美国的法官制度

美国的法官制度（通用6篇）

美国的法官制度 篇1

关键词】行政法官；证券执法；司法审查；美国证监会

正文】

1929年美国股市崩盘以及随之而来的经济大萧条，催生了其1933年《证券法》和1934年《证券交易法》，政府主导型的联邦证券监管体制由此建立。《证券交易法》第4（a）条授权成立美国证券交易委员会（SEC）。自成立时起，SEC先后尝试过多种不同的组织架构。目前的组织机构属于功能性而非法定型，内设公司融资部、投资管理部、市场监管部和执法部等四大运营部门、19个办公室以及11个区域办公室，职员总数约3500名，其预算来自于美国国会。

设立初期，SEC拥有的执法权相当有限，仅限于通过法院发出的司法禁令（injunction）和针对被监管对象的行政处理程序（Administrative Proceedings）。从二十世纪七十年代开始，SEC积极寻求更多的执法手段，诸如任命接管人（Receivers）、成立特别董事会委员会、没收非法所得、免除上市公司有违法行为董事与高管的职务等，当然，这些措施也大多需要通过法院才能实现。1990年的《证券执法救济和小额证券改革法》（The Securities Enforcement Remedies and Penny Stock Reform Act）赋予SEC更多的执法权，不仅授权SEC通过联邦法院实施罚款及一些特别的救济手段，还授权SEC直接对被监管对象处以罚金、向违法行为人甚至潜在的违法行为人发出停止－禁制令（Cease-and-Desist Order）等。此外，该法还进一步授权SEC在行政程序中采取民事制裁措施，而在此之前，SEC通过法院行使的执法权，与其说是惩处违法行为，毋宁说是制止和纠正违法行为。安然事件后，2002年《萨班斯－奥克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act）进一步拓展了SEC的执法权限，授权SEC没收首席执行官和首席会计师非法所得、向法院申请冻结令、对上市公司的高管和董事实施市场禁入、建立公平基金（Fair Fund）以没收和罚款的收入赔偿受害人等。

截止目前，SEC的执法权力主要包括调查权、传唤权、账户冻结权、搜查权、起诉权、刑事案件移送权、行政处罚权等，可实施的行政处罚种类包括：签发停止－禁制令、阻止令(Stop Order)、撤销从业许可(Revocation of license)、禁止在券商处供职(Bar from association with a broker-dealer)、中止许可、限制从业人员或机构的行为和业务种类、谴责(Censure)；对与证券有关的行业（律师业、会计师业）从业人员进行谴责或取消其在SEC前执业的资格；返还违法所得；罚款；禁止担任公众公司的董事和高级管理人员(Officer and director bar)等。

一、SEC行政法官的法律渊源和功能比较

早在1946年《联邦行政程序法》颁布之前，美国行政程序中就已确立了听证制度，并且有了政府官员充当听证审查官主持行政裁决的实践。1906年《州际贸易法》修正案授权州际贸易委员会（ICC）可以任命审查官（Examiner）以接受证据。1972年，文官事务委员会将听证审查官改称为行政法官（Administrative Law Judge，ALJ），表示听证审查官的工作性质基本上和司法官员相同。美国国会在1978年《联邦行政程序法》修订时，通过立法形式对此进行了确认，改称听证官为行政法官。有关行政法官的法律主要见于《联邦行政程序法》、1978年《文职官员改革法》、1934年《证券交易法》以及SEC的《行为规范》。

（一）行政法官的选拔和任用

行政法官的选拔和任用，具体是由隶属于国会的行政法官人事管理办公室（OPM）负责。OPM通过公开渠道公布其招聘行政法官的信息，申请成为行政法官者必须满足OPM预先设置的一些基本条件。预审通过后，OPM成立专家小组对申请人的品行进行评价，并进行笔试和面试。SEC可以从成绩

前50%或者更低比率的申请人员中，完全依据自己的独立判断，遴选出合适人选充当行政法官。

《联邦行政程序法》禁止SEC对行政法官施加控制，也不允许其对行政法官进行绩效评估（Performance Evaluation）。1978年通过的《文职官员改革法》重申了《联邦行政程序法》中禁止对行政法官进行绩效评估的规定，将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外，以维护“目前为行政法官提供保护的系统”。(二）行政法官的独立性

行政法官根据《联邦行政程序法》的明确规定而具有的权力是一种法定权力，不需要SEC另外委任；没有法律明文规定时，SEC不能剥夺行政法官根据法律所享有的权力。但SEC在符合法律规定的范围内，可以制定法规，规定上述权力行使的方式，如SEC的《行为规范》。SEC行政法官虽然是SEC的职员，但因其职责，需要保持相当的独立性。首先，他们通过专业水准选任体系任命，既要通过竞争性极强的考试，还要具有相关领域的实践经验。其次，他们不接受机构的绩效考核，行政法官的分级和薪资水平由行政法官人事管理办公室确定，SEC没有发言权。再次，他们不能被分配从事其他与他们的司法职能无关的工作。最后，SEC对行政法官进行纪律处分也必须由品行体系维护委员会（Merit System Protection Board，MSPB）进行，SEC必须有足够理由才能对他们处分或解除职务。除非MSPB认为行政法官的行为有严重的不适当、恶意滥用职权或多次违反司法行为公认的行为标准，才可以对行政法官进行处分或解除职务，而不能仅仅基于行政法官意见的内容或案件审理行为作出以上处罚。

（三）行政法官与司法法官

美国《联邦行政程序法》和后续的修正及相关法律中，规定了行政法官不受SEC及其他官员的干预，并授予行政法官与司法法官类似的审判权力，但这并非意味着它就与司法法官享有完全相同的地位。SEC行政法官对案件只有初步裁定权或建议权，对案件的最后决定权掌握在SEC手中；相反，司法法官则有完全的决定权，并且奉行法官个人独立原则。司法法官的地位受到美国宪法第三条的保障，很多甚至任职终身。司法法官不仅对民事、刑事案件具有广泛的管辖权，即便是对行政法官的上诉案件也具有管辖权。司法法官具有极高的社会地位、名誉和司法权力。行政法官只有单行法律规定的保障，有任期限制，非终身制。虽然行政法官的数量超过司法法官，而且正在迅速增长，但他们的声望尚不如司法法官。此外，与宪法第三条规定的司法法官不同，行政法官没有决定如何进行法律解释的裁量权。

二、SEC行政法官的体制架构和职权范围

（一）行政法官办公室

SEC根据《联邦行政程序法》建立行政法官办公室。SEC行政法官办公室由首席行政法官和一定数量的、独立的行政法官组成。根据《联邦行政程序法》第551-559节和联邦证券法律有关规定，行政法官办公室的主要职责是在由SEC发起的行政处理程序中主持听证和做出初步裁决。行政法官的职责主要是主持听证程序和裁决由SEC启动的有关违反证券法的案件。当SEC启动一个公开的行政处理程序后，它会将案件提交给行政法官办公室，行政法官办公室把案件移交给一名行政法官处理。行政法官处理一个类似于在联邦法庭中没有陪审团的公开听证。像联邦法官一样，行政法官有权发出传票，决定案件的进展、决定接受证据等。在听证完结之后，行政法官应当做出初步裁定；但SEC对该初步裁定可以作出审查，掌握最后的决定权。

（二）首席行政法官

首席行政法官除承担《联邦行政程序法》下关于行政法官的职责外，还承担SEC授权的与其在《联邦行政程序法》下职责对应的其他职责。首席行政法官是行政法官办公室的行政首脑，除为维持行政法官的独立性而不得干预行政法官处理行政程序外，对行政法官办公室其他事务的正常运作负责。因此，他实际上扮演着行政法官办公室和SEC之间的联络人角色。除SEC另有规定外，首席行政法官具有SEC的以下法律授权：

根据1933年《证券法》、1934年《证券交易法》、1935年《公共事业控股公司法》、1939年《信托契约法》、1940年《投资公司法》和《投资顾问法》、1970年《证券投资者保护法》、以及SEC《行为规范》102（e）条款，在行政法官处理的有关程序中：a.某一行政处理程序启动后，决定

听证的时间和地点；b.指定行政法官；c.推迟或中止听证，或调整听证的开始时间，如果需要，可以加速或取消该听证；d.批准同意延长提交书面文件的时间限制；e.同意提交的简短文件超过50页；f.在被指定主持听证的行政法官无法履行职务时，签发要求证人出席和提供证词的传票，签发要求当事人在根据任何一方当事人的要求而指定的听证地点提交书面或其他有形证据的传票；g.其他权力，如根据1934年《证券交易法》以及1940年《投资顾问法》，对于申请是否作出驳回决定的程序中，准予延长作出结论的时间。

当首席行政法官无法履行职务时，根据首席行政法官或SEC的授权，行政法官也可以获得授权，行使首席行政法官的上述职责。

（三）行政法官

行政法官主要具有两方面的权力，即听证的权力和裁决的权力。行政法官的听证权力主要体现在《联邦行政程序法》第556节（c）款的规定；而行政法官的裁决权力，主要规定在《联邦行政程序法》第554节（d）款和557节（b）款。根据上述后两款规定，行政法官可以作出两种裁定：初步裁定（Initial decision）和建议性裁定（Recommended decision）。相对于SEC做出的最终裁定（Final decision）而言，这两种裁定一般称为预备性裁定（Preliminary decision）。

（1）行政法官的听证权力

根据SEC的《行为规范》，听证由SEC委员会或其指定的听证官（Hearing Officer）主持。听证官包括行政法官、不构成委员会法定决策人数的数位委员、单个委员以及其他经正式授权主持听证会的人员。实际上，美国SEC的行政裁决都是通过行政法官来进行的，SEC委员参加听证的情况很少。

根据《联邦行政程序法》第556节（c）款及SEC《行为规范》第111条的规定，SEC行政法官具有以下的听证权力：a.主持宣誓和誓言；b.根据法律的授权签发传票，或者取消、废除及更改该传票；c.接受有关联性的证据，决定是否接受证据以及要求提交证据。行政法官裁定所提供的证明及是否采纳相关证据，并不严格适用普通法证据规则；d.记录证言或者授权记录的证言。记录证言是指记载法庭以外的证言；e.规范听证的过程以及当事人及其代理律师的行为；f.举行听证前的会议以及SEC《行为规范》第221条规定的其他会议；g.决定程序上的请求和其他类似问题。比如：根据当事人或行政法官自己提出的动议，决定退出听证程序；审查要求更正初步裁定中的明显事实认定错误的动议等。

（2）行政法官的裁决权力

SEC在符合《联邦行政程序法》和其他授权法的范围内，可以授予行政法官一定的权力。根据1934年《证券交易法》第4A 条，除非SEC另有命令，SEC授权行政法官以下权力：a.在其主持的听证程序中，做出初步裁定；除非参与听证的所有当事人均放弃该初步裁定，并且SEC随后并没有要求行政法官仍须做出初步裁定，以及在其他任何程序中，SEC要求行政法官去做出该初步裁定；b.根据SEC《行为规范》第531条，签发一份暂停、限制或终止任何临时制裁的单独命令。第531条是关于长期命令的初步裁定条款，而有关临时命令的定义规定在《行为规范》第101条(a)(11)。行政法官在受《联邦行政程序法》第556节管辖的任何程序中，要做出初步裁定，但根据《行为规范》第202条，如果当事人一致弃权，并取得行政法官的同意，可以不做出初步裁定。而且，即使存在任何该种弃权，或即使在不受第556节管辖的程序中，SEC也可以命令做出初步裁定。行政法官可以自行决定，在作出初步裁定前的任何时间对口头辩论进行听审。初步裁定应当包括的内容有：所发现的事实和结论；做出裁定的理由或基础；记录中所有相关的重要事实、法律或者自由裁量；命令、处罚、救济或者拒绝等等。

行政法官在听证结束后，可以做出的另外一种决定为建议性裁定。[11] 一般认为建议性裁定和初步裁定的区别是前者只有咨询性质，必须被行政机关接受才有效力。初步裁定已经发生效力，只在当事人不服提出要求或者行政机关主动复审、并另做其他决定时才失去效力。建议性裁定则一定要由行政机关接受之后，才能生效。因此行政法官要对自己所选择的裁定形式予以说明。初步裁定适用于按常规方式，把普遍性规则适用于具体情况的案件，为了加快裁决的进程，由行政法官作出决定，SEC保留做出最

后裁决的权利。而建议性裁定的适用，则更适合于对新领域政策问题的探索，具有开拓的性质，行政法官对这些问题只是提出建议。因而，可以用建议性裁定作为“探路石”来探询特定领域的政策标准。[12]

三、SEC处罚权与司法权之间的衔接

（一）司法禁令

传统上，SEC不具有对违反证券法行为的直接处罚权，而是向联邦法院提起民事诉讼，寻求司法禁令。司法禁令就是“法院禁止或要求从事某种行为的命令”，不遵守禁令构成对法庭的藐视，可处以罚款和监禁。从二十世纪六十年代开始，SEC利用司法禁令程序，逐渐扩展自己的权力。它在提起禁令诉讼时，向法院提出了附带衡平救济的请求。证券法并没有规定这些附带请求，但是法院接受了SEC的主张，认为SEC不是一个普通的诉讼主体，它是“执行证券法规、维护公共利益的法定监护人”，因此，认定提出附带衡平救济请求属于证券法律对SEC的授权范围。第一个支持SEC衡平救济请求的案件是1960年Los Angeles Trust Deed & Mortgage Exchange v.SEC案。该案中，法院同意了SEC提出的任命接管人来接管被告资产的诉讼请求。[13] 另外，在内幕交易等重大违法案件中，SEC可以申请法院对违法行为人处以民事罚款。1990年《证券执法救济和小额证券改革法》扩大了SEC申请民事罚款的范围和数额限制。[14]

（二）对SEC处罚决定的司法审查

通过向法院申请司法禁令或民事罚款，程序较为复杂，在实践中也常常被法院用来限制SEC的执法权。从二十世纪九十年代以来，SEC获得了国会越来越多的授权，通过自己的行政处理程序直接处罚证券违法行为。同时，为防止SEC滥用职权，法院有权就SEC对证券市场的监管权力尤其是处罚权的行使进行司法审查。SEC职权范围内的六部制定法，都含有对SEC处罚命令进行司法审查的条款，这些条款非常相似，但也有细微差别。[15] 主要差别在于：1934年《证券交易法》将司法审查的对象限制为行政处理程序中的受害人，而其他五部制定法有关条款，则规定了针对SEC处罚命令下任何“受害人”的审查。[16] 除了这六部制定法外，《美国法典》第5编第701-706节还有关于司法审查的规定，用来“确定对SEC的行动进行审查的范围”。

（1）“穷尽所有救济原则”

美国证券法整体上强调SEC的行政监管先于司法活动，采取“穷尽所有救济原则”（the exhaustion of remedies doctrine）。因此，对于SEC行政法官的裁定，相对人必须首先提请SEC复审，针对SEC的最终裁决，相对人才可以向法院提起诉讼。于是，尽管SEC管理项下多数制定法都规定可以对“任何命令”进行司法审查而没有限制，但实际上，根据《联邦行政程序法》第704节，可以进行审查的命令都必须是最终命令。[17] 同时，在最终裁决做出之前，任何地区法院或联邦法院均无管辖权禁止SEC完成行政处理程序。在“穷尽所有救济原则”发展的早期，即便相对人主张SEC无处罚权，也需等SEC做出最终裁定，而不能在裁定做出之前在法院提起异议。在Silver v.New York Stock Exchange案中，法院认为“制定法的这一规定，就是要求请求人在寻求司法救济之前先到SEC寻求救济。” [18] 然而实际上，对于“穷尽所有救济原则”的理解，联邦最高法院的众多判决并不一致，因而只能从“司法心理的投机理念”中寻找，结果是“提交法院前有时需要穷尽所有救济，有时不需要。”对此，Davis教授总结道，“当行政机关通过明确的违法行动造成不可弥补的损害或存在该等损害的威胁时，可能并不需要穷尽所有救济，而当有争议的问题属于行政机关的专业范围且该行政机关能够提供满意的救济时，则可能需要穷尽所有救济。”[19]（2）司法审查的发展

法院对SEC最终裁决的司法审查中，一般会承认SEC所认可的事实是结论性的，只要其有充足的证据支持（supported by substantial evidence）。因此，法院一般倾向于认同SEC做出的行政处罚决定。联邦最高法院在American Power & Light Co.v.SEC案中认为：“当国会授权某个行政机关，由其负责选择达到立法政策目标的手段时，确定某种救济手段和政策

目标之间的关系属于行政职权的范围，这是一项基本原则”。[20] 但是之后，法院已经越来越倾向于对SEC的裁决进行较为严格的司法审查。例如，在Steadman v.SEC案中，联邦第五巡回法院在遵守“证据优势”原则的同时，要求SEC必须提供足够的理由，以证明其永久禁止相对方从事投资咨询业务和投资银行业务的合理性，并且必须解释为什么较轻的处罚是不够的。第五巡回法院在判决中指出：“当SEC决定采取最严厉的处罚时，它就有责任仔细说明其做出决定的理由和基础，包括解释为什么采用较轻的处罚措施是不够的”。[21] 在Universal Camera Corp.v.NLRB案中，联邦最高法院强调：“证据是否重要，必须考虑记录中哪些内容减损证明效力，而不仅仅是强调证据本身要证明行政命令的合理性”。[22] 在SEC v.Cheney Corp案中，SEC依据公平、平等原则将管理层参与《公共事业控股公司法》下的重组限定在就制定重组计划期间购买优先股所支付的对价上。[23] 在对SEC处罚命令进行第一次审查时，最高法院认为，当SEC力图遵从一般衡平法或普通法原则时，则应依据该等基础对其决定进行审查，而不应借助于各种法定原则。当案件发回SEC重新裁定，后者依据法定标准、目标及自身经验等做出相同裁定时，其在最高法院通过了审查。在该案中，法院指出：“行政机关对于其采取行动所依据的基础应当能够提供清楚的说明和足够的理由支持。这是行政法一项简单的但却是基本的规则”。在Blinder，Robinson & Co.，Inc.v.SEC案中[24]，联邦哥伦比亚巡回法院虽然承认SEC在确定合适的处罚手段时享有广泛的权力，但还是清楚地表明其不会允许SEC武断的（arbitrary）或反复无常的（capricious）行为。法院认为：“SEC的选择对某个商业企业的未来有着直接影响，其可能结束（可能是永久性地结束）某个企业创业者的职业生涯。面对如此重要的任务，SEC在做出决定时必须小心谨慎。”

总之，法院对SEC的处罚决定做司法审查时，一般会比较小心。传统上，除非SEC的决定没有法律依据或者缺乏事实根据，法院不会干涉。不过近年来，部分法院也越来越倾向于对SEC处罚决定的合理性做出审查。

四、结语

因应瞬息万变的资本市场和错综复杂的违法现象，美国的证券监管首先经历了由州向联邦的集中化过程，之后行政执法的重要地位又被逐步强化。其中，SEC行政法官以及行政处理程序以其专业、高效的突出优点备受青睐。与此同时，秉承制衡、救济的宪政司法基本原则，美国又从人事任免、职权范围、程序安排、司法审查等方面对行政法官予以规范约束，确保其独立性和公正性，发展出一套行之有效的制度。我国的证券行政执法，也在不断摸索前行中确立了“查审分离”等基本原则，设立了行政处罚委员会等部门。但现实的快速发展对证券执法活动的统一性、专业性、独立性、高效性、权威性等提出了更高的要求，准司法化、适度职能分离与重组、法院维护执法权威与合理约束相平衡，有必要引起更大的重视。在这方面，与“法官参与”的法国模式、独立审裁机构的香港模式一样，美国行政法官制度的理论和实践也值得继续深入的研究，以服务于依法高效行政的总体目标，保护投资者利益，促进资本市场发展。

注释】 Harvey L．Pitt，Michael H．Rauch & Audrey Strauss，A Constructive Appraisal of the SEC’s Enforcement Program，Practising Law Institute Corporate Law and Practice Course Handbook Series PLI Order No．B4-7037 August 23-24，1993.James R．Farrand，Ancillary Remedies in SEC Civil Enforcement Suits，89 Harvard Law Review 1779(1976).William R．McLucas，John C．Nagel & Julie J．Song，An Overview of SEC Enfo rcement，Remedial and Settlement Power before and after the Sarbanes-Oxley Act，Corporate Law and Practice Course Handbook Series，PLI Order Number B0-01PG，November，2003.Pub．L．No．59-337，34 Stat．584，594，595(1906).Lubbers，Jeffrey S．，The Federal Administrative Judiciary: Establishing an Appropriate System of Performance Evaluations for ALJs，7 Admin．L．J．Am．U．625－626(1994).Administrative Procedure Act，5 U．S．C．§ § 551-59，701-06，1305，3105，3344，5372，7521(1988).H．R．REP．NO．1403，95th Cong．，2d Sess．87(1978).Independence and the Federal ALJ(Panel Discussion)，18 J．NAALJ 47(1998).实质上，制定法要求依据行政机关听证会后的记录，来确定每一案件的裁决。See 5 U．S．G．554(a).[11] 《联邦行政程序法》在557节（b）款中，就建议性裁定另有一项普遍性的规定：“如果作决定的行政机关没有主持接收证据、主持听证的职员，或没有依本编556节规定有资格主持听证的职员，应先提出一个建议性的决定”。[12] 马龙：《美国行政裁决程序基本构成》，载罗豪才、应松年主编：《行政程序法研究》，中国政法大学出版社1992年版，第135页。[13] 366 U．S．919(1961).[14] 参见马江河、马志刚：《美国SEC行政执法机制研究》，载《证券市场导报》2005年10月号，第21页。

美国的法官制度 篇2

关键词：中国司改；美国；法官；选拔

1引言

近年来，司法改革已成为社会发展的趋势，已引起最高决策层的重视。中共中央在十五大报告中提出“推进司法改革”，在十六大报告中又提出“推进司法体制改革”。目前，司法改革正处于攻坚阶段、改革难度大，基于不同层面，研究司法改革的诸多问题将是至关重要的。然而，法院法官选拔的司法改革研究是其中一个不可忽略的内容。如何选拔法官，确保司法审判程序的公正，对于司法机制的发展将有着重要的意义。

2我国法官选拔制度的问题研究

目前，随着我国社会法制的发展，改革现行法官选拔制度是至关重要的。然而，选拔法官制仍存在不少的问题。

按现行《法官法》的规定，初任法官的最低年龄为23岁。然而，随着法学专业的毕业生增多，低于23岁的大学生在持续增多。因大学生缺乏工作经验，且心智不成熟，对于案件审判缺乏冷静的思维。须知道，每一个案件反映的是社会底层的矛盾爆发，如何彻底解决此问题，对于法院审判将起到至关重要的作用。如果不增加法官的年龄限制，对于法官的整体素质将有所降低。与此同时，法官的学历按照《法官法》、《司法官法》的规定，我国司法机关的大多数法官、司法官均已达到大专以上水平，新近审议中的上述二法修正案，甚至将之规定到大学本科以上学历。然而，“大专以上”一词的规定较为含糊的。就中国的教育现状而言，一些突击几个月就能拿到大专文凭的现象并不少见。不仅如此，组织部门和人事部门都认为法院，司法院是外行人最容易进入的行业之一。而它们更是复转军人的主要去向。就这样的话，更不用说法律文凭，就连他们的法律常识修养都是让人不放心的。基本法律常识的具备也没有被作为从事司法工作的先决条件。

3我国法官选拔制度的改善与发展

3.1美国法官选任资格研究

审判机关作为法律体系的重要职能部门，把强化审判职能放在与强化法律监督同等重要位置来抓，尤其是对于审理案件的环节，还要放在更加重要的位置来抓。只有强化自身监督，把司法队伍建设好，始终做到秉公执法，清正廉洁，才能更好地履行司法审判职责，才能在法律体系中发挥重要的作用。

基于法官任选，美国的法官选拔制度较为严格，为确保司法公正，减少冤假错案的发生率，确定法官任命因素。一方面，美国法官的专业素质高，接受高等教育，且通过律师执业资格考试。另一方面，对于选拔任命，法官的經验足，熟悉诉讼案件的审判流程，对法律体系有系统的认识。

3.2我国法官选拔制度的改善对策

法官队伍整体素质的高低，关系到司法权行使的正当性，关系到法院以及法官在民众心目中的形象，关系到通过司法而创造的法律准则的统一，也关系到能否在法官中形成同事之间的恪守司法伦理准则的机制的形成。按照《法官法》的规定，要成为法官必须要经过大学以上的专业法律训练，或者有两年的法律工作经验。应该说，这个标准略显低了些，但遗憾的是，即使是这样的低标准，仍然不能落实。所以，如何严格地执行法官法所规定的法官选任标准确实是一个很大的问题，必须要解决。司法队伍专业化是司法公证的前提和基础性要求，是左右司法正确的先决条件。为此，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中选拔司法官、法官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级司法官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官、法官。对法官、司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，甚至听话与否，更重要的是要看重其业务资历和实际办案水准，保障法官、司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公正审判和法制统一才能实现。

此外，基于美国法官选拔机制，司法理念对于法官素质而言是最基本的要求。培育现代化司法理念，首先，强化法官队伍思想政治建设；只有加强思想政治建设，高举邓小平理论和贯彻“三个代表”重要思想，将进一步指导法官的言行举止。

在执法过程中，才能坚持正确的政治方向。牢固树立为人民服务的宗旨、树立正确的人生观、价值观、利益观，严格执法、公正执法和为民执法的观念，才能审判好案件，维护人民的利益；培养现代司法理念，增强法官的政治素质，确保案件审理的公正。结合美国司法体制，建议在国内司法体系内，除已有的垂直管理模式，协调各部门的工作，增强干部自主效能，按组织管理方针以及政策，下发不同部门执行，并实时反馈，再按照反馈的内容，实时地做好调整。

与此同时，从建章立制入手，营造司法机关管理氛围，构建规范化的组织架构，最大化发挥团队成员的管理能力。针对突出的思想作风问题，开展党员干部素质的培训工作，将推进法官的素质教育作为首要任务，创造条件促成组织成员的发展，更新与司法机关相关的专业理论、业务能力与现代化管理方式以及组织培训，最大限度地增强成员的自主效能，强化人员的素质能力。强化法官的职业化培训，实现培训形式差异化，结合学历教育、岗位培训等多种方式，尽快培养专业理论知识强、相关学科知识丰富、专业素质强、司法技能高超的专家型法官。然而，作为法官，努力钻研业务，掌握审判案件的技巧，提高驾驭庭审的能力，丰富自已的实践能力。增强法官整体的素质水平，促进司法体制的良性运作；最后，培育现代司法理念，要求法官培养良好的职业道德：建立公正的司法体系，维护社会正义，赢得公众的尊敬，通过良好的个人品行，塑造自身的人格魅力，获取公众的信任，维护法官职业的信誉，增加司法的公信力，增进司法公正。

参考文献：

[1]赵枫.美国最高法院法官制度研究[J].南开学报：哲学社会科学版，2010（3）.

[2]王琦.我国法官遴选制度的检讨和创新[J].当代法学，2011（7）.

[3]王琦.国外法官遴选制度的考察与借鉴-以美、英、德、法、日五国法官遴选制度为中心[J].法学论坛，2010，（9）.

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美国的法官制度 篇3

本文上篇论述了法治在美国总统大选中的力量。通过保证权力的角逐者遵守基本的游戏规则，法治为政治竞争从分裂回归统一提供了必要的凝聚力，从而使民主政治过程得以和平、健康、稳定地进行下去。但法治并不是政治社会所遵循的惟一原则。第43届美国总统的归属由法官作出最终裁决，这固然反映了美国公众和政治精英对法院的尊重以及法治在美国政治中的重要地位。然而，选举一般是由选民直接决定的政治过程；现在，佛州乃至整个大选的结果最后居然由法院来决定，而法官本身并不是由人民直接选举产生———这种做法是不是违背了基本的民主原则？我们首先必须探讨法治和民主政治之间的微妙关系。

一般认为，现代社会离不开法治，而法治的前提是司法公正与司法独立。为此，西方国家通过各种可能的途径来保障法官的判案过程不受各种非法律因素的影响。例如在审理布什与戈尔的诉讼期间，代表各自利益的共和党与民主党选民都曾针对法院游行示威。但如果其有可能影响法官判案，那么它们肯定将受到取缔与禁止。当然，更不用说当事人利用职权去干预司法活动。为了保证司法独立，美国的联邦法官并不是由选举直接产生的，且法官们不能仅因作出不合民意的司法决定而受到制裁。保障法治或司法独立的含义是，社团或政府的某些决定必须由一个中立的机构严格按照法律决定，不论掌握权力的社会势力或代表他们的政府官员在当时是否愿意；或者说，一旦法律（包括诸如宪法的“更高的法”）被制订出来，那么除非通过明确修改法律的文字，任何人———包括人民或人民代表中的多数人，甚至法律的制订者本身———都不能偏离法律的要求，或改变由一个专门机构———法院———所解释的法律的含义。任何看似至高无上的东西———无论是“人民的意志”还是“立法者”的喜怒———都不能迫使法官们放弃法律原则，因为后者才是国家的根本。

在人类社会中，凡是由人组成的社会都需要政府的统治，而凡是由人组成的政府都需要权力制衡。民主和法治是这种制衡的最根本的要素，但和人民大众及其代表一样，法官也是行为学上的普通人；他们不是任何意义上的“上帝”，他们也会犯错误甚至滥用自身的权力，且司法地位的独立与超越在某种意义上正为他们滥用职权创造了有利条件。这样就产生了“由谁来制衡制衡者”的问题。这个问题在民主社会尤为突出，因为民主在本质上是“多数人的统治”（托克维尔有时把它称为“暴政”），多数人所表达出来的一致倾向代表着不可抗拒的国家意志，也只有民主政治程序所产生的由多数人认可的政府官员才具备统治的合法性；法官们（例如联邦法院的法官）却经常不是（甚至不应该是）由选民直接决定的官员———尽管他们可能以某种方式获得民选官员的任命与批准，因而并不具备其他政治官员所具有的统治合法性，且他们的资历、受教育程度以及因法治需要而受到的隔绝于大众政治影响的刻意保护，使之看上去更像一群和多数人占统治地位的民主制度极不相称的少数贵族。因此，民主和法治在这里发生了根本的冲突。这个问题在法治国家并没有（或许永远不可能）获得最终解决，因而对法官在民主政治体制中的作用及其权限产生了经久不息的争论。

虽然民主和法治可能发生根本冲突，两者毕竟又是相辅相成的。不但法治以民主为基础，因为法官所解释的法是也应该是经由民主政治程序所产生的法，而且民主也以法治为前提。这时，司法权力的适当行使不但不违反民主原则，还对保障民主过程的完整性发挥至关重要的作用。这在戈尔与布什之争中充分显示出来。民主政治的核心是选举；一个名副其实的民主体制必须至少要防止选举过程中的种种不规则行为（如贿赂选票、作弊或恐吓等明显违法行为），且选举结果获得相当准确的统计。固然，立法规定执法过程的质量对于保证选举的准确性至关重要，但假如缺乏司法审查，这种保障仍将是不充分的，尤其是立法和执法人员出于党派利益未必能保证选举过程的中立性。在这种情况下，独立的法官对于维护民主选举的完整性具有责无旁贷的义务。

在这个意义上，佛罗里达州的最高法院似乎在行使着一项适合法院行使的权力。但和联邦法院相比，美国许多州的法院因法官民选制度而降低了其独立性。在70年代，佛州法院改革了其法官遴选制度，因而增强了自身的独立性。这也可以从佛州最高法院稳定的民主党组成中看出。在某种意义上，佛州最高法院要求重新手工计票的决定有些类似于举世闻名的马伯里案（Marburyv．Madison），因为我们知道，正是美国宪法所造成的特殊分权制衡体制———即由不同党派和意识形态倾向的人控制了立法、执法与司法分支———才使得这一历史性决定成为可能。当然，佛州法院的决定被联邦最高法院推翻了。后者以5比4判决停止手工计票，从而在实际上宣布了布什的胜利。这两个意味深长的判决给我们提出了很多问题，在此无法逐一讨论。但最根本的是，它们都涉及到民主与法治的关系问题。当法院受理并审查对选举行为的诉讼时，政治选举被司法化了，选举的过程与结果受到了法律的有效控制———这确实是法治的表现。但与此同时，在处理这类有政治含义的问题时，司法过程也有被政治化的危险，从而变成最高法院的几位法官（经常是决定胜负的其中一位法官）代替选民作出了政治选择；如果这样，法治也就蜕化为人治，法院也就将丧失其超越的几乎神圣的权威。从这里也可以看到，法治的维持是多么艰难。

我国法官员额制度的研究 篇4

2014年7月9日最高人民法院召开新闻发布会通报《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，也就是我们所简称的四五改革纲要。在新闻发布会上，最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣介绍了人民法院深化司法改革的推进情况，围绕建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一关键目标，“四五改革纲要”针对八个重点领域，提出了45项改革举措。其中在深化法院人事管理改革方面，正式提出建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。

建立法官员额制度在前几年已经成为全国法院改革的内容之一，是推进法官职业化建设的一个重要举措。2001修订的《法官法》第五十条规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法字的法官在人员编制员额的办法。”这一规定为进一步深化人事制度改革，建立科学的法官管理制度提供了法律依据。

一、编制限额的合理制定

具体实践中，编制限额在一些试点地区已经确定了具体数字。按照最近公布的上海市司法改革试点方案，上海法院拟设臵3至5年的过渡期，逐步将法官、审判辅助人员、行政管理人员的员额比例控制到33%、52%和15%。上海作为试 1 点，是改革的“排头兵”，上海的一举一动，起着很强的示范作用。对于上海所提出的33%这一数字，是根据三级法院的审级职能，以及不同区域法院的案件变化情况，进行适当的调整所得出的数字。3至5年的过渡期，足以在人员不断层、工作不脱节的情况下完成这一调整。

为了因地制宜，“四五改革纲要”中提出要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配臵、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额，对法官在编制限额内实行员额管理。其中确定法官员额的三个关键定位点分别为辖区案件数量、法官工作量与审判辅助人员配臵状况。

在具体操作上，我国幅员辽阔，南北地区经济状况以及人口数量都有很大的差距，加之不同的民族以及不同的生活方式导致不同的辖区案件的数量有着很大的区别。不同的辖区案件数量、类型可以根据既往收案情况估算，但法官工作量、审判辅助人员配臵状况却较难计算。一方面，配备多少审判辅助人员，会直接影响到法官工作量的测算。另一方面，由于我国尚未形成以办案法官为中心的法院人员配臵模式，甚至在司法实践中，常常是多名法官或多个合议庭共用一个书记员，牵扯了法官的大量精力。因此，对于法官工作量、审判人员的配臵状况的确定还是要着眼于未来。

从这三个关键定位点来确定一个地区的法官员额：首先 明确法官与审判辅助人员的比例关系，建立审判辅助人员正常增补机制，其次根据明确的比例关系，科学测算法官的工作量，再结合本辖区的案件数量，最终确定该地区合理的法官员额。

二、法官员额管理

员额管理是指为加强员额管理队伍建设，科学调配人力资源，实行员额制考核管理，即：该院对各业务量和工作量进行汇总分析，确定每个业务需要的人数，对现有的进行考评，把最优秀和最称职的人员充实到一线。

对法官实行员额管理，考核按照不同的审判部类、不同的工作指标、不同的岗位职责进行，主要以一线的工作业绩来确定考核结果，并辅之以必要的定性考核。考核中坚持以数量、质量、效率和效果考核为主，同时对德、能、勤、进行综合评价。考核标准公开，考核过程公开，考核结果向被考核对象反馈。考核采取自下而上的顺序进行。首先，进行基础考核。由各业务部自行组织本部门的内部考核，采取个人述职、内部测评、个别谈话、组织认定的程序进行。对内部的考核，主要采取个人述职、自我评价、内部测评、领导谈话、组织认定的方式进行。其次，进行全面考核。质量评、结合基础考核，通过有效的考核方法，有重点、分方向地对一线进行全面考核，逐人填写考核登记表，分别确定考核等次和提出考评意见。最后，确定综合评定结果。根据基础考核和全面考核的结果，由考核领导小组最终确定考核对象的 等次，提出调配意见。综合评定结果确定后，由考核领导小组将结果向一线进行反馈，由所在考核对象本人通报。

三、推行法官员额制度的意义

此次“四五改革纲要”中推进法官员额制度意义重大，从以下几个方面来看：

第一、使审判工作更趋专业化。无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作，因此法官所承担的社会责任很大。而我国法制建设时间较短，加上受历史传统、经济发展水平、文化背景等因素的影响，审判活动没有按其应有的规律去进行，许多不具有法律专业知识的人也可以当法官。因此推行法官员额制度，可以通过严格法官遴选，缩减法官数量，使少数具备丰富法律专业知识和审判经验的法官独立行使审判权，从而提高审判活动的严肃性和权威性，提高审判活动的公信度，使审判活动更加趋向于专业化。

第二、有利于提高审判质量，更好的促进司法公正。首先，推行法官员额制度以后，行使审判权的法官均是经过严格选拔脱颖而出的，其自身具有较高的业务素质和政治素质；其二，推行法官员额制度以后，分工更为精细，大量的审判辅助性工作交由法官助理处理，使法官更能集中精力和时间放在审判决策上，有利于作出正确决策；其三，推行法官员额制度后，庭前的一切准备工作由法官助理来做，开庭时法官助理则不会参与案件的审理与裁判，更有利于法官中 立地行使审判权，更好地促进司法公正。

第三、有利于提高诉讼效率。推行法官员额制度之后，分工更加精细，审判资源配臵更加合理，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，这使得审判流程更加科学、更加规范，审判运作更加有序，更加有效地利用审判资源，促进审判效率的提高。

第四、有利于促进法官素质的提高。法官的严格选拔会迫使法官不断去钻研业务，提高自身的业务素质和政治素质。同时，法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够不断地钻研业务，力争达到法官的条件。这就有利于在法院内部形成良性循环，推动法院系统整体素质的提高。

四、我国法官员额制度的推进

“四五改革纲要”中推进法官员额制度是一项系统工程。作为一项系统工程，推进法官员额制度必须深化法院改革，创造有利条件。具体来说应该做好以下几个方面的工作：

第一、改进法官的遴选程序。2001年修正后的《法官法》对法官人选做出了硬性规定，提高了法官担任的门槛。将学历由法律大专改为法律本科，并且确立了国家司法考试制度。这在法律方面为法官的遴选提供了保障，也为法官队伍的职业化建设及法官员额制度的推行提供了基础和源泉。在此基础上，完善法官选任制度，针对不同层级的法院，设臵不同的法官任职条件，确保高素质人才能够充实到审判一 线。

第二、逐步推行法官助理制度。法官助理作为从事审判业务的辅助人员，协助法官进行审判工作，虽然不具有审判权，不能参与审判案件，但是也是司法工作中不可或缺的工作人员。实践证明，给法官配备法官助理，更有利于使法官集中精力专司审判，提高审判质量和效率。

第三、深化法院人事改革，创造有利于推行法官员额制度的法院环境。推行法官员额制度是此次“四五改革纲要”中深化法院人事管理改革的一项措施，与其他几项措施是相辅相成的关系，因此配合省以下法院人事统管改革、推进法院人员分类管理制度改革以及完善法官等级定期晋升机制等改革措施也很重要，只有深化法院其他各项人事改革，才能为法官员额制度提供保障。

完善我国法官选任制度的若干思考 篇5

导言

几千年来，我国的司法制度一直是司法与行政合一，行政长官兼理司法，没有独立的司法机构和人员。新中国成立后，在1951年的《人民法院暂行组织条例》中仍把法院定作为同级政府的组成部分，受同级政府的领导和监管。后来虽然将法院从政府中分离出来，但仍作为地方的一个机关。即便在1995年的《法官法》颁布实施后，法院人事管理仍沿袭以地方为主、条线为辅的管理模式。当

美国的法官制度 篇6

当大法官,从业经历很重要

与一年前奥巴马提名、现已就任联邦最高法院的第一位拉美裔女法官索妮娅•索托马约尔类似,卡根现年50岁。传统上,联邦最高法院的大法官被提名时年龄一般都在55岁以上。因此,卡根与索托马约尔可以说是大法官中的年轻人。

刚获知这一消息时,我心里咯噔一下:2006年我在美国国会工作时,时任总统的小布什提名他的密友、时任白宫法律顾问的哈里特•迈尔斯为最高法院大法官,可是由于缺乏相关方面的从业经历,迈尔斯在一片非议声中退出。同样,卡根光鲜的履历表上什么都有,惟独缺少了律师或法官生涯:她从小就出类拔粹,是多所名校的优秀毕业生——获普林斯顿大学的史学学士学位(1981年)、牛津大学的哲学硕士学位(1983年)、哈佛大学法学博士学位(1986年),曾作过最具传奇色彩的自由派大法官瑟古德•马歇尔的书记官(1987年)、曾辅助过民主党总统候选人杜卡基斯竞选总统(1988年)、曾担任乔•拜登参议员(时任司法委员会委员)的法律特别顾问(1993年)、曾出任过克林顿总统的国内政策顾问(1995年)、曾任哈佛法学院第一位女院长(2003年)。

细细研究卡根的履历,还会发现她与总统奥巴马的“缘分”很深:俩人都是哈佛的法学博士、都曾担任《哈佛法学评论》的主编、都曾担任芝加哥大学法学教授(而且还共事三年),现在又是奥巴马的司法部副部长。

但是,没有律师或法官经历,会不会成为卡根的“阿喀琉斯之踵”呢?

翻检历史发现,近40年来,联邦最高法院的大法官无一没有律师或法官的从业经历。但如果再往前看,此前100多年里,联邦法院的大法官有各种各样的背景:有州长出身的,有议员出身的,甚至有总统出身的(塔夫托是惟一一位先当总统再当大法官的)。这些法官的背景虽然各式各样,但也不难找到其中共性:男性,白人,清教徒,位于中上阶层,常青藤学院毕业生。

在上世纪60年代民权运动和女权运动的影响下,随着教育和政治对少数族裔和女性的充分开放,多元主义思潮不断“侵蚀”美国主流文化,美国人口结构因新一波移民潮而发生根本性的变化,多元化色彩在各行各业越来越浓厚。在这一浪潮的冲击下,美国政治中的“保守营垒”——联邦最高法院也在悄然发生变化。随着联邦最高法院大法官一职对各族裔的开放,联邦法院大法官在族裔构成上第一次有了如此多元的色彩,他们当中有白人、黑人、拉美人、犹太人。如果卡根成功就任,在联邦最高法院九位大法官中,将会史无前例地出现三名女性;在信仰构成上将会出现三名犹太教徒、六名天主教徒,破天荒地没有新教徒;而在学历背景上则更加“常青藤”化,不是哈佛出身就是耶鲁出身。

联邦法官:美国公职中惟一的铁饭碗

美国是一个联邦制的国家,有两套司法体系:一套为联邦司法体系,另一套为州司法体系,每套体系都有三级法院构成:地区法院、巡回法院(或称上诉法院)、最高法院。又由于美国是一个三权分立的国家,因此法官通常由行政首脑任命、议会的上议院批准。目前,联邦地区法官、联邦巡回法院法官和联邦最高法院的法官一共有700多名,其中,联邦最高法院法官九名,他们均需由美国总统提名、参议院批准才能就任。在美国,当法官须满足两个基本条件:必须是美国公民,必须是法学院毕业。

联邦法院系统的法官遴选程序一般是:司法部长首先提出候选人名单,由美国律师协会的“联邦法官评审常委会”进行评审,总统宣布任命并提交参议院投票。在这一过程当中,“联邦法官评审常委会”的评价很重要,如果总统无视这一评价,执意任命不合格的候选人为法官,那么这一任命到参议院后也凶多吉少,因为参议院可以向“联邦法官评审常委会”进行咨询,结果很容易被参议院否决。

在美国,一旦当上联邦法官,就可以直至终身,是美国公职中惟一的“铁饭碗”,除非是自愿辞职或被弹劾辞职。弹劾法官的程序与弹劾总统的程序类似。弹劾的理由是法官在任期间犯了叛国罪、受贿罪或其他罪刑。在美国200多年的历史中,被弹劾的联邦法官有13个,真正被定罪的只有四位。

联邦法院大法官的工资并不算很高:首席大法官的年薪与副总统、众议院议长、参议院临时议长相同(21万美元);联邦最高法院法官的年薪(19万美元)略高于内阁部长(18.66万美元);联邦巡回法院法官的年薪与国会议员的年薪相近(17万美元)。虽然联邦法官的工资和议员差不多,但议员腐败的比例远高于联邦法官。联邦法官虽然不是富翁,但绝对是衣食无虞,职业安稳,过着体面的受人尊重的生活。

实际上,在美国,联邦法官的清廉并非完全是靠高薪养廉,而是靠法制保障,机制体制健全、行业监督有力、案例意见有案可查、媒体热心报道等等,从遴选程序开始法官就进行“同行评议”。另外,法律有明确的规定:法官不得兼职,不得捞外快,不得从事政治活动,法官及配偶每年须公开他们的收支情况等。

州法院判决须服从联邦法院判决

州法院系统的法官遴选程序既有类似于联邦系统的行政任命——议会批准,也有通过选举制选聘法官的,还有融合前两者的 “密苏里方案”。选举制又分为普选制和州议会选举制。所谓普选制是指法官候选人必须如其他公职候选人一样直接面对选民,获取多数选票才能当选为法官。州议会选举是指州议员就法官候选人投票,得票多者当选为法官,属间接选举。选举制的问题是法官受政党的影响十分明显,其中立地位受到质疑。

“密苏里方案”一方面可以避免法官的提名权集中在州长手中的弊端,另一方面也可以避免选举制中候选人受政党影响大的害处。根据此方案,法官的提名权在由密苏里州的前任首席大法官、州律师协会选举的三名律师(三个巡回法院各一位)、州长任命的来自三个巡回法院管辖区的三位居民组成的法官提请委员会中,当法官职位出现空缺时,该委员会就提名三名候选人,州长在大选之前从三名候选人中任命一位为法官,在下一次大选中选民决定该法官的去留。

州法官与联邦法官不同,州法官是任期制而不是终身制,州地区法院(或审判法院)法官的任期为四年、六年或八年,州巡回法院或最高法院的法官任期为六年、八年或十年,各州的规定不尽相同。目前,州法官人数有2.7万之多。

联邦司法系统与州司法系统在没有冲突的情况下互相尊重、互相承认各自的判决,但如果州法院系统与联邦最高法院在对同一件事上两者的判决发生冲突时,以联邦最高法院的判决为终审判决,正如在同一件事上联邦法律高于州法律。譬如,2000年小布什与戈尔在竞选总统时在佛罗里达州的选票统计上发生纷争,官司同时在州司法系统与联邦司法系统开打,最后联邦最高法院作出的决定推翻了佛罗里达州最高法院的决定,从而奠定了小布什的胜利。

与政府的其他两大部门相比,司法系统的媒体曝光率要低得多。虽然从表面上看,司法部门对美国社会经济的影响没有立法部门和执法部门大,但它是在默默地行使着自己的权力,成为法治的“看家狗”,生活在其中的人们没有谁可以忽视。同样,与其他两个权力部门相比,司法部门更加趋于保守。但是,随着近年来越来越多女性和少数族裔加入到黑色长袍的队列,联邦法院——这个美国政治中最保守的营垒中也在朝着多元化趋势发展。