公益诉讼与环境保护

公益诉讼与环境保护（共8篇）

公益诉讼与环境保护 篇1

司诉 讼

理由

是什么？

论检察机关提起环境公益诉讼下

由于历史的原因，检察制度一度陷入混乱。1957年，随着“反右”斗争扩大化和“无产阶级文化大革命”，新生的中国民事行政检察制度遭受了毁灭性打击，检察制度形同虚设。文革以后，1979年重新制定的《中华人民共和国人民检察院组织法》彻底废除了民事行政检察制度，取消了检察机关的民事、行政起诉权和参诉权。1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》制定过程中，检察机关参与公益诉讼制度再次显露一线生机。试行法前后共有7稿，前6稿都曾规定：人民检察院有权代表国家提起或参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼。但在第6稿审议过程中，有人提出“民事案件不同于刑事案件，在刑事案件中，检察院是公诉人。而在民事案件中，有原告，检察院又要代表原告，那就必须考虑原告告的有没有根据?应不应该代表他或支持他起诉?这就要先审查一番。解决这些问题是很麻烦的，同时，也没有必要”，于是主张“检察院还是不参加民事案件的起诉为好”。最终，民事诉讼法删去了检察机关的起诉权和参诉权的规定。1991年民事诉讼法沿袭了《民事诉讼法(试行)》的立法精神。从而导致了我国目前检察机关提起或参与民事诉讼、行政诉讼缺乏法律依据的局面。

但是，1954年检察院组织法的规定，为我们重新赋予检察机关公益诉讼起诉权和参诉权提供了宝贵的历史经验;而现行宪法第12条关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，为我们重建检察公益诉讼制度奠定了宪法基础。

(三)确立检察机关提起环境公益诉讼制度的实践基础

在如何构建我国的环境公益诉讼制度的问题上，不少学者主张借鉴美国的“公民诉讼”制度，赋予普通公民对危害环境公共利益的主体提起诉讼的起诉权。但是，公民诉讼制度在我国面临重大障碍：首先，我国民事诉讼法第108条规定：原告必须是与本案有直接的利害关系的人，因此普通公民提起环境公益诉讼有直接的法律障碍。其次，由于公民诉讼有导致滥诉、造成讼累的危险，因此学术界对是否赋予公民公益诉权的问题上尚存在重大分歧。

在公民诉讼陷入困境的情况下，我国检察机关已在实践中进行了一些有益的尝试。自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在国有资产保护、公共环境利益的维护等方面提起了公益诉讼，并取得了良好的社会效果。其中，山东省乐陵市人民检察院对被告范某提起的民事环境公益诉讼，堪称典型。

2003年5月，山东省乐陵市人民检察院对范某提起了环境民事公益诉讼。乐陵市人民检察院诉称：被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定，请求乐陵市人民法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法院受理后，经审判支持了检察院的诉讼请求，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。

这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是近年来我国处理得比较好的一个环境公益诉讼案例。此后，其他省份也出现了一些检察机关提起的环境公益诉讼案例。

2002年，四川省阆中市群发骨粉厂产生的烟尘、噪声污染环境严重，周围居民因长期受该厂侵害，多次到环保部门投诉。2003年初，阆中市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，检察院诉讼请求应予支持。遂于2003年11月依法判决：阆中市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

这些司法实践中出现的检察机关提起环境公益诉讼的案例，虽然相关检察院在起诉时都不是打着环境公益诉讼的旗帜，而是以国家法律监督者的名义起诉的;虽然他们的起诉活动缺乏明确的法律依据，而是走在合法与非法的边缘;虽然他们只是个案，没有形成燎原之势;但是，无论是在程序上还是在实体上，这些案例都与我们建立检察机关提起环境公益诉讼制度都有重要的借鉴意义。这些案例的出现还说明，检察机关提起环境公益诉讼制度在我国法律实践中是现实需要的。我国立法机关应当审时度势，赋予检察机关环境公益诉权。

三、检察机关提起环境公益诉讼的若干程序性问题

(一)检察机关提起环境公益诉讼的范围

环境公益诉讼范围，是指法院受理环境公益诉讼案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件。由于对环境公共利益的损害，既有一般民事主体所为，又有行政机关所为，因而各国环境公益诉讼皆既涉及对民事主体的环境民事公益诉讼，又涉及对行政主体的环境行政公益诉讼。笔者认为，我国检察机关提起环境公益诉讼的范围不宜过窄，也应当包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，否则将影响其在保护环境方面的效果。

首先，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围。考虑到中国目前的司法资源实际状况，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围不应当是无限的。具体来说，检察机关提起环境环境民事公益诉讼的范围，应主要限于：行政机关根据“依法行政”原则不能直接予以有效干预，且又损害了或者可能损害环境公共利益的民事行为。因为，环境民事公益诉权和环境行政执法权都是为保护环境而设置的公权力，一旦过宽设置环境民事公益诉讼的范围，将造成对同一损害行为检察机关可以起诉，行政机关也可以给予行政处理的职权重叠、资源浪费的现象。

其次，检察机关提起环境行政公益诉讼的范围。我国目前的行政诉讼理论对检察机关提起行政诉讼持否定态度。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具

体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条列举式规定了8种可诉具体行政行为，第12条列举式规定了4种不得起诉的行政行为(其中包括：行政法规、规章或行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令)。立法精神和理论界主流观点的态度认为，只有其合法权益遭受具体行政行为侵犯的公民、法人、其他组织才可以提起行政诉讼，这实际上是只允许提起行政私益诉讼，不允许提起行政公益诉讼。笔者认为，我国应当建立检察机关提起环境行政公益诉讼的制度，因为行政不作为是造成当前环境公共利益遭受损害的一个重要原因，而且一直没有有效的控制途径。曾经一度炒得沸沸扬扬的“圆明园环保事件”就凸现了这一问题：

2005年3月28日，《人民日报》第五版发表文章披露：圆明园管理者正在实施一项“防渗漏工程”，往圆明园湖底铺设塑料膜。由于圆明园湖里有鱼，铺了防渗漏膜后，湖水无法循环自净，变脏变臭，鱼儿可能遭受生存危机，这将造成重大环境生态危机。此后，许多媒体纷纷跟进报道，事情逐渐升级为“圆明园环保事件”。3月29日，国家文物局表态，防渗漏工程没有合法性。3月31日，北京市环保局表示，防渗漏工程未通过环保审批。

但在整个事件进展过程中，通过法律途径解决问题似乎被排除在外，没有人提出要告工程实施者破坏世界文化遗产，也没有人提出要告环保局或者其他主管部门监督不力。其实，“非不愿也，是不能也。”正如国家环保总局政策法规司法规处处长别涛所言，“谁能就圆明园事件提起环境保护行政公益诉讼，状告环保或其他主管部门行政不作为呢?诉讼法是有限制的。即使我想代表国家环保总局当被告也当不上。”后经多方呼吁，4月1日，国家环保总局下达停工令，防渗漏工程才被正式叫停。[18]

回顾圆明园环保事件，我们不无遗憾地发现：在行政机关怠于行使职权的情况下，作为世界文化遗产的圆明园的环境面临遭受严重破坏的危险，全北京、全中国乃至全人类的利益都将受到影响，但是却没有人提起行政诉讼——因为，根据行政诉讼法的规定，没有任何一个人符合原告的条件。圆明园事件所折射出的，正是我国环境保护公益诉讼制度缺位所带来的无奈。笔者认为，我们应当突破传统行政诉讼的理论

禁区，突破仅有受行政行为直接影响的行政相对人才可以成为行政诉讼原告的陈旧观念，在环境公共利益遭受严重损害而行政机关又不作为的情况下，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的起诉权和参诉权。

(二)检察机关在环境公益诉讼中的法律地位

检察机关在环境公益诉讼中的法律地位，是事关检察机关提起环境公益诉讼制度可行性的问题，如果不能妥善解决，将直接影响检察机关提起环境公益诉讼的效果。

纵观世界各国的法律规定，大都赋予检察官公益案件起诉权和参诉权：在检察官行使起诉权的案件中，其法律地位就是当事人(或称主当事人、必要当事人);在检察官行使参诉权的案件中，其法律地位是辅助当事人(或称从当事人)。例如，《法国民事诉讼法》第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”在英国，凡是涉及公共权力和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须由检察长参加。英国检察长在此类诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人;检察机关在诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求的权力。在美国，《国家环境政策》、《清洁空气法》等多项环境法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者参与诉讼以支持主管行政机关或者私人提出的请求。

综上所述，检察机关参与民事诉讼后的法律地位有两种情况：第一，检察官作为主当事人提起诉讼。所谓检察官作为主当事人，就是检察官直接成为环境公益诉讼的原告。在法国民事诉讼法上，在以下两类诉讼中，法律赋予检察官作为主当事人与个人一起进行诉讼或取代个人进行诉讼的资格：(a)法律有明文规定的情形;(b)凡是公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以职权提起诉讼。鉴于此，笔者建议，在我国检察机关作为主当事人提起环境公益诉讼的制度建构方面，可明确规定如下几点：(1)检察机关作为主当事人，就是取代民事或行政诉讼原告的法律地位，享有民事或行政诉讼原告的权利，并履行相应的义务;(2)检察机关作为主当事人，既可以与受到环境公害损害的其他公民、法人、其他组织一同起诉，此时

检察机关是公共利益的代表，也可以在受损害的公民、法人、其他组织没有提起诉讼的情况下，单独依职权起诉。

第二，检察官作为从当事人参与诉讼。所谓检察官作为从当事人，就是在检察机关认为其参加诉讼有益处时，有权诉讼中提出意见，成为辅助当事人。英国、美国、法国的法律都规定了检察机关有参与公益诉讼，并在诉讼中提出意见的制度。法国民事诉讼法第424条规定：“检察院在对向其通报的案件中的法律适用问题提出意见，参加诉讼时，为从当事人。”法国检察机关作为从当事人参与诉讼主要由两种途径：一是检察机关自己认为参加诉讼确有必要，要求法院向自己通报案情，然后向法院提出意见，成为诉讼的从当事人;二是根据法律规定，对于涉及重大公共利益的案件，法院有义务主动通报给检察机关，检察机关接到通报后就既有诉讼的法律问题发表意见。法国的从当事人制度，在设计我国环境公益诉讼制度时值得借鉴。

(三)环境公益诉讼中的证明责任分配问题

我国法律对环境污染损害赔偿诉讼的证明责任分配有明确规定。环境侵害者承担责任，在实体法上有明确的法律依据 [19]。就其责任构成要件而言，我国民法学界已基本达成共识，其中“关于污染环境致害责任的归责原则，除少数学者主张应适用过错责任外，绝大多数学者都主张污染环境致害责任应适用无过错责任归责原则”。[20]另外，2001年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任。因此，就环境污染损害赔偿诉讼而言，原告只需证明存在污染环境的行为、损害后果，污染者就应当承担责任;关于行为与损害结果是否存在因果关系，由加害人承担证明责任。

环境公益诉讼制度中也有证明责任分配的问题。证明责任分配问题十分重要，正如美国大法官弗兰克所言，“证明责任分配规则可以使实体法规定的责任规则完全不起作用” [21]。环境公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益，因此在证明责任的分配上问题上也应当与普通民事诉讼有所区别(因行政诉讼主

要由被告行政机关举证，故对环境行政诉讼中的证明责任分配不再赘述)。各国环境公益诉讼的实践表明，环境公益诉讼的原告仅负有限的证明责任：

首先，关于违法行为和损害结果之间的因果关系的问题上，通常仅要求原告证明在他所指控的政府违法行政行为或民事不当行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在一定的因果关系即可。不过令人欣慰的是，我国在这一点上已经走在世界的前列，在普通的环境损害赔偿诉讼中就已经明确规定：加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任。这就是通常所说的“举证责任倒置”。

其次，损害环境的结果是否存在，应当主要由提起诉讼的原告证明。但原告仅负责证明有损害发生即可，这种损害不必是物质损害和任何经济损失，仅是美学上的损害足矣，其余的则被告负证明责任。

最后，损害环境的行为是否存在，在一定情况下也应当由加害人承担证明责任。民事诉讼法第64条规定：“当事人对自己提出的主张，应当提供证据加以证明。”这就是通常说的“谁主张、谁举证”，其理论根据就是大陆法系证明责任分配“规范说”。但“规范说根本无法应付昔日立法者从来未曾考虑过至今日特殊法律问题，例如公害医疗纠纷，交通事故，商品制作等损害赔偿法制举证责任分配。此类损害赔偿之举证责任分配，如欲获得真正之公平，无法仅凭规范说之法律形式为分配，必须重新考虑举证责任分配之新标准。” [22]其中，德国学者普霍夫(Prolss)提出的“危险领域说”较具代表性，他提出，“若损害原因出自加害人所控制之危险领域范围者，通说之举证责任一般原则应受限制而不能适用„„被害人对于损害发生之客观及主观要件，均不负举证责任，应由加害人就发生损害之客观及主观要件之不存在之事实为举证。” [23]普霍斯提出的危险领域说，立论根据主要有三：(1)原告无法窥知于加害人控制下之危险领域内所发生之事件经过，而通常处于无法举证之状态;(2)加害人对于自己控制之下之领域内所发生之侵害行为，较容易了解其实情，对于有关证据较为接近;(3)民法上有关令当事人负责任置法律规定，其目的席位预防损害之发生而设，此种目的之达成，必须课加害人就其危险领域内所发生之实情为举证而免责，始能奏效。笔者认为，普霍斯的观点是有借鉴意义。由于现代工业污染带来的技术认定难题和污染企

业的隐蔽处理，检察机关要证明某损害行为存在是极其困难的。因此，如果环境污染或破坏行为属于外人难以窥知、难以举证而由加害人控制的危险领域，则作为原告方的检察机关应免除举证责任，由被告举证证明没有损害行为发生。

四、关于检察机关提起环境公益诉讼的立法建议

虽然实践中已有检察机关提起环境公益诉讼的先例，但我国至今尚未有检察机关提起环境公益诉讼的立法根据，这种立法滞后于实践的境况不能不说是一个尴尬。我们认为，这一问题应当引起立法机关的重视，尽快予以解决。解决的途径可以是修改现有法律，但这是一个系统工程：

(一)在宪政法方面，应当考虑修改《人民检察院组织法》。我国现行的检察院组织法关于检察机关的职权规定主要是刑事诉讼方面的内容，在民事、行政诉讼中仅规定了的检察监督权(抗诉权)，而没有规定检察机关在民事、行政诉讼中的起诉权、参诉权，这是目前检察机关提起环境公益诉讼无法可依问题的根源。1954年《人民检察院组织法》第4条关于检察机关“对于有关国家的人民利益的重要民事案件，有权提起诉讼或参加诉讼”的规定，值得我们重温。

(二)在实体法方面，我国正在酝酿制定《民法典》、修改《环境保护法》，应借此机会在有关实体法律中规定检察院的职权：(1)在民法典总则部分，赋予检察机关对损害社会公共利益、妨害公共秩序的民事活动检察监督权，作为民法的一条原则，为检察机关代表国家和社会干预民事活动奠定法律基础。(2)在环境法中，明确设定公民环境权，为检察机关提起环境公益诉讼确立保护的实体权利依据。

(三)在程序法方面，应当考虑修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》。关于民事诉讼法的修改，应当明确规定检察机关提起环境民事公益诉讼的诉权，检察机关提起诉讼的方式、程序，在诉讼中的法律地位、权利和义务，证明责任的分配等内容。值得关注的是，2003年中国人民大学的江伟教授组织起草的《〈民事诉讼法〉修改建议稿(初稿)》已对公益诉讼作了拟定，第64条规定：“检察机关、其它有权机关、公益团体、有利害关系的公民为维护公共卫生、环境、生活质量、文化财产、国有财产以及保护消费者的利

益，可以针对侵害多数人利益的人提起不作为之诉或者赔偿诉讼。”第82条规定：“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件，检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼，具有当事人的诉讼权利义务。”对于民事诉讼法学理论界的这一建议，希望立法机关在修改民事诉讼法的过程中予以重视。

公益诉讼与环境保护 篇2

关键词：环境,民事公益诉讼,环境保护,《民事诉讼法》55条

“除了环境指标不能按期完成, 我们国家五年规划的其他指标都超额完成了。”中国环境保护界的元老曲格平先生曾经这样感慨。随着经济的发展, 环境问题越来越成为全球范围的大问题, 危害群众健康, 影响社会稳定使得保护环境、治理污染成为摆在我们面前的重大课题。环境民事公益诉讼作为解决环境问题的一种新手段, 在国际以及国内都有了一定的司法实践, 特别是在修改后的《民事诉讼法》施行以来, 环境民事公益诉讼得到了立法的认可, 为我国的环境保护又增添了一层屏障。

一、环境民事公益诉讼对环境保护的意义

针对民事侵权的行为, 一般都是有利害关系人直接起诉, 而公益诉讼, 则具有特定机关或组织为维护公共利益而提起的诉讼, 作为一种民事救济机制, 对环境保护意义重大。

环境民事公益诉讼的特点大致可以分为内为三个方面:首先, 它的起诉主体相对广泛, 并非一定是与案件有直接关系的利害关系人, 而可以是相关的机关或者组织, 比如说行政机关、检察机关、公民或者环境公益团体。也就是说, 原告不仅仅只限于其人身权利、财产权利和其他权利受到损害的个人, 在环境民事诉讼中, 侵害行为侵害的是社会公共利益, 由于公共利益的重要性, 所以即使对原告仅有不利影响而没有直接的利益损失, 原告也可以提起诉讼, 由于原告资格的宽泛, 从而可以达到对环境广泛的监督和保护;其次, 环境民事公益诉讼的成立, 既可以是损害结果已经发生, 也可以是有可能发生的, 由于环境的损害存在着潜伏性和长期性的特点, 它的损害结果不一定能立即表现出来, 但是发生后又不可逆转, 所以我们可以防范于未然, 也就是允许在损害结果未发生时进行诉讼从而预防或者制止环境的破坏, 达到环境保护的效果;最后, 环境公益诉讼的目的是为了保护社会的公共环境权益, 当然, 公共环境权益从直接或者间接的角度来说也有对每个个体都产生侵害或损害的不利后果的可能性, 它是通过维护公共的环境权益而间接维护个体合法权益的效力。

二、环境监管部门新的职责

汤维建在《论检察机关提起民事公益诉讼》中曾提到“检察机关提起公益诉讼是各国通例。无论在英美法国家还是在大陆法国家, 作为行政机关或者司法机关的检察机关, 都具有提起公益诉讼的权利。”在公益诉讼条款中“法律规定的机关”包括相关的司法机关、检察机关和行政机关等, 以环境保护相对应的除了行政机关中的环保部门, 还包括其他一些依法行使环境监督管理权的机关, 比如海洋部门、农业部门、铁道部门、民航部门等相关的环境监管部门。

环境保护和污染治理一直是一项复杂的系统工程, 不仅仅需要个人的力量、企业的努力, 更需要整个社会以及政府的力量。需要执行的一些环境执法行为一般都是由环保部门作出的, 但是, 责令停产整顿、责令限期治理和责令停产停业关闭这几种义务和处罚最严厉的行为是由政府作出的。我国法律在关于国家所有权的行使代表上的普遍规定是“国务院代表国家行使所有权”。但在环境民事公益诉讼这个方面, 国务院似乎不太可能行使民事诉讼权, 这也就可能导致环境资源的浪费, 作为国家的公资源, 它的所有权受侵害时不能向私人所有权受到侵害时候得到民法的保护, 因为这与民法主体资格一律平等的原则是相背离的。新修订的《民事诉讼法》中新增的公益诉讼的条款, 在某种意义上是行政机关被赋予了原告的资格。环境要素中的水、大气、土壤和海洋等受到侵害时, 个人的原告一般为私人受害者, 他提起诉讼的主要目的是维护自己的个人利益、财产利益和其他合法的权益, 而对于环境本身的损害很少有人关心, 并且也要获得对环境本身的法律上的权利也相对较难, 所以它的结果是, 环境自身的维护也难以经由私人提起的民事诉讼来实现, 这就需要环境监管部门出面。

《民事诉讼法》中的公益诉讼条款给环境监管部门实施的两项新的职责:第一, 作为国家的所有权代表对相关的环境问题提起民事公益诉讼;第二个方面, 可以以环境行政执法机关的身份提起以行政义务处罚的相关环境诉讼。关于环境部门提起的公益诉讼, 环境监察部门只是享有确定相对人权利和义务的建议权, 也只是具有发生影响相对人权利和义务的可能性, 而相对人的权利和义务的决定权属于法院, 其可能性转化为现实性也只能是通过法院的裁判完成, 这与行政机关主导的执法方式是不同的, 执法行为通过现有的执法方式难以有效实施, 这就为新型执法方式的运用提供了必要的契机, 环境监察部门提起的环境公益诉讼便属于司法机关主导的新型执法方法。所以, 不论从哪个角度来讲, 环境监管部门都应当做好根据观察监督和调查, 随时准备提起环境公益诉讼的新职责。

三、关于环境公益诉讼的建议

我国建立环境公益诉讼有其特定的法律依据, 在宪法上, 环境权是基本人权的确认、在民法上, 环境权的私权化以及在诉讼法上, 环境权的司法救济和环境法伤环境权的综合保护。虽然环境民事公益诉讼是在不断地发展和完善的过程中, 但是根据我国的国情和借鉴美国的公民诉讼等, 它仍有几点不完美的地方:

1、环境公益诉讼的提起主体应当确立。

关于公益诉讼制度的建立, 事实上存在“一个共识、一个焦点”。前者是说社会各界人士都认为有必要建立适合我国国情的公益诉讼制度;而一个焦点是说, 哪些人、机关和社团组织可以提起环境公益诉讼。新修订的诉讼法赋予了非实体利害关系人提起环境民事公益诉讼及其他公益诉讼的主体资格, 这是对传统的当事人适格的重大突破, 但是由于主体的界定不清, 在某些情况下也可能引起责任相互推脱或其他矛盾事件, 为了避免这种情况的发生, 应当明确规定哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体, 并由相关的单行立法作出规定。

2、建立援助机制, 激发公众参与执法与监督的积极性。

在环境民事公益诉讼中, 作为个人的原告可能在案件上花费了大量人力、物力、财力等, 但保护的公共利益之后却不能从这个诉讼中的得到任何奖励, 秉着多一事不如少一事的原则, 也就极大地打击了公民对环境的监督和保护的积极性和热情。由于环境民事公益诉讼的专业性和复杂性, 若普通公众提起诉讼胜诉的可能性是极低的, 所以我们在公众进行民事公益诉讼时, 不仅要提供诉讼费用的经济援助, 减轻原告的经济负担, 同时提供专业知识的援助, 解决诉讼中遇到的棘手问题。

3、环境民事公益诉讼的受案范围应当界定。

在环境保护的范围内一般包括污染水、气等环境要素;破坏森林、矿产等自然资源以及损害湿地、物种等生态系统三种类型, 虽然环境民事诉讼的受案范围被设定为污染环境, 但是并没有说明区分标准, 所以在相关的法律法规中, 不仅可以细化“污染环境”的范围, 也可以拓宽其范围。

参考文献

[1]齐树洁.环境公益诉讼原告资格的扩张[J].法学论坛, 2007 (03) .

[2]蔡守秋.结合案例看环境公益诉讼的特点与识别标准[J].昆明理工大学学报 (社会科学版) , 2009 (09) .

公益诉讼与环境保护 篇3

关键词：环境保护；公益诉讼；困境；对策

环境问题由来已久，随着生产力的急速发展，人类对环境的影响与破坏随之剧增，环境问题已然演化为环境危机，然而当我们审视传统的民事法律制度，却发现缺乏有效的环境公共保护制度和手段，此等情形下，环境公益诉讼制度成为我们必要的选择。环境公益诉讼，是指特定国家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对损害社会公共利益的污染环境行为提起的诉讼。

一、环境公益诉讼制度现状

2012年《民事诉讼法》修改中特别增设涉及公益诉讼的规定，但环境公益诉讼制度其实并未就此建立。那么掣肘环境公益诉讼制度建立的因素有哪些？可以从以下几方面来分析：

二、掣肘环境公益诉讼建立的成因探究

（一）转化融入难：环境公益诉讼难以被当今的制度和文化全盘接受

环境公益诉讼是现代型纠纷中的一类，是一种新型的、具有“异端”品质的诉讼。环境公益诉讼的历史，如果以美国环境法律规定公民诉讼条款作为开端，至今不到40年。同传统诉讼悠久的历史形成明显差异，历史的短暂使得环境公益诉讼根本没有肥沃的土壤供其生长。原告与传统诉讼制度的差异不是细微区别，而是本质意义上的不同。正是这种本质上的差别，使得环境公益诉讼在当今传统诉讼占据主导地位的诉讼体系和诉讼文化下显得格格不入，难以顺利被当今的制度和文化接受。

（二）理论发展难：相关论证众说纷纭，但均无法提供充足的理论支持

环境公益诉讼在国外已有几十年的发展，各国学者、法官为这种制度提供了诸多理论上的论证，中国的专家学者也对环境公益诉讼有了许多的实践与探讨，但相关论证与探讨还没有给环境公益诉讼制度提供充足的理论支持。环境公益诉讼作为诉讼，是为实体权利提供程序性保障。换言之，实体权利才是环境公益诉讼的基石，而目前我国环境公益诉讼的推行始终缺乏实体权利的支撑。有学说试图借助《宪法》的基本人权衍生出环境公益诉讼的理论基石，但这与司法效力间接性的宪政习惯相悖。缺少理论支持的环境公益诉讼注定像无根之木，无法茁壮成长。

（三）制度构建难：现有诉讼制度的构想尚不成熟，不足之处较多

环境公益诉讼既是诉讼，必然需要有完整的诉讼机制支撑其走进司法实践达成其诉讼目的，有效的司法实践才是其诞生及延续价值，否则环境公益诉讼只能流于一纸空文。而《民事诉讼法》修改依旧延续“宜粗不宜细”做法，背离程序法“定型化”要求，立法的粗放化、单行法的缺失使得环境公益诉讼这幅支架没有构造起来。

三、环境公益诉讼制度建立的路径探析

（一）确立原则

确立环境公益诉讼的原则，具体有三：①有利于诉讼进行和环境保护原则，环境公益诉讼制度设立的目的是为了赋予我们保护环境公益权利的司法手段，只有合乎制度设立目的的理论与实践才能激发出环境公益诉讼制度的活力，让环境公益诉讼真正成为环境公益的司法之盾。②防止诉权滥用的原则，环境公益诉讼的诉讼主体、诉讼范围应适当放开，但口子开得过大，机制设置不合理也会引发诉权被滥用现象的发生，因此要将滥用诉权的可能性拒之门外，这不仅能节约司法资源，保障司法权威性，而且能够防止其他公民或组织的权益受到侵害。③国家适度干预原则。环境污染问题通常侵犯的对象是弱势群体、国家公共利益，国家作为公共利益的维护者，在其他群体肩负不起保护环境公益职责时应当扛起责任。

（二）寻根、溯源

在学界，环境公益诉讼理论有多种，笔者认为环境权应当是环境公益诉讼的理论基石。环境权概念是在上世纪60年代环境危机日益严峻的情况下被提出来的，是环境保护运动的产物。伴随着1972年人类环境会议和1992年环境与发展大会形成的两次理论研究和立法的高潮，环境权作为一项基本人权逐渐被确定下来。

（1）从学界理论研究来看，1970年，美国学者萨克斯教授在“环境公共委托论”的基础上首次提出了“环境权”的理论。[1]日本及其他引入环境权学说的国家也多接受萨克斯教授关于环境权的理念。此后中外学者在环境权理论上不断改进与完善。国内的环境法律研究界也对于环境公益诉讼制度理论有了关注，较早时候吕忠梅教授、别涛教授、汪劲教授就对环境权理论进行了深入的研究。

（2）从立法实践来看，1972年的《人类环境宣言》、1988年的《美洲人权公约圣萨尔瓦多议定书》等多个国际环境宣言，韩国1980年宪法第35条、2002年俄罗斯联邦《环境保护法》第11条第1款等多国国内立法都对环境权做了相关规定，我国《环境影响评价法》等环境立法也直接提及了环境权。

（3）从司法实践来看，1982年美国普拉赫诉马里蒂（Prah V.Marretti）案、1976年日本大阪国际机场公害诉讼案[2]和我国2001年南京紫金山景观维权案等多国都也对环境权进行了有益的摸索。

（4）从环境权创设的法治意义层面看。环境权的创设，为公众参与环境保护提供了坚实的权利基础和广阔的维权通道，从而有利于推进环境保护事业实现跨越式的发展。

（三）推进、臻至

环境公益诉讼的具体制度的构建涉及方面众多，无法一一详述。笔者仅从一下几方面进行探讨。

（1）完善实体法律。根据《民事诉讼法》第55条规定，环境公益诉讼应当由法律规定的机关和有关组织提起，由于单行法规定的不完善，使得目前能够提起环境公益诉讼的主体仅为依法行使海洋环境监督管理权的部门，案件范围仅为破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的情形，在当前环境恶化呈现为各种形态，发生在各个领域的情势之下，这种规定显然无法满足环境保护的目的。因此，结合有关立法背景、立法过程、立法趋势及司法实践情况等因素，不断发展、充实和完善实体法是推行环境公益诉讼的应有之义。

（2）改进诉讼程序法。我国现行诉讼法的公益保护功能局限性大，環境公益诉讼作为特殊的公益诉讼，要发挥其效能，不能拘泥于陈旧思想，而应打破陈规，摆脱现行诉讼制度的束缚，在完善实体法的基础上，大胆创新，及时改进环境公益诉讼程序法，甚至在必要情况下可以选择构建一种全新的诉讼程序法来弥补现行诉讼法的缺陷，以达到保护环境公益的目的。

参考文献：

[1]Joseph L.Sax，the Public Trust：a New Character of En- vironmental Rights.In：Defending the Environment：a Strategy for Citizen Action[M].New York Alfred A.Knopf，1970，p158-174.

[2]李鸿禧.论环境权之宪法人权意义[C].国立台湾大学法学丛书（39）.台北：元照出版社，1999：488.

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环境公益诉讼的实践和探索 篇4

关键词：环保，诉讼制度，公益诉讼，研究

公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。

各国的环境公益诉讼制度不尽相同，在我国也没有形成一个公认的概念。笔者认为，环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权（如《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告），对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来，国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。

1.国内环境公益诉讼的实践

据报道，2004年5月12日，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重 影响 了村民的生产、生活一事正式启动法律程序，发出检察建议书，建议这些 企业 进行整改，并将整改情况报送检察院。

该院在建议书中指出，这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下，违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改，修建沉淀净化池，使所排出水达到环保标准；对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞，众厂家应进行清理，将河道恢复原状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。

雁江区人民检察院告诫这些企业，如果不积极治理污染，继续侵害“三农”，将对其依法提起民事公诉。

目前，检察院正在等待企业整改的消息。

此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期15日内停产整改。但众厂家仍然我行我素，不肯投资治理污染，以至这一问题得不到切实解决。

检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼，是否滥用了国家法律赋予的司法权力，干扰正常的民事法律关系，法院会不会支持呢？

其实，类似案件在2003年已有判例。

2003年5月9日，乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。

这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件，无论是在程序上还是在实体上，都有重要的借鉴意义。

2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

较长时间以来，阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵害，多次到环保部门投诉。今年初，该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，并依法作出了上述判决。

2004年6月，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。

据潘岳副局长介绍，环境权益并不仅仅属于私人，它更多地属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。去年，北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭，法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。

2.建立环境公益诉讼制度的思考和建议

2.1 建立环境公益诉讼制度的必要性

目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反 经济 法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。

今年，在北京大学法学院，近30名来自实务部门和 理论 界的专家、学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨，对于公益诉讼的必要性，与会专家都认为无可置疑。专家认为，在利益多元的 现代 社会，存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时，建立公益诉讼制度来维护由于行政或立法等原因受到损害的社会公共利益，是推进社会改革，促进民主与法治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件，不仅不会影响法院的形象，反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。

——是依法治国，建设社会主义法治国家的要求。在各国民事诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要 内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，充分保护国家、社会和公众的环境权益，如不建立完善的环境公益诉讼制度，不能说明 中国 的民事诉讼制度的健全，也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。

从目前我国现行法律规定看，侵害国家利益或公共利益，应当承担法律责任。但是，对侵害国家利益或公共利益的行为，目前大量的是追究行政责任，少量追究刑事责任，而极少、极难追究民事责任。这一法律空白，有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补，真正保障国家利益和公共利益不受侵害。

——是保护公共利益的需要。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。公害事件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件。当前人们抱怨最多的主要是环境污染问题。环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实需要，环境公益诉讼的法律地位并不明确。

——是环境保护执法提出的新要求。目前我国环境保护执法在很大程度上是指环境保护监督管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任，而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现，当违法者触犯刑律时，由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任，在这种情况下，当违法者违反环境保护法律法规，侵害国家利益或公共利益，但又未触犯刑律时，按照现行法律，对于上述事件，可能只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉，只有靠追究违法者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚，而无法让受损害者得到民事法律的救济。这时，环境保护行政主管部门或其他部门作为政府（国家或公共利益）的代表，就有责任提起环境公益诉讼。

此外，目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”，环境保护行政执法很难到位，需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题，让违法者得到应得惩处。通过环境公益诉讼的手段来解决环境污染问题，必然促进环境保护执法工作的深化。

2.2 建立环境公益诉讼制度之建议

论环境公益诉讼的几个问题 篇5

蔡守秋

（武汉大学环境法研究所，武汉430072）

2004年，河北省晋州市人民法院成立了专门的环保法庭。2007年11月20日，贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭，贵阳清镇市人民法院（基层人民法院）设立了环境保护法庭。清镇市人民法院设立的环境保护法庭就是专门负责一审审理涉及环境保护的民事、行政、刑事案件和相关执行案件的法庭。贵阳中院成立环境保护审判庭负责上述案件的二审以及按规定应当由贵阳中院一审涉及环境保护的相关案件，同时对环境保护法庭进行工作指导。2008年5月，江苏省无锡市中级人民法院成立了环保审判庭。2008年12月11日云南省昆明市中级人民法院成立了环保法庭。这些新成立的环境法庭，大都宣布要受理环境公益诉讼。与此相呼应，近年来各大媒体开始报道环境形形色色的公益诉讼案件。一时间，环境公益诉讼的特点及其识别标准开始成为理论研究和诉讼实践中的一个热点问题，本文拟结合案例分析，对这些热点问题进行探讨。

一、环境公益诉讼的概念、类型和特点

公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。

公益是指不特定多数人所能直接感受、享受的利益，包括经济利益、社会利益和环境生态利益。

环境公益诉讼是指指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。

依照民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼的传统分类，以自然人和单位（包括法人组织和非法人组织）为被告的环境环境公益诉讼称为环境公益民事诉讼；以行政机关为被告的环境环境公益诉讼称为环境公益行政诉讼；以环境犯罪人为被告的环境环境公益诉讼称为环境公益刑事诉讼。由于刑事诉讼是由国家检察机关代表国家提起的诉讼，所以一般刑事诉讼都列入公益诉讼之列，提起刑事诉讼的国家检察机关称为公诉人（一般不称为原告）。所以在讨论环境公益诉讼时，一般将环境刑事诉讼除外。

提起环境公益诉讼的原告，可以是公民（自然人），也可以是单位和组织（包括政府组织、非政府非营利组织和其他组织）。提起环境公益诉讼的原告应该具备如下条件：享有法律规定的环境公益权利；可以直接感受、享受该环境公益，但不能独占该环境公益，也不能排除其他不特定多数人直接感受、享受该环境公益。

因为环境公益是一种与不特定多数人有关的利益，是多数人可以搭便车的利益，所以不特定多数人都有资格提起环境公益诉讼。

公益诉讼的被告是侵犯环境公益权的个人、法人、政府组织和其他组织。在环境公益诉讼中，被告主要包括：污染破坏或可能污染破坏环境资源、侵犯环境权的自然人、法人或个人、企业；不履行环境资源保护职责并导致或可能导致侵犯环境权的政府部门。

如果原告胜诉，法院对环境公益诉讼案的判决：

在环境民事公益诉讼中，一般是判决被告停止污染破坏环境的行为、治理或恢复受污染破坏的环境，也可以判决被告赔偿环境损失，但这种赔偿金一般不是交给原告私用，而是交给社会公共组织或公共环境基金用于防治环境的污染和破坏；

在环境行政公益诉讼中，一般是判决被告依法履行其环境职责、撤消其违法具体行政行为。

环境公益诉讼的积极结果是：一方面使原告可以直接感受、享受该公益（即直接对自己有利），另一方面是可以使其他不特定多数人直接感受、享受该公益（即可以搭便车、对他人有利）。

例如，在因大气污染而提起的公益诉讼中，如果原告胜诉，不仅原告会直接感受、享受大气环境质量改善的利益，其他不特定多数人也会直接感受、享受大气环境质量改善的利益。

环境公益诉讼的实质是原告花费时间、精力和金钱去为不特定多数人打官司，为不特定多数人谋利益。

对于传统的理性人或经济人而言，他们出于追求本身利益最大化时，是不愿意提起公益诉讼的，他们宁愿等待别人提起诉讼，然后自己去搭便车。从这个意义上讲，虽然公益诉讼的原告具有广泛性，法律对公益诉讼原告资格的限制很少；但是，即使法律鼓励公益诉讼，也不会因此造成诉累即出现公益诉讼案件大量出现的现象；正如虽然政府提倡和鼓励“学雷锋、做好事”，但不会出现“人人都争当雷锋，人人都做好事”的局面一样。

环境公益诉讼是实现环境权、环境公众参与、保障公共环境利益的主要诉讼方式，是对环境公益权的司法救济，是“以第三种调整机制（又称非行政非市场调整机制、社会调整机制、治理机制，它主要适用于公民社会或市民社会civil society，它的主要调整方法是治理governance）为主、充分发挥非政府非营利组织的作用、强调公众参与，综合考虑行政调整、市场调整、社会三种调整机制的作用”的一种新型诉讼。

环境公益诉讼的主要优点和作用如下：第一，可以经济有效地保护环境公益和公民环境权；第二，可以有效地解决政府公权、个人私权和企业私权对环境公益和公民环境权的无能为力和侵犯；第三，可以最大限度地调动各种社会力量维护环境公益和公民权，弥补政府在维护环境公益和公民环境权方面的不足。第四，不仅直接维护原告的公益权，也直接维护不特定多数人的公益权，是一种双赢甚至多赢的司法补救方式。第五，有利于维护正义、公平、和谐、安全等社会价值，有利于促进社会的进步变革和可持续发展。

二、环境公益诉讼的法律规定

我国现行法律还没有关于环境公益诉讼的明确规定，但已有某些接近环境公益诉讼或包含环境公益诉讼因素的法律规定。例如：

《环境保护法》（1989年）关于“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个进行检举和控告”的规定，可以解释或引伸为允许提起环境公益诉讼。

《海洋环境保护法》（1999年）第30条规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。上述规定虽然没有提到环境公益诉讼的概念，但已经隐含有环境公益诉讼的意思，有利于环境公益诉讼的实现。

在“塔斯曼海”油轮海洋环境污染案中，天津海事法院根据《海洋环境保护法》认为：大沽渔民请求的是因污染造成的海洋捕捞停产损失、网具损失和滩涂贝类养殖损失；天津市渔政渔港监督管理处请求的是渔业资源损失；天津市海洋局请求的是海洋环境生态污染破坏和生态恢复的索赔；三者不存在重复索赔的问题。法院不仅支持了渔民们的索赔请求，也支持了渔政渔港监督管理处和海洋局的请求。在该案中，法院实际上是承认，后两者属于环境公益诉讼。

《水污染防治法》（2008年）第八十八条有关“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助”的规定，也可以用于环境公益诉讼。

国务院于2005年12月3日颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调，“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。可以认为是环境行政性法规对环境公益诉讼的明确支持。

一些省、市地方法院、检察院也有公益诉讼的规范性文件，例如《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》（2008年）。该规定第明确规定，“本规定所指的环境民事公益诉讼是指人民法院、人民检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为，保护环境公共利益，根据职能分工，通过办理支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼案件等方式所实施的诉讼活动。”（第二条）

三、识别环境公益诉讼的五项标准

对于何谓公益诉讼，目前中国法学界和法律实务界均存在不同认识。这也是我国环境公益诉讼迟迟未能被高层接受、未能在中国推行的一个重要原因。

目前中国法学界有些人认为，环境公益诉讼的概念正像环境公益的概念一样难以明确界定，因而反对在中国推行环境公益诉讼。

在法律实务界，对环境公益诉讼也存在不同看法。例如，《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》（2008年）第九条规定：“人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，符合下列条件的，可以支持相关单位或者个人起诉：

（一）当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；

（二）受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉；

（三）受害人有起诉意愿的。”

笔者认为，环境公益诉讼的概念和内涵，如果单从某一个方面看，似乎难以界定，但如果从几个方面综合分析，则比较容易界定。根据国内外有关环境公益诉讼的通说和实践，可以将识别环境公益诉讼的标准或条件归纳为如下五个方面：

（一）从原告提起诉讼的目的看

原告提起诉讼的目的是为了维护环境公共利益（特别是生态利益），不是为了获得额外的私人利益。这是一般标准、抽象标准。

（二）从原告的诉讼请求看

原告在环境民事公益诉讼中的诉求一般是：1.要求被告停止侵犯环境公益行为，或停止环境污染和环境破坏的行为；2.要求被告治理、恢复被其污染破坏的环境资源生态；3.要求被告赔偿其所造成的环境公益损失；4.减免原告的诉讼费用。

原告在环境行政公益诉讼中的诉求一般是：1.要求被告撤销其违法行政行为（包括抽象行政行为）；2.要求被告依法履行法定职责；3.要求依法追究被告的行政责任；4.减免原告的诉讼费用。

（三）从法院受案范围分类看

人民法院在审查原告的起诉请求时，应该明确识别：

1.该诉讼不属于刑事诉讼（包括环境刑事诉讼），不属于行政诉讼（包括环境行政诉讼），不属于民事诉讼（包括环境民事诉讼）；2.该诉讼属于环境公益诉讼，包括环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼；3.该诉讼属于复合诉讼，包括环境公益诉讼附带民事诉讼附（或民事诉讼附带环境公益诉讼）、环境公益诉讼附带行政诉讼（或行政诉讼附带环境公益诉讼）。

法院在受案审查时应该明确告知原告该诉讼属于什么性质的诉讼，不能以原告提起的诉讼不属于上述各种诉讼为由，拒绝受理该案。

（四）从法院判决的种类看

这里的法院判决（包括判决、裁定和决定）。如果原告胜诉（即法院支持原告的全部或部分诉讼请求），法院在环境民事公益诉讼的裁决一般包括如下几种：1.被告停止侵犯环境公益行为，停止环境污染和环境破坏的行为；2.被告建设防治污染和生态破坏的设施；3.被告治理、恢复被其污染破坏的环境资源生态或者或承担治理恢复费用；4.被告赔偿其所造成的环境公益损失，但这种赔偿不是交接原告私用，而是作为公用（一般是将损害赔偿费纳入公共环境生态基金）。5.减免原告的诉讼费用。

如果原告败诉，法院在环境民事公益诉讼的裁决一般包括如下几种：1.驳回或不支持原告的诉讼请求；2.原告承担诉讼费用。

如果原告胜诉（即法院支持原告的全部或部分诉讼请求），法院在环境行政公益诉讼的裁决一般包括如下几种：1.责令被告撤销其违法行政行为（包括抽象行政行为）；2.责令被告依法履行法定职责；3.变更原具体行政行为或原行政决定（在原行政决定显失公平时）；4.依法追究违法行政机关及其工作人员的法律责任；5.减免原告的诉讼费用。

如果原告败诉，法院在环境行政公益诉讼的裁决一般包括如下几种：（1））维持原具体行政行为或原行政决定，驳回或不支持原告的诉讼请求；（2）原告承担诉讼费用。

(五)从诉讼完成后的效果看

如果原告胜诉，环境公益诉讼的效果或效益如下：不特定多数人因搭原告的便车而受益；原告没有获得额外的好处，而仅仅获得与不特定多数人一样的好处；被告承担了因侵犯环境公益的而形成的法律责任。

如果原告败诉，环境公益诉讼的效果或效益如下：公益（在环境公益诉讼中的公益主要指环境公益即生态利益）与私益（包括行政机关的部门性利益、单位和个人专有的利益）在法律面前平等，公益与私益都受到法律的平等保护，公益与私益的纠纷只能依法处理；作为被告的政府部门的职责得到依法维护，作为原告的政府部门与作为被告的政府部门的纠纷、作为原告的单位和个人与作为被告政府部门的纠纷得到依法处理。

四、结合案例析环境公益诉讼

随着环境公益诉讼在我国的兴起，各地出现了或各媒体报道了不少有关环境公益诉讼的案例，这对我们深入研究环境公益诉讼提供了素材。首先，对各地热心环境公益诉讼的实践和探索应该肯定；其次，对于具体案件应该具体分析，通过案例分析提高对环境公益诉讼的性质、特点和作用的认识；其三，应该认真总结各地进行环境公益诉讼的经验，不断提高我国环境公益诉讼的成效。

目前我国在推行环境公益诉讼中存在的主要问题，是有些认为环境公益诉讼在诉讼实践中难予操作。本文拟运用上述“原告提起诉讼的目的；原告的诉讼请求；法院受案范围分类；法院判决的种类；诉讼完成后的效果”等五项识别标准，通过具体分析五个媒体报道的“公益诉讼”案例，来加深对环境公益诉讼的性质、特点和现实可行性的认识和理解。

案例一：广州石榴岗河污染公益诉讼案[1]

1．案情介绍

海珠区石榴岗河曾经是一条清澈的小河，从华洲街土华村穿村而过，2007年9月以后，小河突然变得黑臭逼人，附近居民苦不堪言。

接到群众投诉后，海珠区环保局立即对河流周围的企业展开了排查，一家名为新中兴的洗水厂引起了工作人员的注意。这家洗水厂2007年9月在土华村成立，既未办理工商营业执照，也没有向环保部门申请排污许可证，擅自从事漂洗等业务。

经过一系列调查和取证，海珠区环保局发现新中兴洗水厂存在严重的违法排污行为。这家工厂在漂洗作业中使用的洗衣粉、酵素粉、草酸等洗涤剂混同服装中的染料，未经污水处理直接排入石榴岗河。在开工后的8个多月中，洗水厂平均每天排放40吨污染物，合计排放污水9600吨，使污水排放口附近的河流被严重污染。

2008年7月，海珠区检察院正式向广州海事法院起诉新中兴洗水厂厂主陈忠明违法排污，造成水域污染，要求赔偿环境污染损失和费用。海珠区人民法院根据《水法》第三条规定和《民法通则》第七十三条的规定，认定此案受污染的海珠区石榴岗河水属于国家资源，检察机关作为国家的法律监督机关，有权就其辖区内洗水厂的违法行为造成的损害提起诉讼。

2008年11月13日，广州海事法院依法组成合议庭对此案进行了公开审理。同年12月9日，广州海事法院判决陈忠明对其违法排污行为造成的环境损害承担民事责任，并赔偿环境污染损失合计费用117289.2元。

据报道，从立案到案件最后得到宣判，历时仅4个多月，该案就作为“广东省首例环境公益诉讼案”以检察机关胜诉而得到圆满解决。

2．案例评析

该案曾被作为“广东省首例环境公益诉讼的新闻”而一度占据广东省各大媒体的头版头条。但是，笔者认为该案不属于环境公益诉讼案件。

在该案中，提起诉讼的原告是作为公共利益代表的检察机关，检察机关提起诉讼的目的说是为了维护环境公益；人民法院也将此案作为公益诉讼案件受理；仅从这两点看，该案应该属于公益诉讼。

但是，从原告的诉求看，原告是要求新中兴洗水厂厂主陈忠明赔偿土华村村村民（特定多数人）的损失；从法院的判决看，法院判决新中兴洗水厂厂主陈忠明赔偿村民的环境污染损失117289.2元，而不是将这笔赔偿费作为当地的公共环境基金用于环境（河流）治理；从诉讼完成后的效果看，村民（特定多数人）从该案中获得了额外的利益；从上述三个标准看，该案不属于环境公益诉讼。该案与以往的共同民事诉讼[2]或集团民事诉讼没有多少区别，即该案也可以由村民共同提起民事赔偿诉讼或集团诉讼，而不一定要由检察机关提起公益诉讼。

在该案中，检察机关的诉求是维护土华村村村民（特定多数人）的利益，法院判决维护的主要是土华村村民居民所享有的权益，这种权益虽然与环境污染有关，但基本上属于村民的民事财产权利，即因环境污染造成人的财产损失。这说明，如果原告不能通过诉讼获得特殊利益，原告是很难自觉提起公益诉讼的；而要使原告通过公益诉讼获得特殊利益，则往往出现公益诉讼附带私益诉讼的情况或私益诉讼附带公益诉讼的情况。

如果检察机关在其诉求中增加如下内容：要求新中兴洗水厂厂主陈忠明停止污染行为或治理河流污染；要求新中兴洗水厂厂主陈忠明赔偿其污染行为所造成的法律污染损失，并且将赔偿费纳入当地的公共环境基金，用于防治环境污染。而且法院判决也满足了上述诉求，则可以认为该案属于环境民事公益诉讼，或者属于环境公益诉讼附带环境民事诉讼。

案例二：案例：“塔斯曼海”油轮海洋环境污染案[3]

1．案例介绍

2002年11月23日凌晨4时，满载原油的马耳他籍“塔斯曼海”油轮与中国大连“顺凯一号”轮在天津大沽锚地东部海域23海里处发生碰撞，导致原油泄漏。经中国国家海洋局北海监测中心对事故海域以及沿岸区域进行调查取证和海洋生态环境污损监测，发现受溢油事故影响海域面积达359.6平方公里，沉积物中油类含量高于正常值8.1倍，原油泄漏使作为海洋渔业资源的重要产卵场、索饵场和肥育场的渤海湾西岸的海洋生态环境遭受严重破坏。

事故发生后，天津海事局立即启动天津水域污染应急计划；动用辖区内所有清污设备和人员；尽全力清除原油污染。与此同时。海事执法人员开始对污染事故进行调查处理。经调查认定“塔斯曼海”轮违反了《海洋环境保护法》第六十二条、第六十五条的规定；依据该法的规定对该轮给予二十万元人民币的行政处罚。这是天津海事局成立以来对违法船舶实施数额最大的一起行政处罚。

“塔斯曼海”油轮溢油事故案发后，受损各方以肇事船东英费尼特航运公司和伦墩汽船互保协会为被告，分别向天津海事法院提起了诉讼。国家海洋局授权天津市海洋局代表国家提起海洋生态损失索赔，请求赔偿金额为9830余万元；天津市渔政渔港监督管理处代表国家提起渔业资源损失索赔，请求赔偿金额为1830余万元；天津市塘沽区大沽渔民协会等代表1490户渔民、河北省滦南县渔民协会代表921户渔民和15户养殖户、天津市塘沽区北塘渔民协会代表433户渔民、大沽渔民协会代表当地236户渔民以及汉沽地区256户渔民、养殖户等就渔业资源遭受的损失提起海洋捕捞损失索赔，请求赔偿金额为6228万元。

天津海事法院受理案件后，鉴于此案案情复杂，当事人众多，为了节省司法资源，提高效率，采取了对本案涉及的共同问题作为共同证据进行合并审理的审判方式。

2004年12月24日对天津海事法院依法对渔民诉两被告索赔案的8个个案分别做出判决。判令两被告连带赔偿河北省滦南地区、天津市汉沽地区、塘沽区北塘地区、塘沽区大沽地区共计1490名渔民、养殖户渔业捕捞损失、滩涂养殖损失和网具损失等共计1700余万元。

2004年12月30日天津海事法院作出一审判决。判令两被告连带赔偿原告天津市海洋局海洋环境容量损失及相关调查、评估及研究经费等共计1000余万元；判令二被告连带赔偿天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失和调查评估费等共计1500余万元。

2．案例评析

这是我国加入《1992年国际油污损害民事责任公约》后，第一例根据该《公约》向外国船公司保险人进行索赔的案件。此次索赔案共有10个诉讼主体，涉及自然人1500余人的利益和环境生态公益，总标的额达到1.7亿元人民币。该案是一起包括环境公益诉讼在内的复合诉讼案件。

第一，该案开创性地维护了我国的海洋生态环境权益。本次海洋生态索赔是我国第一例根据1992年《国际油污损害民事责任公约》向外国船公司保险人进行索赔的案件，是我国海洋行政管理部门在法律框架内提出污染海洋生态环境涉外索赔第一案，首次以司法程序确定了海洋生态环境价值，开创了维护我国海洋生态环境权益的先河，提供了运用国内法和国际法维护国家生态环境权益即环境生态公益的成功范例。

第二，该案有力地保护了国家渔业资源。农业部黄渤海区渔业生态环境监测中心接受委托，于2002年11月26-27日对污染海域进行了环境质量监测，并于2002年11月30日至12月1日对污染海域的渔业资源现状进行了拖网调查，确定本次污染事故造成了约690平方公里海域石油类浓度超过《渔业水质标准》（50μg/L）4倍以上，污染造成渔业资源经济损失和评估费用共计1832.8万元人民币，得到法院的采信。

第三，该案合理地保护了渔民的合法权益。当单个渔民遭受外国侵权人的损害时，他是典型的弱者。在该案中，渔民都由渔民协会作为诉讼代表提起诉讼，便于统计渔民所受损失，提出合理的诉讼请求，也提高了法院的办案效率，为尽快结案、恢复渔民的权益创造了条件。

第四，该案为法院处理大型海洋污染侵权案件积累了多方面的经验。法院成功地将众多原告的诉讼合并审理，实现了污染损害事实证据共享，减轻了原告的举证负担，提高了诉讼效率，实际上也有利于被告减少诉讼的时间成本；院士及众多专家学者出庭作证，在我国司法审判史上，尚属首次，专家证人作出的鉴定结论对海洋环境污染案件的科学处理起到了不可或缺的作用。

第五，该案是包括民事诉讼和环境公益诉讼的复合诉讼案件，法院采取了对本案涉及的共同问题作为共同证据进行合并审理的审判方式。在本案中，“塔斯曼”海轮在天津大沽口东部海域发生船舶碰撞，造成该轮船载原油泄漏。泄漏原油形成长约2.5海里、宽1.4海里的溢油漂流带，对海洋生物、生态系统造成了严重损害。随后，天津市塘沽区大沽渔民协会代表当地129位渔民、天津市渔政渔港监督管理处以国家渔业资源受到损害为由、天津市海洋局以海洋环境受到污染为由分别提起诉讼，要求肇事航运公司赔偿损失。天津海事法院受理案件后认为，大沽渔民请求的是因污染造成的海洋捕捞停产损失、网具损失和滩涂贝类养殖损失；天津市渔政渔港监督管理处请求的是渔业资源损失；天津市海洋局请求的是海洋环境生态污染破坏和生态恢复的索赔；三者不存在重复索赔的问题。法院不仅支持了渔民们的索赔请求，也支持了渔政渔港监督管理处和海洋局的请求。这一案件的处理已隐约可见环境公益诉讼的影子，因为渔政渔港监督管理处和海洋局提起的诉讼不是为了维护特定个人或单位的利益，而是为了环境公益，所以该诉讼实际上属于公益诉讼的范畴。

案例三：贵州首例环境公益诉讼案——贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限公司环境污染纠纷案[4]

1.案情介绍：

贵州天峰化工有限公司（一家生产化肥（磷胺）的化工企业）的磷石膏尾矿库自九十年代中期投入使用，至案发前堆放在磷石膏尾矿库的磷石膏废渣大约有200万至300万吨。由于没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，该磷石膏尾矿库的渣场渗滤液均通过地表、地下排入羊昌河内。

红枫湖是贵阳市的重要饮用水源，依据国家有关标准，红枫湖水域及其水源保护区内的河流水质应达到国家《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准。2007年10月27日，贵州省环境保护监测中心站对被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液进行监测，监测结果显示：渗滤液的PH值为2.25（呈酸性），总磷浓度高达50060毫克/升，氟化物浓度高达536毫克/升。贵州省环境保护监测中心站的监测数据显示：贵州天峰化工有限公司磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河渗点下游10米处，总磷浓度2.15毫克/升，氟化物浓度1.14毫克/升，均超过了《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准（总磷超标9.8倍，氟化物超标0.14倍）。贵州省环境保护监测中心站为进一步明确贵州天峰化工有限公司磷石膏尾矿库的渣场渗滤液对羊昌河的影响，通过2007年10月27日对贵州天峰化工有限公司所在地的周边水环境进行监测并得出结论：贵州天峰化工有限公司磷石膏尾矿库的渣场渗滤液对羊昌河水质影响较大，羊昌河水在流经被告所在地前，被监测项目均达到《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准，贵州天峰化工有限公司磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河后，羊昌河水质总磷和氟化物均超标，且总磷为劣五类。

贵阳市“两湖一库”（红枫湖、百花湖、阿哈水库）管理局是从事两湖一库（红枫湖、百花湖、阿哈水库）水资源保护及环境保护行政管理工作的贵阳市人民政府直属事业单位。鉴于上述情况，贵阳市“两湖一库”管理局于2007年12月向贵阳市清镇市人民法院提起诉讼，原告诉请判令被告（贵州天峰化工有限公司）立即停止对贵阳市红枫湖及其上游河流羊昌河环境的侵害，并排除妨碍、消除危害；诉讼费用由被告承担。12月10日，清镇市人民法院环境保护法庭受理了贵州省第一例环境公益民事诉讼案件。

被告辩称：原告起诉的磷石膏尾矿库形成及污染有其历史原因，该磷石膏尾矿库是合法使用的，只需进一步治理，就可达到现行的环保要求。被告高度重视磷石膏尾矿库的污染治理，正积极开展三个方面的治理工作，力争在省政府限定的2008年6月前实现治理目的。但治理需要一定的时间和过程，原告的起诉与省政府限期治理的通知是有冲突的。被告正在积极开展治理工作，承诺立即停止新增磷石膏废渣的排放，并立即进行原存磷石膏尾矿库的治理。被告认为应当在不给环境造成侵害的情况下，给予企业一个生存的机会。

2007年12月27日，清镇法院环保法庭依法开庭审理此案。经审理查明：被告贵州天峰化工有限责任公司是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，其磷石膏尾矿库距贵阳市红枫湖上游的羊昌河直线距离约800米左右，目前堆放在磷石膏尾矿库的磷石膏废渣大约有200万至300万吨。由于被告没有修建相应配套的防水、防渗及相应的废水处理设施，该磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。2007年12月10日，贵州省环境保护监测中心站出具监测报告：被告渗滤液的PH值为2.25（呈酸性），总磷（TP）浓度高达50060毫克/升，氟化物浓度高达536毫克/升。被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河渗点下游10米处，总磷浓度2.15毫克/升，氟化物浓度1.14毫克/升，均超过了《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准，其中总磷超标9.8倍，氟化物超标0.14倍。羊昌河水在流经被告所在地前，被监测项目均达到《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准，被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河后，羊昌河水质总磷和氟化物均超标，且总磷为劣五类。

环境保护法庭审理认为，被告在未修建相应配套环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放磷石膏废渣的行为侵害了磷石膏尾矿库渣场以下羊昌河流域附近居民以及将红枫湖作为重要饮用水源的广大人民群众的利益，其行为构成了侵权。被告应当立即停止向上述未修建相应配套环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放新的磷石膏废渣，并立即采取相应措施，建设相应的渗滤液回收装置，以尽可能的阻挡磷石膏废渣向外产生新的渗滤。此外，被告还应当在确保环境不受污染的前提下，组织好生产，尽快按照已经制定的整治方案将剩余废渣及被严重污染的泥土进行清运，保持水土稳定，防止水土流失，尽快排除该废渣场对环境的妨碍，消除废渣场对环境的危险。法庭判令被告贵州天峰化工有限责任公司停止磷石膏尾矿库废渣场的使用，并于三个月内采取相应措施，排除磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。

2.案例评析：

这是全国首家环境保护法庭（据称是）贵阳清镇人民法院环保法庭（2007年11月20日成立），于2007年12月27日依法开庭审理的贵州首例环境公益诉讼案。

本案的原告是从事两湖一库（红枫湖、百花湖、阿哈水库）水资源保护及环境保护行政管理工作的贵阳市人民政府直属事业单位。被告是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，其生产厂区和磷石膏废渣堆放地都在红枫湖饮用水源保护区范围内。

原告是诉讼请求是诉请人民法院判令被告（贵州天峰化工有限公司）立即停止对贵阳市红枫湖及其上游河流羊昌河环境的侵害，并排除妨碍、消除危害；诉讼费用由被告承担。

人民法院判决的结果是，判令被告贵州天峰化工有限责任公司停止磷石膏尾矿库废渣场的使用，并于三个月内采取相应措施，排除磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。

在本案中：原告是具有公益性的政府直属事业单位，被告是一家化工企业；原告的诉讼请求是为了维护环境公益，人民法院的判决结果也是维护公益；原告没有因为该诉讼结果得到额外的利益，不特定多数人从本案中获得了环境公益。因而，本案符合上述“五项标准”，是一起环境环境公益民事诉讼案件。

案例四：华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案[5]

1.案情介绍：

位于海淀区五道口的华清嘉园小区由华润置地(北京)股份有限公司开发建设，至2002年8月，一二三期工程全部竣工并交付使用。开发商在2000年楼盘预售的楼书上宣传该小区的“绿化率高达41%”。业主张先生入住之后，发现原本小区规划中的绿地上凭空建起一幢六层板楼，即绿地变成楼房后小区的绿化面积减少了。根据1990年颁布的《北京市城市绿化条例》第13条，各项建设工程，应当安排一定的绿化用地，明确规定“新建居住区绿地率不低于30%，并按居住人口均两平方米的标准建设公共绿地”。为了维护居民对居住小区绿地面积的知情权，张先生把华清嘉园的开发商告上法庭，但开发商出示了北京规划委对该小区的绿地指标，坚称小区绿化面积符合规划要求。张先生在没有办法拿出权威实测数据的情况下，通过代理律师陈岳琴找到北京市规划委员会，要求出具华清嘉园的绿地面积检测报告，但遭到拒绝。于是，2004年5月，张帆、陈岳琴夫妻又把北京市规划委员会告上了法庭，请求测量小区绿地面积。法庭上，市规委拿出《北京市建设工程规划监督若干规定》称，工程规划验收的确是他们的职责，但是在绿地这一块，他们只负责绿化用地的腾退情况验收，并不管测量工作，也从未出具过绿地率的证明文件。这项工作应该由北京市园林局负责。陈岳琴转而找到市园林局，要求出具绿地验收报告，但园林局没有答复。无奈之下，2005年6月，他们又将北京市园林局告上了法庭[6]。

2005年6月17日，陈岳琴律师与北京市园林局就华清嘉园小区绿化工程竣工验收行政诉讼一案，签署了一份《和解协议》。该协议约定：原告陈岳琴律师当天从西城区法院撤回行政诉状，被告北京市园林局于2005年7月10日前完成对华清嘉园小区的绿化工程竣工验收，并出具盖有公章的绿化工程竣工验收单。被告应本着专业和实事求是的原则，实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单。被告现场测绘时，邀请原告到现场见证。2005年7月7日，北京市园林局如约履行承诺，对华清嘉园小区绿地进行核查，并出具了《绿地验收证明》：华清嘉园小区的实际绿地率仅有16.3%。从2002年到2005年，经过三年时间，张先生总算拿到了状告开发商侵占绿地的权威证据。

由于园林局出具的绿地率证明显示华清嘉园小区的实际绿地率仅有16.3%，与开发商售楼书上承诺的41%相去甚远，与政府强制标准要求的底线30%也还有一半差距；更触目惊心的事实是，在北京3000多个商品房小区中，有关政府监管部门居然没有验收过一个小区的竣工绿地，这就导致了目前商品房小区绿地越来越少，几乎成不毛之地的现状。在绿家园、自然之友、绿岛、新京报、搜狐焦点房地产网以及北京陈岳琴律师事务所等民间机构和媒体的倡议下，北京市园林局和规划委员会采取主动合作的态度，发起了北京100个小区绿地抽样实测活动，以验证北京市商品房小区绿地的现状和达标情况，掀起了一场小区恢复绿地的环保风暴。此案引起社会各界的强烈反响，北京市政府也非常重视，王岐山市长亲自批示，要求相关行政主管部门协调分工配合，促成政府监管职能到位。自此，华清嘉园小区绿地行政诉讼案的社会公益价值得到最大限度彰显。

2．案例评析

有关媒体和部分专家认为，此案是中国环境公益诉讼成功第一案，开创了中国环境公益诉讼的先河，具有可与美国1960年代的Storm King Law Case 相媲美的里程碑价值。

1965年美国保护哈德逊优美环境协会诉联邦电力委员会案（Scenic Hudson Preservation Conference V.Federal Power Commission，1965年，该案简称为Storm King案）[7]，发生在1965年，是保护哈德逊优美环境协会（Scenic Hudson Preservation Conference）诉联邦电力委员会的案例。该案的起因是两者在是否应该在位于 纽约市北面著名的哈德逊（Hudson）河上的Storm King山上建一座水力发电站问题上产生了争议。

该案里程碑式的判决认为，保护哈德逊优美环境协会（Scenic Hudson Preservation Conference，以下简称协会）有法律资格来决定对联邦电力委员会提起诉讼，并最终要求联邦电力委员会重新对其此前未考虑的环境因素予以考虑。这是司法史上环境保护团体第一次被允许提起保护公共利益的诉讼，尽管在该案中，原告方还是提出其具有一些经济利益。法院认为，在该案中，协会是受损方，因为相关法规规定，联邦电力委员会需要在做出许可决定时考虑娱乐业利益。换句话说，在该案之后，“如果你对诸如河流或公园等公共所有的资源拥有某种利益，如果你在其上泛舟、钓鱼、远足，而某些人将要损害审美的价值或者娱乐价值，那么你就有起诉的资格。”该案的判决开启了环保团体以保护环境的名义起诉政府的大门，并明确了在大量环境法规中“公民诉讼”（citizen suit）条款的应有之义，即公民执行是环境法规执行的重要组成部分。该案持续了15年，环境保护协会终于取得了最终的胜利。Storm King一案被美国法律专家和环境保护主义者认为是美国现代环境法的奠基之作，因为它为环保组织开启了一扇门，即确立了通过诉讼保护美学和其他非经济利益的司法审判标准。这一案例开创了律师和非政府组织利用诉讼来推动环境保护的新时代，并且直接促成了美国自然资源保护委员会（The Natural Resources Defense Council，NRDC）和环境保护基金（Environmental Defense Fund）的成立。

笔者不否认该案的重要意义和作用，但是本人认为，该案并不是典型的环境公益诉讼案件。从“原告提起诉讼的目的；原告的诉讼请求；法院受案范围分类；法院判决的种类；诉讼完成后的效果”等五项识别标准进行综合分析，发现该案是民事诉讼、行政诉讼的和非诉案件的混合，不是典型的公益诉讼。该案是一个复合案件，先是由私益纠纷即民事合同纠纷所引起的民事诉讼案件，然后发展为行政诉讼案件，其结果表明该案是一个具有公益效益的行政诉讼案件。

现将该案件简略分析如下：

第一，该案具有明显的公益价值

从该案件完成后的结果和最终社会效益看，该案具有重要的公益价值。

（1）该案使得北京市3000多个商品房小区的绿地问题进入政府监管视野，100个小区的实际绿地将被检查验收。对于不达标的工程，有望在政府监管督促下恢复绿地。今后的商品房小区竣工验收时将增加绿地验收项目，也就是说政府规划许可的小区30%绿地率的底线不再是一纸空文，而能够实实在在地出现在小区居民的生活中，让业主真实地享受绿地带给他们的生活品质和环保价值。

（2）该案促成了政府对商品房小区绿地监管职能的到位，履行法定职责不再是一句大白话，而成为政府养成依法行政习惯的必修课程。

（3）该案促使政府走下高高在上的宝座，与民间握手合作，合力规管企业，共同推动我国环保事业，开创了我国环保公益诉讼的成功范例。

（4）该案促进了环保团体和“公益律师”在环境诉讼中发挥作用

本案虽然不属于环境公益诉讼案，但却促进了环保团体和“公益律师”在环境诉讼中的作用。在我国，推动环境公益诉讼的发展需要大力发展环境公民团体，特别是发展非政府组织的环境公民团体。而公益诉讼的专业性、诉讼双方实力的不对等以及诉讼的持久性更需要律师这一法律职业人的倾情参与。能站在公共立场对社会不断提出问题的律师被称为“公益律师”（public interest lawyer）。公益律师的参与使得公益诉讼在制度、政策的制定和运作方面的影响大大增强，公益律师的专业操作和律师在社会生活中的特殊地位和影响，有利于实现通过公益诉讼影响未来的公共决策的目的。正是通过公益律师的参与和努力，公益诉讼不仅实现了具有公益性的民事权利的救济，而且还成为与政府和企业对话的契机和场所，成为号召民众关注和维护自己切身利益的旗帜。在本次活动中，绿家园、自然之友、绿岛等著名环保NGO以及陈岳琴律师事务所全程支持，为活动提供专业意见，在人力、物力上解囊相助，努力推动了环境公益事业的发展。可以预见，环保民间组织（社团）以及公益律师必将成为建构与实践我国环境公益诉讼制度的中坚力量，成为推动中国环境法治进程、发展中国环保事业的精英。

第二，运用“五项标准”进行综合分析可知，华清嘉园小区绿地案不属于环境公益诉讼案

该案由两类诉讼组成，其一是业主对开发商的违约之诉，其二是业主对绿地率审批监管部门的行政不作为之诉。原告最初提起诉讼的直接目和书面诉求都是为了维护私益。

（1）2002年张先生把华清嘉园的开发商告上法庭是民事诉讼案例，是业主对开发商的违约之诉。这个案件是张先生与开发商的纠纷，张先生之所以将开发商告上法庭，是因为开发商在2000年楼盘预售的楼书上宣传该小区的“绿化率高达41%”的信息与业主张先生入住之后实际情况不符合，即绿地变成楼房后小区的绿化面积减少了，是张先生或小区特定人的利益受到损害。

（2）2004年5月陈岳琴律师把北京市规划委员会告上了法庭是行政诉讼案例，是业主对绿地率审批监管部门的行政不作为之诉，是因为她要求北京市规划委员会出具华清嘉园的绿地面积检测报告，北京市规划委员会拒绝出具该报告，即拒绝履行其法定职责。

（3）2005年6月陈岳琴律师将北京市园林局告上了法庭也是行政诉讼案例，是业主对绿地率审批监管部门的行政不作为之诉。陈岳琴律师申请市园林局出具绿地验收报告，但园林局没有答复，即拒绝履行其法定职责。

（4）该案的最终结果是以使张先生获得了额外的利益，也具有私益诉讼的性质。2005年7月7日，北京市园林局如约履行承诺，对华清嘉园小区绿地进行核查，并出具了《绿地验收证明》，张先生总算拿到了状告开发商侵占绿地的权威证据。

（5）从该案原告及其律师自己向媒体介绍的情况看，也说明该案不是环境公益诉讼案件。该案原告及其律师自己介绍，他们认为当时中国没有公益诉讼的法律规定，直接提起公益诉讼于法无据，因而采取了一种迂回战术、走了一条曲折的道路；如果直接向法院提起公益诉讼，法院肯定不会受理。这说明，无论是人民法院还是当事人，他们都没有将该案作为公益诉讼案件。

（6）该案除了直接维护原告张先生的利益外，还间接维护了该小区居民在小区绿地方面的“公益”。但是，本案中小区居民在小区绿地方面的“公益”，不像大气、河流那样明显，有学者将这种权利称为“私有公益的俱乐部物品”；严格来讲属于特定多数人的利益，对于损害这种利益的侵权行为可以通过“共同诉讼”或“集团诉讼”来处理，因而不属于典型的环境公益诉讼。

值得讨论的问题是，虽然小区绿地的地理位置使得其受惠者主要为小区的所有业主，但是小区绿地毕竟不是禁止外人进入的私宅，即使是属于居住小区的绿地，其绿地的生态环境效益仍然可以为其他不特定多数人所共享，也就是说属于小区所有的绿地具有某种公益性。这种公益性既不同于纯粹的公益物品，也不同于纯粹的私益物品。当这种“公民或个人拥有的具有公益性的个人权利”因受到侵害而具有社会经济秩序或社会正义的普遍性和典型意义时，其外部表现形式往往被舆论认可为社会公益，引起公众舆论的广泛关注。因此在本案中，我们可以发现该案存在着私益和公益的竞合，即该案的意义并不仅仅针对华清嘉园小区的所有业主，而是针对了北京市居住小区乃至全国的商品房居住小区的绿化环境这个更大的环境公共利益。如果仅仅从这点分析，似乎可以认为该案属于公益诉讼；但是，如果结合其他4个标准进行综合分析，则可以发现该案不属于公益诉讼。因为该案原告提起诉讼的目的和书面诉求中，根本没有“为了其他不特定多数人的利益，为了北京市其他居住小区乃至全国的商品房居住小区的绿化环境”的内容。如果原告及其代理律师在最初的诉状中，明确增加如下要求：请求法院判决北京市规划委员会和北京市园林局依法履行职责，责令开发商按照法律规定的小区绿化面积开发建设小区，恢复小区绿化面积到规定的标准；要求开发商赔偿因没有按照标准建设小区绿地的损失，将这种损失作为公共环境基金，用于绿化以弥补该小区绿地缺失或不足所造成的损失。在这种情况下，可以将案视为行政诉讼附带民事诉讼案。

第三，该案是具有公益影响、作用或效果的复合诉讼，但具有公益影响、作用或效果的案件不一定就是环境公益诉讼案件。

笔者认为，从某种意义上可以认为，几乎所有的案件（包括私益纠纷案件）的合法、有效解决，都具有维护公益、有益公益的效益、效果和性质，即都有利于维护社会公共秩序、维护法治权威，都对相关人、事和案件具有一定的甚至普遍的教育、宣传、引导、诱导、警惩、威胁等作用。但是，不宜因为个别案件所具有的公益作用就将该案认定为公益诉讼案件。

案例五：北大教授提起松花江公益诉讼案[8]

1．案情介绍

2005年11月13日，中国石油天然气集团公司所属中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂(101厂)的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸并引起大火，造成8人死亡，60人受伤，造成100吨苯、硝基苯和苯胺流进松花江，直接经济损失6908万元，并引发松花江水污染事件。泄漏事件发生之后，不仅造成吉林停水7天，哈尔滨市的380万居民连续五天没有供水，并且影响下游的俄罗斯近千公里30多个居民点165万人的饮水，俄国杜马主席根据国际水域原则向中国要求赔偿，引起俄罗斯索赔声浪。

该事件创造了许多重大的、甚至第一的新闻。

据中共中央办公厅、国务院办公厅于2005年12月2日就松花江重大水污染事件发出的通报，指出这起重大事故发生后，国家环境保护总局作为国家环境保护行政主管部门，对事件重视不够，对可能产生的严重后果估计不足，对这起事件造成的损失负有责任。为此，解振华同志向党中央、国务院申请辞去国家环保总局局长职务。

国务院事故及事件调查组认定，中石油吉林石化分公司双苯厂“11·13”爆炸事故和松花江水污染事件，是一起特大安全生产责任事故和特别重大水污染责任事件。中国石油的母公司中国国家石油及天然气总公司的副总裁段某，被国务院给予行政记过处分。吉化分公司董事长、总经理、党委书记于某、吉化分公司双苯厂厂长申某等九名企业责任人员被给予行政撤职、行政降级、行政记大过、撤销党内职务、党内严重警告等党纪政纪处分。吉林省环保局局长王某被给予记大过、党内警告处分，给予吉林市环保局局长吴某行政警告处分。

据2007年1月24日《中国环境报》，国家环保总局近日向中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司下发了《松花江水污染事故行政处罚决定书》，决定对该公司处以100万元的罚款。

2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。同时，鉴于本案标的数额巨大，且涉及环境公益诉讼，原告方同时提出了减免诉讼费用的申请。

然而，令人感到意外的是，黑龙江省高级人民法院立案庭以“本案与你们无关、目前本案不属于人民法院的受案范围”等为由拒绝接受本案。

对此，原告代表坚持向立案庭提出了应当依法接受诉状、如果审查不符合起诉条件可以再裁定不予受理的建议。但是，此举也被法官婉言拒绝。

2．案例评析

该案有许多理论问题和实践问题值得我们深思和研究探讨。

第一，本案是一起典型的环境公益诉讼案件。在本案中，松花江是公共利益的载体，原告提起诉讼的目的是为了维护公共环境利益，其诉讼请求是治理松花江的污染、保护松花江生态系统，而不是请求法院给作为原告的几位北大师生以赔偿；原告既不是环境行政主管部门的行政处罚对象或行政管理对象（即行政相对人），也不是被告可能承担赔偿责任的直接受益人（即直接利益受损人），原告是远离松花江的北京大学师生；无论原告在该诉讼中是胜诉还是败诉，作为原告的北京大学师生都不会获得比其他公民额外的利益，事实证明原告不仅没有得到好处，还在法院或法官不理解、不支持公益诉讼的情况下，损失了自己的时间、精力和钱财。[9]遗憾的是，北大教授提起松花江公益诉讼没有获得成功，这真实地反映了当前中国司法部门对公益诉讼的认识、理解水平和受理公益诉讼的能力水平。尽管中国全面实施环境公益诉讼和环境法治的道路还很漫长，但是这次北京大学法学院师生的行动将在推进中国司法制度进步的版图上写上凝重的一笔。

第二，本案既是一起典型的环境公益诉讼案件，也是一起典型的人与动物等自然体共同提起的案件，它涉及动物和生态系统等自然体的权利、代理、诉讼资格和诉讼参与等理论和实践问题。在本案中，原告除北大几位师生外，鲟鳇鱼、松花江、太阳岛等动物、生态系统等自然体也作为原告赫然出现在原告的起诉状中，并且还有北京大学的几位教授作为鲟鳇鱼、松花江、太阳岛的代理人参加诉讼。特别值得指出的是，原告的诉讼状写得情文并茂、事理俱清，在一定程度上体现了当代生态人的生态文明观。

注释：

[1] 本案主要参考资料：邓慧玲《广东首例环境公益诉讼获胜》，《中国环境报》2009年1月20日。

[2]依照《民事诉讼法》（2007年修改）的规定：“当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一种类、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。共同诉讼的一方当事人对诉讼标的有共同权利义务的，其中一人的诉讼行为经其他共同诉讼人承认，对其他共同诉讼人发生效力；对诉讼标的没有共同权利义务的，其中一人的诉讼行为对其他共同诉讼人不发生效力”（第五十三条）；“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意”（第五十四条）。

[3]本案例参考如下资料整理而成：《为了渤海湾的那片蔚蓝“塔斯曼海”轮溢油案审判始末》，《中国海洋大学报网络版》第1461期第2版，2006年4月28日；高暄：《我国首例海洋生态索赔案宣判 塔斯曼海轮因溢油污染赔偿海洋环境容量损失1千万元》，《中国环境报》2005年1月6日；记者陈杰报道：《污染海洋生态环境涉外索赔第一案》，人民网天津2004上12月30日电，http://。

[6]北京市园林局检查执法处杨志华处长认为：根据国务院颁布的1992年8月1日起施行的《城市绿化条例》，城市绿化工程竣工后，“应当经城市人民政府城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门验收合格后，方可交付使用”；但根据2004年7月1日实施的《行政许可法》，北京市小区绿地的审批权和监督权都在市规划委员会。根据谁许可、谁监督的原则，园林部门再去检查小区绿地“缩水”问题，就明显违反了《行政许可法》。虽然《城市绿化条例》中规定，“未经同意擅自占用城市绿化用地的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任”。但从2002年9月20日开始，城市绿化的行政处罚权全部划转到北京市城管部门，园林部门无权再进行处罚。

[7]陈岳琴：《Storm King：美国环境公益诉讼的经典案例》，《世界环境》杂志2006年第6期。

[8] 本案例主要参考资料：（1）《国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼——汪劲等北大法学院教授、研究生代表松花江，起诉中石油》，北大法律信息网http:///index.asp，2005年12月18日；（2）赵旻：《松花江污染案对我国现行民事诉讼法的拷问——由北大师生以自然物作为共同原告提起民事诉讼一事引发的程序法上的思考》，《河北经贸大学学报》2007年第1期。

[9] 北京大学六位师生认为，此举有益于推进中国司法理念的更新和审判制度的改革，特别是推动正在进行修订的《民事诉讼法》增加有关公益诉讼的条款，在环境诉讼中引入濒危动植物等自然物作为当事人，以扩大当事人的范围和放宽当事人的诉讼资格，构建新的诉讼模式以适应解决人与自然和谐面临问题的现实需要。为落实党和国家建立和谐社会的方针、推进制度建设，他们毅然花费了近两个礼拜的时间准备诉讼文件，并派遣两位教授自费前往哈尔滨办理起诉事宜。

作者简介：蔡守秋，男，武汉大学环境法研究所教授、博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会会长。

公益诉讼与环境保护 篇6

周倩

摘 要 检察机关作为行政公益诉讼的主体的正当性是有待商榷的，金沙县检察院诉金沙县环保局行政不作为一案作为我国环境行政公益诉讼第一案即发生再这样的背景下。本文通过对本案案情及相关法律法规的规定，探讨检察机关提起环境行政公益诉讼的资格问题。

关键词 检察机关 环境行政公益诉讼 原告资格

一、案例概述

2013年四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司在建修宏圆大厦期间共欠缴噪音排污费12.1万余元（2013年3月至2014年10月）。在此期间，金沙县环保局曾多次催缴排污费，直至2014年10月3日佳乐公司缴纳12.1万余元。按照规定，企业未按时缴纳排污费时，环保局应当按照相关法律法规进行处罚，但佳乐公司环保局并未对佳乐公司进行处罚。

金沙县检察院认为佳乐公司长期拖欠排污费，损害了国有财政资金的安全，因而应当受到处罚。于2014年10月20日以金沙县环保局“怠于处罚”污染企业为由，以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至仁怀市法院。请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。

本案结果：2014年10月27日，仁怀市法院立案受理。10月29日金沙县环保局收到《应诉通知书》等文件，经分析认为佳乐公司逾期拒不缴纳排污费的行为违反了《环境噪声污染防治法》第十六条 的规定，立即决定依法定程序对佳乐公司处以警告处罚，并及时将处罚决定告知金沙县检察院。后检察院撤诉。

二、本案涉及的法律问题

（一）本案的主要争点

在当前法律体系下，检察机关是否有权提起环境行政公益诉讼？

（二）法律规定和相关解读

环境公益诉讼（environment public interest litigation），是一种允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的、以行政机关或者环境利用行为人为被告向法院起诉的行政诉讼或者民事诉讼。由于公益诉讼本身为保护社会公众的环境公共利益，与民事诉讼中以保护个人利益不受侵害的原则不同，在原告的资格的要求方面也不同于一般民事诉讼。在一般民事案件中，诉讼主体要求为有直接利害关系的主体；在环境公益诉讼中，与案件无直接利害关系的主体也可提起诉讼。但范围扩大至无直接利害关系的主体可能会引发“滥诉”，因而法律对于原告主体的资格的限制、做出了明确的规定。也就是说，环境公益诉讼虽然不要求当事人与本案有事实上的利害关系但要有法律上的“利害关系”。而本案作为我国环境行政公益诉讼第一案是缺少这种法律上的利害关系的。

2012年修改的《民事诉讼法》第五十五条、最高人民法院颁布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）尽管对于环境公益诉讼有所规定和授权，但只是针对环境民事公益诉讼。也就是说，尽管《解释》第十一条赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利，但只能提起民事公益诉讼而非行政公益诉讼。值得注意的是，2014年修订的《环境保护法》第五十八条其中表述为“提起诉讼”而非“提起民事诉讼”，这就意味着符合条件的社会组织可以提起环境行政公益诉讼。但是这里授权的主体并不是检察机关而是符合条件的社会组织。而《行政诉讼法》方面，尽管其在修订过程中均将“行政公益诉讼”列入修改内容，但在三次审议中均未明确行政公益诉讼中检察机关的原告资格。而且最终公布的《行政诉讼法》也并未涉及行政公益诉讼的内容。

（三）相关评析

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本案中最重要的在于检察院原告主体资格的确认。在起诉时，金沙县检察院在诉讼中援引了《宪法》第一百二十九条、《民事诉讼法》第五十五条、《人民检察院组织法》第四条、《检察官法》第六条等法律法规，以及贵州省高级人民法院《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十二条、第十三条 等指导性法律文件。法院据此认为检察机关具备行政公益诉讼的主体资格。本案发生后，关于“检察机关在环境行政公益诉讼中原告资格是否于法有据”的问题引发了学界的广泛争论，支持和反对的声音此起彼伏。

检察机关援引的贵州省高级人民法院颁布的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》指导性文件，并不属于我国环境法的渊源。“对法的适用具有普遍意义的有权解释”只包括由全国人大常委会、最高法、最高检及国务院有关部门有权做出，省高级人民法院的指导性文件并不具有普遍的指导意义，因而其做出的指导性规定不能作为检察机关向由原告资格的依据。对贵州省的地方司法意见同样持反对看法的学者认为：“这种以地方立法以及地方法院的司法意见的形式修改或者说弥补《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》等国家立法的相关内容的方式„„有破坏国家法制统一性之嫌。”因其缺乏必要的上位法作为授权和执行的基础。

而本案之所以会引起巨大的关注，更多是响应了党的政策。十八届三中全会强调要“加强对行政执法的监督”；十八届四中全会进一步提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”。同时提出“探索建立监察机关提起公益诉讼制度”，在最高检的主导下各地机关纷纷展开了对公益诉讼的实践，毕节市也开始探索行政公益诉讼。

尽管缺少法律依据，但为了维护社会公共利益我国在不断探索检察机关提起公益诉讼这条道路。在面对“公益诉讼都败诉了，败在了法庭，胜在了舆论”这种局面时，2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权北京等十三个省市检察机关开展提起公益诉讼试点工作。而本案所涉及的贵州省也在试点范围内，但这份《试点方案》只是给检察机关作为原告提起行政公益诉讼赋予了法律的“适当性”，并不具有原告主体资格的正当性。此外还有两点需要提起注意：首先是本案发生的时间。本案发生在2014年，人大常委会尚未作出《试点方案》。也就是说，检察机关甚至不具备提起环境行政公益诉讼的适当性。其次，即便本案发生在《试点方案》出台后。但根据其中规定的“诉前程序”的要求：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”为了节约有限的司法资源也充分考虑到环境行政公益诉讼的特殊性，前置程序的设置都是极为必要的，也就是在穷尽其他除司法救济之外的救济手段仍不能达到效果时，再由检察机关提起诉讼。而在本案中，检察机关对于“环保局对污染企业的违规行为不处罚”的行政不作为并未事先按照前置程序的要求直接提出检察建议，也违反了《试点方案》的规定。

综上所述，笔者认为，在当前的法律框架内检察机关提起环境行政公益诉讼是缺少法律正当性的。

三、本案未决的问题

就本案产生的意义而言，有学者认为本案更大的意义在于通过司法实践“倒逼”立法，通过检察机关的介入弥补了公众在诉讼政府信息公开时的不足，实现依法行政，应当向西方资本主义国家学习其先进的经验和完善的理论架构。然而笔者认为检察机关作为我国公益诉讼的原告，其资格仍有待商榷，中西方国情的差异并不允许我们直接进行法律移植。

检察机关的性质和法律地位差异大。资本主义国家按照三权分立的理论原则，将国家机构分为立法机构、行政机构和司法审判机构。这样，检察机构就隶属于国家行政机构。也就【核心期刊网】——中国权威论文发表平台，我们为您提供专业的论文发表咨询和论文发表辅导!【核心期刊网】——中国权威论文发表平台，我们为您提供专业的论文发表咨询和论文发表辅导!是说，在施行三权分立的国家检察机关是政府的组成部分，行使行政权。这样，在三权分立的资产阶级国家政体制中，行政权力正是通过检察机关来监督和制约司法审判权的。所以西方国家的检察机关是政府的代表，是公共利益的维护者。反观我国的检察机关的性质：从我国《宪法》对检察机关地位的规定，《宪法》第一百二十九条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我们得出这样的结论：检察机关是与行政机关并列的法律监督机关且检察机关在权力机关授权和监督下监督法律实施。也就是说，在我国检察机关不仅不属于行政机关，而且还是其法律监督机关，二者相互独立。再回到公益诉讼本身的特点，其本质是为了维护受损害的公共利益，那么能提起公益诉讼的主体就是有权代表社会公共利益的主体。无论国内外，政府都代表国家行使权力，因而当然有权为维护受损的公共利益提起公益诉讼。但是，我国的检察机关与行政机关并无隶属关系，因而从我国检察机关的性质而言，并不具备直接移植国外法律的条件。

其次，检察机关由于其自身的特殊的地位和能力，其接入环境行政公益诉讼可能会破坏诉讼双方当事人处于平等的法律地位的基础。

综上所述，尽管检察机关在保护国有资产等方面的确发挥着举足轻重的作用，也起了良好的社会效果。但是笔者要强调的是不能因其积极意义而过分夸大检察机关介入环境行政公益诉讼的作用。在当前的形势下，检察机关作为环境行政公益诉诉讼的原告是大势所趋，国家的试点工作也在如火如荼的开展，获得明确的法律授权指日可待。但是我们在试点的过程中应当立足于我国的国情，有选择性的借鉴他国经验，建立适合我国情况的环境行政公益诉讼制度。

注释：

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十六条：产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用。

《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十三条第一项：人民检察院是公益诉讼的主体。

汪劲.环境法学.北京：北京大学出版社.2014.29-31.罗丽.检察院提起环境公益行政诉讼的若干思考.苏州大学学报（哲学社会科学版）.2015（5）.101-105.参考文献：

公益诉讼与环境保护 篇7

一、环境公益诉讼适格的原告不足

(一) 原告主体资格适格的社会组织少

在泰州“天价”环境公益诉讼案中, 在一审被告和二审中上诉的四家企业代理律师均认为, 泰州市环保联合会不具有提起公益诉讼的原告主体资格, 他们的抗辩理由基于两点:其一, 2013年实施的《民事诉讼法》第55条规定:法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。泰州市环保联合会与这起案件没有直接的利害关系, 不属于民诉法规定的有关组织。其二, 新《环境保护法》第58条对提起环境公益诉讼的社会组织规定了3个基本条件:1、依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;2、专门从事环境保护公益活动连续五年以上;3、无违法纪录。而泰州市环保联合会成立于2014年2月, 到8月提起本案的环境公益诉讼不满5年, 不具有诉讼主体资格。泰州环保联合会答辩称, 民诉法规定的“法律规定的”只针对国家机关, 法无授权则禁止。而对社会组织来说, 只要符合“有关”的要求就行。本案提起诉讼时, 新的环保法还没有实施, 泰州市环保联合会符合民诉法和现行环保法的规定, 具有原告主体资格。根据泰州市环保联合会的答辩, 可以的出这样的结论:如果该案发生在2015年1月1日之后, 那么泰州市环保联合会则没有原告主体资格, 该案法院就不会受理。“有关组织”的解释本身就时很模糊的, 严格的说被告所指出与本案有直接的利害关系才能有原告主体资格的抗辩根据民事审判因果关系的判定上, 似乎也可以从属于对“有关”二字的界定上, 因而答辩中对于有关组织的解释未免差强人意。法律条文的概念的不明确, 导致法官对社会组织资格认定存在差异, 在一定程度上对于环境公益诉讼立案难, 有推波助澜的作用。新《环境保护法》对于环境公益诉讼的社会组织进行了严格的限定, 有人统计完全符合这三个条件的社会组织总共不超过300家, 在这三百多家中有相当一部分是官办的, 加上各组织的资金上的困难, 以及诉讼能力的不足, 据统计只有14%的环保组织参加过环境公益诉讼的经历, 社会组织提起环境诉讼的自愿性不高。①那么能提起公益诉讼的社会组织那就更少了。

(二) 公民个人被排除在诉讼主体资格之外

《民事诉讼法》和新《环境保护法》规定了环境公益诉讼的原告主体只能是有关组织, 把公民个人拒之门外。关闭公民个人通向公益诉讼的通道是立法者制定公益诉讼过程中秉持的原则。②立法机关认为扩张公益诉讼原告主体资格, 会导致滥诉现象。笔者认为, 首先, 一个成熟的法治社会应该是有义务鼓励权利斗士通过公益诉讼来捍卫公共利益;其次, 担心出现滥诉的现象, 而直接否定公民环境参与的权利这不是根本之法, 要做的是完善立法加强对诉讼各个环节的规制;最后, 我国公民长期受“青天意识”影响, 在受到损害时, 最先想到的救济手段是找政府, 我国缺乏法律传统, 更多公民是畏法而不是信法。从国际视野来看, 有学者统计世界公益诉讼的数量, 30起公益诉讼案件中仅有一起为公民所提起, 比例低至3.3%③。

二、环境公益诉讼案件审理难度大

(一) 审判的综合性

环境案件中往往既涉及对个人私权利的损害, 又可能涉及对公共权益的侵犯, 所涉及的法律关系可能同时存在民事法律关系、行政法律关系、刑事法律关系等多种法律关系, 因此环境审判必然是一种集民事、刑事、行政案件及执行为一体的综合审判。而在我国现行的诉讼法律体系中, 审判组织大体分为民庭、行政庭和刑庭。这样使得许多环境案件被粗放式审理, 被传统法庭分流, 未进入环保法庭, 从而使得环境公益诉讼寸步难行。以江苏为例, 年均受理环境案件100余件, 分散在100多个法院的民事、行政和刑事审判庭。

(二) 法律的滞后性

环境类案件的审判具有其自身的专业性, 不同于一般案件的审判。在环境案件的审判中, 法官始终保持环境维护者的心态, 在案件审判中注重社会效益。对于法官而言, 必须具有较强的环境法知识, 在我国传统审判模式环境中法官长期根据法律条文规定完备的“假定、处理和制裁”的逻辑结构去处理, 民事、刑事和行政案件, 习惯了确定性指引的方式。新环保法增加了公众的环境权和环境公益诉讼制度, 但条文简薄, 强调法律的普遍管辖, 却没有相应比较详细的法规补充, 具有极强的不确定性。最高院迄今为止共颁布了3400条司法解释, 其中与环境案件相关的司法解释仅有18条, 且司法解释主要针对刑事案件, 关于环境民事和行政案件的司法解释极少。因此在环境法庭的司法实践中, 由于环境立法及诉讼立法在环境公益诉讼的受案条件、审理程序、证据规则等方面规定的不太具体、明确, 导致法官在环境案件的审理中很难将法律制度具体化到案件中, 导致了审理难度的加大, 审理效率的下降。这也是公益诉讼困境产生的重要原因。

(三) 案件的复杂性

随着工业化、城镇化进程的加快和民众的环保意识加强, 在过去的五年来因环境污染引起的群体性事件增多, 我国已经进入环境敏感期, 环境信访和群体性事件却以每年30%以上的速度增长。④地方法院出于环境公益诉讼案件社会影响大, 出于对社会稳定的考量, 对于环境公益诉讼立案相当谨慎。在相关事实的认定上难度大, 泰州“天价环境公益诉讼案”中存在许多环境科学技术性事实需要论证, 比如被告企业与实际倾倒单位之间副产酸合同是否合法, 与污染有无因果联系;副产酸的数量认定问题;危害结果的存在与否等, 环境公益诉讼案件具有环境科学技术判断问题, 环境科学是一门高度专业化且涉及门类众多的自然科学, 环境公益诉讼案件要求法官必须具有基本环境科学素养。在环境公益诉讼案件判决的执行上, 环境公益诉讼赔偿的数额通常较大, 甚至有些企业整个资产都不够赔偿。但企业又是就业的保障, 企业破产那么保就业, 保稳定, 保发展就会成为空话。工人没有了经济来源社会矛盾激化, 不利于社会稳定。执行难, 这也是法官受理公益诉讼案件积极性不高的重要因素。

三、突破困境的建议

(一) 提高社会组织诉讼能力, 推进诉讼原告主体多元化

公益诉讼的费用比较高, 证据搜集难度大, 许多地方性组织迫于资金, 诉讼难度, 以及应诉能力的考量, 提起公益诉讼的积极性不高。要突破此困境, 光依靠市场优化资源配置的作用, 是远远不够的, 要充分发挥国家的调节作用, 政府应该加强资金上的扶持, 政府可以有条件的对环境公益诉讼组织进行培训, 建立环境公益诉讼律师队伍, 培养专业化的环境公益诉讼人才。立法上对社会组织的条件进行松绑, 提高社会组织提起环境公益诉讼的积极性。构建环境公益诉讼原告主体的多元化, 是完善环境公益诉讼制度, 充分维护公民环境权的体现。环境公益诉讼的指的是公民、社会团体或国家机关等以原告的身份, 为维护国家、社会或者不特定多数人甚至全人类的环境利益, 而对环境的行为提起诉讼的活动。⑤我国《环境保护法》第53条规定:公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。将公民拒之于原告主体资格之外与环境公益诉讼制度的立法本意相悖。所以立法上, 应肯定公民个人环境公益诉讼的主体资格, 提高公众参与。

(二) 加强环境公益诉讼审判能力建设

1.创新审判模式, 加强公众参与。环境公益诉讼的发展, 并不是单纯的环保法庭的设立, 必须在审判模式上进行改革。环境公益诉讼具有目的上的公益性而非仅仅是私益性, 环境公益诉讼所包含的法律关系复杂, 因而必须形成一种新的, 综合性的审判模式, 比如, 江苏省高院出台的《关于开展环境资源案件“三审合一”集中审判的若干意见》规定了“三审合一”的审判模式, 强调审判组织应由具有行政、民事和刑事审判经验的法官组成, 注重不同专业的法官沟通协调, 并配备相应的专家辅助人。环境损害最直接的受害者是公民个人并且公民数量往往较多, 因而在案件的立案、审判、执行上要广泛的听取公众意见, 进行听证会, 确保公民的权利。

2.完善相关立法为公益诉讼护航。只有原则性的宣示, 而没有具体规则去补充, 那么法律原则也如同虚设。新《环境保护法》对环境公益诉讼制度进行了规定, 而没有具体的单行法进行补充, 环境公益诉讼的受案条件、审理程序、证据规则等方面规定的不太具体、明确, 在具体实践过程, 指导法官判案的司法解释数量极少。因而完善立法, 立法上进一步确定受案条件, 扩展诉讼主体, 建立和完善环境公益诉讼诉讼法;最高法尽快出台相关司法解释是解决困境, 提高法官办案效率的根本途径。

3.加强法官队伍建设, 完善专家辅助人制度环境公益诉讼案件的复杂性, 技术性, 要求需要一个专业性的法官队伍。对法官进行环境法律知识以及环境科学基础知识培训, 提高法官的专业性, 实现法官队伍的专业化, 同时完善专家辅助人制度。在泰州“天价”环境公益诉讼案中, 存在许多环境科学技术性事实需要论证, 在认定过程中委托了江苏省环境科学学会出具评估报告, 特聘大学教授作为专家辅助人提供了意见支持。对于环境案件专家辅助人我国目前有两种做法:其一是专家证人, 另一种专家陪审员。这两种做法得出来的结论, 都要经过一定的程序才能采用。而在西方发达国家, 许多环保法庭比如澳大利亚, 南非, 瑞典等环保法庭采用的是环境专业事实问题由专家来审查判断, 法官负责事实和法律交织的问题这一种模式, 使得专家判断和法官法律适用相衔接。专家意见直接成为论证的工具, 提高了办案效率, 也增强了法官办案的自信, 可以很好的克服困境, 我国值得效仿。

摘要：新《环境保护法》增加了对环境公益诉讼制度的规定, 这也说明了国家对于环境公益诉讼的重视。但毕竟我国环境公益诉讼仍处于起步阶段, 在原告主体资格规定, 以及审判等方面存在许多不足, 面临许多困境。本文结合泰州“天价”环境公益诉讼案, 浅析我国环境公益诉讼的困境, 并提出相应的对策。

关键词：环境公益诉讼,困境,对策

注释

1环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用调研报告摘要[EB/OL].http://www.acef.com.cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/2014/0303/12495.html.

2张卫平.民事诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学, 2013 (4) :23.

3阮丽娟.环境公益诉讼原告资格的司法实践分析[J].江西社会科学, 2013 (12) :161.

4姜华.我国涉环境群体性事件的成因及应对分析[J].环境保护, 2013 (13) :42-43.

时代呼唤环境公益诉讼 篇8

时代呼唤环境权

早在1972年，“人类环境会议”上通过的《人类环境宣言》庄严宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”这是国际法文件上首次明确了环境权这一概念。

2011年广东省环境保护工作会议上，广东省委书记汪洋提出了广东要大力建设民主环保、民生环保、科技环保和法治环保的要求。所谓民主环保就是要求充分尊重公众在环境保护中的权利，包括公众环境知情权、参与环境决策权、环境监督权等，充分依靠公众的力量做好环境保护工作；民生环保就是要求保护公众在环境中的利益，让公众公平享受环境保护的成果和好处，两者都体现了保护公众环境权的基本精神。

环境权在现代社会对于人类的生存和发展具有极端的重要性和不可替代性。人作为一个生物体，要在地球上生存必需特定的生态环境条件，而环境整体和各环境要素都有多方面的价值，其中突出表现为两方面的价值：一是财产价值或经济价值；二是非财产或非经济价值，主要体现为生态价值。

在传统的法律当中，环境资源的财产功能和价值已基本得到保护，但是其生态价值和功能却往往受到忽略。自从工业革命以来，环境污染和生态破坏使得这些原本充足的资源变得日益稀缺，人们的自然权益正在被逐渐剥夺，因而，为人类能够充分享有这些基本的生态环境条件、环境价值提供法律保障极其必要。

环境权的本质

20世纪60年代，一些发达国家的学者和律师首先提出了环境权的主张，并在一些立法中得以体现。联合国“人类环境会议”后，越来越多的国家通过宪法或者法律对环境权予以确立，环境权在国外已经被普遍接受为一项基本人权。

从世界各国宪法和法律对环境权的表述，可以进一步确认环境权的本质。例如：《智利共和国政治宪法》（1980年）第3章第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”，“国家有义务监督、保护这一权利，保护自然。”。《韩国宪法》（1980年修改）第35条规定：“所有公民都有在健康而舒适的环境的中生活的权利，国家和国民应为了环境保护而作努力。”

环境权在各国环境保护基本法中的表述也有类似之处。如美国《国家环境政策法》（1979年）规定“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境的改善与保护。”《法国环境法典》（1998年）第110·2条规定：“有关的法律和法规明确规定每位公民均有权拥有一个有益于健康的良好环境，并且由他们确保城市和乡村地区之间的平衡与协调发展。”

通过对以上表述分析可看出，环境权的本质是强调人们对生存环境享有特定环境条件的权利。尽管对特定环境条件的描述文字各有不同，但目的都是在于强调保护一种人类生存和发展所需要的环境条件。

环境权司法保护的主要形式是环境公益诉讼

环境权的实现途径不同于传统的私人权利，环境权不是基于所有权而是基于生存需要而产生，环境权每个人都拥有，但它与多数人的利益、公共利益密切相关，难分难解。环境权与环境状况相关，往往以共享、不可分割的形式存在，难以为特定人群明确具体份额。这样就产生两个难题：一是由于环境权与大多数人的利益以及公共利益密切相关，受到影响的人往往有想搭便车的心理，希望别人来解决相关问题。二是通过主张个人权利的方式来改善环境状况往往难以凑效，其牵涉的利益多和人群广，需要对公共利益和私人利益进行衡量。因此，对于环境权的法律保护和司法救济必须要有新的路径。

笔者将30多年来在探索和实践中所形成的保护环境权的法律路径归纳为两个，一是私权救济的方式，即部分与公民个人生活密切联系或者与个人利益关系明显的公民环境权利，可以通过私权实现的一般途径来实现。典型的路径是主张相邻权、人格权、人身权和财产权等寻求法律救济。但是，由于环境权的特殊性，在救济这些权利时也需要对传统的制度进行改造，如对于因果关系的认定、举证责任的分配等制度进行创新等；二是公权救济的方式。大部分的环境权利不但与公民个人而且与公共利益密切联系，最好采取公权途径来实现。将这些权利让渡给政府衡量和行使。公民由此派生出一系列监督和对抗政府的权利。典型的权利是公民环境知情权、公民参与环境决策权、公民环境监督权和请求权等。

1998年联合国欧洲经济委员会在丹麦的奥胡斯市通过了《在环境事务中获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（简称《奥胡斯公约》，公约就“获得信息的权利；公众参与决策的权利；诉诸法律的权利”等三项与环境相关的权利制定了国际最低标准，确保市民要求公开信息的权利，政府机构负有收集、保管和普及环境信息的义务。同时，关于重大建设项目和重要决策，在决策的早期阶段即要求公众参与。并且，当环境遭到破坏或公众权利受到侵害时，确保可使用诉讼等司法手段的权利。公民保护其环境权的主要诉讼形式是公益诉讼。

虽然中国目前的环境法没有明确规定公民环境权，中国也没有加入《奥胡斯公约》，但是并不意味着中国不承认公民环境权，国务院2005年在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确规定：“健全社会监督机制实行环境质量公告制度，定期公布各省（区、市）有关环境保护指标，发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质、近岸海域水质和生态状况评价等环境信息，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件。公布环境质量不达标的城市，并实行投资环境风险预警机制。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。企业要公开环境信息。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。研究建立环境民事和行政公诉制度。”这一文件较为清晰地反映了环境权的内涵，也从国家层面上提出建立环境公益诉讼的主张。

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广东环境公益诉讼的实践

自1998年以来，广州海事法院共审理公益诉讼14件。这些公益诉讼都是由水污染事件引起，其中行政机关提起的诉讼12件，检察机关提起的为2件。行政机关中，由广东省海洋与渔业局提起的诉讼有8件，其他机构包括环保部门、环境卫生部门、政府派出机构、海事部门。

这些机关中，部分是直接依职权提起诉讼，如海洋渔业主管部门作为国家海洋环境保护的监督管理部门，在海洋及海洋资源受到损害时，依照1982年《海洋环境保护法》第41条及1999年《海洋环境保护法》第90条的规定，代表国家向责任人追讨损失。部分是间接依职权提起诉讼，由于这些机构对环境保护承担职责，当海域受到污染时，他们必须采取应急措施进行清除污染，由此而产生费用，又由于污染是排污者造成的，排污者有义务消除危险、排除妨碍，所以清污费用应该由排污者负担。行政机关主张清污费用，也是责成排污者承担排除妨碍责任，这类的案件最多。由检察院提起的两起诉讼是为了维护公共环境安全，保护公众利益而提起的。

广东省的检察院系统在实践环境公益诉讼方面走在全国最前列，广州市各区检察院已经提起了5起环境公益诉讼案件，东莞、南海、深圳等地的检察院也提起过环境公益诉讼案件。这些实践为全国推行环境公益诉讼提供了宝贵的经验。引起社会广泛关注的“区伯打官司”事件就是一个典型的例子。

海珠广场自2006年起因地铁六号线施工而被围蔽。自围蔽后，海珠广场失去了往日的繁华，附近的居民除了要忍受地铁施工带来的噪音和出行不便外，更是丧失了乘凉、休闲的绿地空间。经常在此活动的广州人区少坤于2011年9月14日向越秀区人民法院起诉广州市建委、市城管委、市林业和园林局，请求各被告立即要求相关部门组织撤离海珠广场东广场的围蔽及内部人员和财物，并对该广场恢复原状。

这一案件属于较为典型的环境公益诉讼，但是法院却以区少坤与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格为由，裁定对区少坤的起诉不予受理。不过值得关注的是正在修改的《中华人民共和国民事诉讼法》将给公益诉讼带来新希望，2011年10月24日，全国人大常委会召开第三十次会议，对《民事诉讼法修正案（草案）》进行审议。此次的草案新增了一项条款，即：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这是《民事诉讼法》中首次引入公益诉讼的概念。让我们期待着环境公益诉讼的春天尽快到来。

（注：作者系中山大学法学院副院长，教授、博士生导师）