投融资体制（精选8篇）
形成多元化、社会化、市场化的文化投融资体系。
一是创新财政投入方式。在继续发展和完善专项资金的同时,借鉴国际经验,设立政府文化发展基金,并争取上级资金支持，按照“政府出资、专家管理、社会监督、面向全社会、间接资助”的原则,对文化内容创新和当地历史文化传承给予支持。
二是推动文化产业利用资本市场融资。积极推动具有竞争力的文化企业通过股份制改造进入资本市场上市融资。引进文化市场上的战略投资者,投资兼并赣县的文化企业，包括文化旅游，通过市场的作用，实现本地文化产业结构的不断优化，企业规模的壮大和经营效益的提升。
三是发展多元化、社会化的文化投融资机制。如创业投资、风险投资、产业投资基金、私募股权投资、组合投资等。
拓宽文化投融资渠道，降低放宽投资准入门槛，鼓励各类社会资本对文化产业进行投资经营，在激活国有文化单位存量文化资源实力的同时，大力挖掘释放民营文化资本的增量潜力
建立健全金融支持文化企业发展的长效机制。建立金融支持文化产业的多层次贷款风险分担和补偿机制。探索拓宽文化产业发展专项基金用途，允许对符合条件的文化企业给予贷款贴息和保费补贴。加强文化产业融资担保体系建设，探索设立专业担保公司，运用抵押、质押手段，降低贷款风险。发挥保险职能作用，积极培育和发展面向文化企业的保险市场。
创新金融产品和服务方式。针对文化企业特点，创新信贷模式，改进还款方式，完善文化信贷产品利率定价机制，发展适应文化企业需求特点的信贷产品和服务。增强服务意识，创新服务方式，设立专门服务部门，主动提供优质金融服务。积极开发文化信贷产品，为文化消费提供便利结算服务。
进一步拓宽多元化融资渠道。鼓励文化企业利用企业债、公司债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据、资产支持证券等多种工具，拓宽融资手段。发挥资本市场融资功能，鼓励成长性文化企业通过中小板、创业板融资。支持发展前景好的文化企业通过上市收购、兼并、托管或股权置换等资本运作方式进行融资。
一、高校资金短缺的主要原因
1.高校财政拨款未达法定标准。
目前教育经费占GDP的比例, 世界平均为7%, 其中发达国家为9%, 经济欠发达的国家也达到了4.1%。但我国2002年是3.41%, 2003年3.28%, 2004年2.79%, 2005年2.82%[1] , 从来没达到《中国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费占国民生产总值的比重, 在2000年达到4%”的标准。2003年尽管政府在教育方面的投入总量比上年有所增长, 但预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP的比例却比上年分别下降了0.08和0.04个百分点。高校财政拨款不足直接导致了我国大多数高校办学经费不足。
2.政府扩招但未匹配投资。
1999年, 国务院批转了教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》, 其中提出到2010年, 我国高等教育毛入学率将达到23%, 即2005年到2010年的6年时间内, 平均每年增加在校生约100万人。教育部《普通高等学校基本办学条件指标 (试行) 》关于综合性院校的合格标准是:生均教学仪器设备5000元、生均教学行政用房14平方米、生均宿舍6.5平方米、生均图书100册、百名学生配备教学用计算机10台、百名学生配备多媒体教室和语音教室7个座位等。对照这些要求, 每增招一个学生就需要增加投入近2.5万元。因此, 每年增加在校生100万人所对应的投入, 最少也需250亿元。在政府对高等教育的投入并未随招生规模的扩大而同比例增加的情况下, 高校背负了巨额债务。
3.财政拨款生均教育经费下滑。
根据《中国统计年鉴》 (1999年~2005年) 的数据计算, 我国普通高校的学生规模增加了2.3倍, 而同期财政拨款仅增加了1.4倍, 高校的总收入也仅增加了1.8倍, 生均教育经费下滑。其中, 生均财政经费由1998年的10492元降至2003年的7586元, 生均总教育经费由16157元降至15833元。
4.财政性教育经费事权与财权分离。
具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业, 财政部门负责教育事业经费拨款, 政府计划部门负责教育基建投资。目前, 教育事业费属于“文教科学卫生事业费类”中的“款”级, 教育基本建设投资属于“基本建设费类”中的文教费“款”级。国家预算首先在“类”级支出中分配, 然后依次在“款”“项”“目”级中进行再分配, 教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低, 教育的事权属教育部门, 教育的财权属财政与计划部门, 教育的事权与财权相分离, 导致高校事业越发展、资金越紧张。
5.高校筹资渠道单一。
目前, 尽管我国高校在多渠道筹资方面取得了一定的成绩, 但相对于实际需要规模仍然偏小。例如, 在吸引社会捐赠方面, 虽然在很多高校诸如英东楼、逸夫馆等已赫然耸立, 但数量不多, 而且绝大部分是由港澳富商捐赠。由于缺乏相应的激励机制, 真正由内地企业家捐赠的较少。另外, 对于本校历届毕业生, 我国众多高校也缺乏长期联系, 从而丧失了大部分极具潜力的捐赠主体。
二、创新我国高等教育投融资体制的对策
社会产品按其受益范围来看, 分为公共产品、混合产品和私人产品。高等教育属于混合产品。因为它在一定范围内具有非竞争性, 或者由于它的竞争性不完全, 因而由市场提供受到制约。另外, 受教育者通过接受高等教育, 一方面满足了自身的一种高层次精神消费, 另一方面学到了专业知识和技能。这是一种内部效益, 为受教育者个人所拥有。目前我国高等教育资源非常短缺, 上大学竞争之激烈, 在所有消费产品和服务中都较为突出。从这个角度分析, 高等教育产品又具有竞争性和排他性。高等教育属于混合产品的性质, 因而市场经济国家一般采用公共提供与市场提供相结合的方式, 决定其经费供给应该依照混合产品的规律来满足[2] 。据此, 可以从以下方面创新我国高等教育的投融资体制:
1.提高拨款比例, 改革拨款体制。
政府在高等教育投资体制中具有重要作用, 主要体现在政府既不能“越位”, 也不能“缺位”。就提高拨款比例而言:一是继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高一个百分点”的财政支出结构调整方案, 二是政府承诺高等教育的公共投资占国民生产总值的比重逐步达到国际平均水平, 三是高校学生培养成本的60%由政府拨款承担。就改革拨款体制而言:一是成立国家高等教育拨款委员会;二是按照每年高校招生数和在校生规模, 分地区核定拨款标准;三是实行中央、省、市三级财政负担机制。
2.实行加权学费制。
高等教育首先是一种个人投资行为, 这种投资有着明显的回报率。英国学者研究的结果是:大学投资回报率约为14%[3] 。既然大学教育有如此之高的回报率, 大学生本人理应承担部分教育成本。应承担多少学费标准, 我们认为学费标准过低违背公平原则, 学费过高又超过受教育者及其家庭的支付能力。因此, 要根据“利益获得”和“能力支付”原则, 在科学测定高等教育成本的基础上, 建立不同地区、不同时期、不同家庭收入水平、不同高校性质的学费收费标准, 实行加权学费制。同时, 政府的高等教育收费政策应具有一定的弹性, 给予高校根据市场原则适当调增、调减的自主权, 并加强政府对各高校收费标准监控力度。
3.发行教育债券。
根据我国的现实, 政府应该制定各种激励政策吸引和鼓励民间资本投向高等教育。据统计, 截至2007年末我国居民储蓄存款余额为172534亿元, 有着巨大的发掘空间。债券融资是指学校按照法定程序发行债券并承诺于指定日期还本付息的一种筹资方式。首先, 债券融资有利于学校的管理和控制。因为一般情况下, 债券的持有人只有按期收取本息的权利而无参与管理的权利。其次, 债券的利息是从公司税前利润中支付的, 具有税盾效应, 因此债券筹资方式成本相对较低。1999年国家安排国债资金14.7亿元, 为承担扩招任务的普通高校改善了办学条件。在美国, 1995年发行债券的高等院校已经达到160所, 债券总额达26.7亿美元。1996年, 发行债券的学校又增加到189所, 债券总额达到41.4亿美元。债券的形式有两种:一种是普通债券;一种是免税债券。债券偿还期分中长期和长期两种。中长期在25~30年间, 利息在5%~6%之间。基于我国政府的实践, 借鉴美国政府的经验, 政府应鼓励高校发行教育债券, 解决高校在发展中的经费紧张问题。
4.试行股票融资。
高等教育可按教育有限公司和教育股份有限公司两种形式进行股份制探索。通过教育有限公司和教育股份有限公司向社会发行股票进行融资。试行股票融资, 为学校募集教育发展资金。在当前情况下, 这一方式还存在种种困难, 例如资本市场的完善程度、民间对教育股票的反应等。但是, 综观发达国家的教育发展历程以及我国教育市场的发展现状, 走教育集团化之路并公开发行股票不失为一条可行之路。高校也可以尝试注册成立一项基金, 然后选定特定的看涨项目作为融资项目到资本市场募集基金, 并参与证券一级市场的申购和配售。
5.开放政策性金融。
政策性金融是在政府支持下实施特定的政策并在特定范围内所进行的融资活动, 不以营利为目的, 旨在促进国家的经济发展和社会进步。在其运行机制中, 既有资金来源方面财政无偿拨付的性质, 又有资金运用方面银行有偿借贷的性质。高等教育显然会促进中国社会经济的发展, 并起着先导性、全局性和基础性的作用, 因而政策性金融机构有理由予以支持。具体支持的方式是, 将各个地方高校的商业银行贷款转为财政性借款, 由财政接管, 并将现有高校贷款按照各个高校的偿还能力, 确定8~20年的还款期, 制订一个奖罚分明的还款办法, 以便给地方高校一个喘息机会、储备发展的后劲。
6.成立教育银行。
我国在1994相继成立三大政策性金融机构——国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行。我国建立政策性银行的目的是:实现政策性金融和商业性金融分离, 以解决国有商业银行身兼二任的问题, 并为政策性金融体系的构建奠定良好的框架。成立教育银行可以集中现有高等教育机构的资金, 以现有高校的数量与资金规模完全可以实现良性运作。另外, 教育银行对高校的贷款申请、资金使用制订更加严格的程序和更加广泛的评审标准, 对高校资产进行更加科学的管理。
7.谋划多元化策略。
一是校企联合。校企联合指利用高校的科技优势和企业的资金实力开展校企合作。具体有三种形式: (1) 企业提供资金委托高校培养人才和进行科研开发等, 高校依靠自身教学与科研优势为企业提供服务; (2) 双方共同出资, 风险和利益共担; (3) 合作建设大学科技园区, 依托高校科研、人才密集的优势, 为中小型高科技企业提供相关服务, 以实现高校科技成果转化和促进高科技企业发展。二是BOT融资。BOT即“建设—经营—移交”的简称。具体实施步骤为:高校提供土地, 与项目公司签订基础设施建设合同;由项目公司融资建设学生公寓、食堂等经营性设施;投资方通过经营收取使用费或服务费, 回收投资;合同期满, 高校收回设施所有权。三是TOT融资。TOT是“移交—经营—移交”的简称。这作为一种引入社会资金的方式有非常好的前景, 具体做法是:双方在签订特许经营协议后, 把已经投产运行的基础设施项目移交给对方经营若干年, 一次性融得一笔资金, 用于建设新的基础设施项目;特许经营期满后, 合作方再把该设施无偿移交给高校。在我国经济发展现阶段, 积极采用BOT、TOT方式发展直接融资, 对加快高等教育发展尤为必要。
8.吸纳社会捐赠。
《中国教育改革和发展纲要》明确提出“要逐步建立以国家财政拨款为主, 辅之以……社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制”。但目前我国高校社会捐赠还没有得到足够的重视。少数高校设立了董事会、校友会、基金会, 但接受社会捐赠面窄量少。社会捐赠尤其是校友捐赠已成为促进西方各国教育事业发展的重要支撑。改革开放以来, 经济社会富裕, 国民素质提高, 随着科学发展观的深入贯彻, 我国高校的社会捐赠必将成为教育经费来源的重要组成部分, 高校应切实做好社会捐赠工作。一是树立向社会募捐集资的意识, 并主动设立诸如“优秀学业金”、“爱心扶贫金”、“创业资助金”、“就业录用金”、“公司奖学金”等项目吸引社会捐赠。二是高校应开拓思路, 建立受社会各界欢迎的各种形式的董事会、校友会、家长会、基金会, 结识一批社会贤达人士。三是高校应建立专门机构, 加强宣传与管理, 充分发挥社会捐资助学的作用。
9.改革助学贷款。
随着大学收费制度的改革, 学费拖欠问题日益凸显, 中西部一些地方性高校尤为严重, 沿海地区高校来自中西部的学生欠费现象也很普遍, 有的欠费率达30%。为了贫困生有机会上学, 实现教育机会均等, 应改革目前的助学贷款制度。一是借鉴日本的做法, 不断创建各种助学贷款制度。日本奖学金制度多种多样, 有政府和民间团体设置的, 也有地方和全国性组织团体设立的, 其中规模最大、范围最广, 且有政府出资实施的育英奖学金制度是构成日本高等教育助学贷款制度的主流。二是借鉴英国的“按收入比例还款的助学贷款”制度。该制度规定, 从2006年起, 大学毕业生在年收入超过15000英镑后, 开始还助学贷款的本息, 每年还款的金额相当于年收入的9%。如果毕业生失业或年收入经常低于15000英镑, 到65岁时, 政府将为他核销所欠贷款。
10.实施公办民助。
实施公办民助是指利用民间资本参与学校建设, 充分发挥社会力量参与高校办学的积极性。这类模式的典型是建立公办民助的二级学院。这类学院在投资建设方面要求必须由社会力量投入, 执行民办学校的收费标准, 但在管理方面如师资、课程设置以及文凭发放上都要依托母体高校。这种模式有利于解决高等教育发展过程中的资金来源问题 , 借社会资本举办高等教育可以促进高教大发展。同时, 由于公立高校在教学方面比较规范, 也有利于帮助二级学院提升教学质量。从各国高校融资改革的实践看, 尽管改革起点、力度和内容不尽相同, 但依照高等教育产业特点实行法人治理, 并将高校由单纯的政府投资转变为广泛吸收社会力量多渠道投资办学的发展模式, 已成为世界各国高校融资体制发展的共同趋势。
参考文献
[1]我国教育经费占GDP比例十几年从未达标.先锋教育网, 2007-10-23.
[2]张仿松·按照公共财政的要求改革高等教育投融资体制[J].广东社会科学, 2008, (2) .
“财政包干”再到“分税制”改革的推进，政府和市场间角色定位的日益明晰，以及中央和地方政府间关系的不断理顺。
政府投融资作为政府治理的重要手段，在提供公共产品和服务、实现政府职能等方面发挥着积极作用。但是我国目前的政府投融资体制在市场深化下存在着明显的不适应性，回顾政府投融资体制的演化及其困境，求解变革之道，以期实现政府投融资行为的法治化、目的的公益性、手段的市场化以及平台的规范化。
加强法制化
政府投融资行为的法治化与政府投融资立法。基于法治政府的立场，政府投融资行为的法治化要求以宪法和法律至上为基点，包括政府投融资职权法定、依法投融资、违法投融资行为承担相应责任以及接受社会公众、人大和司法监督等内容。鉴于我国政府投融资专门性和综合性法律供给不足的问题，应当加快推进政府投融资立法，为政府投融资体制的法治化变革奠定基础。建议制定《政府投资法》，对政府投资原则、投资主体、投资范围、投资决策、投资审批、项目融资、资金管理、投资监管及法律责任等基本问题作出明确规定。特别是针对目前政府投资决策中的“一言堂”和“拍脑袋”决策现象，应通过立法对政府投资决策进行规范，提高决策的科学化、民主化和法治化水平。应当建立“公共权力向公众回归”的政府投资决策机制，既要充分发挥人大在政府投资决策中的作用，通过对政府投资规划、计划以及财政预算的审批和监督，实现人人对政府投资决策权的制约，又要在政府投资决策中保障社会公众参与，利用项目公示制度、专家评议制度和项目听证制度等实现公众的知情权和参与权。再者，对于政府投融资行为的监督管理，除了上级政府和相关主管部门的直接监管外，还应强化人大的预算监督、审计机关的审计监督以及社会公众监督机制，防止政府滥权。此外，在责任政府理念下应强化对政府投融资行为的问责、建立政府投融资责任制度，将政府投融资责任的问责重心由项目法人责任向出资人责任和决策者责任转移。除了在政府投融资立法中明确规定政府投融资的法律责任，以实现对政府投融资行为的法律约束，还可以通过扩大公众参与加强对政府投融资行为的社会问责（socialaccountability）。应当对政府投融资行为的问责主体、问责对象、问责方式和问责程序等作出明确规定，依法追究政府人员的法律责任或政治责任。
同时，应制定《财政收支划分法》、《财政转移支付法》，与政府投融资立法相互配合，既借助财政立法为政府投融资提供财政支持，又可规范政府投融资行为。（1）制定《财政收支划分法》，对中央和地方的财政收支进行规范划分，建立财权与事权、财力与支出责任相匹配的财政分权体制，保证各级政府在投融资体制中的投资事权与其财政收入相适应。（2）制定《财政转移支付法》，对中央向地方的财政转移支付进行规范，明确一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付方式，以基本公共服务均等化为目标，科学构建财政转移支付的计算标准，提高财政转移支付的透明度。通过财政转移支付提高地方财政收入的均衡性，进而提高地方政府投融资能力的均衡性，促进基本公共服务均等化目标的实现。（3）严格控制政府预算外收支，将政府投融资纳入预算调整框架内，充分发挥预算的民主统制功能，使预算由“政府管理的工具”转变为“管理政府的工具”。
清晰范围
政府投融资目的的公益性与政府投资范围界定。首先，对于政府和企业投资范围的划分应秉持公共财政理念，确立与市场经济体制相适应的政府投资范围。公共财政理念要求将政府投资限定在公共领域，用于矫正市场失灵，提供公共产品，这已经被成熟的市场经济国家奉为圭臬。例如，法国将社会投资分为政府主导的公共投资和企业主导的生产投资，其中公共投资占全社会投资的30%，生产投资占70%。政府主要投资于公路、桥梁、通信等公共基础设施，教育、科研、医疗、文化体育等社会服务和福利设施，以及军队、司法、监狱、警察等国家政权机关建设。因此，基于公其财政理念，我国的政府投资应以公共利益为目的，主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括基础性项目和社会公益性项目。根据纯粹公共产品和准公共产品的结构划分，还可以对政府投资范围作进一步明确界定，如国防、外交、司法、公共安全、科教文卫、生态环境保护、农林水利、城市道路、消防等非竞争性、非排他性、非营利性的公共产品领域，应主要由政府投资；对于铁路、机场、高速公路、地铁、高新技术等具有一定排他性、竞争性、营利性的准公共产品领域，应引入社会资本投资，创新多种投融资方式，降低政府投资比重。我围正处于经济转型期，政府仍然通过国有资本控制着电力、通信、能源、金融等领域，介入一般竞争性项目，参与资源的直接配置。随着市场经济体制改革的深化，政府应逐步退出竞争领域，强化其社会管理和公共服务职能，提高在公共服务、环境保护、社会福利等社会公共领域的投资力度。
其次，中央政府和地方政府投资范围的划分应以财政分权为基础，在事权和支出责任相匹配的原则下，按照中央和地方政府职能划分以及公共产品受益范围等因素，合理界定中央和地方的投资事权。具体来说，与“分税制”改革后中央和地方的财权和财力相适应，要适度加强中央的投资事权和支出责任，国防、外交、国家安全、全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，区域性公共服务作为地方事权。在事权明晰的基础上，中央和地方应按照事权划分承担和分担相应的支出责任。以德国为例，州和地方政府的投资比重高达80%，为了引导和促进地方政府投资，联邦财政对州财政实行投资补贴政策。鉴于我国日前巾央和地方事权和支出责任不匹配的现状，应尽快建立起规范透明的财政转移支付体系。一方面，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托给地方承担；另一方面，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央可以通过转移支付承担一部分地方支出责任。
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走向市场化
政府投融资手段的市场化与政府融资渠道拓展。政府投融资中市场化手段的引入及其限度在于准公共产品领域，对于此类具有一定程度排他性、竞争性和营利性的公共产品，引入市场机制可以实现政府公益性和市场效率性的优势互补。在这个层面上，政府投融资目的的公益性和手段的市场化是可以并行不悖的，市场化的政府投融资手段可以提高投融资效率，更好地提供公共服务，实现政府职能。对于国防、外交、警察、司法等纯粹公共性的领域，应严格限制市场机制的进入，要依靠政府财政支持。自20世纪70年代末以来，西方政府治理经历了一场革命性的变化，即新公共管理运动，其内涵包括政府职能的市场化、政府运行的市场化和计算机化、政策执行的自主化。新公共管理运动作为对政府失灵的回应，其核心就是将市场机制引入政府治理，将部分政府职能通过合同等市场机制转移到“第三部门”，甚至返还给市场和社会。概言之，作为新公共管理的治理就是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，实现“无需政府统治的治理”。在十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，以及推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，应当充分发挥市场机制在政府投融资中的作用，建立规范透明的市场化政府投融资机制。
1、在风险可控的前提下允许地方政府发行地方政府债券融资。以美国为代表的发达国家，市政债券已经成为地方政府市政建设的主要融资渠道，如美国的市政债券主要包括一般责任债券和收益债券两大基本类型；日本的地方债券主要包括地方公债和地方企业债。在我国，笔者认为，逐步放开地方政府发债的同时要制定《地方公债法》，对地方政府债券的发行主体、发行程序、发行方式、发债规模、资金使用、偿债基金、信用评级、信息披露和市场监管等问题作出规定。
2、通过特许经营等方式引入社会资本参与政府投融资。公私合作（PPP）是随着新公共管理运动而盛行起来的政府投融资机制，在公共利益的考量下，通过特许经营方式，鼓励社会资本参与基础设施建设、公共服务提供和公用事业经营等领域，利用市场机制优化公共资源配置。PPP以公共部门和私营部门的伙伴关系、风险共担和利益共享为基础，可以有效弥补政府和市场缺陷，提高公共资源的配置效率。在我国政府投融资活动中，应充分利用PPP的优势，采用多种项目融资模式参与基础设施投资和运营。
3、发挥政策性金融和开发性金融在政府投融资中的作用。从政府融资结构来看，银行贷款、BT融资、债券融资、信托融资等商业性金融占据很大比重，而政策性金融和开发性金融的作用没有得到充分展现。事实上，政策性金融和开发性金融在政府投融资中的作用不仅体现在融资上，还在于其重要的导向性作用。因此，要积极利用国家开发银行和农业发展银行为国家和农村的基础设施建设提供资金支持，并引导社会资金流向。还可以建立城市基础设施和住宅政策性金融机构，为新型城镇化建设中的政府投融资提供政策性金融支持。
4、平台投融资的规范化与地方政府融资平台治理在我国财政分权体制尚未完善，地方政府投资事权过重，以及地方政府融资渠道狭窄的背景下，平台投融资依旧是地方政府投融资的重要机制，地方政府融资平台在一定时期内仍将继续存在。但是，目前地方政府融资平台数景多、债务规模大且发展良莠不齐，很多融资平台公司治理结构不健全，徒有公司之名，却无公司之实。2011年《全国地方政府性债务审计结果公告》显示，大量融资平台公司存在虚假出资、注册资本不到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，并且由于融资平台公司举借的债务主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%的融资平台公司出现亏损。因此，亟待对地方政府融资平台进行分类治理，以实现平台投融资的规范化运作。
（1）对于承担无经营性收入的纯公益性项目融资的融资平台公司，不得再承担融资任务，此类公益性项目应通过财政预算或引入社会资本投资；对于兼有前述公益性项目融资和投资职能的投融资平台公司，应剥离其融资业务。（2）对于承担有稳定经营性收入的准公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《公司法》等有关规定，完善公司治理结构，落实责任承担机制，实现市场化运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构；应逐步摆脱对商业银行贷款的单一依赖，利用资产证券化、信托融资、股权融资和产权交易等方式多渠道融资；要强化融资平台公司的信息披露要求，包括公司资产、负债规模、投资项目、资金使用等信息，以便于监管。（3）要严格执行《担保法》等有关法律法规的规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得以财政性收入、行政市业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司的融资行为提供担保和承讲。
从制度发生学的角度来看，政府投融资的产生是公共产品供给的必然要求，政府投融资体制的变革则是经济体制改革和财政管理体制改革的必然结果。在全面深化改革的新时期，市场经济体制改革日益深化，与之相应的是政府治理方式的革新和政府职能的转变。在此背景下，政府投融资体制需要顺应公共财政、财政分权和法治政府的要求，从政府投融资立法、投资范围、融资渠道和地方政府融资平台等方面进行系统性、整体性和协同性改革，为基本公共服务均等化和新型城镇化建设保驾护航。
2013-08-25 作者：王碧纯
来源: 证券市场红周刊(北京)
国务院发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，被业内人士看作是中国铁路改革的一次里程碑式突破。此次《意见》共提出六项具体措施，其中完善铁路运价机制、“以地养路”模式和四类铁路经营权、所有权向地方政府、社会资本放开，成为了市场关注的焦点。
铁路建设投资加速
根据中国铁路总公司近期发布的数据可以看出，因今年上半年建设资金不足，1~7月份全国铁路固定资产投资仅完成了2617.45亿元，而依照2013年年初时全年规划6500亿元来看，有近4000亿投资需要在下半年余下的5个月内实施，资金问题成为实现全年规则目标必须要解决的难点。从本次《意见》发布的内容和时间来看，国务院正是针对当前铁路基建投资资金紧张、建设速度明显放缓的背景下及时推出《意见》，其目的不仅要确保完成今年预定规划目标，更主要的是要顺利完成“十二五”铁路建设总体规划。
根据铁路建设“十二五”规划要求，到2015年，全国铁路营业里程将达到12万公里，而在2012年时，铁路里程只达到了9.8万公里，加上今年规划要新增的5300公里，余下两年时间内平均每年要完工8300公里以上才能完成规划要求。但因资金的不足，今年很多铁路项目开工后即停工，如贵广高铁、郑万铁路等，为确保在建项目的顺利推进、投产项目的如期完工、新开项目的抓紧实施和全面实现“十二五”铁路规划发展目标，国务院本次召开的会议不仅明确要求超额完成今年的规划任务，更通过《意见》从六个方面进行体制改革，确保铁路建设资金的落实，通过增加铁路的盈利能力、拓宽铁路投融资渠道，放松行业管制、推进铁路市场化的目的，打消市场对于铁路基建放缓的担忧。
打破旧的“不可持续”的融资模式 从中国铁路总公司发布的数据看，2.84万亿的“旧债”再加上每年超过千亿的利息已成为当前中国铁路总公司头顶的悬河，而国家要求的铁路“十二五”规划必须实现的目标更让中国铁路总公司左右为难，在国内经济增速明显放缓的背景下，通过银行一条渠道去融资的模式已不能满足建设资金的需求，扩宽融资渠道、吸引“新鲜血液”入场已成为当务之急，而此次《意见》的发布恰恰就是要通过改革的方式来拓宽中国铁路总公司的投融资渠道。
首先是向地方政府和社会资金放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发行铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路；其次是研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获得稳定合理的回报；再者就是继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。而在这几项变革中，四类铁路所有权、经营权向社会资金放开在外界眼中具有非常诱人的吸引力，这不仅能促进铁路投资成倍增长，市场化的运营方式将给投资者带来很大想像力。业内人士指出，在大都市圈模式下，今后城际轨道和都市圈铁路的建设或将取代高铁成为下一轮铁路建设增长点，经营权的放开对民资应具有一定的吸引力。
“以地养路”模式或有局限性
在此次《意见》中，除了扩宽铁路投融资体系外，其余五项措施都直指铁路盈利能力。其中提到的“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”也是《意见》稿中的一个亮点。
从中国铁路总公司拥有的资产看，其目前拥有丰富的土地资源，且各地车站也都集中在城市的市中心。《意见》提出了开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，可依法办理出让手续。对此，许多业内人士表示，本次“以地养路”模式借鉴了香港地铁的“以地养路”经营方式（香港地铁是目前世界上惟一实现盈利的轨道交通项目），此项改革措施的出台有助于改变铁路总公司的盈利能力，而随着相关土地开发建设成果的实现，未来一定会带来丰厚的收入，继而减缓中国铁路总公司的负债压力。
不过，记者采访的一位交通行业匿名分析师仍表示担忧，认为这种经营模式虽然会带动铁路沿线周边的土地开发，能够带来一定的资金保障，但由于城市轨道交通与铁路交通运营环境的不同，其结果会有天壤之别。香港地铁之所以能够实现盈利，主要原因在于香港主要是城市地铁线路，路线周边的环境都是繁华地段，土地价格的上涨肯定会为地铁线路带来资金，而内地整个铁路线路则需要经过一些经济发展较慢的郊区和一些落后的中西部地区，“以地养路”模式能为铁路建设到底会带来多少资金还有待商榷，“以地养路”的模式只是适用于一些城际铁路以及市内的城轨等线路。
铁路运价机制破冰
在此次《意见》中，不断完善铁路运价机制、稳步理顺铁路价格关系也成为很多投资者关注的焦点。多年来，国家掌控的铁路运价系统一直制约了铁路运输能力。过去十年来，除了大秦线特殊运价没有改变外，普货煤炭运价曾上调过9次，且每次上调比例并不低，最大一次在今年2月，铁路货运价格由平均每吨公里11.51分钱提高到13.01分钱，提升了13%。有研究员测算，铁路货运价格每提高一分钱，则将为中国铁路总公司带来200多亿元的收入。虽然如此，多年来铁路系统盈利能力仍不佳，其主要原因就是客货运价格都是由政府制定，在不同的时间段、不同线路、不同距离采取的都是统一定价，与公路灵活多变的价格相比明显僵化，这并不利于提升铁路运输的竞争力。中国工程院院士王梦恕曾表示“铁路客运亏损主要还是依靠货运来补贴，而铁路运输多年亏损的一个最主要的原因就是价格”。国信证券铁路运输行业分析师郑武表示，此次政府改革铁路运价机制，取消政府定价，改为政府指导价表明政府决定让铁路货运价格市场化，增加铁路货运企业的市场竞争力。
民间资本仍在犹豫
其实，允许民资投入铁路建设并不是件新鲜事，早在2005年7月，铁道部就曾出台过《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，当时提出了“按照平等准入、公平待遇原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽限制条件”，并在此后的几年还陆续出台了相关鼓励民资进入的政策，但对此，社会资本却反响平平。一位业内人士向记者表示，这其中最关键的问题就在于民企无法掌握话语权，害怕重蹈当年投资山西煤矿的复辙，毕竟民资投入铁路建设领域是要考虑资金的安全性和盈利性，而中国铁路总公司是否愿意放权且放开其中盈利的那一部分项目哪是一个大大的疑问，“大家都在观望，看后续政策”。而历史上有关民资介入铁路建设失败的例子比比皆是，相对于中铁总的“财大气粗”，投入较小的民营企业人微言轻，铁路经营上并没有话语权。以浙江衢常铁路为例，作为铁道部投融资体制改革试点，衢常铁路是国内首次允许民资介入的铁路投资项目。按照当时的规划，全长41公里的衢常铁路总投资6.751亿元。在2005年项目启动初期，浙江民企光宇集团持股34%，但2006年8月，在其总共投资5000多万元后，光宇集团决定不再追加投资，所持股份逐步降至18.88%，直至2007年9月衢常铁路正式通车时全部退出。后来的资料显示，当时衢常铁路作为上海铁路局庞大铁路运输网中的一小段，在铁路的运力调度以及运量安排上，一直受到上海铁路局统一安排在，光宇集团并没有话语权，在经营上处处受制。
【发布日期】2016-07-05 【生效日期】2016-07-05 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】新华网
中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见
党的十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，投融资体制改革取得新的突破，投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实，调动了社会资本积极性。同时也要看到，与政府职能转变和经济社会发展要求相比，投融资管理体制仍然存在一些问题，主要是：简政放权不协同、不到位，企业投资主体地位有待进一步确立；投资项目融资难融资贵问题较为突出，融资渠道需要进一步畅通；政府投资管理亟需创新，引导和带动作用有待进一步发挥；权力下放与配套制度建设不同步，事中事后监管和过程服务仍需加强；投资法制建设滞后，投资监管法治化水平亟待提高。为深化投融资体制改革，充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用，现提出以下意见。
一、总体要求
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。
——企业为主，政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式。
——放管结合，优化服务。将投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上，在服务中实施管理，在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力。
——创新机制，畅通渠道。打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力，让更多储蓄转化为有效投资，有效缓解投资项目融资难融资贵问题。
——统筹兼顾，协同推进。投融资体制改革要与供给侧结构性改革以及财税、金融、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进，建立上下联动、横向协同工作机制，形成改革合力。
二、改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力
（一）确立企业投资主体地位。坚持企业投资核准范围最小化，原则上由企业依法依规自主决策投资行为。在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的，应将相关事项以清单方式列明，最大限度缩减核准事项。
（二）建立投资项目“三个清单”管理制度。及时修订并公布政府核准的投资项目目录，实行企业投资项目管理负面清单制度，除目录范围内的项目外，一律实行备案制，由企业按照有关规定向备案机关备案。建立企业投资项目管理权力清单制度，将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来，严格遵循职权法定原则，规范职权行使，优化管理流程。建立企业投资项目管理责任清单制度，厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项，明确责任主体，健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制，根据情况变化适时调整。清单应及时向社会公布，接受社会监督，做到依法、公开、透明。
（三）优化管理流程。实行备案制的投资项目，备案机关要通过投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅，提供快捷备案服务，不得设置任何前置条件。实行核准制的投资项目，政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相关手续，只保留选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件；按照并联办理、联合评审的要求，相关部门要协同下放审批权限，探索建立多评合一、统一评审的新模式。加快推进中介服务市场化进程，打破行业、地区壁垒和部门垄断，切断中介服务机构与政府部门间的利益关联，建立公开透明的中介服务市场。进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式。
（四）规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规，认真执行相关政策和标准规定，依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，切实加强信用体系建设，自觉规范投资行为。对于以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目，核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚；对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设，以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规的项目，相关部门应依法予以处罚。相关责任人员涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。各类投资中介服务机构要坚持诚信原则，加强自我约束，增强服务意识和社会责任意识，塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。有关行业协会要加强行业自律，健全行业规范和标准，提高服务质量，不得变相审批。
三、完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用
（五）进一步明确政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构，提高投资效率。
（六）优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。安排政府投资资金应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。加快地方政府融资平台的市场化转型。
（七）规范政府投资管理。依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台，并尽快拓展至企业投资项目，实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单
一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。
（八）加强政府投资事中事后监管。加强政府投资项目建设管理，严格投资概算、建设标准、建设工期等要求。严格按照项目建设进度下达投资计划，确保政府投资及时发挥效益。严格概算执行和造价控制，健全概算审批、调整等管理制度。进一步完善政府投资项目代理建设制度。在社会事业、基础设施等领域，推广应用建筑信息模型技术。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽察制度，完善竣工验收制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度。建立社会监督机制，推动政府投资信息公开，鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。
（九）鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预期收益。要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。
四、创新融资机制，畅通投资项目融资渠道
（十）大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道，支持有真实经济活动支撑的资产证券化，盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业。结合国有企业改革和混合所有制机制创新，优化能源、交通等领域投资项目的直接融资。通过多种方式加大对种子期、初创期企业投资项目的金融支持力度，有针对性地为“双创”项目提供股权、债权以及信用贷款等融资综合服务。加大创新力度，丰富债券品种，进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等，支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，积极吸引社会资本参加，鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下，经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。加快建立规范的地方政府举债融资机制，支持省级政府依法依规发行政府债券，用于公共领域重点项目建设。
（十一）充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用。在国家批准的业务范围内，政策性、开发性金融机构要加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、科技创新等重大项目和工程的资金支持力度。根据宏观调控需要，支持政策性、开发性金融机构发行金融债券专项用于支持重点项目建设。发挥专项建设基金作用，通过资本金注入、股权投资等方式，支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。建立健全政银企社合作对接机制，搭建信息共享、资金对接平台，协调金融机构加大对重大工程的支持力度。
（十二）完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制。在风险可控的前提下，逐步放宽保险资金投资范围，创新资金运用方式。鼓励通过债权、股权、资产支持等多种方式，支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。加快推进全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金等投资管理体系建设，建立和完善市场化投资运营机制。
（十三）加快构建更加开放的投融资体制。创新有利于深化对外合作的投融资机制，加强金融机构协调配合，用好各类资金，为国内企业走出去和重点合作项目提供更多投融资支持。在宏观和微观审慎管理框架下，稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资，做好风险规避。完善境外发债备案制，募集低成本外汇资金，更好地支持企业对外投资项目。加强与国际金融机构和各国政府、企业、金融机构之间的多层次投融资合作。
五、切实转变政府职能，提升综合服务管理水平
（十四）创新服务管理方式。探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务，一家负责到底。充分运用互联网和大数据等技术，加快建设投资项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，覆盖全国各类投资项目，实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。加快建立投资项目统一代码制度，统一汇集审批、建设、监管等项目信息，实现信息共享，推动信息公开，提高透明度。各有关部门要制定项目审批工作规则和办事指南，及时公开受理情况、办理过程、审批结果，发布政策信息、投资信息、中介服务信息等，为企业投资决策提供参考和帮助。鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府的服务管理行为进行监督。下移服务管理重心，加强业务指导和基层投资管理队伍建设，给予地方更多自主权，充分调动地方积极性。
（十五）加强规划政策引导。充分发挥发展规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用，并为监管提供依据。把发展规划作为引导投资方向，稳定投资运行，规范项目准入，优化项目布局，合理配置资金、土地（海域）、能源资源、人力资源等要素的重要手段。完善产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等，为各类投资活动提供依据和指导。构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系，加快制定修订能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生产等技术标准，实施能效和排污强度“领跑者”制度，鼓励各地区结合实际依法制定更加严格的地方标准。
（十六）健全监管约束机制。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，明确监管责任，注重发挥投资主管部门综合监管职能、地方政府就近就便监管作用和行业管理部门专业优势，整合监管力量，共享监管信息，实现协同监管。依托投资项目在线审批监管平台，加强项目建设全过程监管，确保项目合法开工、建设过程合规有序。各有关部门要完善规章制度，制定监管工作指南和操作规程，促进监管工作标准具体化、公开化。要严格执法，依法纠正和查处违法违规投资建设行为。实施投融资领域相关主体信用承诺制度，建立异常信用记录和严重违法失信“黑名单”，纳入全国信用信息共享平台，强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务，确保投资建设市场安全高效运行。
六、强化保障措施，确保改革任务落实到位
（十七）加强分工协作。各地区各部门要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性，加强组织领导，搞好分工协作，制定具体方案，明确任务分工、时间节点，定期督查、强化问责，确保各项改革措施稳步推进。国务院投资主管部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责。（十八）加快立法工作。完善与投融资相关的法律法规，制定实施政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例，加快推进社会信用、股权投资等方面的立法工作，依法保护各方权益，维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。
（十九）推进配套改革。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与。加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制。研究推动土地制度配套改革。加快推进金融体制改革和创新，健全金融市场运行机制。投融资体制改革与其他领域改革要协同推进，形成叠加效应，充分释放改革红利。
关键词：票据融资 票据承兑 票据业务
一、金融体制存在的缺陷，严重地阻碍了民营企业的融资和发展
首先，银行业的高度垄断和民营金融机构缺乏的局面成为民营企业融资困难的主要原因。目前在我国金融市场上，最广泛、最直接的融资方式是银行商业信贷。我国银行的金融体制和运作机制正处于转轨之中，还不能完全按商业银行运作方式运行。国有银行很大程度上受制于政府的控制，大量的资金被就业、社会稳定与经济增长等因素所牵制，失去了周转增值的属性。民营企业很难从国家控制的银行中获得融资。
民营银行的发展对于中国金融体系的完善乃至整个中国经济的发展都具有特别重要的意义，但是，由于我国的特殊金融发展背景，使得我国民营银行的发展并不是一帆风顺，表现为：面对金融体系的垄断和管制，民营银行只能屈从于政府的管制力和银行的垄断力，成为管制利率的接受者，始终处于辅助地位。由于不具备向民间开放金融市场的监管机制和存款保险制度，成立民营银行的风险较大。
其次，中国的资本市场发育先天不足，民营企业寄予厚望的证券市场也难当此任。中国的证券市场处于起步、发展阶段，市场化功能还很弱，它设立的初衷是以支持国有企业为基本出发点。国家出于分散风险的考虑，创建了以股票市场为核心的证券市场，给国企提供了一个新的融资渠道，把原本由信贷市场实现的货币性金融支持转换为由股票市场实现的证券性金融支持。只有那些具有特殊背景和特殊资本结构的民营企业才有机会进入股市。资料显示，到2001年底进入沪深股市的民营企业尚不足6％。
再次，民间金融中介服务机构缺乏，导致民营企业相对应的民间融资渠道不畅。中国资本市场本身就缺乏多层次性的资本金融机构，再加上早几年，国家对一些非银行金融机构和基层小金融机构进行了清理和整顿，民营企业在融资上束手无策，只好凭借自身微弱力量，向民间和各方融资，但收效甚微。另外，由于缺少中介服务机构，国家有关金融机构要了解和支持民营企业很难，即使能了解，成本也很高，民营企业的直接融资也就多了一分阻力。
二、加快金融体制改革，拓展金融市场，为民营企业的“二次创业”提供资金支持
首先，加快金融体制改革，增强各类金融机构对民营企业融资的信贷支持作用。
一是调整国有商业银行面向民营企业的信贷政策，发挥其对民营企业融资的主渠道功能。目前，四大国有商业银行拥有全国70％以上信贷资金，在信贷市场上处于垄断地位，本是民营企业寻求信贷支持的主要来源之一，但由于国有商业银行一直在行政过分干预的准财政运作体制下运作，导致了其对民营企业的“歧视”现象。因此，在新的形势下，要加快商业银行的产权制度改革，通过财产所有权的内在约束，促使其以市场为导向，以利润最大化为经营目的，摒弃所有制歧视，加大对民营企业信贷扶持力度。
二是设立股份制民营银行，支持民营经济发展。首先，民营银行的建立可以产生一种“鲶鱼效应”，激活整个国有银行的生存能力，增强国内银行业的整体竞争力，以应对加入世界贸易组织后的竞争局面。其次，解决非国有经济融资难的问题。民营银行与非国有经济有天然联系，必然会解决中小企业融资难问题。
三是加快建立金融中介服务机构，开拓其他融资渠道。兴办社会民间中介服务组织，补充、完善信贷服务体系。这样，一方面能确保供需双方业务的正常进行，另一方面还能激活资本市场，给资本市场带来更大的发展空间，民营企业的融资问题也能得到根本改观。
其次，疏通民营企业直接融资渠道，建立全方位的资本市场。
我国的直接融资发展明显滞后，直接融资仅占对外融资额的20％左右，而美国高达50％，日本也在30％以上。政府应鼓励多元化融资，拓宽企业融资渠道，并规范直接融资行为，促进直接融资市场健康发展。
一是消除民营企业在主板市场上市融资的歧视性待遇。民营企业通往资本市场的“路径不畅”一直是制约民营企业做大做强的“制度瓶颈”，随着上市“审批制”、“额度制”等由主管部门和地方政府逐个推荐和直接审批的作法的取消，今后要加大实施“核准制”的力度，让符合相关法规、政策的优质民营企业进入资本市场，这样不仅给资本市场的发展带来新鲜血液，更重要的是资本市场“公正、公平、公开”的原则得到体现。
二是积极为民营企业在二板市场上市创造条件。我国的二板市场尚在筹建之中，国内二板市场的建设，要根据国内大多数民营中小企业特点，确定设立模式及有关规章制度，对《证券法》和《公司法》中有关案例进行修订，如二板市场股票流通、员工持股计划、知识产权出资规定、保荐人制度、信息披露制度等。
收录日期:2012年3月14日
当前, 河北省农村水利设施维护投入不够、基础设施薄弱等问题仍比较突出。要解决这些问题, 当务之急是要健全和完善农田水利建设投融资体制。
一、河北省农田水利投融资体制现状
“十一五”期间, 河北省组建河北水务集团, 搭建水利部门管理运营的融资平台。按资金性质积极整合涉农部门相关资金, 集中财力, 重点支持农田水利基本建设。充分吸引社会资本参与农田水利基本建设, 为民营资本进入农田水利基本建设市场创造了公平竞争的环境。坚持农民自愿、注重实效、民主决策的原则, 按照“一事一议”的方式, 引导农民群众兴修农田水利工程。各金融部门对符合信贷政策的农田水利工程实行信贷扶持政策, 适度放宽了贷款条件, 扩大面向农户和投资者的小额信贷, 基本上建立了符合我省省情的农田水利投融资体制。但是, 问题仍不容忽视:投融资管理主体定位不准确, 造成政府、事业、企业、合伙组织、农民个体责权不清, 影响投资积极性和投资规模;农田水利规划、投资、建设、运行由政府多部门共同参与实施管理, 投资力量分散;农田水利投融资的规范化、法制化进程缓慢, 使投融资体制缺乏法律保障;各地农田水利投融资规模、政府财政投入水平差
(一) 农民对农田水利的基础性、公益
性认识不足, 投资观念不能及时转变, 筹资投劳积极性显著降低。农村税费改革和取消“两工”后, 人们认为农村水利基本建设不搞了, 因而没有及时依据市场经济规律, 建立新的投入体系。同时, 改革开放后, 大量农民进城市从事第二、三产业, 对农业的依赖性显著降低, 而且农业比较效益低, 农田水利产投比小, 这就降低了他们对农田水利建设投入的热情和力度。
(二) “一事一议”制度带来高额交易成本。
农民的自发分散性和村集体约束力的弱化, 需要付出巨大的成本才能开会成功;农民对公共品需求不同, 统一意见难、达成协议难、筹款难;农村中大量高素质的劳动力外出打工, 参会多数是妇女、老人, 文化层次低, 很难表达自己的真实意愿。村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过, 即使通过了一些村民也不主动交款, 没有约束机制, 导致筹款的交易费用上升;基层干部往往采取简单的工作方式, 有的采取按“假指印”、“假签字”等方式进行, 甚至“多事一议”等不规范行为, 对以上行为进行监督十分困难。
(三) 投资风险大, 民间资金缺乏投资激励。
农村水利设施建设具有投资大、风险高、资金回收期长的特点, 并且农业比较收益低, 投资农业基础设施很难获得预期收益。对于私人企业或民间资本来说, 农村市场环境远不如城市, 融资渠道狭窄, 相应的社会服务落后, 在农村进行基础设施建设投入成本高、效益低, 对于逐利的企业来说, 放弃农村市场, 把资金投在城市是一种理性的企业行为。
(四) 地方政府片面追求部门利益。
当前各级政府官员主要是对上级负责, 不愿提供花费资金多而短期显性效益不明显的农村基础设施, 导致像农田水利等农村基础设施提供格局扭曲、甚至主体缺位。
三、河北省农田水利投融资体制应对策略
(一) 重宣传。分村召开“三会”:村组干部会议、全体党员会议、村民代表会议;组织开展“三访”:对在家农户普遍访, 对老干部、种养大户、困难户重点访, 对外出务工农户书信访;突出进行“三讲”:宣讲活动目的、意义, 宣讲文件精神, 宣讲各级“以奖代补”政策。同时, 通过悬挂横幅、张贴标语、新闻宣传、开辟网站专栏等方式, 从而营造良好氛围。
(二) 树法制。水利建设和管理中的许多方面仅靠政策规定并不具有强制约束力。国家应出台一部专门针对农田水利建设的法律, 明确界定农田水利建设的性质、产权主体、投入主体、管理主体, 确保农村水利基础设施在各级政府财政支出中的比重, 或者确保某些水利基础设施财政支出占GDP的比重, 确保农村基础设施建设资金有稳定的来源。同时, 必须建立和完善农田水利建设资金的管理制度, 确保资金投入的经济效益。
(三) 立规划。结合第一次全国水利普查, 科学确定水利长远发展、可持续发展目标, 统筹协调社会需求、农业种植业结构调整、工程规划布局等重大事项, 形成各级政府规划相互协调, 总体规划和部门规划相互呼应, 综合规划和专业规划相互衔接, 中长期规划和短期规划相互结合的省级农田水利规划体系, 为健全和完善职责明确、分工合理、权责清晰、规范高效的农田水利投融资组织管理体系奠定基础。
(四) 创体制。根据农田水利的不同性质, 建立以中央、省两级政府为主导, 县乡财政适当配套, 由中央、省、县乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。大型水利工程应由中央政府提供, 在目前县乡财政比较困难的情况下, 基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决, 即主要由省级政府“出钱”, 县级政府“办事”的方式来解决;小型的农村社区内的基础设施项目, 农民直接受益, 并且投资不大, 可以采取农民投入为主, 政府适当补贴的方式来投资建设。
(五) 拓渠道
1、财政渠道。农田水利项目公益性强, 政府财政资金是投入的主要来源。
(1) 充分发挥政府主导作用。2008年至2010年共争取省以上水利专项资金13.2亿元, 其中2008年3.6亿元, 2009年4.6亿元, 2010年5亿元。据此测算, 2010年省级财政对水利投入共10亿多元, 今后10年年均公共财政对水利的投入高一倍, 累计投入将达200多亿元。
(2) 土地收益10%要确保专款专用。一方面要尽快出台办法, 解决土地收益10%怎么提取的问题;同时, 要建立省级跨区域统筹机制, 我省地区差别较大, 存在土地出让收入与农田水利建设投资不匹配的结构性矛盾, 重点投向粮食主产区、贫困地区和农田水利建设任务重的地区。
(3) 地方水利建设基金。水利建设基金是用于水利建设的专项资金, 纳入政府性基金预算管理。目前, 省财政厅、发改委和水利厅三部门正在起草实施细则。
(4) 各市县依法收取的水资源费、河道工程修建维护管理。
(5) 其他用于水利项目建设的财政性资金。省水利主管部门会同有关部门研究制定建设项目占用水利设施和水域的补偿政策, 合理收取补偿资金用于水利建设。
2、市场渠道
(1) 金融机构贷款。一是解决省财政贴息的范围、规模、期限和贴息率问题;二是发挥河北水务集团投融资平台作用, 提高融资能力, 保证南水北调配套工程和引黄工程建设资金。河北水务集团积极开展南水北调配套工程投融资工作, 各大金融机构对集团融资给予了大力支持。
(2) 政府投融资平台直接或间接融资。河北省国富农业发展有限公司和河北水务集团为主要省级水利项目建设投融资机构, 负责省政府确定的省重点水利项目建设融资事宜。省政府采取资本金注入、国有资产划拨、国有土地注资等方式, 支持水利项目建设投融资机构不断扩大资本规模, 增加现金流, 提高资信等级, 提升融资能力。市、县政府要加强投融资平台建设, 加大资本金注入力度, 整合水利资产、资源、资本、资金, 提高投融资能力。
(3) 支持符合条件的水利企业通过上市和发行债券进行直接融资。支持符合法定条件的水利企业首次公开发行股票并上市, 支持符合法定条件的已上市水利企业通过公开增发、定向增发、发行上市公司债等方式再融资, 鼓励已上市水利企业通过并购重组、定向增发等方式实现整体上市。支持符合条件的水利企业发行企业 (公司) 债券, 扩大直接融资规模和比重。加强债券市场产品创新和制度创新, 鼓励符合条件的水利企业在银行间债券市场运用短期融资券、中期票据、中小企业集合票据和定向工具等多种债务融资工具融资;建立和完善中小水利企业直接债务融资担保机制, 协调落实中小水利企业进行债务融资的风险缓释措施, 积极鼓励符合条件的中小水利企业通过区域集优的方式发行中小企业集合票据。
(4) 积极发展多种融资产品, 拓宽水利项目融资渠道。支持银行业金融机构通过银团贷款分散大型水利项目风险。鼓励银行业金融机构联合融资租赁公司增强对水利建设的支持力度, 发展大型水利基础设施设备和中小农田水利灌溉系统融资租赁服务。允许理财资金在依法合规的前提下投资有现金流、有收益的水利项目。积极稳妥探索水利建设贷款等涉农贷款资产证券化试点。
(5) 用好税收政策。做好有利于农村水利基础设施建设的税制安排, 充分利用税收优惠, 合理引导民间资金投向农村水利基础设施建设;制定有利于农村水利工程基础设施实施多元化项目融资的税收政策;进一步健全农田水利科学技术创新的税收激励机制;加大对国家农田水利示范园区的税收政策支持力度;彻底纠正对农村水电站地下发电工程征收房产税的不良做法;采取更富于刺激性的税收优惠措施鼓励和扶持农村水利专业合作组织的发展;对农村水利基础设施观光旅游服务业实施最优的税收服务和优惠照顾;为动员农村水利企业进行清洁生产提供良好的税收激励;全面加强和规范对水利工程水费的税收征管, 严防“跑、冒、漏、滴”。
(6) 发行彩票。
3、社会投资。政府要制定优惠政策, 引导投资集团、大型企业、外资、民间资本等投资水利项目建设。要打破部门分割和地区封锁, 开放投资领域, 扩大社会投资, 鼓励社会资本以独资、合资、参股等形式, 购买、兼并、租赁等多种方式, 参与水利项目的建设和管理。
(六) 强监督。
加强对不同类型水利投资建设项目的管理, 及时编制各级水利重点工程综合规划和专项规划, 定期公布水利建设重点项目范围, 为银行业金融机构加大支持力度创造条件。对纳入国家和省级综合规划和专项规划的重点水利项目, 要明确拟建项目的目标、任务、进度、责任主体, 细化资金管理办法;对国家补助的农田水利项目, 各地要立足当地实际探索各类农田水利建设管理体制机制;对引入民间投资的小型农田水利项目, 按照“建用两利”的原则, 明晰农田水利工程所有权, 落实建设和管理责任;对吸引民间资本进入的经营性水利项目, 要发挥各级水利主管部门的行政监督和市场监管职能, 落实水利项目法人责任制, 严把水利项目立项审批、公开招标和工程建设质量, 培育公平竞争的设计、监理、施工等建设市场。同时, 完善水利项目信贷资金监督管理制度, 尽快制定和完善水利项目信贷资金管理制度。对重点水利项目, 要在媒体发布招标公告, 严格实行公开招标、全程审计, 充分发挥中介机构评审、舆论监督、群众监督的综合作用, 保证专款专用。
摘要：本文针对河北省农村水利设施投融资体制现状, 分析其成因, 从宣传、政策、规划、渠道、监督等方面, 提出应对策略。
关键词：河北省,水利设施,投融资
参考文献
[1]马衍伟.推进社会主义新农村水利基础设施建设的税收政策.经济研究参考, 2008.
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关键词：地下空间；投融资；政府主导；市场化
中图分类号：F293.2；F830.593文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.04.004
地下空间是城市建设的新型国土资源，地下空间开发利用对我国城市“两型社会”(资源节约型、环境友好型社会)建设具有极大的促进作用。我国城市地下空间开发利用的投融资实践，面临着一系列急需解决的问题：地下空间产品的公共性与市场化运作之间的矛盾，地下空间开发的高投入额、长回报期与吸引社会资本之间的矛盾，地下空间开发项目的投融资模式选择难题，地下空间开发政策配套的欠缺问题，等等。为了提高城市的整体效益，保护宝贵而有限的土地资源，优化地下空间投资结构和增进开发效率，建立适合我国国情的城市地下空间开发利用的投融资体制，具有十分重要的理论和实际意义。
一、两种基本的投融资模式
根据投融资主体的不同，城市地下空间开发利用中存在着两种基本的投融资模式，即政府投融资模式和市场化投融资模式。
(一)政府投融资模式
政府投融资，是指地方政府为实现城市地下空间开发利用的目标，以政府财政及信用为基础，以政策性融资为手段，筹集开发资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。政府投融资的主体是地方政府或代表政府从事投融资活动的，具备法人资格的国有独资企业。政府投融资模式的资金来源主要有两类：一是政府财政出资，二是政府债务融资。在世界很多国家大城市的地下空间开发利用过程中，特别是建设初期和高速成长时期，政府投融资都发挥着主要作用。
(二)市场化投融资模式
市场化投融资，是指市场主体(非政府公共部门)以获取盈利为目的，以企业信用或项目收益为基础，以商业化融资为手段，筹集资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。非国有独资的公司制企业是市场化投融资的主体，自主进行投融资活动，独自承担相应的责任。市场化投融资模式的资金来源主要有：企业留存利润内源融资，商业性贷款，发行企业债券，引入产业投资基金，私募，IPO等股权融资，资产证券化等。
国外在城市地下空间开发利用形成一定规模，具备一定赢利能力后，开始采取市场化投融资模式，如英法海峡隧道重组融资项目、英国伦敦地铁PPP合约等。近年来我国部分城市也开始探索或尝试市场化投融资模式，如上海延安东路隧道复线工程的BOT方式，北京地铁4号线项目的PPP方式。
(三)两种模式的比较
政府投融资模式的优点是能依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性大。其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的信用程度。缺点主要有两个：一是对政府财政产生压力，投资风险集中于政府单方面；二是不利于形成市场化的竞争机制，经营效率低。市场化投融资模式的优点是可以吸引各种不同类型的社会投资者参与地下空间项目的建设，实现投融资主体的多元化，减轻政府财政的压力，分散投资风险。缺点主要有两个：一是企业信用融资受企业信用程度所限，融资能力通常不会很大；二是可靠性相对较差，操作环节多，过程复杂，融资速度慢。
二、城市地下空间项目的提供与生产
城市地下空间项目的提供所界定的是投资的主体问题，即由政府投资并以政府名义向社会提供。还是由市场主体投资并以市场主体名义向社会提供。而城市地下空间项目的生产所界定的则是建设和运营管理的主体问题，即由政府建设、运营，还是由市场主体建设、运营。
(一)城市地下空间项目的分类
根据项目区分理论，在现有制度体系条件下，按照是否有收费机制和资金流入，可将城市地下空间项目划分为非经营性、准经营性和经营性三种，应该根据项目的性质和特征决定项目的提供与生产方式。见表1。
地下空间项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的，一成不变的，而是可以随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化的。以定价制度为例，政府可根据需要，通过建立收费机制或提高收费价格等，使项目的可经营性提升，即准经营性项目可变成经营性项目。非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费又成为了非经营性项目。见图1。
(二)城市地下空间项目的提供与生产方式
政府和市场主体在城市地下空间投资领域中的定位，见图2。
城市地下空间项目的政府提供与生产，主要出于两方面的需要：一是弥补市场生产的缺陷，二是实现政府的社会管理职能。政府拥有向社会成员征税的权力，税收是确保公共产品提供成本得到补偿的最好途径。根据政府的参与程度，可将政府生产方式归集为两大类型：政府直接生产(公共企业生产)方式和委托代理生产方式。
城市地下空间项目的市场提供与生产，是指由市场主体负责城市地下空间项目的投资、建设和运营管理。在市场经济条件下，采用市场提供与生产的方式，可以依靠市场机制的作用提高资源配置的效率。市场生产的主要方式是私人部门直接生产。
绝大多数城市地下空间项目兼具公共物品和私人物品的性质，这决定了完全采用政府或市场提供、生产的方式都是不合适的。一方面，由政府提供、生产，实现了政府向社会提供公共产品或服务的职能，但这会不可避免地导致行政垄断并带来运营的低效率；另一方面，由市场提供、生产，提高了运营效率，但又可能产生新的市场垄断并导致社会福利的损失。
政府出于干预和弥补市场缺陷的需要，或为履行政府的社会职能，部分非经营性项目及关系国计民生的重要地下基础设施，应由政府组织生产，向社会提供；而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营性和经营性项目的主要提供与生产方式，其特点是通过市场机制实现社会资源的优化配置，促进竞争，并提高效率。
三、政府主导的地下空间市场化投融资体制
(一)城市地下空间开发利用的政府规制
城市地下空间具有开发的统一性，建设的超前性，运营的整体性，效益的间接性等特点，同时地下空间的开发利用具有很强的不可逆性，一旦建成很难改造和拆除，地下工程建设的初期投资大，投资回收期长，安全性要求高，后期运营和维护的成本高，难度大，而地下空间的社会效益、环境及防灾等间接效益体现较慢，又很难定量计算，这些都决定着地下空间的投资过程(包括前期规划、建设期和后期运营)应由政府主导。政府作为外部经济的维护者，应立足全局，通过合理安排地下空间的开发层次与时序，充分认识其综合效益，对地下空间资源进行保护性开发。
政府可以通过建立规制来实现其对地下空间开发利用的主导地位。城市地下空间开发利用的政府规制的总体目标是实现资源最优配置和社会福利最大化，可以从以下两个方面进行构建。
一是成立专门的城市地下空间管理机构，从宏观上调控本地区地下空间的规划与投资战略。作为城市地下空间开发利用的主管部门，具体负责城市地下空间开发利用的法规、规划、投融资、建设和运营等管理工作。
二是构建城市地下空间投融资配套政策体系。城市地下空间投融资模式发展的目标，是建立多元化投资主体和直接融资与间接融资相结合的投融资模式。为保证这种模式的有效运行，必须建立相应的配套政策体系，包括法律制度、政府管理和市场规则三个层面。见表2。
随着规制实践和理论的不断发展，规制的理念已经从通过对自然垄断行业机械地“控制和命令”来消除非效率的方式转向通过激励措施来消除非效率的激励性规制方式发展，从对行为的直接规制转向对市场规则的规范方向努力。规制的目的已不再是以政府取代市场，而是通过创造实现市场可竞争性的条件促进市场的可竞争性，市场可竞争性的增强又进一步促进规制目标的实现。
(二)城市地下空间开发利用的市场机制
城市地下空间项目具有投资额高，投资回收期长，有投资规模效应等特点，单靠政府投入是不现实的，需要市场化的开发经营机制。在市场机制发挥作用的领域减少政府的投入，让政府从特定的投资者中脱离出来，成为监督者和协调者，更多地引入市场化机制，更多地让私人部门参与。
城市地下空间开发利用的市场机制，就是把一些可以取得收益的地下空间项目推向市场，从而改变单一由政府开发地下空间的模式。目前，国外发达国家和地区已基本上实现了城市地下空间开发利用的市场化和产业化，他们不仅有强大的市级政府机构对城市地下空间进行间接调控和管理，具备完善的开发管理体制，而且与私人部门采取多种合营方式，形成了较为稳定的地下空间开发资金来源。
城市地下空间市场化经营是解决我国城市地下空间投资不足的途径。长期以来，我国城市地下空间开发领域形成了以政府投资、建设、运营为主的基本体系，政企不分的体制使得地下空间的经营缺乏效率，长期依赖政府补贴来勉强维持运营。把经营性和准经营性的地下空间项目推向市场，则可以提高资金的使用效率，增加行业竞争，提升行业活力，从而降低运营成本，盘活存量资产，实现城市地下空间开发利用的良性循环。
城市地下空间市场化经营也是提高地下空间开发与运营企业经营效率的需要。目前，我国城市地下空间领域产业设施陈旧，开发效率低，运营成本高的现象相当普遍。通过创造条件，在地下空间领域形成竞争性环境，充分发挥竞争的优胜劣汰机制，可以促进地下空间开发与运营企业提高经营效率，增强企业的竞争实力。
(三)政府主导的地下空间市场化投融资体制的构建
政府主导的地下空间市场化投融资体制，是指地下空间开发利用在地方政府统一规划和综合管理下进行，通过积极鼓励和引导社会资本以多种形式进入，实现政府规制与市场机制的有机结合，以达到增加开发与运营效率，优化资金来源结构，提高收益与风险匹配性的目标。这种投融资体制包含许多政府的行为(如激励、保障、监督和引导)，在政府规制的前提下引入市场竞争机制，兼顾公平与效率，有别于单纯的政府投融资方式和纯粹的市场化投融资方式。
政府主导的地下空间市场化投融资体制可以按照以下思路建立，见图3。
一是以改革现有的法律制度层面、政府管理层面和市场规则层面的有关地下空间的配套政策为出发点，通过发挥政策的激励、保障、监督和引导作用，推进政府对地下空间开发管理的统一协调和监督，实现政府在地下空间开发利用中的主导地位。
二是以增加地下空间开发与运营效率为出发点，通过引进竞争机制，推进投资主体的多元化，实现经济效益与社会效益的动态均衡。通过构建政府投资主体与市场投资主体共生的复合模式，进行投资主体的多元化，有利于在政府和市场之间实现风险分担，利益共享，从而能够较好地实现城市地下空间投融资领域的整体效率，同时能够体现公平福利原则。
三是以优化资本结构为出发点，通过对资金来源渠道的拓宽与组合，推进资金来源的多元化，实现政府资金与社会资金的优势互补。我国城市地下空间融资渠道的创新重点既要反映在渠道的拓展创新上，还要体现在渠道体系的结构优化创新上。通过增进结构优化来增加资金供给，提高资金使用效率，降低社会成本和金融风险。具体措施包括：经营城市资源(如城市土地资源、存量资产等)，扩大财政资金来源；发展市政债券，扩展债务融资渠道；利用股票市场，筹措项目股本资金；发展开发性金融，优化信贷融资渠道；培育机构投资者(如城市地下空间产业投资基金)，拓宽集合融资渠道。
四是以提高收益与风险的匹配性为出发点，通过对融资工具的整合与创新，推进融资方式的多元化，实现资金高效配置与运作的良性循环。在我国城市地下空间融资方式的创新过程中，要以效率为原则，因地制宜地推广国际通行方式；以需求为动力，开发新的融资方式。根据城市地下空间开发项目的类型，结合我国现阶段实际情况，建议主要采取以下三种市场化的项目融资方式：一是BOT方式，适用于投资额巨大，建设周期长具有收费机制的经营性和准经营性地下空间项目，如地铁、地下综合管廊、地下垃圾回收站、地下污水处理厂等。二是TOT方式，适用于有资金流入的城市地下空间存量资产项目，如大型公共地下停车场、地下商业街、地下购物中心、地下物流仓储系统等。三是PFI方式，适用于无收费机制的非经营性地下空间项目，如地下公路、人行通道、防空防灾设施等。
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