深化乡镇机构改革的深刻思考

深化乡镇机构改革的深刻思考（通用6篇）

深化乡镇机构改革的深刻思考 篇1

１、在现有资产上做文章，把人员分流同盘活国有资产结合起来，通过资产盘活带走一批人。如果借此次改革的良机，引入民营、股份等方式，为国有集体资产注入新的生机和活力，既解决了国有资产的保值增值和盘活问题，又为人员分流置换身份解决部分资金来源问题，必将有利于在经济发展中抢住先机，更好地促进县域经济发展。

２、变“财政养人”为“财政养事”，把人员分流同推动基层工作结合起来，通过项目招标带走一批人。降低行政成本，提高行政效率，实现“养人”变为“养事”是这次改革的预期目标之一。通过组建新的经济实体，吸纳部分站所和乡镇机关工作人员，使他们找到用武之地和个人发展的新领域，从而实现人员分流身份置换的目的。

３、创造就业环境，把分流同支持和鼓励分流人员再就业结合起来，通过自谋职业带走一批人。分流人员自谋职业的，统一纳入企业下岗人员再就业的范围，享受再就业的优惠政策。积极引导、鼓励分流人员到各类企业尤其是招商引资的新企业找工作。有关部门要及时向分流人员提供就业信息，组织再就业培训和劳务输出，帮助他们实现再就业。

４、积极招商引资，把分流同激活民间资本结合起来，通过资本向生产流动带走一批人。把分流同招商引资和激发民间投资创业热情结合起来，鼓励分流人员招商引资，引进项目资金，鼓励分流人员自主投资、合伙投资，创办各种实体、实业，尤其是各类生产型企业。在吸引外来资金的同时，进一步激活民间资本，促进民营经济的发展。在政策上鼓励和扶持一些经济能人、经营大户和资金实力比较雄厚的人员，投资创业，发挥领头人作用，吸纳一些社会闲散资金，带动一批分流人员，走创业求发展之路。

５、坚持放宽搞活，把分流同转变政府职能结合起来，通过中介组织带走一批人。比如原来的农机站、文化站、房产所、司法所、经管站等站所的部分工作，就可以交由中介组织或服务组织来承担，实行有偿服务。

６、变“养人”为“养岗”，把人员分流同改革用人机制结合起来，通过合同制带走一批人。除国家正式定编的公务员岗位以外的一些工作岗位，需要工作人员的可以定为聘任岗位，实行只养岗位不养人的政策，可以面向全社会招聘临时合同制工作人员，现阶段买断人员可以优先受聘，严格实行合同制，比如乡镇工勤人员岗位等就可以采取这种解决办法。对这一部分身份置换人员，补偿金可以采取分期支付或作为保职金在解聘时再支付，适当缓解当前改革的压力。

深化乡镇机构改革的深刻思考 篇2

农村村级卫生机构担负着广大农村地区传染病疫情报告、计划免疫、妇幼保健、健康教育、一般康复及常见病、多发病的一般诊治和转诊服务任务, 村级卫生机构建设的成败, 是关否缓解广大农民“看病难、看病贵”问题的关键所在。巩固发展农村卫生三级医疗预防保健网网底, 是当前深化医药卫生体制改革的重要组成部分, 也是政府解决“三农”问题的重大举措。2011年, 分别对全省9个地区的村卫生室进行了综合调研, 旨在全面了解掌握村卫生机构的基本情况。

1 村级卫生机构的现状分析

1.1 农村村级卫生机构的总体情况

近年来, 吉林省省委、省政府高度重视农村卫生工作, 大力加强了农村卫生服务体系建设, 巩固发展了农村三级卫生服务网络。2011年底统计, 全省共有12 314个村卫生室, 有19 774名注册乡村医生, 其中, 具有执业 (助理) 医师资格的乡村医生占14.79%, 注册护士占1.45%, 大专以上学历占9.64%, 中专学历占62.88%, 高中及以下学历占11.24%。全省9 145个行政村中仅有416个行政村无村卫生室, 占全省村卫生室数的4.55%。主要原因为民族地区 (如延期) 服务人口较少 (有的不足200人) , 服务利用率不足, 乡村卫生室医生很难靠行医维持生活。目前, 416个空白村已由政府出资, 正在建设中。近年来, 全省由政府投入建成的村卫生室共有320个, 仅占全省9 145个行政村数的4.64%。其余近9 000所村卫生室的业务用房大部分由乡村医生个人提供, 个别村卫生室由乡村医生租用、借用或村委会提供。

1.2 加强乡村医生队伍建设工作情况

2011年, 国务院办公厅下发了《关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》 (国办发[2011]31号) , 为全面贯彻落实国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见, 吉林省省委、省政府高度重视, 省政府领导多次组织发改、财政、卫生、人社等相关部门进行了专题研究, 按照国办发[2011]31号文件要求, 省政府办公厅于2011年12月下发了《吉林省进一步加强乡村医生队伍建设实施方案》 (吉政办明电[2011]130号) (以下简称《实施方案》) 。省卫生厅也针对乡村医生队伍建设相继制定了《吉林省村卫生室建设标准》、《吉林省乡村医生考核办法实施细则》等相关配套文件, 并按照《实施方案》的有关意见, 积极组织开展了乡村医生队伍建设工作。

1.2.1 加强了村卫生所的基础设施、设备建设

2011年, 吉林省为每个行政村的村卫生所投入2 500元, 配备了基本的诊疗设备和设施, 改善了服务环境和条件, 提高了村卫生室的基本医疗和公共卫生服务能力。同时, 加强了村卫生室信息化建设, 为村卫生所配备了计算机、打印机等硬件设备, 建立起以健康档案为核心的城乡一体化的公共卫生信息管理系统, 提升了村级卫生机构信息化管理水平。

1.2.2 加大财政投入, 为空白村建标准化的卫生室

2011年, 为实现村卫生室的全覆盖, 吉林省采取由乡镇卫生院派出专业人员到空白村经办村卫生室的方式, 解决了部分行政村没有村卫生室的实际问题。同时, 将没有覆盖到的416个行政村的村卫生室建设纳入政府建设规划, 由省财政投入2 000多万元, 为每个空白村建1所不少于60m2的标准化村卫生室。

1.2.3 积极开展了乡村卫生服务一体化管理

为加快推进吉林省乡村卫生服务一体化管理进程, 逐步推行乡村卫生机构在行政、人员、业务、财务、药械、培训等方面的一体化管理, 吉林省加大了工作力度, 组织召开专题会议进行部署, 并将一体化纳入年度目标考核内容, 积极推进一体化管理工作, 使一体化管理工作取得了积极进展。目前, 全省乡村卫生服务一体化管理率达到了84.77%。

1.2.4 积极开展了基本药物制度试点工作

结合基层本医疗机构综合改革、落实基本药物制度, 吉林省将有条件的乡村联办一体化管理的行政村卫生室纳入基本药物制度实施范围, 实行基本药物零差率销售, 试点县 (市、区) 覆盖率达到了80%以上, 村卫生室实施基本药物制度取得了积极的进展。

1.2.5 落实了乡村医生的补偿政策

为建立稳定的乡村医生补偿机制, 吉林省通过新农合补偿、基本公共卫生服务经费补偿和政府合理补助等多渠道的补偿机制, 确保乡村医生的合理收入, 稳定了乡村医生队伍, 确保农村三级卫生服务网络“网底”不破。 (1) 实行了一般诊疗费用制度。将门诊统筹及一般诊疗费结合起来, 实施门诊总额预付, 按照每人5元的标准向实行基本药物制度的村级新农合定点的医疗卫生机构支付一般诊疗费。 (2) 落实了承担公共卫生服务任务的补助经费。吉林省按照公共卫生均等化服务项目要求, 合理确定了乡村两级卫生机构的基本公共卫生服务职责分工, 将不少于40%的国家基本公共卫生服务任务交由乡村医生承担, 采取政府购买服务方式, 按照同级政府确定的相关基本公共卫生服务项目的补偿标准, 通过绩效考核, 核定拨付财政专项补助资金。2011年按照服务人口, 每人3~5元的标准核定了乡村医生承担公共卫生服务项目的补助。 (3) 落实了实行基本药物制度的补助政策。为保证村卫生室实行基本药物制度后的合理收入不降低, 省、县两级财政部门落实了对一体化管理的村卫生室实施基本药物制度和药品零差率销售的财政补偿政策, 采取专项定额补助的方式, 按照服务人口数量制定了补助标准。2011年度, 按照每服务1 000人口 (含1 000人口以下) 的行政村卫生室给予不少于6 000元的财政补助。

1.2.6 健全了乡村医生培养培训制度

从吉林省农村卫生和乡村医生的实际出发, 制定了吉林省乡村医生培养培训规划。2011年, 吉林省按照《2011年吉林省农村卫生人员培训项目实施方案》, 完成农村卫生专业技术人员的培训任务。共培训乡村医生9 851人次。通过项目的实施, 提升了村级卫生机构卫生专业技术人员的服务能力和水平。

1.2.7 建立了乡村医生的绩效考核制度

吉林省结合实际, 制定了《吉林省乡村医生考核办法实施细则》, 依据实施细则, 由乡镇卫生院与村级卫生机构签订目标管理责任书, 并按照公平、公正、公开的原则, 每年对乡村医生综合管理、公共卫生服务、基本医疗服务和群众满意度进行一次全面考核。并根据考核结果, 核定拨付相关财政补助。

1.3 存在的主要问题和困难

1.3.1 村级卫生机构的基础设备、设施相对落后

大部分地区村卫生室的房舍由乡村医生个人提供, 房舍面积、条件、环境差异较大, 政府建村卫生室的比例不足5%。“家庭诊所”和“炕头诊所”仍然存在, 而且大部分村卫生室属于个体经营, 受经济利益驱使, 乡村医生对推行乡村卫生服务一体化管理、实施基本药物制度、落实公共卫生均等化服务项目以及实施一般诊疗费制度的积极性不高。

1.3.2 村卫生室配置不合理, 空白村仍然存在

村卫生室的布局由于历史原因, 以及受利益驱使和市场支配, 普遍存在一村多所、多村一所等不合理的、无序的布局。而部分偏远、落后地区的乡村, 由于没有经济效益而出现无人行医的情况。这种无序竞争格局难免会导致村医药品的采购、进药渠道混乱, 药品质量难以保证, 药品乱用、滥用等情况出现。这种以市场利益为导向的个体经营模式, 容易给广大农民的身体健康带来隐患, 从而引发大量的医疗安全事故。

1.3.3 乡村医生学历层次低, 技术水平较差

乡村医生的整体文化程度不高, 自学能力相应较差, 接受新的理论知识、技术的能力不足。并且乡村医生本身还是农民身份, 大部分乡村医生要边行医、边从事农业生产经营活动, 即“半农半医”的非职业化农民身份, 因为没有精力也缺少时间学习医疗卫生业务, 也就难以满足广大农村居民的医疗卫生服务需求。

1.3.4 乡村医生年龄老化, 年轻医生补充不足

全省60岁以上的乡村医生占总数10%以上, 因没有退休机制和制度, 70岁以上的村医为了维持生活, 仍然从事村医工作, 很难适应公共卫生服务的需要;全省45岁以上的乡村医生占总数的55%以上, 而30岁以下乡村医生还不足10%。目前, 吉林省出现年轻医生补充不足, 而大中专毕业生又不愿意到农村就业, 尤其是经济欠发达的偏远农村, 村医队伍补充存在巨大困难。

1.3.5 乡村医生补助标准低, 无法调动乡村医生积极性

按照每1 000人配备1名乡村医生计算, 目前吉林省3项补助的总额不超过16 000元, 而原有乡村医生年人均收入都在3万元以上, 高的达到10多万元, 少的也在2万元以上。村医收入主要依赖药品利润, 实行基本药物零差率销售后, 乡村医生收入明显降低, 现有的补助标准低于村干部的补助标准, 并且普遍面临着老无所依后顾之忧, 很难调动乡村医生的积极性, 致使部分业务好的乡村医生不愿意进入村卫生室从事基本医疗和公共卫生服务工作。

2 新形势下村级卫生机构面临的挑战

2.1 新农合制度对村卫生机构的影响

一方面, 新农合制度以大病统筹为主, 门诊统筹虽然已经全面启动, 但所占基金份额较少, 即使将村卫生机构纳入门诊统筹定点, 所分得的份额也非常少, 致使村卫生机构的医疗服务任务量减少, 乡村医生的收入也明显降低。另一方面, 新农合制度的保障能力不断提高, 拉动了农村居民的医疗消费的同时, 农村居民的医疗服务需求的标准也随之提高, 在村级卫生机构就诊的患者量也明显减少, 也同样减少了乡村医生的收入水平。另外, 由于村卫生机构面广、量多, 监管难度较大, 致使在新农合补偿方案设计上, 为保障基金安全有效运行, 在村级卫生机构报销比例也较低。目前全省村卫生机构报销比例仅为30%~40%, 一人一年在村卫生机构报销的最高封顶线一般不超过50元。由于报销偏低, 参合农民本可在村卫生室就诊的患者也选择到乡镇卫生院以上医疗机构就诊, 致使村医的服务利用率不足, 收入减少。同时, 村卫生机构定点后, 新农合报销费用要到乡镇卫生院一月一结算, 村医垫付报销, 个别村医没有流动资金, 而不愿意承担新农合门诊统筹报销业务, 患者量也会随之减少, 收入下降。新农合制度的实施对村卫生机构的发展造成较大的冲击和影响。

2.2 基本药物制度对村卫生室的挑战

基本药物制度实施之后, 药价显著下降, 虽然农民得到了更多的实惠, 但同时又直接导致村医收入大幅下降, 村卫生室面临生存难题。 (1) 乡镇卫生院实行基药制度之后, 药品价格明显低于村卫生室30%左右, 形成了乡村药品价值高低对比较大的不合理的药品价格体系。如果村卫生室实施基药制度, 村医药品利润将消失, 收入就会大幅降低。 (2) 乡镇卫生院实行基药制度后, 农村居民为享受低价药品, 选择乡镇卫生院就医, 找村医就诊人数大量减少, 村医收入明显降低。 (3) 村卫生室实施基本药物制度试点后, 受原有村医用药习惯的影响, 村民对基药目录中认同的常见药较少, 满足不了村民的医疗用药需求, 就诊的人数也就相应减少, 村医收入也随之减少; (4) 由于村卫生机构分散、偏远, 用药量较少, 配送成本较高, 致使部分地区基药配送不能及时, 甚至不愿意配送的情况已经出现, 基本用药无法满足。 (5) 村卫生室实施基本药物制度后, 相应的财政补偿较低, 况且补偿不及时 (考核后发放) , 乡村医生对此反响较大, 不得不自购药品、加价销售, 以维持生存。为此, 有村卫生机构推行基本药物制度后, 必须深入研究解决村卫生机构的生存和发展问题。

2.3 基本公共卫生服务均等化的机遇与挑战

基本公共卫生服务均等化是让城乡居民同样享受到基本公共卫生服务。主要包括逐步建立居民健康档案, 并实施规范管理;定期为65岁以上老年人做健康检查、为3岁以下婴幼儿做生长发育检查、为孕产妇做产前检查和产后访视, 为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导等服务, 总计有11大类41个项目。要完成这些服务任务, 光靠乡镇卫生院的医务人员很难完成, 必须依托于乡村医生的广泛参与。一方面, 扩展了乡村医生的业务范围, 增加了工作量, 40%以上的工作要由乡村医生来完成;另一方面, 乡村医生承担了相应的业务后, 政府采取购买服务的方式, 付给乡村医生相应的劳务报酬。在实施过程中, 发现由于乡村医生承担公共卫生服务任务, 只按照每一人3~5元的标准给予补助, 乡村医生付出较多, 得到的补助明显偏低, 工作没有积极性, 影响了公共卫生服务项目服务的质量。另外, 由于历史原因, 乡村医生偏重于医疗服务为主, 公共卫生服务能力相对较弱, 如果培训不到位, 直接影响工作的质量, 公共卫生服务的效率也就难以体现。乡村医生如果参加相应培训, 既没有相应的补助, 还要花钱出交通、住宿等费用, 又出现了工学矛盾, 影响乡村医生从事医疗服务的业务收入, 乡村医生对此也有较大的抵触情绪。

2.4 收支两条线的补偿机制对村卫生室的影响

2011年, 吉林省政府举办的971家基层医疗卫生机构全部进行了综合改革, 建立了收支两条线的补偿机制。村卫生室没有纳入基本综合改革的范围。基层医疗卫生机构采取收支两条线的补偿新模式运行后, 由于相应的绩效考核机制还不完善, 部分基层医疗机构出现医疗服务量下降, 将大部分精力用于公共卫生服务服务均等化项目上, 致使乡村医生应该承担的公共卫生服务任务由乡镇卫生院的人员承担, 对乡村医生的公共卫生服务经费也由乡镇卫生院支配, 乡村医生的公共卫生服务任务无法承担也没有相应的经费补助。另外, 采取收支两条线的补偿新模式运行后, 吉林省为缓解地方财政补偿压力, 将公共卫生服务均等化项目资金纳入基层医疗机构经常性业务收入范围, 致使乡村医生即使承担大部分公共卫生服务任务, 也不能获得的相应的补助。

3 深化村级卫生机构改革的几点思考与建议

3.1 推行“两个管理”, 建立村卫生室的管理运行机制

3.1.1 推进村卫生机构的“分类管理”

分类管理就是将现有村卫生机构分为两类, 一类是承担公共卫生任务的村卫生室;一类是仅承担基本医疗服务的村个体诊所。分类管理后, 政府只把村卫生室纳入财政补助范围, 一个行政村可按照规划设置一村一所 (较大村可设置一村两所) , 其余的划归为村个体诊所, 纳入个体医疗机构管理范畴, 村个体诊所依法自主经营, 自负盈亏。这样, 即可以补充村卫生室医疗服务提供不足, 又解决了不能在村卫生室工作的乡村医生出路问题, 同时, 也减轻了政府的财政负担。

3.1.2 推进村卫生室的“上划管理”

上划管理就是将村卫生室完全上划到乡镇卫生院管理, 实现乡村卫生机构实质的一体化管理, 明晰村卫生室的产权归乡镇卫生院所有, 真正从设置、行政、人员、业务、药械、财务和绩效考核等多个方面实现一体化管理。上划后的村卫生室, 人员由乡镇卫生院聘用、考核和管理, 上划的村卫生室可以随同乡镇卫生院实施基本药物制度和一般诊疗费用制度, 与乡镇卫生院共同完成公共卫生和基本医疗的服务任务, 有利于推进其他各项医改任务目标的完成。

3.2 实施“两个项目”, 全面提升村卫生室的服务能力, 改善服务环境

3.2.1 实施村卫生室标准化建设项目

目前, 全省有近9 000所村卫生室的业务用房大部分由乡村医生个人提供, 个别村卫生室由乡村医生租用、借用或村委会提供。房舍面积、条件、环境差异较大, “家庭诊所”和“炕头诊所”仍然存在。目前, 大部省份都实施了村卫生室建设项目, 改善了村卫生室服务环境。建议吉林省将村卫生室标准化用房建设纳入“十二五”建设规划, 利用三年时间, 由政府投入建设, 为全省每个行政村改扩建面积不少于80m2、建设用地不少于150m2的标准化业务用房。建成后的村卫生室产权归属于乡镇卫生院所有, 由乡镇卫生院负责统一管理, 真正解决困扰村卫生室健康发展的实际问题。

3.2.2 实施乡村卫生专业技术人才培养项目

制订“十二五”乡村医生培训规划, 以县为单位, 分批采取临床进修、集中培训、城市支农等方式, 提高村医全科实用技能, 提高乡村卫生机构的服务能力和技术水平, 发挥乡村卫生机构防病、治疗的作用, 满足广大农村居民的医疗卫生服务需求, 真正实现“小病不出乡村”的目标。同时, 也可以合理调整病人的流向, 提高医疗保障基金和医疗卫生资源的利用效率。

3.3 实现“两个覆盖”, 建立起适应吉林省农村经济社会发展的村级卫生机构, 满足广大农村群众的基本医疗卫生服务需求

3.3.1 合理配置乡村医生, 实现乡村医生的全覆盖

每个行政村级卫生室的人员设置按其服务人口数量、当地经济发展水平、服务半径、地理位置、交通条件等因素, 由县级卫生行政部门本着方便群众和优化卫生资源配置的原则, 合理制订乡村医生配置计划, 按照卫生部的意见要求, 原则上每1 000人口应有1名乡村医生, 人口多、居住分散的行政村应该适当增加。以县域内为单位, 总体配备人数不应超过农村居民人口数的1‰。同时建议按照“竞争上岗、择优录用”的原则, 以在村级卫生机构执业并具备乡村医生行医资格的人员为竞聘对象, 通过考试、考核等方式, 选聘乡村医生到村级卫生机构执业。

3.3.2 科学规划, 实现村卫生室的全覆盖

建议县级卫生行政部门要根据区域卫生规划和医疗机构设置规划, 综合考虑服务人口、居民需求以及地理条件等因素, 合理规划村级卫生机构设置。按照卫生部的意见和要求, 原则上每个行政村设置1个村卫生室 (乡镇卫生院所在地的行政村原则上不设村卫生室) 。对人口较多、自然屯分散的村, 可在距行政村卫生室较远 (1公里以上) 、居民较为集中的自然屯可增设村卫生室, 实现村卫生室的全覆盖。

3.4 建立两个机制, 切实解决乡村医生的实际问题

3.4.1 多渠道的财政补偿机制

2011年, 省政府办公厅下发的《关于加强乡村医生队伍建设实施意见》明确了乡村医生实施基本药物零差率的3个补偿渠道。按照每1 000人配备1名乡村医生计算, 每个村卫生室3项补助的总额不超过16 000元, 而原有乡村医生年人均收入都在3万元以上, 实行基本药物制度后, 乡村医生的收入明显降低, 补助标准远远低于村干部的补助标准, 很难调动乡村医生的积极性, 致使部分业务好的乡村医生不愿意进入村卫生室从事基本医疗和公共卫生服务工作, 造成了乡村医生队伍的不稳定, 三级卫生服务网络网底面临严峻的考验。建议提高乡村医生的补助标准, 调动乡村医生的积极性, 让乡村医生得到合理的补偿。一是一般诊疗费用要落实到位, 新农合报销结算要及时。二是提高承担公共卫生服务任务的补助经费。按照公共卫生均等化服务项目要求, 合理确定了乡村两级卫生机构的基本公共卫生服务职责分工, 将不少于40%的国家基本公共卫生服务任务交由乡村医生承担, 按照承担的任务, 核定了公共卫生服务项目的补助标准。三是提高实行基本药物制度的补助额度, 使乡村医生合理收入水平不降低。2011年度, 吉林省规定每行政村卫生室给予不少于6 000元的财政补助, 有的村卫生室服务人员为2~3个人, 人均获得补偿的额度, 远远低于乡村医生开药加成的收入, 所以, 在村卫生室推行基本药物制度十分困难。建议适度提高村卫生室实行基本药物制度的补助额度, 按照服务人口数量, 每人口不低于10元标准给予补助。

3.4.2 建立乡村医生养老保险机制

建国以来, 乡村医生在医疗卫生服务领域, 在提高广大群众健康水平上, 发挥着不可替代的作用, 做出了巨大贡献。但乡村医生一直是“半农半医”的非职业化身份, 尤其是近年来乡村医生因为从医需要而逐渐放弃了土地经营的收入, 其收入基本靠村卫生室的日常收入来自给自足。乡村医生的收入不稳定、政府财政投入不足、政策不利等因素制约了乡村医生合理的养老需求, 乡村医生无法在现行养老保险体系中得到实际的养老保障。所以建立乡村医生的养老保险机制显得成为必要。国家明确要求各地要结合新农保制度的推进, 积极引导符合条件的乡村医生参加新农保, 对符合新农保待遇领取条件的乡村医生发放养老金。建议各地可以采取补助等多种形式, 妥善解决好老年乡村医生的保障和生活困难问题。

3.5 完善两个制度, 全面提高村级卫生机构的工作效率。

3.5.1 建立完善乡村医生的家庭责任医生制度

建议紧紧围绕深化医疗卫生体制改革、加快卫生事业发展这一大局, 确立以民生为重、服务至上的导向, 探索建立完善农村家庭责任医生制度, 坚持主动服务、上门服务, 连续服务和综合服务, 为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。会同乡镇卫生院, 建立乡村卫生机构协调统一的服务团队, 转变服务模式。家庭责任医生与辖区服务对象签订服务协议, 每个村卫生室乡村医生以户为单位每年签约服务对象不少于100户。全面负责签约家庭的常见病、多发病的一般诊治, 开展传染病疫情报告、预防接种、妇女健康管理、儿童健康管理、老年人健康管理、慢性病健康管理、重性精神病健康管理、健康教育服务, 建立并不断充实完善居民健康档案等公共卫生服务工作, 指导农村居民建立健康文明卫生的生活方式。

3.5.2 完善乡村医生的绩效工资制度

镇深化乡镇机构改革工作自评报告 篇3

根据相关文件要求，在各部门的大力支持和密切配合下，我镇顺利完成了本次深化乡镇机构改革工作。现按照《**做好乡镇机构改革评估工作的通知》的要求，对本镇深化乡镇机构改革工作进行自评，将有关情况汇报如下：

一、基本情况

县委、县政府下发了《关于深化乡镇机构改革的意见》后，我镇严格按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，多次召开会议，多征求意见，结合我镇实际，拟定了深化乡镇机构改革实施方案。方案经批准后，我镇全面开展深化乡镇机构改革工作。

镇政府优化设置本镇党政机关内设机构，严格按要求设置5个综合性办公室，没有超出规定擅自增设内设机构的现象，做到了内设机构的实际职责、名称、规格、数量与“三定”规定相符合。本镇贯彻落实《 **办公室关于印发**镇深化乡镇机构改革实施方案的通知》的要求，党政机构和事业单位的设置、人员编制、领导职数的执行情况和人员落实情况，以及本镇党政机构和事业单位职责整合和履行职责情况，都严格按照通知的要求执行，顺利完成了本次深化乡镇机构改革工作。

二、主要做法

（一）切实加强领导，做好宣传发动

完成深化乡镇机构改革工作任务，强有力的领导和宣传工作十分重要。我镇成立了**镇深化乡镇机构改革工作领导小组，周密开展各项工作。镇党委、政府十分重视改革的宣传发动工作，及时召开干部职工改革动员大会，深刻阐述机构改革的重要意义。通过加强组织领导，处理好改革、发展、稳定关系，正确引导舆论，统一 1

思想，提高认识，严格工作程序和时间要求，顺利完成了深化乡镇机构改革工作任务。

（二）充分发扬民主，精心制定改革实施方案

在深化乡镇机构改革实施方案的制定过程中，我镇充分发扬民主，精心制定改革方案。结合上级精神和本镇实际，认真贯彻积极稳妥的工作方针，既有力推进机构整合，严控机构和人员编制，又积极开展民主协商，从而提高改革决策的科学化、民主化水平。通过集思广益，精心制定改革方案，为本镇深化乡镇机构改革工作奠定了坚实的政策基础。

三、主要成效

（一）推进**镇人民政府职能转变

在本次深化乡镇机构改革工作中，我们把职能转变放在首位。我镇为适应农村改革开放的新形势、新要求，重点履行好四个方面的基本职能：一是促进经济发展、增强农民收入；二是强化公共服务、着力改善民生；三是加强社会管理、维护农村稳定；四是推进基层民主、促进农村和谐。通过深化乡镇机构改革，不断推进学习型、服务型、法治型、廉洁型政府建设，促使**镇人民政府职能转变。

（二）理顺职责关系，增强政府履职能力

理顺部门间职责关系，做到部门职责分工明确，管理范围边界清楚，便于充分发挥部门的积极性。按照建立权责一致和运转协调管理体制的要求，规范镇政府的职责权限，凡法律、法规和政策规定由上级政府工作部门承担的职责，由上级政府工作部门履行。上级政府工作部门需要镇政府配合工作的，由上级政府工作部门赋予相应的办事权限。上级机关派驻和设在**镇的机构，以上级机关管理为主，同时接受**镇的统一协调、指导和监督，考核实行条块结合、以**镇为主，主要负责人的任免须事先征求**镇党委意见，党

群工作实行属地管理。

四、对深化行政体制改革的意见及建议

注重加强对本次深化乡镇机构改革评估结果的运用，进一步推进行政管理体制改革。建议通过对本次深化乡镇机构改革工作的评估，认真总结经验，及时研究改革中出现的新情况、新问题，做深、做实有关后续工作，切实把深化乡镇机构改革的各项要求落到实处。

**镇人民政府

乡镇机构改革的实践与思考 篇4

乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容。安康市是省委省政府确定的全省农村综合改革试点市，按照中、省的部署要求，积极稳步地推进了乡镇机构改革，达到了整合机构、压缩编制、精减人员、提高效能的目的，初步建立起了与农村经济社会发展相适应的乡镇行政管理体制和运行机制，促进了农村经济社会发展。但改革后的一些困难和问题也逐渐显现。为进一步完善深化乡镇机构改革，本文结合安康乡镇机构改革试点一年来的运行情况，就解决存在的困难和问题提出对策建议。

一、安康市乡镇机构改革试点运行的成效

安康市辖9县1区、197个乡镇、3个街道办事处，其中一类乡镇32个，二类乡镇51个，三类乡镇114个。全市乡镇机构改革试点从2005年8月开始到2007年3月结束。全市乡镇机构由改革前的2386个精简为1915个（含乡镇司法所、畜牧兽医站），减少19%；乡镇行政编制核定5153名比改革前的5182名减少29名，实有人员由原6101人减为4849人，减少1252人，少21%；乡镇事业编制核定5385名比改革前7334名减少1949名，精简27％，实有人员由原7210人减为4311人，减少2899人，少41%。全市统一对乡镇行政事业精简人员采用“拆庙养和尚”的办法分流人员4151名，其中：辞职16人、到村任职291人、自主创业360人、从事主导产业1215人、提前离退1204人、离职学习78人、进入农村工作服务中心（为安臵分流人员设立的非正式机构）376人、其他途径分流611人。此外，清退临时人员 432人。改革后，乡镇统一设臵党委、人大、政府机构，实行交叉任职，领导班子职数为5-7名，精简领导职数470名，减幅为28%；乡镇领导平均年龄由原来的37.8岁下降为36.1岁，乡镇干部平均年龄由原来的37.3岁下降为34.7岁，乡镇干部学历结构由原来的本科以上10％、大专42％、中专33％，高中以下15％提高到到本科以上13％、大专49％、中专31％，高中以下7％。改革后乡镇机构运行平稳，主要有以下成效：

㈠政府职能和工作作风得到进一步转变，密切了党群、干群关系。转变政府职能是机构改革的核心内容，改革后，乡镇政府“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定”的职能得到加强，使乡镇政府从过去催种催收、抓任务落实等事务中摆脱出来，用更多的时间和精力为农民提供政策、信息、资金、技术等方面的服务，乡镇政府服务、引导、协调职能得到加强，公共服务水平得到全面提升。加快了乡镇政府由领导式管理向服务式管理转变，把无限管理、有限服务变为规范管理、无限服务。同时，乡镇干部的责任意识和服务意识明显增强，工作精力和主要时间都放在加快发展上、为农服务上，为进一步密切党群、政群、干群关系，起到积极的促进作用。

㈡行政资源得到优化配臵，乡镇直接服务“三农”作用明显加强。一是通过规范行政机构设臵，统一将乡镇行政机构设臵为：“三办一所”。即党政综合办公室、经济发展办公室、社会管理办公室和财政所；进一步整合了乡镇行政资源，实现了机构职能的优化配臵。同时，通过“三定”方案明确各办公室工作职能、工作范围和工作权限，将权限和责任分解到岗位，实行一人多岗、交叉任职、相互补充、整体统一，减少了办事环节，提高了工作效能。二是通过整合事业站所设臵，统一将乡镇事业单位设臵为：“四站”。即农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站、文化综合服务站，实现了机构综合设臵，完善综合服务功能。三是通过理顺派驻机构管理，将乡镇国土所、司法所和畜牧兽医站作为县派驻乡镇（延伸）工作机构。加强了事业站所综合执法力度，改变了长期以来事业站所多、人员散、管理不便的被动局面，为更好地服务“三农”起到了积极的促进作用。

㈢用人机制得到有效完善，加速了高素质干部队伍的建设步伐。改革后，乡镇普遍建立了支持干部干事创业的用人机制，极大地改善了用人环境，调动了各类人员的积极性和创造性，加速了高素质干部队伍建设步伐。平利县明确乡镇机关事业单位职责任务、机构规格、人员编制、管理形式、工作标准，实行按岗定人定责，实名制管理，还对一些重要职位（岗位）上的工作人员，在德、能、勤、绩、廉等五个方面做出具体规定，突出机关窗口单位的服务性，事业服务行业的专业、技能性。岚皋县改革后推行事业单位聘用制，变国家用人为单位用人，变身份管理为岗位管理，进一步增强了单位用人自主权，调动了各类人员的积极性和创造性。

㈣各项管理制度进一步健全，乡镇政府依法行政的能力得到提升。改革后，乡镇进一步加强了制度建设，对原有不适应的制度进行了修订，并补充制定了新的规定。科学细化了乡镇机构职能和干部岗位职责，明确了乡镇干部的具体事权范围和工作职责，从制度上监督和约束乡镇干部的行为。乡镇普遍建立的管理制度有《单位目标责任制度》、《个人岗位目标责任制度》、《机关干部首问负责制度》、《重大事项集体决策制度》、《重大事项社会公示和听证制度》、《重大事项责任追究制度》、《乡镇机关事业单位工作人员考核奖惩办法》、《乡镇干部到村任职考核管理办法》、《乡镇事业站所履行公益性职能考评办法》等。同时，在乡镇推行岗位目标管理，乡镇主要领导与分管领导、分管领导与站办所负责人、站办所负责人与一般干部层层签订目标责任书，将考核结果与经济待遇、评优树模、职务晋升有机结合，营造了重实绩、看贡献、优胜劣汰的工作格局。

㈤公共服务职能得到提升，事业单位社会化服务的效能明显增强。通过转变经费管理形式，转换事业单位运行机制，各县区将乡镇中心卫生院人员经费管理形式由财政差额补贴转为财政全额拨付。同时，将原乡镇企事业办、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，不再靠收费来维持运转，不仅堵住了向农民收费的口子，而且增强了事业单位的公共服务意识和责任意识，改变了乡镇事业站所重经管、轻服务的职能，激发了事业站所自身发展意识、为“三农”服务意识，有助于进一步加强事业站所服务效能，为稳步推进“民生八大工程”建设奠定了基础。

㈥强化机构编制管理，编制控制和人员管理的长效机制初步建立。一是结合乡镇人员定岗工作，对乡镇编制和人员实行实名制管理，将乡镇编制、上岗人员、分流人员，按机关事业单位分类造册，张榜公布，并履行任命、聘用、工作交接和工资变更等手续，建立编制人员台帐，实行分类管理。二是对乡镇经费预算，实行经费包干，在编制定员内的人员增减，实施“减人不减经费，增人不增经费”的激励政策。三是上收乡镇机构改革编制审批权，今后乡镇机构、编制的调整变动由县区机构编制部门报市机构编制部门在总量内调剂审批。四是把机构编制和干部人事政策执行情况纳入县乡党政领导班子考核和单位目标责任督察考评范围，定期对县乡执行机构编制规定情况进行督察，对擅自增设机构，增加编制，增加领导职数，违规进人的，实行责任追究。

二、乡镇机构改革运行中存在的主要困难和问题 乡镇机构改革，极大地调动了乡镇各类人员的积极性，释放和激活了农村经济社会事业发展的动力。但是，乡镇机构改革后也出现了一些新情况、新问题，主要表现在以下几个方面：

（一）乡镇政府职能转变比较缓慢。推进乡镇职能转变是乡镇机构改革的核心。从安康市乡镇机构改革运行情况看，乡镇政府职能转变虽然取得了明显成效，但职能转变步伐仍比较缓慢。一是受客观条件限制，特别是资金、技术、信息、人才等因素制约明显。二是虽然乡镇机构改革明确划分了县乡之间的事权和责任，但如何操作运行的问题还需完善。三是乡镇机构改革时，上级政府部门改革没有同步进行，行政管理方式没有改变，上级业务部门干预下级机构编制设臵的情况不同程度存在。乡镇工作仍然是“上面千条线，下边一根针”，大量繁重而具体的工作，仍需要通过乡镇进行落实，乡镇疲于应付，工作重心很难转移。四是由于受编制限制，少数机构在运行中出现职能过宽，人员过少的矛盾，影响工作的正常开展，如乡镇财政所按一、二、三类乡镇分别核定5、4、3的编制，乡镇普遍反映忙不过来。五是专业技术人员缺乏，影响乡镇事业站所服务功能的有效发挥。

(二）乡镇干部队伍结构与农村现实需要不相适应。改革后，使乡镇行政资源得到优化配臵，乡镇直接服务“三农”作用明显加强，公务人员素质得到了进一步提高。但由于近几年乡镇公务员招录很少，现有在岗的公务员大多年龄偏大，存在公务员青黄不接的隐患。在乡镇事业单位人员中，人员结构和专业结构不合理。出现新上岗的人员中懂得专业知识的人不多，如部分乡镇人口和计划生育服务站因没有专业技术人员而无法给农民群众提供基本手术服务；有些乡镇因缺少农业、林业、畜牧、水利等专业技术人员，农村技术服务无法开展。虽然此次改革通过多种途径分流了一部分人，但在改革中，仍以考试为主要环节，往往出现“年龄大的考不过年轻的，年轻的考不过刚出校门的”，这种现象使有的年龄大，技术好的“被迫提前离岗”。另外，改革后普遍存在空编问题，特别是部分专业技术性较强的岗位出现有岗无人现象。据统计全市乡镇行政、事业共空编806人，其中行政空编325名、事业空编481。例如岚皋县改革后空编186名，其中事业“四站”空编120人占64.52%，乡镇事业站所中没有高级职称的技术人员，具有中级职称的仅占总人数的20％；平利县乡镇事业站所324人具有中级以上技术职称仅占10%。由于受编制缩减和人员进出口限制，人员结构优化工作仍需要进一步完善。

（三）“进口”难堵”，编制控制与人员政策性安臵有不配套的地方。安康市经济发展滞后，就业渠道窄，有些政策性的安臵不得不分配到乡镇，给改革后的乡镇控制人员增长带来了很大的压力。如每年城镇复员退伍军人需要政策性安臵，机构改革后的乡镇又不设工勤岗位，安臵到乡镇事业单位又不符合“凡进必考”规定；全省统一实施的“人才振兴”计划，没有相应的编制匹配，加之改革后近几年又没有人员退休而自然减员，因而这一计划实施难免顾此失彼；另外，县区为推进领导干部年轻化而规定的领导干部“退二线”的年龄限制，为乡镇控制编制和人员调配带来了很大压力。

（四）改革缺乏资金支撑，影响人员分流成果的巩固。安康市属国家级贫困地区。各级财政普遍困难，没有改革资金作支撑，加之于2005年8月开始同时启动乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政体制三项改革，都需要拿钱。若对全市乡镇机构改革行政分流人员和事业单位人员实行养老保险制度，经测算，需要养老保险启动资金3.27亿元，这对一个财政困难地区来讲是无力承担的。因此，为了平稳推进改革、妥善安臵分流人员，采取了“拆庙养和尚”的办法，而这种办法只是堵住乡镇盲目进人的基础，没有实现人员的彻底分流，这些人员仍由财政供养。实行公务员津补贴政策后，对分流人员落实了只享受60%的生活补贴，不享受岗位津贴的政策。目前在一些乡镇已出了现分流人员纷纷要求上岗的趋向，基于稳定考虑，自然出现了人员“分流”后的“回流”现象，有部分分流人员又回到了原岗位工作，甚至有的分流后就没有离开原岗位。这对分流人员管理带来了许多矛盾和问题。

（五）改革给县乡财政带来了新的困难，加重了县乡财政负担。改革后，从长远看，通过对机构、编制和人员规模的控制，可以逐步减轻财政负担，但短期内加重了县乡财政负担，使县乡财政为之付出了一定的直接费用且新增了大量的间接费用。直接费用主要有四项：一是在机改前期和进展过程中，各级组织调研、调查摸底、制定方案、局部试点、动员培训、政策宣传、全市统一组织上岗笔试和竞争上岗、培训上岗和分流人员、组织督查和检查验收等支出工作经费2453万元。二是全市有16人辞去公职，对辞职人员由原单位按每满一年发给本人原三个月基本工资的标准发给一次性辞职补偿费,全市共支付一次性补偿资金63.9万元。三是全市清退乡镇临时人员432人，人均工龄10.625年，人均月待遇554.5元。按照服务年限每满一年发给一个月待遇的标准，全市共支付一次性补偿金254.64万元。四是全市清退原集体性质的乡镇畜牧兽医站的兽医人员517人，连续工龄最少的在5年以上，最高的达41年，10年以上和35年以下占80%以上。县区核定这部分人员的月工资标准在450到800元之间，个别县达到1000元。被清退乡镇畜牧兽医站人员，按连续工龄折算，每满一年发给相当于本人一个月标准工资的补偿金，最多不超过12个月，一次性清退，全市共支付一次性补偿金376.23万元。以上四项共支付一次性补偿资金3147.8万元。同时，改革后因机构整合、财政体制补助调整等因素产生了大量的间接费用。特别是将乡镇中心卫生院人员经费由财政差额补贴转为财政全额拨付，将原乡镇企事业办(改革后并入乡镇经济发展办公室)、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，给县乡财政增加了大量而长期的负担。如平利、白河、岚皋、汉阴四个县共增加县乡财政负担2058万元，平均每个县增加财政负担514.5万元，四个县实有乡镇59个平均每个乡镇新增财政负担34.9万元，仅此全市改革后当年新增财政负担6600多万元。

（六）乡镇运转仍然困难，影响乡镇机构健康平稳运行。由于安康财政经济总体实力不强，收入总量小，财政自给率较低，财政负担有增无减现象日趋突出，县乡财政靠上级转移支付维系“吃饭型”财政日趋明显。乡镇机构改革后，乡镇政权组织运转困难的问题依然突出，一方面是历史负债沉重，全市截止2005年底锁定乡村债7.12亿元，其中乡镇政府债务5.12亿元、村级组织债务2亿元。大多是税改前“普九”、“两基”达标和因乡镇机构膨胀、发工资、保运转等原因形成的，时间长，化解难；另一方面是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾异常突出；再一方面是乡镇机构改革后，按在编人员预算公用经费，乡镇级人均年公用经费不足2000元，普遍存在预算标准与实际支出相差甚远的问题，大多数乡镇靠超收返还、向上级争取、指望年底县级财政等弥补缺口。目前，由于乡镇级经费紧张，使乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助、差旅费，也没有培训费等，这些问题必将影响到乡镇干部工作积极性和思想稳定。

三、深化乡镇机构改革的对策及建议

乡镇机构改革是农村综合改革的核心和关键。为进一步完善和深化改革，结合安康乡镇机构改革运行实际，提出如下建议：

（一）进一步理顺完善乡镇机构职能，促进乡镇政府职能转变。转变乡镇政府职能是乡镇机构改革的核心。安康市虽然完成了机构人员精简分流，但乡镇政府职能转变将是一项长期的任务，需要在改革运行中不断探索完善。（1)对乡镇机构的职能要进一步做好理顺调整工作，使其更加完善合理。尤其是要进一步理顺乡镇与垂管事业站所的关系，建议上级尽快出台上划垂管部门实施意见，切实实行政事分开。逐步建立起适应农业产业化，小城镇建设和农民致富奔小康服务的新型事业机构运行体系。只有理顺了乡镇与事业站所关系，乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配臵。(2）整合乡镇卫生院和计划生育服务站，实现人员、技术、资产、设备等资源的优势互补，减少浪费，提高效率。（3）进一步理顺乡镇财政所的职能，将财政所的职能调整定位为核算职能、支付职能、监管职能、服务职能、乡镇中心工作职能，将各职能分解细化落实到岗位、到人员，加强管理，规范运作。鉴于国家惠农资金补贴项目多、资金数量大、发放对象量大面宽，目前乡镇财政所负责核拨发放的各种惠农资金补贴项目近20种，加之社保资金的筹集与管理工作量越来越大，财政资金监管的任务十分繁重，因此财政所的力量应进一步加强。同时，将乡镇农村财务管理职能从乡镇社会保障服务站划归财政所职能范围内，这样有利于加强村级资金、资产和债权债务的管理。（4）进一步完善县对乡镇考核办法，着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对口机构的工作规则与业务程序，达到上下工作协调顺畅。（5）完善乡镇机构运行，对乡镇各工作机构按职能规定和业务范围，县区要规范定岗、定员、定责、定考核，特别对职能多、业务量大、人员少的机构，如何做好一人多岗、交叉兼职，要规范统一。(6)积极推进经济转型，不断完善社会主义市场经济体制建设，尽量减少各种达标评比、指标考核，正确引导乡镇把更多的精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。

（二）加强对上岗和分流人员的业务技能培训，努力培养适应农村工作需要的乡镇干部队伍。乡镇机构改革后，一批年轻干部通过竞争上岗走上新的工作岗位，而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、维护稳定等方面的工作能力相对欠缺；新竞争上岗的部分人员存在跨行业、跨岗位上岗，工作了解不够，业务技能生疏，对一些工作连续性开展造成了一定影响；还有部分分流人员又从事了其他工作，如有的到村任职、有的自主创业、有的从事主导产业等，这部分人员也应加强培训。因此，改革后加强乡镇人员培训显得非常重要，建议：中省要加大资金投入，安排专门资金，对乡镇干部进行全面培训，确保乡镇人员适应新形势的要求。

（三）加强机构、编制、人员管理，建立机构改革后乡镇人员合理流动补员管理机制。机构改革后，加强乡镇机构编制管理是巩固改革成果，防止出现反弹的关键。因此，在乡镇机构编制管理中，凡涉及调整机构、编制和领导职数增减等必须始终坚持由机构编制部门一家承办，编制部门领导一支笔审批和编制部门一家行文的“三个一”制度，严格遵守机构编制纪律要求，从制度上保障机构编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增目标的实现。从安康市改革运行实际出发，目前要解决好空编补员和对分流人员的管理问题。建议：（1）重视解决空编补员的问题，在核定总编制不变的情况下给县级一定的编制人员调整权限，对空编的岗位要严格控制进人，允许县区政府对乡镇空编的岗位从县区或其他乡镇分流人员中选配，进一步加大乡镇公务人员补充力度；对边远山区乡镇适当放宽机关事业单位补员条件，从大专院校毕业生中招录补充公务员和专业技术人员；从县级有关部门选调（选派）年轻有专业技术的人员补充到乡镇事业站所工作，工资待遇保留在原单位，以解决乡镇缺专业技术人员的问题，使其更加合理，保障运行。（2）重视对分流人员的管理，研究探索管理办法，使这部分人员发挥新的作用。（3）进一步完善提前退休、离岗等人员分流办法，在改革中高限“一刀切”，不能为了片面追求“减员”而设定工龄或年龄，尽量避免使一些精力充沛、群众基础好、熟悉农村工作、工作事业心强、成绩突出的人，被迫离开工作岗位，造成乡镇人员结构不合理、工作出现断档现象。因此，要从实际和需要出发解决减员问题。（4）要增强政策的配套协调性，进一步强化机构编制管理。建议进一步加强机构编制的管理，上级业务部门出台的文件规定要同乡镇机构改革的规定相适应，上级部门不得干预乡镇机构改革的设臵和人员编制。

（四）深化各项配套改革，保持改革的协调配套性，确保乡镇机构平稳健康运行，实现改革应有的目标效果。乡村政权组织能否正常运转，对巩固成果、深化改革、防止反弹、确保改革后乡镇机构健康平稳运行，促进农村经济社会发展具有重大意义。因此要将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，完善“乡财乡用县监管”管理方式，进一步增加对乡镇的财力支持。建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，防止基层通过乱收费弥补财力不足，杜绝通过赊欠等形成新的债务。加大乡村运转财力保障转移支付力度，目前乡镇人均最少需要5000元，村级至少达到平均每个村4万元。从预算安排和拨付上给予保障。同时，要加大乡村债务化解力度，减轻乡村运行负担；要稳妥解决乡镇人员尤其是分流人员个人手中的债权债务问题。为此建议:中省应进一步加大对乡村运转转移支付补助力度，增强乡村政权组织正常运转财力保障水平。对先行改革的地方，中省财政启动实施乡镇机构改革、乡村组织运转和化解乡村债务财力保障机制，明确保障的范围、项目、标准，给予政策和财力支持。

（五）加大对乡镇机构改革的支持力度，切实解决改革成本问题，确保改革不断深化。乡镇机构改革关系到改革、发展、稳定的大局，情况复杂，涉及方方面面。需要上级的大力支持，需要付出成本，需要一定的资金作支撑。为激励地方稳步推进乡镇机构改革，实现改革应有的目标和效果。建议:（1）中、省要有乡镇机构改革的保障措施，对改革运行实行有效监测和跟踪管理，强化对乡镇机构改革考核力度，实行制度化、规范化、科学化和精细化管理。（2）切实解决改革成本问题，加大对乡镇机构改革的财力支持力度，帮助市、县解决机构改革带来的困难。将前期各项工作经费和分流清退人员一次性补偿资金列入改革直接成本，明确政策规定和具体项目补偿标准，实行中、省、市、县改革成本分摊机制。（3）加大对贫困地区乡镇机构改革财力支持力度，中省应安排专门资金支持改革。对乡镇机构改革分流人员要明确统一的补偿政策措施，通过统一建立事业单位养老保险制度或专门的乡镇机构改革养老保险制度，来解决分流人员的后顾之忧；同时，还可以通过提高辞职人员一次性补偿政策标准，鼓励辞职。只有如此，才能真正达到人员精简分流，消除反弹隐患。（4）对先行改革、没有实行养老保险制度的待国家统一政策出台后要给予全额补助，不让先改革的地方吃亏。（5）对改革后产生的间接成本，即长期的负担的，上级要在核实的基础上通过加大转移支付力度予以帮助解决。（6)建立专门的乡镇机构改考核奖补机制，对改革效果巩固好的给予奖励政策，对机构人员出现反弹的给予经济惩罚。

深化乡镇机构改革的深刻思考 篇5

刚刚闭幕的党的十七届六中全会是我们党历史上一次十分重要的会议。这次会议是我们党改革开放以后第一次以党的中央全会的形式专门讨论文化的发展和改革问题。会议全面总结了我们党领导文化建设的成就和经验，深刻分析了文化改革发展面临的形势和任务，在集中全党智慧的基础上，阐述了中国特色社会主义文化发展道路，确立了建设社会主义文化强国的战略目标，提出了新形势下推进文化改革发展的指导思想、重要方针、目标任务、政策措施，充分体现了我们党高度的文化自觉和文化自信，充分反映了社会主义文化建设的客观要求和全党全国各族人民共同的愿望。全会通过的决定是当前和今后一个时期指导我国文化改革发展的纲领性文件。

为什么在中国共产党成立90周年这样一个时间点，在这样一个重要的会议上研究文化问题，也就是说我们如何深刻认识党的十七届六中全会研究文化问题的重大意义，认识这次全会的历史地位和深刻影响。这要放在整个国际和国内的大背景下来思考，放到党和国家的全局来认识。正像会议公报所讲的，总结我国文化改革发展的丰富实践和宝贵经验，研究部署深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣，进一步兴起社会主义文化建设新高潮，对夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。下面我准备从一下四点来谈一下对这一问题的学习体会。

第一，这是我们党对国内、国际形势进行科学判断的基础上作出的重大决策。

之所以要把文化作为重要议题列到党的全会上来，原因在于在于其客观的历史必然性，它是由当前的国际和国内形势所决定的。综合观察当前国际、国内形势，我国文化建设既面临许多有利条件，也面临严峻挑战。

从国内形势上看，全会公报用四个越来越概括了当前我国文化改革发展的重要性和紧迫性。这就是当代中国进入了全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素、越来越成为经济社会发展的重要支撑，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。

我们党的十七大有一个重要判断就是进入新世纪、新阶段，我国发展呈现出一系列新的阶段性特征。那么这一种阶段性特征在文化上主要是什么呢？社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求。但是我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这一社会主要矛盾没有变。要解决这个矛盾，就必须推动文化的大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设的新高潮。

进入新世纪、新阶段以来我们党对文化地位的认识也处在一个不断深化的变化过程中。2002年党的十六大提出，当今世界，文化与经济和政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。文化的力量深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中。党的十六大已认识到了文化与国家的关系、与民族的关系。2007年党的十七大提出了“三个越来越”：当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素,丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。当时没有提到“越来越成为经济社会发展的重要支撑”。现在我们为什么提出“文化还是经济社会发展的重要支撑”呢？因为随着文化在经济发展和社会进步中重要作用的进一步凸显，我们党对文化的作用和规律的认识也进一步深化。

中国特色社会主义是全面发展、全面进步的事业，是物质文明和精神文明相辅相成协调发展的事业。胡锦涛总书记指出，物质贫乏不是社会主义，精神空虚也不是社会主义。温家宝总理指出，国家发展、民族振兴，不仅需要强大的经济力量，更需要强大的文化力量。文化的影响力更深刻，更具渗透性。文化是一个民族的精神和灵魂，是一个民族真正有力量的决定性因素，可以深刻影响一个国家发展的进程，改变一个民族的命运。我们看到，在现代经济中文化因素越来越重要，物质和货币资本具有更强大的力量的时候，经济与文化越来越融为一体。一个国家，当文化表现出比物质和货币资本更强大的力量的时候，当经济产业和产品体现出文化品格的时候，这个国家的经济才能进入更高的发展阶段，才能具有可持续发展和

持续创造财富的能力。通过总书记和总理的这几段论述，可以看出我们党和政府越来越意识到文化在经济和社会发展中的作用。2010年7月胡锦涛总书记发表重要讲话，其中就提出了文化的发展是经济社会发展的重要支撑，这次全会明确提出文化是经济社会发展的重要支撑。

从国际形势上看，全会公报概括成“三个更加”：当今世界正处在大发展大变革大调整时期，文化在综合国力竞争中的地位和作用更加凸显，维护国家文化安全任务更加艰巨，增强国家文化软实力、中华文化国际影响力要求更加紧迫。在这样的国际背景下，我们必须统筹考虑国际和国内两个大局，把握大势，因为理论思考是实践经验的提升和总结。一下我们从三个方面来看一下，文化问题的重要性和紧迫性。

一是综合国力竞争。学界出了一本《国家竞争力蓝皮书》，这是讲国家的综合竞争力，近20年我国的排名已经上升了56位，现在排在世界上第17位。综合竞争力决不仅仅是GDP，其中包括经济增长、创新、效率、结构等。排在前十名的是哪些国家呢？第一是美国，第二是欧盟，第三是日本，第四是韩国，第五是新加坡，第六是德国，第七是英国，第八是荷兰，第九是瑞士，第十是法国。这个竞争力是一种综合竞争力，其中服务业这一块我们国家现在上升很快，已经到了40%，可是前十名的国家基本上都在70%左右。大家知道，文化产业是服务业的一个重要组成部分。

二是维护国家文化安全。文化安全包括文化价值观、文化技艺、文化资源、文化市场、文化人才安全等多个方面。美国前国务卿奥尔布赖特在告别20世纪、进入21世纪的讲话中曾向美国人民、向全世界宣称，美国在20世纪的伟大胜利不在于它的航天飞机、导弹等高科技，而在于民主、自由、平等等价值观的输出。与之相似，英国前首相撒切尔夫人也说，西方世界不用担心中国，因为中国人只输出火柴、袜子、打火机、电视机，而不输出价值观，特别是核心价值观。显然，她们把价值观、尤其是核心价值观看成是实现自身文化安全，同时进行文化侵略、进行文化沙文主义最重要的武器。现在我国在物质产品生产的进出口上是顺差，但在文化产品的进出口贸易上是逆差。前几年我们文化产品贸易进出之比是10：1，近年我们的出口有所增长，但即便是这样也只是个别的艺术门类和个别的艺术产品，比如现在的版权贸易的进出口，我看到一个数字是达到了3：1，这是最好的。其他更多的还是处在逆差的状态。美国现在出口排在第一位的是文化产业，控制了全世界60%—80%的电视和广播节目的制作，占了三分之二的电影总票房。而我们国家的新闻出版行业的整个销售额比不上贝塔斯曼等大文化传媒集团中的一家。日本宝冢剧团是500人，年演出2000场，观众人数250万人次，演出收入14亿人民币。日本四季剧团是1100人，年演出2500场，观众233万人次，演出收入也在14亿人民币左右。搞舞台艺术的都知道，现在我们的院团一年演出300场就可以说是很不得了了。与发达国家院团相比，我们在场次上、人次上的差距非常大。

文化产品的逆差不仅是经济问题，更重要的就是所有文化产品都有文化内涵、价值观，就像美国电影《巴顿将军》，一开始就是一面美国国旗；还有《拯救大兵瑞恩》宣扬了美国的人道主义精神，那么它们是带着价值观念过来的。所以，现在怎么减少文化贸易逆差也是摆在我们面前的一个重大问题。

维护文化资源和技艺安全也不容忽视。上世纪70年代，日本人到景德镇访问就曾试图破解景泰蓝的秘技。他们用衣服蹭半干的彩釉带回日本用高科技手段分析它们，然后加以仿制并最终占领了全球70%的景泰蓝市场。川剧的变脸技艺在过去难于通过肉眼发现其秘密。后来，有人用高倍录像机录下其全过程破秘，使之大白于天下，造成巨大损失，教训特别惨重。这些年，我国的很多特殊技艺、工艺丧失严重，几乎已经无密可保。于是，外国人不再需要到中国来欣赏中国艺术，他们在本国就可以复制、欣赏中国艺术，甚至向国际上兜售、倾销，造成我们的被动。如，日本的花道、剑道、茶道都不过是中国的花艺、剑术、茶艺等，它们被日本吸收过去进行改造加工后就成了日本文化的代表，在国际上赚足了荣誉与金钱。

三软实力不软。软实力是美国约瑟夫•奈在上世纪90年代初提出的一个概念，就是一个国家的综合国力既包括经济发展、科学技术、国防和军事等硬实力，也包括价值体系、文化形态、社会制度、国民素质、发展模式等表现出来的凝聚力，影响力。一般讲软实力有四大构成要素：价值取向、文化目标、政策方针、制度设计。软实力是一种吸引力，它是文化精神价值观层面的认同，这个认同是在文化层面，精神层面，价值观层面的一种认同。软实力是国际事务中的一种战略资源。学者们认为，当今美国的软实力是最强大的。德国有个时代周报，主编叫约瑟夫·约菲，他认为美国的软实力甚至强过于他的经济和军事的资源。他说美国的文化，不管是通俗的还是高雅的，它都向外辐射出一种炙热，这种炙热只有罗马帝国时代才有，而且手法更新颖，更迂回。他说罗马和苏联它们的文化都止步于它们军事控制的范围，就是它们军事控制到哪儿它的文化到哪儿。而美国的软实力才真正造就了一个日不落的帝国，它超出了它的控制的范围，在全球范围内影响，日不落。

法国一位前外长认为，美国的强大在哪儿呢？他认为美国的强大就在于它能够激发他人的梦想和向往，美国梦嘛。全世界各地的人都做着美国梦，向往美国。当然了，很多学者也认为美国由于入侵伊拉克，它的软实力已经大大地下降。根据国外一些学者的研究，软实力在很大程度上要依靠文化产业。我刚才讲了，软实力是文化精神价值观层面的认同，而认同是一个动态的过程，它具有开放性和建构性。而文化产业生产和消费的过程，就是一种建构性的认同的实践。也就是说文化产业可以使国际社会越来越多的人对你这个国家有一种精神上的认同。

美国人十分懂得这个道理，所以美国政府和美国的企业下大工夫，向全世界传播他们的电影、流行音乐、电视、快餐麦当劳肯德基，时装和主题公园。你别看这个快餐，它是一种软实力。你看现在麦当劳肯德基在我们中国，父母就说今天你考试成绩好，我带你去吃肯德基，带你去吃麦当劳，今天是你过生日，不在家里过了，现在到麦当劳那儿去过生日了。这样一来我们这个小孩成长起来就成了肯德基麦当劳的一代，他心目中就觉得美国有好东西，美国是一个好的国家，他无形中就向往美国，看到美国的东西他就感到很熟悉，很亲切。

我举两个例子。一个例子是1944年6月，可口可乐公司通过艾森豪威尔，艾森豪威尔那个时候是欧洲盟军的统帅，把一大批可口可乐运到了英国，干什么呢？因为当时诺曼底登陆，他把这个可口可乐运到那儿去，随着登陆部队在诺曼底登陆了，登陆以后到处都看到盟军士兵拿着可口可乐在那儿喝，报纸上照片也都是那些士兵拿着可口可乐。这个可口可乐的形象其实就是美国的形象，就和诺曼底登陆这么一个重大的历史事件连在一起。你可以看到美国人下了多么大的工夫。再举一个日本的例子。日本把电视连续剧《阿信》，这个过去在我们中国放过，当时也很热播的，送到埃及去播放，结果大获成功。因为阿信重家庭，还有奋斗，这个埃及人很认同，很喜欢这个阿信。从此任何东西只要是日本的，埃及人都着迷。日本的产品比如电冰箱、洗碗机、音箱等等，在埃及的各大城市畅销无阻。这个就是文化产业作为国家软实力的重大作用，这些都值得我们借鉴。

第二，这是贯彻落实党的十七大部署和“十二五”奋斗目标，实现科学发展，全面建设小康社会的必然要求。

党的十七大提出了推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化新高潮的战略任务，而且明确提出了小康社会的文化目标。这次全会研究文化问题就把十七大提出的具体目标再进一步落实。今年开始实施的中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要对文化建设提出了明确的任务，要求基本建成公共文化服务体系，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。为了完成党的十七大和“十二五”的目标，所以我们也要推动文化改革发展，因为它直接关系到十七大任务的顺利完成，关系到“十二五”时期的奋斗目标。

我们要建设的中国特色社会主义是经济、政治、文化、社会、生态文明全面发展的社会主义，文化更加繁荣是全面建设小康社会的重要目标和重要保障，文化建设是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分。

党的十七大明确确立了“四位一体”的中国特色社会主义布局。这次全会为我们找准了文化在“四位一体”中的地位，明确了它和经济、政治的关系。公报指出，全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，既要让人民过上殷实富足的物质生活，又要让人民享有健康丰富的文化生活。强调我们必须抓好和用好我国发展的重要战略机遇期，在坚持以经济建设为中心的同时，自觉把文化繁荣发展作为坚持发展是硬道理、发展是党执政兴国第一要务的重要内容。

过去，在社会主义建设的过程中大家都很明了小平同志“发展是硬道理”的思想，后来提出“发展是第一要务”，这次全会最大的变化就是明确要求把文化繁荣发展作为发展是硬道理、发展是党执政兴国第一要务的重要内容。过去我们的发展观通常一讲发展就是经济发展，就是GDP，后来又提出了绿色GDP，现在我们党明确提出要把文化繁荣发展作为发展的重要内容，作为深入贯彻落实科学发展观的一个基本要求。进

一步推动文化建设与经济建设、政治建设、社会建设以及生态文明建设的协调发展，在全面建设小康社会中统筹推进文化建设和经济建设、政治建设、社会建设和生态文明建设是我们党和国家工作中一个显著的特点。

第三，这是我们党领导文化改革发展，担负起历史责任，实现中华民族伟大复兴的必然要求。

胡锦涛同志在今年的“七一”讲话中指出，社会主义先进文化是马克思主义政党思想精神上的旗帜。这次全会公报强调，中国共产党从成立之日起，就既是中华优秀传统文化的忠实传承者和弘扬者，又是中国先进文化的积极倡导者和发展者。在庆祝中国共产党成立九十周年和辛亥革命一百年的过程中出现一种理论，一些学者认为辛亥革命打乱了中国现代化的进程，中国现代化的倡导者不是孙中山、中国共产党，而是慈禧太后、李鸿章、袁世凯，其理由就是辛亥革命打乱了中国的文化传统，本来中国可以仿照英国搞一个君主立宪的制度，保留皇帝的同时也能好好地搞现代化，既没有战乱，也没有民怨，也没有痛苦。他们还认为五四运动中断了中国的文明传统，五四运动是反孔的。他们认为，再往下发展，中国共产党更是否定中国的传统文化，是中断了中国现代化进程的一个组织。这种非常错误的理论造成了很坏的影响。事实上我们党历来高度重视运用文化引领前进方向、凝聚奋斗力量，团结带领全国各族人民不断以思想文化新觉醒、理论创造新成果、文化建设新成就推动党和人民事业向前发展，文化工作在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了不可替代的重大作用。

毛泽东同志在革命时期就主张建立两支军队，要有一支武装的军队，要有一支文化的军队，在很多场合下批示一篇文章能抵上一个师，非常看重文化在推动革命中的作用。新中国成立以后，党的八大进一步发扬了党的七大上已经提出的要“建设民族的、大众的、科学的文化”这一思想，在确定社会主义基本矛盾的时候明确提出社会主义的基本矛盾是人民日益增长的物质、文化需求和落后的生产之间的矛盾。我们党对文化的认识是非常深刻的，因为它是人民的基本需要，这体现了以毛泽东同志为代表的第一代中央领导集体在文化上的高度自觉。

邓小平同志提出了物质文明、精神文明两手抓，明确指示道德理想是更重要的东西，如果我们的改革开放影响了道德理想，我们就走到邪路上去了。高度重视精神文化建设的党的第二代领导集体在这方面进行了大量的卓有成效的工作，在改革开放的同时坚持社会主义文化前进的正确方向。

江泽民同志提出了“三个代表”重要思想，首次把代表先进文化的前进方向提到我们党的纲领上，这在认识上又提高了一步。并按照“三个代表”重要思想的要求指导我们党的工作，进一步体现了对文化工作的重视。以胡锦涛同志为总书记的党中央，在党的十六大以后，实现了经济、政治、文化、社会建设四位一体小康社会建设的布局，那么这次全会上总书记又讲，文化工作要跟经济工作一起部署、一起检查、一起督促落实。

由此可见，我们党对文化历来有高度的自觉，并不像一些别有用心人所说的共产党中断了中国文化传统。我们积极创新文化内容、文化形式，发扬民族文化的优秀传统，这都体现了我们党对文化的重视。对这个问题我们要有一个明确的认识，就是中国共产党在领导人民实现当家作主、建设现代化中国、进行民族伟大复兴的同时，始终把文化看成社会进步的重要推动力量，从来没有在这方面迷失过方向。

面对新形势，我们党更进一步明确了文化的重要地位，胡锦涛总书记多次在报告中提出，文化越来越成为我们凝聚力的源泉，越来越成为我们经济发展的支撑，越来越成为人民丰富精神文化生活的热切期望。这次专门以全会的形式讨论部署文化改革发展问题，这就是我们党高度文化自觉的一个证明。我想，这次全会将进一步提高全党、全国的文化自觉意识。在当代中国发展中，我们党要带领全国各族人民全面建设小康社会就必须坚持社会主义先进的文化理想，担负起领导文化改革发展的历史重任。

党的十七大作出了一个重要的判断，就是中华民族伟大复兴必然伴随着中华文化的繁荣兴盛。现在世界对我国的关注集中起来就是：中国选择了一条什么样的发展道路；中国的发展对世界意味着什么。我国也多次向世界宣示，中国始终不渝走和平发展道路。在坚持自己和平发展的同时，致力于维护世界和平，促进各国共同发展、繁荣。现在中国的发展道路得到了越来越多国家的理解和认同。在这次金融危机中，我们国家以独特的社会主义的制度优势、体制优势，发挥了中国特色社会主义独特的作用。现在中华文化的作用和影响力也引起了全世界更大的关注，但目前我国文化的整体实力和国际影响力与我国国际地位还不相称，与我国的深厚文化底蕴还不相称，我们国家丰富的文化资源还没有转化为文化软实力。

在世界上，大国崛起的时候都有一个文化准备的问题。许多历史学家认为真正意义上的世界历史是从公元1500年前后开始的，因为在这之前生活在世界各地的人们只是局部的接触和交往，没有人知道完整的世界是什么样子。当时的中国正处于明朝的弘治年间，虽然有一个弘治中兴，在明朝还算是比较鼎盛的一个时期。1500年前后的地理大发现拉开了不同国家相互对话、相互竞争的序幕。500年来的世界舞台上，先后有海上霸主葡萄牙和西班牙，海上的马车夫荷兰，然后又有日不落的英国，还有陆上强权的法国，在夹缝中崛起了德国，随后又出现了东方强国日本和超级大国俄罗斯，最后是新兴强国美国在19世纪末成为世界的头号强国。到今天为止，这些国家你方唱罢我登场，各领风骚，在不同时期创造了属于自己的辉煌，但他们都有一个共同点就是文化在崛起中发挥了独特的作用。一是民族意识是崛起的原生动力；二是文化传统是崛起的必要条件；三是文化的感召力是提高国家整体影响力的重要手段；四是开放的民族心态；五是思想的引领和制度的创新是深层次的根源；六是具有感染力的文艺作品是推动崛起的精神动力。丘吉尔有句名言，我宁愿失去一个印度，也不愿失去一个莎士比亚。文艺复兴时代出了那么多伟大的作品，都被这些国家后来作为一种重要的精神动力，从这也可以看出文化的独特作用。

我们来看看我们的邻居日本和韩国。日本政府大力推动文化，特别是文化产业的发展。1995年日本确立了面向2l世纪的“文化立国”方略。2001年他们又全力打造知识产权立国战略，要求十年内把日本建成世界第一大知识产权大国，现在他们正在实现这个目标。动漫产业一直是日本文化产业发展的重点，日本也借助计算机技术，强化了“动漫王国”的地位，使动漫产业成为第三大产业，全球播放的动画片，60%是日本制造，在欧洲则超过了80%。韩国在经历亚洲金融危机的严重冲击时，金大中总统在1998年正式提出了“文化立国”方针，同时他们建立了国家文化振兴委员会，然后政府成立了文化产业振兴院。当时我国的文化产业司有九个人，而韩国文化产业振兴院有八十多人。2001年，又成立文化产业振兴院，领导文化观光部推动“文化立国”战略的全面实施，全方位地支持文化产业。2010年，韩国文化产业总值已占到该国国内生产总值的6.2％左右。韩国把数字游戏业确定为国家战略产业，借助计算机网络技术，大力提升数字游戏产业。据韩国文体观光部和文化振兴院的统计，今年上半年韩国商业娱乐文化产业的出口产值达到了近2兆韩元。其中游戏文化产业的出口额就达到了1.2兆元，成为了不折不扣的“帝王”。

中华民族的伟大复兴离不开文化的繁盛，中华文化作为世界上唯一没有中断过的文化曾有过辉煌的过去。回顾中国历史上的文化辉煌的时期呈现以下几个特征：一是经济发展而百姓富裕。春秋时管仲治理齐国，十分重视经济发展和社会文化之间的联系，《管子》一书就曾提到“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，齐国经济的繁盛吸引了当时各国大量的优秀人才来齐国。到了战国时候齐国设稷下学宫，诸子百家中的知名人物如儒家的孟子、荀子，法家的慎到，阴阳五行家的邹衍等都曾到此讲学、论战，稷下学宫可以说是诸子百家一个重要的发源地。

二是政治稳定而清明。宋代三是文化的特点是文化积累而创新。现在我们提出文化DNA的概念，就是文化是有传承的，不能完全截断它和历史的发展从头来的。优秀传统文化凝聚着中华民族自强不息的精神追求和历久弥新的精神财富，是发展社会主义先进文化的深厚基础，是建设中华民族共有精神家园的重要支撑。要全面认识祖国传统文化，取其精华、去其糟粕，古为今用、推陈出新，坚持保护利用、普及弘扬并重，加强对优秀传统文化思想价值的挖掘和阐发，维护民族文化基本元素，使优秀传统文化成为新时代鼓舞人民前进的精神力量。

第四，这是切实解决当前我国文化建设面临突出问题的必然要求。

文化现在面临着新形势、新情况和突出问题，既有机遇又有挑战。一方面，改革开放以来，特别是党的十六大以来我们党的文化工作取得了巨大的成就。另一方面，我们又面临着一些突出的矛盾和问题。我们概括成“四个还不完全适应”：与人民群众日益增长的精神文化需求、与快速发展的现代传播手段、与不断扩大的对外开放、与推动我国经济社会又好又快发展的新形势相比，我国文化的发展还不完全适应。

与人民日益增长的精神文化需求还不完全适应。从总量上来说，到2010年我们的GDP达到了39.8万亿元人民币，居世界第二位。财政收入是8.3万亿，人均国内生产总值超过了4000美元，外汇储备是2.8

万亿美元。根据这样的经济总量，按照恩格尔系数和世界文化的发展规律，在理论上我们的文化消费应该达到4万亿人民币，但实际消费只有1万亿人民币。再有一个是人均图书馆的数量。国际图联规定，5万人一座公共图书馆。公共图书馆不是指学校的，也不是指科研单位的图书馆。日本现在是4.2万人一座，美国是3.3万人一座，法国是2.2万人一座，英国是1.2万人一座，而我国是40多万人一座图书馆。虽然这个计算有可探讨之处，各国国情也不同，但是在城市中我们国家现在最好的情况也是10万人一座图书馆。再一个是电影银幕的数量，美国有4万多块，我们国家现在发展非常快、非常好，也就五千多块。这还仅仅是总量方面的概念。

这次全会通过的决定中提出提高文化发展质量问题。是不是满街都是网吧就说明文化市场很繁荣了，就能满足人们的精神文化需求了？所以，还有一个提高文化发展质量问题，有一个“反三俗”的问题。

与快速发展的现代传播手段还不完全适应。我再举一个例子，我们去年开的网络博览会上发了一个奖给最早报道舟曲灾情的一个大学生。这个大学生回乡探亲，舟曲发生灾情的时候，他马上用手机拍摄照片发到微博上，成为第一报道舟曲灾情的人。现在我们有两亿多微博用户，不就等于有两亿多发布新闻或者舞台演出的平台了吗？全国有7亿多手机用户，手机上网2亿多人，5亿多网民，拥有博客的有2.3亿人。随着科技的发展，现在有网络电视、手机电视，还可能与新的科技手段结合创造出更多的新业态，那么怎么与这种发展形势相适应，这也是我们面临的一个大问题。

与不断扩大的对外开放还不完全适应。我们现在同世界上160多个国家和地区保持着良好的文化交流关系，与145个国家签订了政府间文化合作协定，有近800个文化交流执行计划。另外我们有中国春节、中国文化年、相约北京等品牌文化活动。我们在海外设立了96个使领馆文化处（组），已经有9个文化中心，322个孔子学院。但这种不断扩大与我们对外开放的形势还不能完全适应。

另外，在我国文化改革发展中还存在一些突出的问题。一是道德失范的问题。一些不仔细分析的人往往看到一点问题就会引发出对我们文化的怀疑，这影响了我们的文化自信。全会期间发生了一件事，2岁的小悦悦在佛山相继被两车碾压，7分钟内18名路人路过但都视而不见，漠然离去，最后一名拾荒者上前施以援手。这件事引发网友热议，有人说老太太这样做是为了炒作自己，还有人说出现这样的事情怎么能说我们的文化建设有成就呢？大家可以看一下最近舆论上关注度比较高的三个小孩儿，一是杭州坠楼的小孩儿，二是从动车里救出的小孩儿，三是被汽车两次碾压的小孩儿，这三件事情里面有两件是令人感动的，我们承认道德方面的问题，但也不能因此就全盘否定我们文化建设的成果。

二是诚信失却的问题。我们的传统文化是非常讲诚信的，但目前由于市场经济某些消极面的影响，加上我们的法律法规不完备，社会公民的素质还不高，出现了各类造假现象。尤其是食品安全问题成了国人最关心的一个问题，这是一个诚信问题，也是目前文化风尚引领方面的一个突出挑战。

三是心理失衡的问题。现在年轻的大学生、工人有跳楼的、自杀的，还有一些人遭受了一点小挫折，就作出一些不理智的举动，整个民族心理上的脆弱确实是值得重视的一个问题，这是文化缺失的一个重要表现。社会上一些人的价值观、荣辱观扭曲，不择手段地表现自己，急功近利。我们的网络文化中也存在一些不良信息，文化产品质量还不高，舆论环境和文化环境还不够良好，公共文化服务水平不高，产业发展的规模不大，在国际上的文化影响力还不够。

基层社保经办机构亟需深化改革 篇6

目前,全国县级以上行政区划单位共有3223个,社保经办机构有8411个,平均每个县级以上行政区划单位有2.6个经办机构。一些地方超过3个,普遍存在数量过多,机构设置过于分散的状况,五险统管的社保经办机构还远未建立。各社保分支机构自身建设也不容乐观,至少距全国统筹的要求还很远。这主要表现在以下几方面,首先,人手紧张和经费保障不足已经成为突出的矛盾和问题。在一些地方,有着超百万人口的大县,社保经办人员却仅区区十几人,机构不够健全,必要的复审、稽核无法实现,只是疲于应付一些日常的工作,这不利于社保事业的健康有序发展。同时经费的不足也制约着政策的执行、事业的发展,也对从业人员积极性有着不小的影响。其次,社会保险经办机构在社会保险费征缴管理体制中存在征缴部门不统一,工作不容易协调,管理成本高,管理运行效率低下,征缴管理和社会保险管理相脱节,参保人权益受损的问题。再次,统筹层次不统一,造成政策执行不到位。目前,虽说我国大部分地区实现了省级统筹,但实事上,各基层单位人员经费来源于地方,管理受地方管理,造成地方利益高于全局发展,国家政策有时被地方的一些土政策干扰,导致流于形式。地区发展不均衡,政策制定执行的偏差,致使参保人员转移流动不够顺畅。此外在人员素质、经办程序、权限设置等方面也不同程度地出现了这样那样的情况。所有这些由于统筹层次与社会经济的发展不相适应,导致的诸多问题不断显现,经办机构名称不统一,级别和隶属不统一,编制和职能不统一,业务流程不统一,信息平台不统一,社保经办机构很难独立自主运行。所有这些对社保事业的健康发展产生了不利的影响,笔者就此提出几点改革建议:

第一,结合贯彻实施《社会保障“十二五”规划纲要》尽快落实后续修订立法计划,统筹规划、加强协作,明确目标、任务,力争配套法规政策修改完善。适时制定社会保险经办条例,由于《社会保险法》对经办机构的职能、设置及经费保障等有提及,应及时细化,适时制定社会保险经办条例进行明确。明确经办机构性质,细化业务职责,规范组织结构,统一管理模式,统一信息平台,实行规范化、标准化、专业化管理,明确人员配置及经费保障等问题,为经办机构建设创造全面规范的制度环境,使社保经办机构能够充分行使所承担的职能。尽快制订“社会保险经办机构管理条例”也有利于把经办服务体系改革推向前台,早日对经办机构的性质、定位和职能等诸多问题定下来,以推动经办体系改革前行。

第二,建议在社会保险经办系统实行垂直管理,成立全国社会保险管理总局,建立一支专业化的社会保险职业队伍。实行动态的负荷比管理机制,每一个经办机构可以建立法人治理结构,向独立自主运营的社会公共服务机构过渡;建立全行业统一的管理经办体制,实行全系统的垂直管理,理顺行政管理职能,制订业绩考核机制,建立考核奖罚制度。

第三,建议在事业单位分类中将社保经办机构工作人员过渡为公务员或参照公务员。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号),事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务等三个类别。社会保险经办机构显然具有行政职能,如社会保险稽核、征缴等职能。因此,在事业单位分类改革中,社会保险经办机构应实行参照公务员管理或定性为特殊类公益事业单位。笔者倾向于转为参照公务员管理单位,编制由上级经办机构和同级机构编制管理机关核定,与传统的机构编制管理机关完全脱钩,完全参公管理,这样做有历史的原因也是客观现实的要求。

第四,社保经办经费的保障。经办机构行政费用由同级财政给予保障,就不可避免地受同级政府的影响,管理受地方管理,地方利益和全局利益的关系处理,各地财政情况不同,经费的保障水平难以保障和统一。这要求我们的统筹层次提升,而这样的保障,又不符合社保经办机构的行业特征,不利于社保制度建设,不利于构建服务型政府。因此,经办机构的经费支出应视为制度运行的行政成本,应在社会保险基金支出项下列支。从国际通行的惯例来看,不管什么模式,几乎无一例外地都将行政成本列入社会保险基金支出之中,作为社保制度或养老保险制度的一个成本来对待。在统一模式里,虽然经办系统是由国家建立的,经办人员是国家的雇员,但其行政成本都列入基金支出之中。

上述四项改革建议,基本可以确保社保制度运行质量,从根本上解决经办机构经费保障不足,解决投入体制的分散化,在全国迅速建起统一电子核心平台,从而保证制度运行质量、提高参保人员流动性的保障和弥补制度设计中的一些不足。

目前世界各国经办服务模式中呈现出的这些规律,也适用我国,中国社会保险事业和经办服务体系改革也应遵循这些规律按照其发展的基本方向、制度目标进行规划和运行。

参考文献