信访举报基础建设
纪检监察访举报工作是纪检监察工作的重要组成部分，是纪检监察依靠群众参与反腐败斗争，提供案件线索的主要渠道，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是执纪办案的前道工作，是基础性、根本性工作。
今天上午主要讲三个方面的内容。
一是简单介绍纪检监察信访举报的主要工作任务与要求； 二是讲一下信访举报的受理范围和一般处理程序；
三是讲一下信访工作涉及的有关名词解释：信访案件、信访监督、信访公开
第一节 纪检监察信访举报的主要工作任务与要求
（一）受理信访问题，保障党员和群众的民主权利
受理检举、控告和申诉是指通过受理群众来信，接待群众来访，接听举报电话，收看网上举报等，受理涉及党纪、政纪问题的检举、控告和申诉。受理检举、控告和申诉是党和政府依靠群众参与反腐败斗争的重要工作，也是纪检监察机关保障人民群众监督党政机关及其工作人员的民主权利和保障党员民主权利的重要内容。在具体工作中，一是要对每一封信认真阅看，对每一位上访者热情接待；二是对每一份检举、控告和申诉都要区别情况，认真处理；三是对不属于纪检监察业务范围内的上访者要耐心说明情况，告知受理机关，或者及时将信件转有关部门处理。
（二）开展信访调查，解决信访问题
这是信访举报部门主要、基础性工作，党员群众的每一个信访都要进行妥善处理，要按照规定程序进行处理，每一个信访件的处理必须责任明确，轨迹清晰。
督办和查办信访案件是解决信访问题最有效的途径。督办是指上级纪检监察机关的信访部门对转交下级纪检监察机关查处的信访案件进行督促催办的行为。通常的方法有派人督办、发函督办、会议督办、汇报督办、协调和跟踪督办等。一般是问题比较重大和比较典型的案件；二是要限期查报结果；三是要有回复和调查报告。
自办信访案件是指纪检监察信访部门根据规定的职责，对亟待查明、易查易结的信访问题直接进行调查。查办的主要范围是：一是案情单一，线索清楚，短期能查结的案件；二是情况紧急将要发生或正在发生需要立即查明并予以制止的案件；三是处置突发性集体上访，如不及时采取措施有可能产生严重后果的案件；四是情节清楚，性质恶劣，能够尽快查清打击报复举报人的案件。
（三）提供信访举报综合信息，为查办案件提供线索，为领导决策提供依据，通过信访反映的各种情况和问题，进行认真筛选、加工、整理，通过各种信息载体反映给领导和有关部门，为党委、政府和纪检监察机关决策和指导工作提供依据，为领导干部廉洁自律、查办案件和纠风工作提供信息和案件线索。提供信息的要求是：全面情况定期反映，倾向性、苗头性问题问题及时反映，重要问题专题反映，围绕党委政府、纪委中心工作部署，围绕重点、热点、焦点问题开展专项调研，为领导决策和开展监督检查、专项治理工作服务。提供信息要做到真实可靠，及时迅速。
（四）做好信访监督，帮助、教育和挽救干部近几年来，虽然受理的举报量一直居高不下，除了作线索的信访件，真正构成严重违法违纪需要立案查处的却是少数，对于大多数的轻微违纪问题，如不及时采取措施认真加以解决，不仅严重影响党和政府和机关工作人员的威信和形象，而且势必挫伤群众参与党风廉政建设和反腐败斗争的积极性。而解决这些问题，又不能采取立案查处的办法，于是，各级纪检监察机关采取信访监督的办法来解决这些问题。从信访监督的实践来看，信访监督在执纪监督方面发挥了重要作用，它不仅强化了纪检监察机关的监督职能，增强了领导干部廉洁自律意识，作为信访了结的一种方式解决了大量的信访问题，纠正问题，教育挽救了一批机关干部。
（五）做好协调疏导工作，化解矛盾，维护社会稳定
前面已经讲到，目前信访问题越来越复杂，社会主义市场经济体制逐步建立，改革进一步深化，深层次的社会矛盾日益显现出来，信访问题往往是社会矛盾和反映干部违纪、作风效能、依法行政方面问题交织在一起，因此，信访工作需要做协调疏导工作。
“协调”主要是针对解决问题而言的，指的是协调各单位、各方面的关系解决信访问题。在实际工作中，群众反映的问题往往涉及多个方面、多个部门，纪检监察机关信访部门一定要充分发挥组织协调作用，对上访人员反映的问题该查处的要查处，上访人的正当权益受到侵害的该解决的要协调解决。
“疏导”主要针对写信上访群众而言的，有些群众反映的问题长期得不到查处和解决，造成重复上访、越级上访和集体上访，在解决信访问题的过程中，要做好群众的思想教育工作，采用多种手段使矛盾得到化解，切实维护社会稳定。
第二节、纪检监察信访举报受理范围和一般处理程序
处理信访件主要经过受理、办理、审核、反馈、结案、归档等六个环节。办理基本要求：轨迹清晰、责任主体明确
一、受理范围
1、受理范围
根据《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》和《中华人民共和国行政监察法》的有关规定，纪检监察机关直接受理信访举报的范围是：
1、对党员、党组织违反党章和其他党内法规，违反党的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告；党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉；其他涉及党纪党风的问题。
2、对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的检举、控告；国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，及不服监察机关给予行政处分决定的复审申请，不服监察机关复审、复查决定的复核申请，不服监察机关复核决定的再申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；
3、群众对党风廉政建设和纪检监察工作的批评、建议 业务范围：按照信访类别大致可以分为10类，分别是（表格具体说一下），具体对照纪律处分条例和中纪委统计格式。关于分级管理原则
一般来说，按照干部管理权限，检举控告的对象属于那一级党委政府任命的，就由那一级纪检监察机关负责处理
分级管理中的几种特殊情况
?反映地方党委委员、纪委委员的，同级党委纪委初查，但要立案，须报党的委员会批准。?反映党组织的问题，由上一级纪委处理。
?必要时，上级纪委可以直接调查下级纪委管辖范围内的案件
?对于申诉件，由原批准处分的机关或所作处分决定的纪检监察机关受理，如对复审决定仍不服的，向上一级纪检监察机关申请复核。
二、信访处理程序
一、受理、登记：
即对信访问题的受理、登记处理工作。来信、来访、来电、网上举报、领导转交、上级机关转办，不管那种渠道的信访信息，都要进行集中登记管理。
1、来信的接收、受理
①反映的内容要看清认准。一是内容摘录要看清认准，须清晰、简要，忌模糊；二是重复来信要看清认准。②反映错误问题类别的认定要看清认准。一是就实不就虚；二是就重不就轻；三是就近不就远。③对象的职级要看清认准。一是就新不就老；二是就高不就低；三是就实不就虚。
④其他要素要看清认准。对基层纪委来讲，一是信访件来源（出处？）；二是上级要求；三是领导批示；
2、来访的接待受理
①下载。②输录。③处理（接收、受理阶段的处理，包括确定并告知是否受理、分流等）。2）在具体操作上注意：接收告知的及时性。在受理要求上注重把握4句话：
①热情接待。②认真听记。③妥善处理。④教育疏导。这四句话落实到接访的具体实践中，注意把握好8个字： 一是“请”，即“请”字当头。
二是“收”，即：接受来访人递交的材料，必要时办理相关的接收手续。三是“听”，即：倾听来访人的讲述。四是“记”，即：作必要的接访笔记。
五是“看”，即：阅看来访人提供的相关材料。
六是“引”，即：引导、引领来访人把想要反映的问题讲出来、讲清楚。七是“拎”，即：归纳复述来访人反映的问题。八是“答”，即：回答、解答、答复有关问题。
3、来电的接听、受理
1）在程序上注意把握5个环节：
①接听。②记录。③复述。④整理（包括整理记录、输录信息等）。⑤处理（主要是确定是否受理、分流等）。
2）在具体操作中注意两个问题：
①电话录音。②对业务范围外的来电，原则上应逐一登记、备查, 可不记录具体内容。
（二）办理
1、准备过程
1）看：分析信访举报件内容；看上级纪委或者领导批示精神等。2）拟：对信访案件拟定办理方案 3）批：按程序报批信访举报件办理方案
2、查核过程（调查核实）
信访举报件的办理（办结）方式：（说明镇纪委是后五种）1）在程序上注重把握4个环节： ①登记。②接谈。③整理（包括整理记录、输录信息等）。④处理（主要是确定是否受理）。A、摘报促办 B、转交承办 C、过问督办 D、移送承办 E、直接查办 F、信访了解 G、信访监督 H、信访协调
I、暂存（线索移送）
关于信访案件调查的方式：与立案案件调查一样，调查取证人员不得少于两人，收集证据应按纪检监察机关案件检查的有关规定办理，调查谈话都应作谈话笔录。复印的书证材料要注明出处、复印人和复印时间，并加盖复印章；
二、时间要求：一般信访件要求一个月；信访案件二个月，立案6个月。办理过程（进行初步核查的信访案件）
信访举报案件办理总的要求：事实清楚；证据确凿；结论正确；处理恰当；程序合法；材料齐全。1）沟通、反馈。
①与实名信访举报人沟通、反馈。②与交办机关沟通、反馈。
关于调查情况报告（初步核查）。主要包括8部分内容： ①拟出调查情况报告的标题。②明确主送机关或领导。③概述受理、办理信访举报件的情况。④陈述调查问题事实情况。⑤表明属实程度和定性结论。⑥提出处理意见和建议（办理结果）。
⑦制作者签署和日期落款。⑧附上必要的附件材料。关于调查处理情况报告。
主体部分。包括标题、主送机关、正文、附件、呈报机关署名、成文日期、印章等。标题：一般由“关于反映＋被反映人＋主要问题＋调查处理情况＋报告”构成。主送机关：即交办机关。
正文：包括原交办函号、领导批办情况、主要办理过程、调查结论、属实程度、处理意见及落实情况等。③文尾部分。
（四）审核
②内容审核：信访举报反映的问题该查的是否都查了。③事实审核：所查的问题事实是否查清。④材料审核：必备的材料是否齐备。
⑤对照审核：对照有关党纪、政纪条规和法律、法规、规章制度进行审核。⑥参照审核：参照问题、性质类似的信访举报件的处理结论进行审核。⑦格式、文字审核：格式是否规范；文字表述是否确切、有无错漏。
（五）反馈或公示
指实名举报，要求做到二次告知（受理告知，结果告知）
1、承办部门和单位自己直接受理或者在收到转交办署实名举报件后，要在7日内确定主办人和协办人。同时将受理情况、办理时间和承办人告知举报人；调查处理结论按规定程序作出后，应在十日内将办理结果告知举报人，并征询举报人的意见。
2、反馈形式可根据举报人的要求或实际情况确定。
（六）结案
从信访举报件初步核实（审查）的办理结果看，通常有6种：一是转立案；二是诫勉谈话；三是组织处理；四是纠正问题；五是澄清问题；六是其他。
1、信访案件办结必须符合要求（失实，属实或者部分属实）即：事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法；处理意见落实到位；思想工作到位；信访者基本满意。对交办件，明确要以“信访群众是否停诉息访作为能否结案的标准”。
2、对交办的信访案件，承办单位在报结果前应提出初步处理意见报信访室沟通，取得一致意见后再正式报结。
3、各类信访件办结后，应及时办理手续，承办人根据审核结果填写《审结表》。
（七）立卷归档
信访案件调查处理完毕结案后，承办单位、交办单位应按《纪检监察信访工作材料归档要求及式样》要求，及时分类立卷归档。要一案一卷，长期保存。装订顺序：受理处理单－处理决定－调查报告－笔录－相关证明材料－转办函－领导批示－信封
第三节 信访工作涉及相关名词解释信访案件、信访监督、信访公开
一、关于信访案件
1、什么是信访案件
信访案件是指纪检监察机关信访部门要求查报结果或者依据有关规定直接调查处理的重要信访问题（比较重要的、或者有调查价值、信访群众反映强烈（尤其是集体访）领导要报结果的）
信访案件是一部分信访举报件有条件地转化而来的，需符合两个条件：一是必须经过认真筛选确定。二是必须履行审批手续（一般要进入信访初核程序）。两种：一是上级纪检监察机关信访部门发函要求下级纪检监察机关查报结果的案件。二是纪检监察机关信访举报部门依据《监察机关举报工作办法》所赋予的职能，直接查办的案件。
再具体讲，中纪委关于进一步加强纪检监察信访举报案件办理工作的通知（中纪信通2010年1号）如下规定：
1、涉及领导机关、领导干部、重点领域、关键部位的违法违纪问题；
2、群众反映强烈的不正之风和严重违反廉洁自律问题；
3、征地拆迁、食品药品安全、环境与资源保护等方面严重损害群众领域的问题（失职渎职）
4、“三访”反映党员干部违法违纪问题
2、信访案件的交办要求：
一是必须履行的程序，不是每个信访件都可以交给下级纪检监察机关或纪检组织调查而成为信访案件。要成为信访案件必须经过筛选和领导审批等程序。二是必须以正式公函（附来信原件、举报电话记录原件、来访递交件原件）交办。
3、上报结果件必需上报的材料 A、报送单位的调查结论和处理意见 B、初查或调查报告 C、处理决定 D、本人检讨
E、如有收缴违纪款附收据复印件 材料一式两份，一案一报，注意加盖公章
二、关于信访监督
1、什么是信访监督
即指纪检监察机关根据群众反映的属于党组织、党员、和行政监察对象的思想、工作作风方面的问题，一般廉洁自律的问题以及轻微的违纪问题，对被反映人采取廉政谈话或发《信访通知书》，要求其写出说明等形式进行的监督。（秀洲纪检监察机关信访监督暂行办法《秀洲纪发2001》5号）
2、那些信访反映的问题可以实施信访监督措施。
（1）、思想、工作、生活作风方面的一般性问题。主要指对党的方针政策认识片面，态度消极；作风霸道不讲民主，工作漂浮，生活作风不检点等。
（2）、廉洁自律或不正之风一般性问题。如贪点小便宜，利用职权要求下属单位请客送礼，收受小额礼金红包，一般的公款旅游等。
3、信访监督的主要方法
（1）、信访谈话。即找被反映人或有关组织负责人进行谈话，了解真实情况，由本人做好书面检讨或说明，实行诫勉教育。
（2）、发《信访通知书》。即根据群众反映的问题，向被反映人或组织发信访通知书，要求就群众反映的问题在规定的时间内作出书面检讨或说明。
（3）、建议召开民主生活会。即对群众反映领导班子一定时期出现的苗头性、倾向性问题以及需要引起重视的问题加以综合整理向有关组织提出建议，由有关组织或当事人在专题民主生活会上自查自纠，开展批评和自我批评。
（4）、与组织部门联系沟通。即将群众反映的问题提供给组织、人事部门，供其选拔、任用、考核干部时参考，也可与组织部门联合采取措施。
4、信访监督办理程序（1）、精心筛选。（2）、提出建议。(3）、呈报审批。
（4）、组织实施（纪委、镇）
5、信访监督应当注意的几个问题
（1）、把反映比较严重的违纪违法问题以信访监督的方式进行处理。（2）、确保案件线索不流失；（3）、分级负责；教育为主
（4）积极慎重；严格保密，注意保护举报人。
故意掩盖问题的调查发现问题的，从重处理，转初查，进入案件调查程序。
6、信访监督结果处理：
1、同意被举报人（监督对象）说明的，经分管领导批准案件可以了结；
2、反映问题失实，可以在一定范围内澄清，消除影响；
3、问题属实或者部分属实，但情节轻微，可以对监督对象进行批评教育和诫勉并责成限期改正、写出书面检查；
4、错误比较严重需要给予党政纪处理的按照有关规定处理；
5、存入信访档案或者廉政档案。
三、关于信访公开：
信访公开是“阳光信访”的一个主要工作。中纪委中纪办发（2005）1号文关于印发《纪检监察机关依法依纪规范纪检监察信访举报工作的若干意见》：在县级以下纪检监察机关逐步推行信访举报办事公开制度。通过多种渠道和载体公布有关法规制度、处理程序，为信访举报人提供便利的相关信息和事项。对涉及群众切身利益和重大、复杂、疑难信访问题，可以通过适当方式参与调查、公开调查结果，化解基层矛盾，保障群众权益，维护社会稳定。
一、注重开篇布局
一要选准核查点，认真分析研究信访举报反映的每一个问题，按照难以调查，容易调查和线索模糊不清进行分类梳理，做到保密，安全获取证据。
二要摸清调查问题或对象的基本情况，做到知己知彼，才能研究好调查方案，确立工作重点和办案思路
二、强化证据意识
证据是我们办理案件的“生命线”，收集和获取有效证据是信访调查的核心，是确定反映问题真实性及事实真相的客观条件。一是要迅速手机，防止证据灭失；
二是深入细致，不放过蛛丝马迹就，有时一页笔记，一个记录都很重要。
三、提高谈话技巧和能力
1、要准确地把握被调查对象的个性特点，注意分析其在意什么，能够说什么，不会说什么，确定谈话的方式、方法、地点，使调查取证有的放矢。
2、掌握好谈话的要点和切入点，要做到稳、准、实，利用已掌握的证据，弄清事实真相。
现阶段, 书信是我省乃至全国最主要的信访形式, 相对走访而言具有成本低、效率高的特点, 是在弱势群体中值得提倡的信访形式之一。但即使运用了先进的信访信息系统中, 传统信访形式的信访件仍存在标识与查询困难, 例如:对于匿名举报信, 根本无法递交受理凭证, 又如:不再受理的信访事项的通报困难等。因而, 信访人难以及时、准确地了解自己所提出的信访事项的受理与办理情况, 一信寄出却恍如石沉大海", 进而重复来信、改以走访乃至群体或越级上访。另外, 信访工作程序非一个闭合循环系统, 分流的信访事项易失控, 造成脱节。从而对信访人造成信访渠道"通而不畅"的感觉。
为贯彻"以人 (信访人) 为本"思想, 畅通信访渠道、维护人民群众的合法利益, 维护信访秩序, 规范信访工作行为和群众信访行为, 强化信访工作机构、各级政府及其工作部门和信访人的责任, 强化结果追踪, 切实做到"件件有着落, 事事有回音", 信访信息系统应着力解决信访人迫切关心的问题:及时了解自己信访事项的进展与结果。
信访信息系统已在我国信访部门的全面推广应用, 信仿件人工受理影响其应用绩效与纵深发展:一是人工受理信访件效率低, 信访件留置时间较长, 造成因登记引发信息堵塞, 降低信访部门的受理能力和服务水准;二是在高强度信访件登记受理压力下, 信访件释读、判重等压力也较大, 受理人员误识信仿件的现象不可避免;三是带来的基层信访部门在信仿件登记受理及管理的压力与成本较大, 影响信访信息的归集效率;四是极个别工作人员的不负责任或徇私作弊, 使国家民意信息来源面临损失的风险;五是人工受理方式与电子化、自动化的信访信息系统相脱离, 不利于信访业务过程的全程电子化和信息交互。
(二) 设计思路
从信访数据源头着想, 如果能在信访事项提出阶段解决标识问题, 将大大方便信访人对受理与办理情况的查询。故此提出使用信访件三联贴码实现传统信访形式信访件的标识, 即由写信人在提出信访事项 (即写信时) , 贴上编码作为该信件的唯一性标识, 从此贯穿信访事项的提出、受理、办理全过程, 涵盖登记、告知、通报、回复、终结、复查、复核等各环节。
(三) 设计方案
⑴第一、二联---登记码:
定义:该信访件的唯一、原始标识码, 记入信访工作机构的信访信息系统。
标准:采用EAN 13码, 连校验在内13位数字。
格式:2位省份代码+2位印制年份+6位印制顺序号+2位防伪码+1位校验码; (注:可支持百万件/每省年, 防伪码由前10位数字经一特殊函数算出, 用于防止信访条码伪造, 避免扰乱信访三联码系统) ;
使用:由信访人分别粘贴于信封 (左下或背面中央) 、信纸 (首页正面左上角或背面中部) 。
⑵第三联---留执码:
定义:由登记码+查询密码组成 (为密封刮码) 。
标准:采用二维码
格式:登记码同上, 查询密码由登记码根据特殊函数选择特定HASH函数算出。
使用:由信访人保留, 用于日后的办理结果查询。
㈢实施步骤
⑴由省信访局制订信访件三联贴码的条码、印制、发行、使用与管理等标准;
⑵建立相应的信访件三联贴码管理信息系统;
⑶委托厂商印制信访件三联贴码;
⑷委托邮政系统、民政系统发行, 免费提供社会公众使用。
⑸提供信访件查询服务, 供信访人查询办理情况。 (方案详见后述)
(四) 成本估算
⑴信访件三联贴码管理信息系统 (软件:三联贴码生成与打印30000元, 硬件:识读设备1000元*20台, 按收信量分配省与设区市信访局;其他信访部门根据经济情况自行采购或采用人工方式输入条码) , 约5万元。
⑵印制费用:以10元/平方米的进口铜板纸不干胶标签计算, 每平方米可规格为3cm*10cm的三联贴码300套, 每年发行30万套, 约1万元/年。
⑶发行费用:主要用于邮寄信访件三联贴码到各地 (各县区市, 或各乡镇街道) , 约1万元至5万元不等。
⑷新增的信访工作机构管理 (人工) 成本忽略不计。
(五) 效益分析
⑴有助于信访工作机构及有关部门增强服务意识, 树立诚信形象;规范信访人行为 (信访事项的提出) , 有 (下转第75页) (上接第66页) 效掌控传统形式信访件的数量、分布、流向、流转等, 减轻新条例实施可能带来的、巨增的书面答复工作量。以提供公众查询服务代替递送受理回执, 可大大降低复信成本, 显著提高信访件处理效率、降低重复信访件。充分发挥信访作为有效的监督资源的作用, 推进民主建设。
⑵信访人可主动随时、准确查询到自己信访件的受理、办理情况 (信访条例第二章第十二条规定) , 直接感受政务信息化带来的便捷服务。
⑶突破信访信息化程度、相异信访信息系统的制约, 适应当前复杂的信访体制, 充分利用信息化建设成果, 推动信访信息化全面发展。
(六) 进一步的设想
⑴条形码:全面采用PDF417二维条码 (国家标准《四一七条码》GB/T 17172-1997) , 信息密度高、容量大, 可存储汉字信息和指纹、照片、签名等图象信息;数据读取直观、方便;可靠性高, 具有检错和纠错能力, 并可根据实际应用设置不同的安全等级;可采用加密手段提高防伪能力;可采用普通打印机印制, 成本低廉, 易于制作;可不依赖数据库及通讯网络而独立使用。
⑵信访件公众查询服务:有互联网政府或信访网站, 信访工作机构及其设立的信访自助机或信访专线自动语音查询电话等三种自动、一种人工方式。在各县级及以上政府信访工作机构, 设立 (全省联网但也可单机运行的) 信访自助机 (包括计算机、打印机、条码识读器、UPS等) , 实时按需制作颁发信访件三联贴码, 提供信访人使用。信访人在信访自助机上刷二维码身份证或登记简要信息后, 系统自动生成并打印输出一张三联贴码。信访人可在信访自助机的条码识读器上刷或手工输入三联贴码第三联 (留执码) , 查询该信访件的办理情况。信访人也可直接拨打信访专线自动语音查询电话, 按语音提示输入留执码, 查询办信访件的理情况。信访自助机150台*8000元/台=120万元;信访专线自动语音查询电话包括建立系统10万元、线路租用5万元年。
我国目前正处于社会、经济迅速发展的时期，社会矛盾凸显引发了各种各样的信访问题。群众的信访诉求处理得好，有助于推动社会的发展和稳定；处理不好则可能导致尖锐的群体性矛盾和事件，严重影响构建和谐社会的进程。探析我国现阶段信访工作的现状和不足，思考完善信访工作的途径，可以进一步稳固党的执政基础，更好地进行社会主义和谐社会的建设。
一、信访工作在和谐社会建设中的作用
1．维护民主权利，推进民主法治。建设社会主义和谐社会的关键在于推进民主法治建设。信访工作是构建和谐社会的“民主窗”，对于维护和实现人民群众的民主权利，推进国家民主法治的进程有着十分重要的作用。首先，信访工作为人民群众提供了参政议政的重要途径。公民可以通过信访渠道向各级政府反映问题、发表意见，对各项工作提出批评和建议。政府部门通过收集、处理群众的意见和建议，满足群众的正当要求、解决群众的实际问题，既为人民群众充分发扬社会主义民主提供了方便和条件，也为推动依法行政、依法治理，实现社会管理规范化和法治化提供了动力。其次，信访工作为人民群众进行政治监督提供了重要的表达途径。人民群众可以通过信访渠道在有限范围内实现个体权利对公共权力的监督。一是对领导干部的监督。信访渠道已成为检举揭发党员干部违法违纪情况、反腐倡廉的重要信息源。二是对政策落实、法律执行的监督。信访工作是检验政策的“调节器”，各级政府每做出一项行政行为之后，人民群众通过信访将满意程度、相关意见与要求等重要信息反馈上来，使相关部门能及时了解政策执行过程情况，并把群众的呼声和要求快速传递给决策机关作为其正确决策的依据，确保政府决策充分考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，充分考虑人民群众的根本利益，使政策更切合实际，发挥更大的效能。
2．协调利益关系，促进公平正义。社会主义和谐社会应当是一个公平正义的社会。畅通人民群众利益诉求的表达渠道从而协调社会各方的利益关系是促进公平正义的一项关键举措。信访工作以伸张正义为使命，倾听人民利益诉求、协调人民利益关系，是反映社情民意的“晴雨表”。当前，我国社会正处于转型期，不同地区、不同部门、不同方面的群众利益主体分化和利益诉求多样化的趋势越来越明显，困难群众、弱势群体的利益诉求往往都通过信访渠道反映出来。“群众利益无小事”，信访工作是为民排忧解难的“德政”和“善政”，其首要职责就是从来信来访中了解群众的疾苦，研究群众的需要，认真解决群众提出的各种实际问题，真诚热情地为群众排忧解难。“信访工作本着群众反映什么问题突出就着力解决什么问题的原则，坚决维护群众的切身利益，切实为群众解决实际问题，符合社会公平正义的要求，也有利于社会公平正义的实现。”信访工作以极其朴素的形式彰显着信访救济对实体公正的价值追求，与司法救济、行政救济的程序刚性相得益彰，共同构成宪法体制下的公民维权制度体系。
3．凝聚民心，激发生机活力。密切联系群众是党的优良传统。信访工作的对象是广大人民群众，它代表党和政府直接做群众工作，并在认真解决群众问题中树立党和政府的良好形象；它坚持“以人为本”的决策理念，充分发挥其社情民意汇集分析功能，把信访资源转化为党和政府的决策参考，把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点；它积极维护群众合法权益，使利益受损的群众有地方诉苦、申辩和求助，有利于保护群众的创造热情，激发社会活力。因此，通过保持信访渠道畅通、认真处理信访群众的诉求、最大限度地维护人民群众的合法权益，有利于了解民意，集中民智，凝聚民心，不断巩固党的群众基础，密切党群干群关系，调动人民群众的积极性和创造性，推动各个领域持续、健康、快速发展。
4．化解矛盾，维护社会安定。和谐社会是一个安定团结的社会，但并非没有矛盾，其构建过程就是一个不断化解社会矛盾的过程。一定程度上讲，和谐社会的构建关键取决于人民内部矛盾的处理水平和程度，只有主动发现矛盾、正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，才能不断促进社会和谐。我国经济社会发展正处于关键时期，各种利益格局的调整变化，牵动着每一个利益群体，人们原有的思想观念、思维定势正在发生深刻变化，群众关注的热点问题增多，人民内部矛盾表现形式日趋复杂多样，旧区改造带来的动拆迁矛盾、城市管理中的各种矛盾、弱势群体的生活、就医及孩子的教育等方面矛盾都影响社会的稳定和健康发展，这些问题和矛盾必然会以不同的形式通过信访渠道反映出来。信访工作是党和政府发现矛盾的“显微镜”，又是促进社会和谐的“润滑剂”。通过信访这个渠道可以有效疏导民愤，及时有效地调整人与人、人与组织、人与社会之间的关系，使很多处于萌芽阶段和发展阶段的社会矛盾得到化解，从而有效地降低社会矛盾激化的可能性，促进人民内部团结，维护社会稳定，促进社会和谐。
二、影响和谐社会建设进程的信访工作问题
随着社会快速发展、改革逐步深入，各类社会矛盾纠纷呈不断上升趋势，信访工作亟待加强，但当前信访工作现状不容乐观，各地信访工作水平不一，甚至有的地方还存在着上层畅通、中层梗阻、基层板结的现象，影响着和谐社会的构建进程。
1．信访工作的组织机构不够健全。我国的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构，并属于国家机关序列，没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力较为有限，各地信访机构的职能、权力及运作方式都有很大差异。虽然根据上级信访部门的统一部署和要求，各基层单位都应该成立信访办（室），并配备至少1名信访干部。但实际上，各级政府、下属街道等基层信访单位的组织机构设立不全，干部、信访工作人员配备不足，办公设备滞后等情况也比较突出。在乡镇，信访机构大都由政府办公室或者司法所兼任，要么从各部门抽调几个人临时代办，工作人员基本都是兼职。村级信访调解班子更是名存实亡，处于瘫痪、半瘫痪状态。以上情况造成了遇到突出、紧急、重大问题的时候，无足够的人员或设备去现场解决，甚至导致矛盾激化，造成越级上访或集体越级上访。另外，由于上下级信访机构之间缺乏强制约束，存在着不同程度的信访渠道不畅通、信访信息不共享、信访组织网络“短路”现象。
2．信访工作的运行机制不够完善。首先，预防机制不健全。一是对信访理论研究不够，对问题和矛盾的内在本质把握不好。一门心思抓经济使一些部门缺乏信访工作的主动性，耳目不灵，政治嗅觉不敏感，不能及时发现和制止一些突发性的信访事项的苗头；二是信息反馈不及时，不能制定紧急预案。往往上访人集结进区或市之后才仓促应对，造成工作上的被动，还可能导致事态扩大恶化，影响社会大局稳定和经济发展。其次，处理机制不到位。《信访工作条例》虽然赋予信访部门在化解矛盾工作中有协调督促作用，但在实际工作中，有些部门和单位要么对信访部门的交办件、转办件不重视，推诿扯皮，要么在处理时执行政策不及时、不到位。前者造成处理矛盾的责任主体严重失位，问题没有得到及时化解，也使得信访部门无形中被群众错当是矛盾的责任主体。后者导致部分群众的切身利益受损，也容易引发群众越级访和重复访。第三是责任机制不明朗。从责任分工看，存在着责任界限不清、推诿塞责现象。有些党政领导认为信访工作是信访部门与分管领导的事，与自己无关，因此敷衍了事，解决问题不到位；从责任追究看，信访工作缺乏有力的监督，责任追究制度形同虚设，使各单位之间相互推诿，上交矛盾；从目标考核看，信访工作目标责任制考核指标设计不合理，往往以信访数量或群众越级集体上访总量作为评价信访工作优劣的主要指标，这样容易误导一些地方把大量人力、物力、财力投入到控制群众上访上，反而造成信访问题“越堵越大”的被动局面。第四是联合机制不顺畅。由于信访机构林立，缺少统领机关和联合运转机制，各机关信访机构在处理信访问题、特别是棘手问题时，口径不一、相互矛盾，或者找各种理由相互推诿，推卸责任。信访人不得不在各个信访机构之间来回奔波，使信访问题的处理效率极其低下。
3．信访工作人员的综合素质有待提高。信访工作人员面对的是来自社会各个阶层的信访者，其所提出的信访问题也因人因事而异。信访部门只能给接访人员提出信访工作的原则和要求，而不能给出具体的处理办法。因此，信访工作人员自身的素质至关重要。然而，目前，信访工作人员素质还有待提高：一是思想政治素质问题。部分信访工作人员工作作风不实，官僚主义严重，视群众上访为“异端”，视上访群众为“刁民”，采取哄、拦、卡、压的办法企图平息事端，而实际上极大破坏了党群干群关系。部分信访工作人员在接待、处理信访事项时，态度冷漠或生硬，消极应付或躲避，或采取有问题就上交的办法，工作不能做到尽职尽责。二是政策理论水平不高。相当一部分信访调解工作人员依法行政意识淡薄，政策观念差，开展接待群众来访、信访调解工作主要凭借老经验、老观念，人为地造成一些社会矛盾和信访问题。三是业务能力不强。一些信访工作人员对信访问题缺乏敏感性、前瞻性和预见性，即使排查出矛盾纠纷，也没有采取得力措施，失去了解决问题的最佳时期，无法从源头上预防和减少信访问题的发生。在信访问题处理过程中，对相关政策了解不深，执行不力，不善于把解决实际问题与思想政治工作相结合，不善于以说服教育的方法化解群众思想上的疙瘩，导致群众对抗情绪严重，还可能导致矛盾激化，引发大规模群体上访或群体性事件，影响社会稳定。
三、加强信访工作，促进社会和谐
面对新时期复杂的国内外环境，信访工作要坚持以科学发展观为引领，健全组织机构、完善工作机制、提高工作人员素质，探索开展信访工作的新途径、新办法。
1．健全信访工作的组织机构。为构建统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局，首先，要建立健全信访工作的组织机构。《信访工作条例》第六条规定：县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。由于基层是信访工作的源头，所以要重视基层信访机构的健全，确保有人抓，有人管，有人做。从组织体系上确保落实“分级负责，归口处理”的原则，尤其要建立“三级”（市区、街、乡镇）信访组织结构，形成“纵向到底，横向到边”的网络体系。其次，要确保信访渠道畅通。《信访工作条例》第九条规定：各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。因此，国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源，建立全国信访信息系统。各级党委、政府、立法、司法机关可充分利用现有政务信息网络资源，建立本行政区域的信访信息系统，并实现上下信访信息系统互联互通，加强各级政府之间、各个部门之间信访信息的沟通等，确保民情、民意、民智顺畅上达，使政府决策时能充分考虑人民群众的根本利益，保持政策的连续性、平衡性和稳定性。
2．完善信访工作的运行机制。首先，完善信访工作预防机制。要抓苗头、抓防范，从源头上做好信访预防工作。预防重点可以放在重点地区、重点领域（行业）、重点环节、重点时段上（国家、地方重要会议期间、节假日、领导人访问考察期间等）。建立健全信访信息报送制度。一方面收集群众信访反映上来的信息动态，加强对信访工作中遇到的热点、难点、重点问题进行梳理和分析，提出对策建议，并把群众诉求和建议意见通过特定的信访工作渠道及时向政府领导和相关部门报送，把处理结果和动态及时向上级汇报。另一方面坚持定期主动排查制度，实现信访工作关口前移。党政领导干部要深入基层，靠前指挥，体察社情民意，变被动接访为主动下访。可以通过信访工作例会制度、下访或约访调研制度、领导接待日制度、信访网络等渠道主动收集、排查信息。做到定期排查和集中排查相结合，深入到矛盾多、问题多、上访多的地方开展工作。
其次，完善多层次的疏导处理机制。信访工作应坚持“属地管理、分级负责”的原则，按照信访事项的性质，实行归口管理，依法、及时、就地解决问题，做到“件件有着落、事事有回音”。要认真接谈，迅速处理，能够一次解决到位的决不拖延。法律法规和政策有明确规定的，要依法按政策抓紧解决；对群众要求合理，但法律法规和政策没有明确规定或规定不够完善的，要抓紧研究制定和完善法律、政策；对群众提出的应当解决但因客观条件不具备一时难以解决的问题，要主动说明情况，向群众解释清楚，取得群众的理解和支持，同时积极创造条件适时予以解决；对群众提出的不合理要求，要进行说服教育、积极引导，尽量避免集体上访。对已经发生的集体上访，有关单位、部门接到通知后，必须在规定的时限内派负责同志到场做好信访群众的劝返工作，并认真解决上访群众反映的问题。对问题复杂、规模较大、群众情绪比较激烈的集体上访，有关领导要立即出面，亲自接谈，冷静、果断、平稳妥善处理，防止矛盾激化和事态扩大。
再次，坚持责任追究机制。一要坚持领导责任制和岗位责任制。根据“谁主管、谁负责”的原则，行政负责人直接处理群众的信访诉求，坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度。要落实岗位责任制，党政信访部门受理、交办、转办信访人提出的信访事项，承办上级交办的信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项的处理，研究分析信访情况并提出完善政策和信访工作的建议，指导有关部门和下级的信访工作。要规定日常接待值班制度，做到工作日不间断接访，明确接待人员的职责。二要坚持首办责任制和回访倒查责任追究制度。要落实首办责任制，首办责任人应负责受理、审查、反馈全过程，并以实现息诉为结案标准，努力将问题解决在首次办理环节。要建立信访责任追究机制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系。对信访部门及个人的主要考核指标是上访问题的解决率而不是群众的上访率。要定期对个别已处理完的信访问题进行回访倒查。对那些不认真履行职责，因处理不力和不及时而酿成严重后果的领导者、当事责任人，要根据相关法律法规，按问题轻重分别予以责任追究，情节特别严重的要追究法律责任。
第四，建立联动机制。要整合政府信访工作资源，逐步建立起政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的联动工作机制。积极探索将信访纳入预警体系。对跨地区、跨省市、跨部门和越级的信访问题，要在信访工作领导小组和信访部门的统一协调下，密切配合，通力协作，共同做好工作。对涉及多个部门和单位的信访案件，要通过联席会议、信访工作领导小组会议等形式，分析情况，协调处理。完善信访与政法、综治、安全、公安、司法等部门信息共享、联动处理的工作机制，定期沟通情况，联手办案，增强化解矛盾纠纷的力度。将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来。有关部门要解决好职能范围内的具体问题，信访部门要发挥好协调督导作用,把解决具体问题和干部违法违纪问题有效结合起来。必要时，可以设立联合接待场所，由信访部门牵头，把有关行政机关与职能部门的工作人员集中起来，让上访群众享受一站式服务。
一、时间进度安排：
1、6月份商定建设方案，联系网页制作公司。
2、7—8月份进行网页制作，并收集网站所需数据资
料。
3、9月份开始信息录入工作，10月底开始网站试运转。
二、网站整体要求：（以市信访局为模板）
1、主页栏目设置：
**信访信息网栏目设置如下：
【信访新闻】 图片新闻、热点话题、信访工作要闻、信访动态信息
【政务公开】 机构职能、内设处室、领导介绍、领导讲话、人事信息、工作规则、工作计划、信访统计、电子公告、领导活动
【领导接待】接访安排、带案下访、重点约访
【政策法规】信访法规、劳动保障、土地环保、城建规划、文教卫生、公安交通、工商质监、综合、法规导读、政策解读
【信访指南】信访人须知、信访工作流程、信访人遵守规则、维护信访秩序规定、表格下载
【网上信访】电子邮件、网上信访、信访查询、留言建议
【学习交流】理论研讨、信访工作交流、他山之石、案例分析
【专题专栏】创文明机关、信访工作先进事迹、树新形象 创新业绩、创学习型机关、深入学习实践科学发展观|
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2、各栏目设计要求：
（1）【信访新闻】 图片新闻、热点话题、信访工作要闻、信访动态信息
图片新闻、信访工作要闻在主页中的显示
每条信息在一个页面中显示，图片和文字可进行交叉排版，图片数量不限
（2）【电子政务】（链接到县政府机关协同办公系统登陆界面）
（3）【政务公开】（链接到政府信息公开网县信访局页面）
（4）【通知公告】自下而上滚动，后台可用打“√”的方式选择要显示的公告。
（5）【政策法规】信访法规、劳动保障、土地环保、城建规划、文教卫生、公安交通、工商质监、综合、法规导读、政策解读
（6）【资料下载】后台上传表格、文件，网页上可直接点击下载。
3、网站链接：友情链接栏和网页下方的图标链接。主页页脚显示点击率、在线人数、站点收藏等。
4、数据管理：分设普通信息管理员和系统管理员两级，普通信息管理员只能对自己发布的内容进行修该，系统管理员可以对所有栏目内容进行修改和删除等操作。数据库系统用ms-sql server 2000，各栏目相应数据库表格设计与旧版数据库系统中相关表格对接，以免改版前的录入信息丢失。
5、后台管理：后台用于对发布内容进行排版的工具栏设置要求基本与word中“常用”和“格式”两个工具栏一致（参照中国**港网站后台处理）。
信息格式要求：
（1)标题：根据实际需要设立引题、正标题和副标题，字体大小和格式分别设为，宋体小四号、宋体四号加粗、宋体小四号（供参考，可修改）。字数不作限制。
（2)正文：如有图片，则要求可与正文混合排版。
（3)其他：正文和标题之间显示发布日期和点击次数，在正文后空三排填明提供者，主页上各栏目块的标题链接处加上发布日期。
三、其他相关事项：
1、网页制作商：
2、经费预算：
我庭地处仙游县中心位置，交通便利，现有审判人员4人、书记员1人，均为法律本科学历以上，速录员（导诉员）一名。主要受理全县范围内的刑事、行政、执行案件，以及鲤城镇内的民商事纠纷等，辖区人口共106万人。
在约60平方米的立案大厅内，目前窗口受理人员共计4名，分别负责民商事、刑事和行政，执行立案、信访接待工作；案件受理、收费、信访、流程管理实行“一站式”服务；与立案有关的诉讼指南、风险提示、案件流程、收费标准、司法救助的规定、调解工作衔接工作流程表、仙游法院管辖地域图等上墙公示，提供“诉讼指南”、“新法速递”为当事人答疑解惑；诉讼文书样式、桌椅、饮水机、水杯、笔纸、报刊一应俱全，专门的导诉员，“首问负责制”、“一小时立案”、“上门立案”和“预约立案”让当事人感受“青年文明号”为您服务的司法人文关怀。
为依法审查立案，按程序简便、快捷办理立案手续，确保
所立案件的公正性和正确性，立案庭组织制定了案件的操作规程，2010年上半年，共立案受理民商事、刑事、行政、执行等各类案件2405件，其中当天立案率达96%，一小时立案率达99%，对于疑难案件于一周内答复当事人是否可以立案，对于不符合受理条件的案件，实行“一次性告知”、不让当事人跑第二趟的庄严承诺。所立案件没有出现因案件管辖、案由确定、计算诉讼费等差错。
立案庭更新案件审理流程信息管理软件，便于案件自助查询，并有对查询人员进行相应的资格审查，执行信息也可以查询。实现审限管理的自动化，确保审判工作公正有序高效的运行。案件受理后3日内移送各业务庭的内勤，对于诉讼费用的退费由本院财务负责。
立案庭不仅设置了法律咨询专线，对当事人立案受理条件，诉讼程序，诉讼文书样式的各类咨询也给予热情耐心的
解答。
根据调解衔接的要求，对双方当事人都到庭申请调解的案件，由立案庭引导其由民一庭的法官主持进行诉前调解，民一庭负责诉前调解衔接工作的有3 人，2010年共计诉前调解案件118件，对调解不成的案件，由立案庭立案后移送业务庭依法审理。
立案庭作为窗口部门，还要做好判后答疑工作，主要是对判决、裁定内容做好法律释明工作，针对一些不服判
决的当事人，告知其享有上诉、申诉等各项法定权利。
认真做好涉诉信访工作，做到来访有接谈、来信有着落、申诉有回复。信访接待对象，主要是涉法涉诉的信访人员，每年的接待上千人次，立案庭设有视听监控，信访条例等有上墙。立案庭重新修订信访工作制度，接访人员坚持做到“热心接待，细心听述，耐心解惑，诚心相待，重在解决”，并将“事要解决”作为信访工作重点，建立“大信访”和“人人都是信访员”的格局，力争将矛盾化解在基层，构建和谐平安社会。
二、文明窗口建设典型
为规范创建管理制度，我庭建立健全了《规范法官行为规定》、《一小时立案制度》、《文明办案规定》、《立案庭文明用语》、《立案庭服务忌语》、《廉政建设制度》、《学习制度》、《保密制度》、《工作报告制度》、《值班制度》、《考勤请假制度》、《印章管理制度》、《警戒使用管理规定》、《车辆管理制度》、《公物保管制度》等二十多项规章制度，近年来，立案庭以公正执法、文明服务的形象赢得了一项又一项的荣誉。XX年立案庭被评为仙游县人民法院先进单位；XX至XX被仙游县总工委和县文明办评为职业道德先进集体；XX年，被共青团莆田市委、市法院授予“青年文明号”单位，2010年，被指定为创建省级青年文明号单位。今年围绕科学发展观和司法公信建设年的主题，结合省级青年文明号的创建活动，坚持以“三个至上”为工作指导思想，以弘扬“三平”精神，力争“四个一流”为主线，围绕人民法院“公正与效率”的主题，强化司法为民宗旨意识，深化司法为民措施，践行“青春铸法魂，文明促公正”的青春誓言，使立案庭成为展示法院青年法官司法为民风采的一道靓丽风景和传播职业文明的窗口，为全院文明建设起到带动、影响、示范作用。
立案庭开设绿色通道，对涉及老年人、未成年人、残疾人、农民工等追索赡养费、抚养费、抚恤金、劳动报酬等案件优先办理立案手续；实行周末立案预约制，对正常工作日内立案确有困难的，经申请可预约周末立案。对行动不便的当事人，经申请可上门立案。
立案工作中向当事人发放廉政监督卡和《青年文明号服务卡》，公布院纪检组、监察室的电话，主动接受社会各界和人民群众对全庭工作人员八小时内外的言行进行严格监督。
三、文明窗口建设的意见和建议
1、积极协调好与当地党政部门的关系，建立良性互动的友好合作关系。立案庭直接面对群众，植根于最基层，与人民群众是“零距离”，所有工作都离不开当地党委政府的指导、帮助和支持，我庭将注重关系协调工作，找准自身的定位，为立案工作和其它各项工作的开展力争一个良好的社会环境。
在全镇平安建设暨信访稳定大会上的讲话
（2010年3月3日）
同志们：
这次会议的主要任务是贯彻落实全市平安建设暨信访稳定会议精神，总结工作，表彰先进，对推进平安建设深化年活动作出安排部署，动员全镇上下进一步统一思想，坚定信心，真抓实干，全力维护社会和谐稳定。刚才，隆重表彰了全镇维护社会稳定工作先进单位。在此，我代表楼德镇党委、政府，向受到表彰的先进单位表示热烈的祝贺！向战斗在维护社会稳定第一线的广大干部群众表示衷心的感谢！下面，我讲三点意见。
一、肯定成绩，认清形势，进一步增强做好维护社会稳定工作的责任感和紧迫感
刚刚过去的一年，全镇上下坚持以科学发展观统领全局，紧紧围绕年初确定的“一二三四”工作思路及17项重点工作，戮力同心干事创业，解放思想创新超越，各项工作都取得了令人满意的成绩。全镇工农业生产总值达到19.3亿元，增长15.3%，总量和增幅分别列全市第11位、第9位，地方财政收入完成3092万元，增长20.2%，农民人均纯收入达6209元，增长9.1%，全镇呈现出经济又好又快发展、社会和谐稳定、人民群众安居乐业的良好局面。成绩的取得，得益于有一个和谐稳定的社会环境，一年来全镇上下特别是派出所、综治办、信访办等部门认真贯彻落实市委决策部署，把维护社会稳定作为第一责任和压倒一切的头等任务来抓，强化源头治理，夯实基层基础，创新工作机制，全镇没有发生有影响的恶性刑事案件和群体性事件，保持了社会大局的持续平安和谐稳定。一是社会治安局势持续好转。相继开展了“新春平安”、“综治宣传月”“打击多发性侵财犯罪”、“治安环境优化”“清理卫星天线”等专项行动，清查各类维修点、租赁房屋、旅馆等474处，破获各类刑事案件54起，治安案件95起，全镇刑事和治安案件发案率明显下降。完成了投资80万元的“天目工程”建设及36个村“平安互助网”安装，构筑起治安巡逻、平安灯、平安互助网、天目工程、平安保险 “五位一体”的社会治安防控体系。二是信访形势平稳良好。整合信访办、综治办、司法所、平安协会等部门成立了镇矛盾纠纷排查调处中心，并配齐配强了人员力量，目前该中心运转良好，已化解矛盾纠纷17起。扎实推进领导干部公开接防，认真解决群众的合理诉求，一年来共接待群众来访56起243人次，解决了一大批信访问题。三是基层基础建设得到有效加强。完成了镇平安协会换届，并深入推进平安协会向农村和行业延伸，协助18个村成立了分会，平安协会在推进平安建设方面发挥了积极的作用。2009年，我镇圆满完成了国庆60周年大庆、十一运等重要 时段和节点的安保维稳任务，全镇上访起数明显下降。在全市信访稳定暨平安建设大会上，我镇获得维护社会稳定工作一等奖，信访稳定工作二等奖；在全市组织的社会治安综合治理及科学发展民意调查中，我镇都取得了第五名的好成绩。
过去的一年，尽管我镇经济及社会各项事业都取得了较好的成绩。但维护社会稳定形势不容乐观，任务依然艰巨繁重。一是经济危机、企业改制、涉农问题等引发的不稳定问题进一步凸显。经济危机带来的新情况、新问题短期内难以消除，潜在的矛盾问题仍然很多。破产企业在改制过程中不可避免地涉及利益关系调整，各种利益诉求引发的矛盾问题会不断出现，如果应对不力，处置不当，将会对社会稳定造成冲击。支农惠农政策的落实过程中，如监管不力，往往引发信访问题，造成恶劣影响。二是社会矛盾更加错综复杂。信访总量仍在高位运行，历史遗留问题与现实问题碰头叠加，非正常上访和重复信访问题比较突出，少数信访老户长期缠访闹访，化解难度越来越大，一些特殊群体人员串联增加，随时可能引发集体访、越级访。一些新兴的理财公司以远高于金融部门的存款利息吸纳民间资金，风险极大，一旦资金链断裂，就会引发群体性事件。三是社会治安压力进一步加大。刑事犯罪仍时有发生，治安问题呈多发态势，“两抢一盗”等侵财性犯罪还没有从根本上得到遏制，流动人口、社会闲散人员、刑满释放人员、劳教人员的管理还存有薄弱环节。四是基层基础工作还不够牢固。个别基层组织软弱涣散；涉及多个部门共同解决的问题没有形成整体合力；有的单位和部门工作平推平拥，缺乏创新和突破；少数干部的工作作风、工作能力还不能适应新形势、新任务的要求。对此，全镇上下务必要引起高度重视，切实增强大局意识、政治意识、责任意识和忧患意识，始终保持清醒头脑，时刻绷紧维护稳定这根弦，从更广的范围、更宽的领域、更高的水平上推动平安建设，确保社会持续平安和谐稳定，为全镇经济社会又好又快发展提供坚强保障。
二、突出重点，明确任务，不断开创平安建设新局面 2010年，我镇平安建设工作的总体要求是：坚持以科学发展观为统领，以开展“平安建设深化年”活动为总抓手，突出基层基础和机制创新两大重点，着力抓好影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，努力实现由维护稳定向创造稳定、由政府主导向多元共建的转变，为建设经济文化强镇创造更加良好的社会环境。
（一）深入推进社会矛盾化解，及时有效解决问题。当前影响稳定的主要因素仍是由利益诉求引发的人民内部矛盾。这就决定了我们必须不断深化改革、推进科学发展，更多的用教育疏导、解决实际问题的方法来化解，努力解决老矛盾，有效预防新矛盾，打一场排查化解矛盾的攻坚战。一 要强化源头治理。坚持以人为本的执政理念，多办符合社会公共利益和群众长远利益的好事实事，把发展成果更多地落实到保障和改善民生上。作决策、上项目，不仅要进行经济效益评估，看要不要干，而且要进行社会稳定风险评估，看能不能干、怎么干，从源头上预防和减少社会矛盾的发生，避免和减少因决策失误给社会稳定带来冲击。对符合社会公共利益、人民群众长远利益的好事实事，也要注意工作方式方法，决不能草率决策、简单蛮干。二要完善“四调联动”的矛盾纠纷化解机制。进一步健全人民调解、行政调解、司法调解、民间调解四位一体的“大调解”工作体系，依法、及时、就地化解矛盾。去年，我镇成立了镇矛盾纠纷排查调处中心，今年要在抓运行、抓深化、抓实效上下功夫。要持续深入开展矛盾纠纷排查调处活动，重点排查 “三资”管理、土地流转、劳动保障、民间理财、特殊群体等方面的热点敏感问题，做到底子清、情况明。对排查出的各类矛盾纠纷要梳理分析，建立台帐，逐案研究确定责任领导、责任人、工作方案和办结时限，做到一个案子、一套班子、因案施策、一抓到底。三要做好理顺群众情绪工作。注重分析社会心态和群众情绪，对新出台的改革政策、涉及切身利益社会热点问题，要加强正面引导，做好解疑释惑、理顺情绪的工作，把群众工作做深、做细、做透，防止群众情绪激化。要注意教育引导群众依法表达自己的诉求，依法维护正当权益，用 法律规范自己的行为。四要完善突发性事件处置机制。认真总结近年来的经验教训，探索推进“一个核心、三支队伍”运行模式，发挥党委政府的组织指挥职能、公安队伍的控制震慑职能、平安协会的具体运作职能和基层党群组织的协同保障职能，构建党委政府领导坐镇指挥、平安协会冲锋在前、公安队伍压住阵脚、基层党群组织迅速跟进的组织体系和工作机制，迅速稳妥地处置突发性事件。一旦发生集体上访和群体性上访问题，主要领导要在第一时间亲临一线处理第一现场，靠前指挥，迅速化解，平息事态。
（二）强化严打严防，牢牢掌控社会治安局势。良好的治环境，是社会和谐的重要组成部分，是经济发展的重要保障，是民生诉求的最基本要求。一要深化严打整治斗争。持续用力，常抓不懈，始终保持对违法犯罪活动主动进攻和高压震慑态势。公安机关要发挥主力军作用，严厉打击涉黑涉恶犯罪、侵财犯罪、涉众型经济犯罪、个人极端暴力犯罪，做到露头就打，除恶务尽，多警协同、主动出击。要扩大警民协作，放手发动群众，大力宣扬见义勇为，形成打击违法犯罪的天罗地网。二要狠抓社会治安专项整治。进一步深化“新春平安行动”，以“打盗抢、严防范、降发案”为重点，针对当前突出的社会治安问题，动员全镇力量迅速掀起严打整治斗争的高潮。要健全完善治安问题定期排查制度，持续开展重点项目建设专项整治和优化发展环境活动，组织好道 路交通、学校、企业周边秩序等专项整治活动，确保社会治安秩序良好。三要加快构建立体治安防控体系。认真贯彻打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的综合治理方针，进一步健全完善人防、物防、技防、心防相结合的治安防控体系。要按照社会治安社区化的要求，以村庄为基本单位，实行警民联动、群防群治的网格化巡逻，对一些案件多发区域、地段、场所和时段，设卡布控，查点巡线，有效防止各类可防案件的发生。进一步完善“天目工程”管理和经费保障的长效机制，扎实做好“平安灯”的管理使用，充分发挥“平安互助网”村民互助、联户联防的作用，并与巡逻队伍有机结合，构筑覆盖全面、整体联动、防范严密、控制有效的立体治安防范网络。
（三）加强信访工作，促进信访形势进一步好转。要围绕“源头预防、事要解决”这个核心，突出抓好初信初访和疑难信访案件化解两个重点，在有效化解信访老户的同时，防范出现新的积案，全面提高信访工作水平。一要抓好初信初访。进一步畅通信访渠道，深入推进领导干部公开接访，强化首接首办责任制，坚持领导接访与干部下访相结合，提高接访效果，增强吸纳、化解信访问题能力。要严格按照《信访条例》有关规定，认真负责地办理群众第一次来信来访，实现在第一时间、第一地点解决好群众的合理诉求，坚决防止和纠正因工作不到位、责任不落实、处理不及时而形成重 信重访。二要扎实推动“事要解决”。带着责任和感情做好信访工作，把依法按政策解决群众合理诉求作为信访工作的出发点和立足点，把案结事了、息诉罢访作为工作的终极目标，综合采取领导包案、集中会审、调解仲裁、公开听证、救助救济等措施，加大交办、督办工作力度，确保信访问题“件件有着落、事事有回音”。三要做好对信访老户的稳定工作。去年，我镇下大气力解决了一批信访积案，但仍有部分信访老户未得到妥善化解，要把这部分人作为工作重点，全面托清底子，落实责任，找准症结，因案施策，攻坚克难，全力化解。对不放心的信访老户，要逐人逐案明确责任领导、成立包保小组、研究解决方案、落实教育管理措施，千方百计把人员稳控在当地，决不能使一人失控出走。对无理缠访闹访、非正常上访甚至采取极端行为丢丑滋事的，要及时固定证据，依法严厉处置。要加大责任落实和考核问责力度，对因稳控工作不到位引发越级上访特别是在重点时期发生信访老户进京丢丑滋事的，要严肃追究有关人员的责任。
（四）坚持强基固本，夯实维稳的基层基础。一要强化基层组织建设。要在加强派出所、法庭、司法所、综治办、信访办建设的基础上，依托镇矛盾纠纷排查调处中心这个平台，整合综治、信访、司法、平安协会等方面的资源力量，建立镇综治维稳信访工作中心，形成社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建的新局面。二要加强特殊人群和特殊行业的监管。积极探索流动人口的管理方式，做好基础信息采集工作，对辖区内的所有房屋要托清底子，登记造册，掌握起实有人口、行业场所、出租房屋等情况。公安机关要加强宾馆业的清查和监管，所有宾馆都要从严登记入住人口信息，与公安机关联网，加强对外来人员的控制。对刑释解教人员要建立档案，掌握起他们的发展轨迹，加强日常管理，帮助他们更好的融入社会。对有危害社会倾向的精神病人等高危人群，要摸清底子，掌握动态，有针对性的落实防控措施。对网吧上网人员要严格身份登记，公安、文化、电信等部门要各负其责、加强监管，减少网络对青少年的侵害。对手机短信诈骗、敲诈勒索等犯罪行为要加大打击力度，严惩违法犯罪分子。对娱乐业、废旧回收业、旅馆业、爆炸物品业等特殊行业，要加大检查和监管力度，加强行业自律，堵塞违法犯罪活动的空间和漏洞。三要不断深化平安协会建设。按照泰安市委书记杨鲁豫同志提出的“平安协会是泰安的特色，要宣传好、推广好”的要求，我镇今年要加快推进深化平安协会发展。要重点在深化职能、扩大覆盖、规范运行上下功夫。要依托平安协会这个平台，动员部门、企业、群众等全社会力量共同参与平安建设，构建政府主导、多元参与、合作互动的社会稳定治理体系，逐步承担起政府原来管不了、管不好的社会事务，形成多元化纠纷解决机制。
三、加强领导，落实责任，确保维护社会稳定和平安建设的各项任务落到实处
保持平安和谐稳定的社会局面，是对我们执政能力和驾驭复杂局面能力的现实考验，是执政为民、关注民生的重要体现。大家务必要引起高度重视，切实履行好保一方平安的政治责任，把维护社会稳定和平安建设摆在更加突出的位置，以更加负责的态度、更加有力的措施、更加扎实的工作，强力推动各项工作落到实处。
一要严格落实领导责任制。领导班子要按照“一岗双责”的要求抓好所分管管区、村的稳定工作；包村干部要全力以赴靠上抓督导、抓落实；各村支部书记要切实担负起维护社会稳定第一责任人的责任，对稳定工作要亲力亲为，定期研究分析本村的稳定工作，亲自包案处理重点案件，亲自抓好调度落实。
二要强化考核和责任追究。下一步，镇党委政府将加大对信访稳定、平安建设工作的考核奖惩力度，进一步健全考核监督体系，完善考核标准和程序，严格责任追究。一旦发生影响社会稳定的重大问题，主要领导要到一线靠前指挥，及时妥善处置。对因思想不重视、领导不得力、责任不落实，造成群体性事件、恶性治安案件和重大灾害事故的，要严肃追究有关领导和人员的责任。
三要形成齐抓共管的整体合力。各村、各单位、镇直各 部门要进一步增强全局观念和大局意识，各司其职，各负其责，密切配合，协同作战，形成合力。各村、各单位要按照“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事，切实把矛盾纠纷化解在本部门、本单位。镇直各部门要充分发挥职能优势，认真履行部门责任，积极支持参与平安建设，共同维护社会和谐稳定。
关键词：信访管理,管理信息系统,信息化
一、项目简介
重庆市电力公司信访管理系统使用Oracle数据库, 采用大集中方式建设。系统结构采用三层的B/S架构, 前端采用IE浏览器, 中间件采用.Net, 方便系统的维护和使用。系统包括:信息公告、日程安排、信访材料的录入 (包括来电、来信、来访和政府转来信息) 、信访事件处理、信访事件查询、系统管理、汇总统计报表等功能模块。通过采用先进的自动工作流技术和组件技术, 可以方便用户进行流程的再造和优化。本系统已经全部覆盖公司本部和四十二个基层单位, 使用时间已近6个月, 注册用户数800余人, 系统运行稳定, 有效的提升了信访工作管理水平, 提高了办事效率, 达到甚至部分超出了预期的效果。
二、建设背景
2009年是新中国成立六十周年、全面贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神、构建社会主义和谐社会的重要一年。今年以来, 受国内外经济形势的影响, 重庆市电力公司经营发展、安全稳定等方面面临巨大挑战, 公司发展和维护稳定工作面临的不确定因素很多, 企业经营环境更加复杂, 形势将更加严峻, 做好公司系统全年的信访稳定工作, 对于保持公司的和谐稳定、促进公司的改革发展具有十分重要的意义。
为提高应对复杂的信访局面的能力, 加强公司内部各单位之间的沟通与协调, 公司采用大集中方式组织开发了信访管理系统, 系统为公司信访管理工作提供了一个技术支撑平台, 系统主要使用对象为公司领导、公司系统各单位、公司本部各管理部门的有关人员。
系统按照公司信访工作集中管理体系, 标准化、规范化、统一化的要求进行建设, 实现公司本部、基层单位二层应用。
三、技术方案
1. 设计原则
(1) 一体化原则
实现操作的方便快捷, 在一个界面上完成了解信息、下达指令、结果回复等一系列环节。要充分体现重庆市电力公司信访业务特色, 实现计算机与通信技术的融合;实现文字、报表、图片、音频等多媒体信息的有机结合。
(2) 充分利用现有信息资源, 保护已有投资
在信访系统的建设过程中, 要充分利用现有的信息设备资源, 不重复投资, 避免浪费。
(3) 以信息化促进工作制度化、规范化、科学化
将信息化融入日常工作中, 信访系统所有的信息和数据均来源于日常工作, 同时通过使用信访系统来规范信访管理工作流程。
(4) 先进性
本系统作为为公司领导提供决策服务的工具, 其开发和设计应具有相当的先进性, 应充分利用现有的先进技术, 通过制定规范, 快速、方便地进行信息的共享, 提高管理人员办公效率及其管理水平。具体而言, 要充分利用先进的Intranet/Internet技术、.NET技术、多媒体技术、XML、WEB服务、SOAP技术等来实现系统各项功能。
(5) 开放性
一个系统是否开放关系到该系统是否有生命力。当今技术的发展日新月异, 用户的需求不断变化, 为适应这种变化, 系统应具有良好的开放性, 应采用开放的接口与技术, 建立开放的软件结构, 允许其他系统动态的连入与解出, 从而在开放的基础上实现良好的可伸缩性和可扩展性。
(6) 安全性、可靠性
系统的安全性对于系统的正常运行举足轻重。利用授权机制, 根据岗位和角色授予不同的权限, 充分保证系统功能的安全性;对于重要的数据利用加密手段, 确保数据的安全。提供快速数据备份和恢复手段, 同时加强软件的容错能力, 确保系统运行的稳定、可靠。
(7) 实用性、易用性
系统应具有良好的实用性和易用性, 因为面向的用户涉及到几十个单位、几百个用户, 用户的知识水平参差不齐, 系统应该提供统一、简便的人机交互界面方便使用。
2. 系统架构
系统采用三层架构, 利用WEB服务、XML和SOAP协议来实现基于WEB方式的功能调用和数据传递的架构体系, 如图1所示:
系统架构平台是在.NET框架和XML、WEB Service的基础上, 利用三层体系结构设计和规范的应用系统, 由图可见, 整个应用划分为三个相对分离的逻辑层, 每一层都有一套定义好的接口。第一层为表示层, 是展现给工作人员和相关使用者的图形界面, 它包含HTML表单等能够显示数据的任何系统。该界面通过规定的工作流程和接口来完成日常的事物处理和业务流程。
中间层 (应用逻辑层) 是使用者为了获取数据需要 (通过表示层) 调用的代码。表示层接收到数据后把它格式化并显示出来。这种应用逻辑与用户界面的分离极大地提高了应用设计的灵活性。可以在不改变应用逻辑的情况下采用不同的图形用户界面, 只要应用逻辑层给表示层提供明确定义的接口即可。
中间层利用C#语言, 以Web Service等技术实现, 其表现形式为组件包, 即类库形式。将用户管理、低层数据访问、数据传输以及数据分析等的具有抽象适应性的功能等进行封装, 按照功能、逻辑和使用等不同方面定义若干个组件包, 将其统一规范为核心API (Core API) , 为上层透明访问提供清晰明确的接口。
在整个系统应用中, 中间层起着非常重要的作用, 主要包括安全系统、应用体系和技术平台等几部分。它和下面所介绍的数据层一起构成了系统平台工作的基础。
平台的底层为数据层, 即数据中心。它用来完成统一的数据管理和数据交换接口的实现。主要包括信息及数据的管理和维护、数据交换、数据抽取以及数据过滤等功能。
采用上述体系结构后, 执行效率、网络阻塞和维护等问题都能得到很好的解决, 几乎可以满足所有的业务要求。在重用性和可伸缩性方面, 随着可能增加的业务和部门等需求, 体系的结构会相应的复杂, 在这种情况下, 在不改变整个结构的前提下, 可以很轻易的对原有组件进行扩展, 具体是将第二层的单一应用扩展为多个应用对象即可。
四、功能组成
重庆市电力公司信访管理系统的功能包括:信息公告、日程安排、信访材料的录入 (包括来电、来信、来访和政府转来信息) 、信访事件处理、信访事件查询、系统管理、汇总统计报表等功能模块。
五、技术创新
1. 基于组件的“面向应用”的平台
与传统的系统开发不同, 本系统的设计目标首先是一个平台, 并且考虑到用户的实际情况, 应该给用户提供“零编程”的面向用户的平台, 用户对于系统的扩展可以象搭积木一样方便, 开发方法也由传统的原型法进化为面向构件的搭建方法。这种设计思路极大的改进了原有应用系统因需求改变而不停改造的问题, 大大减少了系统的维护量, 也改变了系统因改动频繁造成系统不稳定的毛病。所谓组件是指组成系统的独立的功能单位, 它可以是结构模式中的模块、面向对象模式中的类或者就是一组函数的集合等。典型的组件包括如下部分组成:
系统共提供八大类组件, 供系统调用和用户进行扩展。
2. 基于自动工作流技术的过程管理增强了系统柔性
系统提供了基于自动工作流技术的信息共享平台, 利用工作流管理系统可以恰如其分地将信息录入、分发、审批、流转、发布等流程控制结合在一起, 让过程管理随时得到监控, 同时大大增强了系统的柔性。
六、运行环境
1. 数据库服务器
采用一台HP DL380服务器做数据库服务器, 操作系统为Windows2003 Server, 数据库采用Oracle9i。
2. 应用服务器
采用一台HP DL380服务器做应用服务器, 操作系统及中间件为:Windows2003 Server, MS IIS6.0, .Net。
七、建设历程
信访管理系统建设过程中, 关键难点在于如何实现信息的分类自动统计、汇总及自动生成报表功能。由于信访工作事关维稳大局, 从公司领导到国网公司以及政府各级部门都十分重视;同时信访事件具有突发性、长期性、群体性的特点, 上级单位为了及时、全面了解各类信访事件, 进行相应风险评估, 开展相关工作, 经常性的要求公司信访管理部门上报各类统计报表和汇报材料。由于上级管理单位和部门众多, 时间要求紧, 统计口径不一致, 使信访工作人员把大量时间和精力用于制作统计材料, 导致办事效率低下, 人员十分疲劳。为减少信访管理人员的工作负担, 开发人员把开发重点放在了信息的分类自动统计和汇总功能的开发上。为了实现上述功能, 设计人员利用.NET技术开发了报表自动生成程序, 能够动态实现不同统计口径以及其它各种要求下的资料汇总, 满足了信访管理人员的业务要求。
八、应用效果
此前，人们对上访者的印象大都是：坐在政府机关门前喊冤或者千里迢迢赶赴北京，途中极有可能因为“非正常上访”被当地政府拦访或截访。即使来到北京，也有可能在进入国家信访局门前的最后一刻被拦下，遣返回原籍。更有甚者，可能会遭遇“黑保安公司”和“黑监狱”。而不少长期进京的老访民，则长期逗留在北京郊区的“上访村”，过着颠沛流离的生活。
与过去相比，“网上信访”显然是一个更“低碳”的模式。不仅降低访民的时间和物质成本，也将降低各级政府和社会的维稳成本。
“这是一件很好的事情，早就该做了。”北京大学法学院教授姜明安告诉《中国新闻周刊》，“网上信访”运转顺利的话，将大大缓解“进京上访”和“拦访截访”等诸多现实弊端。但学者提醒，一切取决于“网上信访”的实际效果和公信力。
“大势所趋、形势所需”
信访的本义是群众来信来访，随着信息化的普及，信访的概念也在更新中。2005年新修订的《信访条例》增加了电子邮件等新形式。
2009年1月1日，国家信访局设立了“国家投诉受理办公室”，负责受理通过电子邮件和信函提出的投诉事项，但当时只受理“三农”方面的内容。一年之后，增加受理社会保障方面的内容，随后增加了城乡建设方面的内容。
此前，不少地方也曾探索过 “网上信访办”。 2009年7月，广东省信访局设立了网上信访办理处，在省政府门户网站下搭建网上信访平台，办理网上信访事项。开通第一年，共受理网上信访事项12938件，占全局信访总量的20%。
“全面放开投诉受理内容是大势所趋、形势所需。”国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴6月28日在“放开投诉受理内容动员会”上说，要注重信息化在信访工作中的深度应用，不断拓宽畅通民意诉求表达渠道。并且要 “事事有着落、件件有回音”，以更好、更快、更多地解决老百姓的合理诉求，纾缓信访群众的情绪，以“实际行动取信于民”。
行政法专家、中国政法大学副校长马怀德说，“网上信访”最直观的政策出发点，在于能够使上访人及时、便捷、低成本的上访和行使权利，“走访的成本很高，通过网络表达诉求，可以免去很多车马劳顿，提高效率。”
在马怀德看来，开通网上信访的另一个重要原因，是为了规范当前信访秩序，属形势所迫。“信访的本意是一种民意表达机制，这几年有些扭曲了，变成了纠纷矛盾的化解机制。”
马怀德告诉《中国新闻周刊》，近几年，在“信访不信法、信权不信法、信上不信下”的普遍心理驱使下，越来越多的信访变成了缠访、闹访，甚至通过围攻、聚集、群体性事件等极端方式来表达诉求，“这显然都不符合理性表达诉求、依法化解矛盾的基本要求。”
信访亟须“公信力”
在姜明安看来，即使放开网上信访，短期内仍难削减信访量的攀升，因此其他信访形式依然会长期存在。
多数基层或边远地区的访民，都不太善用网络，即使网上信访再热闹，那些不懂得用网络“喊冤”、不懂得用法律维权的访民，可能依然会举着纸板千里赴京。
“信访部门需要很负责地处理网上信访，如果是应付的态度，公信力必然会下降，网民还是会往信访局跑，往北京跑。”姜明安告诉《中国新闻周刊》，很多访民在地方上曾遇到“踢皮球”或“冷处理”，加强网上信访的及时回复、处理和信息发布，老百姓才会相信并愿意接受网上信访。
在马怀德看来，网上信访面临如何提升公信力的问题。近几十年来，由于社会矛盾的形势所迫，信访制度不断扩充和延展职能，适用的领域和范围都扩大化，制度本身产生了错位。
中国的信访制度最早可以追溯到1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。而此时关于信访制度的定位并不是权利的救济，而是改善执政党作风，密切联系群众的一种方式。
计划经济年代下，中国有过几次信访洪峰。这些信访洪峰解决了中国政治运动中的积累的问题。最典型的要数1979年拨乱反正，胡耀邦通过大量人民来访纠正了大量的冤假错案，达到了为政治运动纠偏的效果。
1995年的《信访条例》将信访制度从一般工作制度上升为法律制度，并将其定位为对公民诉求“转达和转办”的途径。2005年，国务院制定了最新的《信访条例》，它废止了旧条例，并将信访职能扩大为沟通、调节、监督、救济等。
“特定历史时期，由于法制不发达，没有法律渠道或者渠道不畅通，信访制度发挥了应该由法院或者仲裁机关发挥的作用。”马怀德指出，在当前的法制环境下，应该有效区分哪些问题应该由行政手段解决，哪些问题应该走正常的法定渠道。
信访改革下一步
“信访变成了一个不是终审法院的终审法院，成了解决纠纷矛盾，化解处理问题的最后渠道，但这个渠道又不是法治化的，是行政的、人治的方式，不符合法治社会的要求。”马怀德如此总结当前信访制度的弊端。
在他看来，信访制度改革的下一步还是要弱化信访，重新定位信访制度的功能，加大法律救济在化解矛盾纠纷方面发挥的作用，提升司法公信力，“网上信访并不能直接导向这个渠道，但好在这是信访改革的第一步，通过现代信息科技手段，保障上访人的权益，解决一部分利益诉求问题。”
中共十八大之后，关于信访制度改革的信号被频频释放。
在今年3月的全国政协会议上，十一届全国政协主席贾庆林在政协报告中提及，要建立健全非正常上访终结机制。
此前的1月7日，全国政法工作会议召开，涉法涉诉信访改革确定为“四项改革”之一，明确提出了将涉法涉诉信访纳入法治化轨道解决的改革思路。
这一思路最大的变化在于：实行诉访分离制度，将涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来，统一由政法机关依法受理。地方党委、人大、政府及其部门均不再受理涉法涉诉信访，对前来上访的涉法涉诉群众引导他们到政法部门反映问题。
“在信访制度的重新定位上，虽然还没有最终确定，但客观上已经形成了一个新的趋势，就是更多法律纠纷和矛盾还是要交给司法机关，信访机关不承担涉法涉诉案件。”马怀德说，当前信访制度正朝着比较好的方向发展，“比如有消息说，国家不再对信访进行逐月的排名和考核，这是一个去行政化的思维，认识到了法制方式、法制思维解决矛盾纠纷的重要性。”
“老百姓‘信访不信法的产生有很多原因，除了老百姓本身的观念因素，更关键的是法律渠道不通畅。”姜明安举例说，当前行政复议的案件每年不到4万件，行政诉讼的案件每年不到13万件，而信访案一年可多达几百万甚至上千万件，“这完全搞颠倒了”。
在他看来，当前行政复议和行政诉讼的范围被限制得很死：抽象行政行为不能告、内部行为不能告、涉及到政治权利不能告、只有涉及人身权、财产权才能告，
“如果法院不受理，那只能去信访。”姜明安指出，“行政复议法实施条例和行政诉讼法都需要做出修改，要大大扩大行政诉讼和行政复议的受理范围。”
在姜明安看来，除了法制本身的原因，还有人为因素，“有些地方党委、政法委规定拆迁、土地征收等不让法院受理，把百姓挡在门外，这就涉及到政治体制改革的问题。”
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