化是一个长期的过程。
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