乡政府与村委会的关系

乡政府与村委会的关系

乡政府与村委会的关系 篇1

乡镇人民政府与村委会之间，不是领导和被领导的关系，而是指导和协助关系，这是由《村委会组织法》规定的。《村委会组织法》第三条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给于指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

这种指导和协助的关系，是由村委会的性质所决定的，因为村委会既不是一级政权组织，也不是乡镇人民政府的派出机构，而是村民自我管理、自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，因此，二者之间不存在行政隶属关系。

乡镇人民政府对村委会的指导主要体现：（1）政策指导，既保障村委会的决议、决定符合党的政策和国家的法律规定；（2）组织指导，即指导和帮助村委会搞好班子建设，特别是村委会的换届选举工作；（3）工作指导，即指导村委会依法办好各项工作，如办理公共事务和工艺事业，维护社会治安，调节民间纠纷，建立健全社会化服务体系等。无论是从理论还是从现实生活看，村委会工作都离不开这种有效的指导，这是保证村民自治事业健康发展的重要条件。

村委会协助人民政府开展工作主要体现：（1）向村民宣传党的方针、政策和国家宪法、法律、法规，做到家喻户晓；（2）按时完成上级人民政府及其有关部门布置的各项工作；（3）及时向乡镇人民政府反映村民的意见、要求和建议。

乡政府与村委会的关系 篇2

一、村委会供给公共品情形下的委托代理关系

在村委会提供村级公共品中, 由于每个村民不可能亲自参与村公共品供给决策的所有过程, 这就决定了由村民选举的、代表村民利益的村委会代理行使村级公共品的供给决策。在这里, 所有的村民都是公共品的消费者和资金的提供者 (资金提供的方式包括预先支付和消费后补偿) , 同时, 也是公共品供给的委托人, 村委会则是该公共品供给的代理人, 即所有村民与村委会形成了委托代理关系, 由村委会代理所有村民作出公共品的供给决策。

但是, 这里所指的村委会只是独立决策单位, 而它本身并不是生产单位, 公共品的生产必须依托企业来进行, 这样, 在村委会供给公共品的过程中就出现了三方主体:委托人 (全体村民) 、代理人 (村委会) 和采购供应企业。各行为主体之间表现出的关系是:消费者集团 (即全体村民) 与村委会是委托代理关系, 村委会与企业 (生产者) 之间是采购关系, 也就是形成了委托代理加采购的关系。即是说, 在村委会供给公共品中, 村公共品供给主体之间形成了以下关系, 如图1。

在委托代理加采购的关系中, 村委会代理消费者 (村民) 向生产者购买产品和服务, 但用的却不是村委会自己的资金, 于是产生了村委会与各企业合谋来损害村民利益的可能, 由此而产生了激励和监控机制的设计问题。

二、村级公共品供给中委托代理加采购关系的激励与监控问题分析

在村级公共品供给的委托代理加采购关系中, 村委会作为公共品供给的代理人, 在村级公共品供给决策过程中拥有私人信息, 从而致使消费者集团 (全体村民) 与村委会之间的委托代理关系本质上是一种合作关系。这种合作的产出就是村级公共品的有效供给。委托人即消费者集团 (村民) 从中得到的收益是从村级公共品的消费中得到的好处, 而代理人 (村委会) 的收益则是代理村公共品提供中得到的佣金和从村公共品采购供应企业的寻租中获得的利益 (代理人获得的这种利益是以损害委托人的利益为代价的) 。公共选择理论认为, 每个具有独立价值和利益的个人, 都会因谋求实现其个人的目标和利益要求参加政治决策。[2]因此, 村委会成员不可避免地具有经济人的性质, 以追求最大化的个人利益为行为准则。在经济人意识的驱使下, 村委会及其成员在决策时就可能选择通过寻租来获取最大化的个人利益。

而委托代理加采购关系中的另一个主体——生产企业的行为方式恰恰能满足村委会及其成员的这一心理。在一个村级公共品的供应市场中, 可能存在众多的供应企业进行对公共品生产授权的竞争。如何在激烈的角逐中取胜, 竞争企业采取的主要方式往往就是对村公共品供给的代理人 (村委会及其成员) 的行贿。这样, 委托人、代理人、生产方三者之间就形成了下列关系。如图2。

在关系1中, 全体村民委托村委会代理公共品供给决策, 并对其进行监控和激励, 村委会则代理全体村民进行公共品的供给决策, 抽取租金并力图规避监控。在关系2中, 村委会进行公共品的采购决策, 确定产品供应企业, 有可能接受供应企业的贿赂, 各供应企业为了能够得到产品的供应权则可能展开对村委会的行贿竞争。从图2可以看出, 关系2直接损害了委托人的利益, 即:村级公共品的供给不能实现最优。而产生这一问题的根源是村民与村委会之间的信息不对称, 也就是代理人是否受贿是代理人的私人信息。这种信息不对称的结果是村委会成员的“道德风险” (1) 行为或选择侵害村民利益的寻租行为来获得最大化的个人利益。从委托代理理论出发, 委托人 (全体村民) 可以通过激励、监控等方式来约束代理人, 以减少或避免信息不对称情况下村委会出现的“道德风险”等问题。

三、村级公共品供给中委托代理加采购关系的激励与监控

由上述分析可知, 在委托代理关系中, 委托代理双方所占有的信息是非对称的。与委托人相比, 代理人往往掌握着更为准确、更为详细的信息, 更能充分地了解自己的行为状况、能力以及偏好, 因而代理人存在利用这种信息非对称性来进行投机的动机, 使得委托代理人之间目标函数产生偏差。因此, 委托代理理论所要解决的核心问题是如何根据可观测到的有限信息来激励代理人, 并采取有效手段来监控代理人, 以使代理人与委托人之间目标函数相一致。

1.构建村级公共品供给中委托代理加采购关系的激励机制

按照委托代理理论, 激励是指委托人使用某种社会价值标准或某种社会福利指标, 促使代理人从自身利益最大化出发, 自愿地选择与委托人标准或目标相一致的行动。在信息不对称的情况下, 代理人具有私人信息, 这就使得通过双方对所采取的行动和支付的条件进行讨价还价来达成最佳契约成为不可能。但是, 代理人所选取的行动依赖于委托人所提供的报酬契约, 若报酬契约设置了激励, 代理人的决策就将受到报酬契约的诱导, 这样就可能大大降低村委会选择“道德风险”行为的可能性。[5]因此, 为了激励村干部自觉规避在供给村级公共品时可能发生的道德风险问题, 积极有效地按照村民的意愿供给公共品, 笔者认为, 可以在建立村民评价村干部业绩机制的基础上设立以下报酬契约:

(1) 经济报酬契约:建立与村级公共品供给效果挂钩的村干部工资绩效报酬机制。村干部工资可实行“基础工资+绩效工资”的绩效工资制, 并且应加大绩效工资的权重, 基础工资由可财政按月统一发放, 绩效工资则由各乡镇根据年终考核结果发放, 因此, 应把对村干部的考核权交给村民, 即根据村民对村委会供给公共品的满意程度定绩效, 把村干部的绩效工资跟村级公共品供给的效果紧密联结在一起, 从而有效地激励村委会成员自觉地按照村民的意愿和偏好供给公共品。同时, 对于村民公认的大公无私、有良好工作业绩、正常离任连续在职达一定年限的村干部, 国家可为其建立养老医疗保险和离任生活补贴。

(2) 政治报酬契约:建立与村级公共品供给效果挂钩的村干部晋升和罢免机制。一方面, 建立良性晋升机制, 让那些积极为村民办实事办好事、廉洁奉公、为农村建设做出较大贡献的村干部在政治上有奔头。如每年县里和乡镇可以从群众评选出来且经过县里考核的优秀村干部中考试选拔一批乡镇公务员或给予人大代表、政协委员候选人的提名机会。另一方面, 落实村民对村干部的罢免机制。我国《村民委员会组织法》第16条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民联名, 可以罢免村民委员会成员, 罢免要求应当提出罢免理由。”从这条规定可以看到, 若村民认为某个“村官”在任职期间不能胜任该职务的, 村民有随时罢免“村官”的权力。但是, 《村民委员会组织法》又规定, 罢免要求应当交给村委会, 村委会先对村民的罢免要求进行法定人数上的审查后, 由村委会负责启动罢免程序。在这种情况下, 由于村委会的主任和副主任手中握有公共权力, 当他们成为罢免对象时, 往往就会利用手中拥有的权力拒绝召开村民会议, 导致罢免程序无法启动, 造成村民所享有的罢免权落空。因此, 当村民要求罢免的对象是村委会成员时, 可把罢免要求和罢免理由交给村委会主任, 由村委会负责召开罢免会议;当村民要求罢免的对象是村委会主任或者副主任时, 罢免要求和罢免理由则应交给乡镇政府有关部门, 由乡镇政府有关部门负责对提出罢免要求的村民进行法定人数上的审查和罢免理由的审查, 并负责召开村民大会, 以保证村民对不能胜任职务特别是腐败村官的随时罢免权的行使。

(3) 精神报酬契约:建立与村级公共品供给效果挂钩的村干部声望激励机制。除了设立经济、政治等物质激励方式以外, 还可以通过表扬及批评等精神手段来激励代理人 (村委会) 。一方面, 每年乡镇或县里可组织“村民心中的好村长、好村干部”等评比活动, 以村级公共品供给的质量和效率为指标, 对若干个勤政廉洁、村民最满意的村干部 (由村民投票的比例大小选出) 进行表彰, 同时, 还可以组织全县村级公共品建设的评比活动, 使各村相互学习、相互激励;另一方面, 可对村民批评多、廉洁不够、公共品供给滞后的村委会、村干部进行通报批评。在我国, 一个行政村的范围并不大, 村民与村干部往往比较熟悉, 因而村干部们往往会格外重视自己在村民中的声誉。另外, 每年这种评比活动将对自己下届能否再次当选村干部产生重大的影响, 因而这种评比活动将有效促使村干部们努力办好村公共事业, 积极建设村基础设施, 自觉地做好廉洁自律, 争做村民最满意的村干部, 并自觉规避在村民心中的坏形象。

作为理性的“经济人”, 在经济、政治、精神等报酬契约的诱导下, 村委会成员将会在一定程度上自觉产生拒绝企业的贿赂、致力最优供给公共品的内在动力, 并采取与村民目标相一致的行动。但是, 这里值得一提的是, 村民与村委会之间的信息不对称状况依然没有改变, 掌握公共品供给的决策权的村委会及其成员依然可能选择“道德风险”行动 (即当致力于最优供给公共品所带来的收益小于向供应企业寻租所带来的收益时, 村委会及其成员依然可能选择接受供应企业的贿赂、降低公共品供给的数量和质量的策略) , 而且激励机制功能发挥的前提就是村民能够对村委会及其成员业绩、品德的有效评价。因此, 在设立激励报酬契约机制的同时, 还应建构严密的监控机制。

2.构建村公共品供给中委托代理加采购关系的监控体系

委托代理理论认为, 监控就是委托人通过一系列监控手段, 致使代理人的“道德风险”行动难以成功, 促使代理人不得不选择与委托人标准或目标相一致的行动。在村级公共品供给的委托代理关系中, 可着重从以下几方面着手加强监控:

(1) 夯实监控基础:建立村级公共品供给的全程信息披露制度。要实现对村委会供给村级公共品的有效监控、充分发挥上述激励机制的激励功能, 首要的就是尽可能消除村民与村委会之间的信息不对称的状况。为此, 可以考虑建立村级公共品供给的全程信息披露制度。一是建立村级公共品供给的规划公开制度。即村里一定时期的规划 (包括项目及预期资金安排等) 要向全体村民公开, 以便村民检查和评价村委会的业绩, 并对村建设提出建议。二是建立村级公共品供给的过程公开制度, 即公共品供给的进展情况、资金到位及使用情况要经常性地在村委会公告栏向村民公开, 使村民能准确了解到村委会供给公共品决策的全过程, 对村干部的业绩和廉洁状况进行有效的评价和监督, 保障村民能够进行事前、事中、事后的全程监督。三是完善村民委员会组织法, 对村级公共品供给信息披露的形式、内容等细节做出明确的规定, 并明确信息披露涉及的各利益主体和责任人的法律责任, 促使信息披露制度落到实处。

(2) 健全监控主体:建立乡镇政府、村监事会、村党支部的全方位监控体制。首先, 建立村委会供给村级公共品的报告、审计制度, 强化乡镇政府对村委会的监控。即村委会定期向乡镇政府报送村采购统计情况表, 方便乡镇政府对村级公共品建设情况和资金使用情况的检查、监督、纠偏。其次, 建立村监事会, 强化村民对村委会的监控。由于村民的分散化、“原子”化以及素质不高, 导致在对村委会的监督中常常出现监控主体缺位的状况, 为此, 可以专门设立一个机构——村监事会, 经常性代表村民实施监控行为。监事员一般可从家住本村的退休老干部、老教师、老党员、人大代表、政协委员、致富能手、回乡创业人员中选举产生。监事会应拥有以下权利:参与村道路、学校、医院等公共品建设的研究、决定, 对村委会作出的不切实际的决定行使“否决权”;对村财务的每一笔支出进行审核, 参与大额度资金的调度和支出, 对不真实、不合法、不合理的村集体开支予以否决;对集体财务、村干部任期届满或离任进行审计, 并向群众公布结果;召集村民大会、村民代表大会或村民座谈会议, 对村干部进行民主评议, 对被评议为不称职的村干部责令辞职, 对不辞职的村干部启动罢免程序。第三, 赋予村党支部罢免建议权, 强化村党支部对村委会的监督。村党支部不仅应尊重村委会代理村民供给公共品的决策权, 同时, 也应大胆对村委会进行监督, 对工作不称职、不听从村党支部正确意见、不服从村党支部正确领导的村委会干部, 及时建议村民大会进行罢免, 还可以向乡镇人大提出罢免建议。通过健全监督主体, 使村委会及其成员难以采取道德风险行动。

(3) 完善监控制度:建立和完善村级公共品采购的招标、准入管制和付款制度。首先, 建立并完善村级公共品的招标采购制度。即应通过完善村民委员会组织法, 对达到一定金额的公共品的供给一律实行招标采购, 并对公共品供给的招标形式、内容等细节做出明确的规定, 运用法律保障招标情况向全体村民公开, 整个招标过程置于监事会的监督下进行。其次, 建立村级公共品采购的准入管制制度。即对于那些参与公共品招标的企业, 村民代表大会或村监事会有权对其进行审核, 并对市场信誉差、职业道德差的企业进行限制准入, 从源头上减少企业对村委会及其成员行贿现象的发生。第三, 建立采购与付款的内部牵制制度。在村委会采购活动的过程中, 如果村委会既负责采购的具体组织工作, 又直接支付货款, 便会失去必要的外部监控, 很容易产生“道德风险”问题。为此, 必须使商品的采购、验收、付款三个环节相互分离, 建立村委会、监事会、供应方相互制约机制, 即村委会主管负责组织招标等采购工作, 但无权支付货款;监事会不直接采购, 但拥有和村委会同样的最后验收签单权;财务部门只能凭监事会的验收签单才能支付货款。这样就使购买、验收、付款三权分离, 形成相互制约的内部牵制机制。也就是说, 通过监控制度的完善, 从制度上遏制村委会寻租行为的发生。

摘要：从委托代理理论的视角出发, 村级公共品供给存在着三方行为主体:全体村民、村委会、生产企业, 三者在村级公共品供给的过程中实质上形成了委托、代理加采购的委托代理关系。若要防止在这种委托代理关系中的村委会对村民利益的损害, 就必须落实社会主义新农村建设“管理民主”的要求, 通过构建激励和监控相结合的机制, 促使村委会致力于村级公共品的最优供给。

关键词：新农村建设,村级公共品,委托代理,激励与监控

参考文献

[1]拉丰, 马赫蒂摩著, 陈志俊等译.激励理论:委托代理模型[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.

[2]丹尼斯.C.缪勒著, 杨春学等译.公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社, 1999.

[3]李成威.公共产品的需求与供给:评价与激励[M].北京:中国财政经济出版社, 2005.

乡政府与村委会的关系 篇3

第一,隶属关系。所谓隶属关系,是指在组织层面上,政府网站直接隶属于它所对应的政府或部门,负责管理和维护政府网站的主管部门往往是政府内部的某个业务处室,是一级政府的组成“块块”,要绝对服从上级政府的组织领导和控制干预;在行为层面上,政府网站是实体政府的虚拟映射和功能延伸,要严格按照政府既定的业务范围、行为准则和业务流程开展工作。因此,政府网站作为取决于政府作为,即政府作为是政府网站作为的参照和依据,政府网站作为是政府作为的表征与体现。政府网站能否作为,怎样作为,关键在于政府作为。以三鹿奶粉事件为例,事件真相披露后,网民们对国家质检总局、卫生部等政府網站的反应迟缓甚至无所作为颇有微词,对网站不作为的批评也不绝于耳,矛头甚至指向所有政府网站,似乎类似突发事件没有尽早解决的罪魁祸首首推政府网站。事实证明,政府网站不作为的症结在于政府自身不作为,相关责任的追究,主要应归咎于政府,政府网站不应也无力全部承担。

第二,交叉关系。所谓交叉关系,是指政府网站与政府在价值取向和业务内容上相互重合,在行为方式和行为手段上互为补充。首先,在价值取向上均崇尚“以人为本”和“服务至上”的原则。充分了解和准确把握公众的服务需求,持续增强公共服务的能力是二者共同的核心发展机制;在业务内容上具有高度的关联性和吻合度。政府网站的功能定位在于信息公开、在线办事和公众参与,这与政府职能的基本内容相互对应。其次,在行为方式与行为手段上,传统低效的手工办公方式、以纸质为媒介的信息传递和窗口式服务目前仍然存在,但显然已不能够满足现代行政的要求。作为政府管理创新与信息技术成功联姻的产物,政府网站在丰富服务渠道、改善服务方式、提升服务品质方面的技术优势充分显现,它的应用和普及为政府职能在网上实现提供了可能,从而使用户更加充分地享受到电子政务带来的便利。当然,并不能因此而过分估计政府网站的作用,忽视甚至否定实体政府的意义和价值,因为至少在目前,政府网站承担更多的仍是工具性使命,电子化行政行为与传统的行政行为将会长期并存。

第三,制约关系。所谓制约关系,是指政府作为不可能也无法全部映射到政府网站作为,政府网站作为要受到政府作为的约束与限制,并非无所不包、无所不能。首先,一些政府网站的主管部门仍是事业单位性质,身份上的限制决定了其不具备行政管理职能,多数情况下只是起到决策咨询和纽带桥梁作用,作为的能力先天不足。其次,政府虽然掌握着社会绝大多数的信息资源,但大量涉密的信息不允许通过政府网站向社会公布。而且,政府网站毕竟不同于新闻媒体,以政府网站媒介的信息发布在时间、广度与深度上也都不可能与之同步一致。再次,政府网站的在线办事功能虽然具有无可比拟的优势,但它的实现程度与应用效果根本上仍取决于行政理念的更新、行政方式的转换以及政务流程的优化等更深层次的政府变革,由于政府改革具有长期性和渐进性特征,不可能一蹴而就,因此以网上咨询、申请、受理和审批等为标志的网站“一站式”服务也不可能一步到位。最后,政府网站虽然可在政府和公众之间搭建起一个网络化的交互平台,但真正进行事务处理和意见反馈的是处于后台的政府,公众参与功能实现的程度和效果仍然要受到政府作为的制约。

综上,政府网站和政府之间存在着隶属关系、交叉关系和制约关系,这导致政府作为和政府网站作为之间存在着本质上的因果关系。政府作为是因,政府网站作为是果,这种前后相继的因果关系还可以表述为本与末、源与流、主动与从动的关系。因此,改善政府网站作为的关键在于必须促进政府积极作为,这既符合因果关系中逻辑上和时间序列上的一般要求,又反映了推动政府网站走向成熟的必然路径,更凸显了政府改革与创新的重要意义。

乡政府与村委会的关系 篇4

忙农镇第八次村委会换届选举圆满完成，为使新的村委班子能够顺利开展工作，在这里对镇新一届村委干部进行培训，我首先向各位顺利当选表示衷心的祝贺，并对大家到这里参加培训学习表示热烈欢迎！

下面，我就如何发挥村民自治的优势，发挥村委班子的作用，开创我镇农村工作新局面讲以下两点。

一、如何处理好村党支部与村委会之间的关系 推进村民自治一定要坚持党的领导不动摇，要明确村民自治是在党的领导下的自治。如果村民自治离开了党的领导，或背离了党的领导，村民自治就会迷失方向。党的领导不等同于包办代替，如果把党的领导代替了自治，那么村民自治就没有了生机和活力，具体到党支部和村委会的关系上更是如此，党的领导体现为集体领导，主要体现在方针、政策的领导。

反过来讲，村委会应该主动接受党支部的领导，重大问题应该报告，涉及到村民自治的问题，应提交村民会议或村民代表会议来研究决定。但实际中有两种倾向：一是民主选举村干部，认为自己是全体村民选的，而党支部书记只是几个或几十个党员选的，总认为自己代表群众，只需对村民负责，不需对党支部负责，这是错误的；另一种倾向是党的领导就是支部书记领导，什么事都是由支部书记说了算，财务开支也由支部书记一人签字等，这恰恰是违背了党的领导。组织法规定：党的基层组织要依照宪法和法律规定支持保障村民自治活动，保障农民行使民主权利。党支部垄断了，包办了，而这些都属于村民自治的内容。为此，党支部和村委会都要找准自己的位臵，相互配合，相互支持。

（一）、村支部与村委会不和的主要表现有以下几种： 1.村两委班子工作不够协调。主要表现在党、政两职分别任职的村。一方面，村党组织负责人没有充分认识到村委会选举的重要意义，思想认识不到位，觉得过去是自己说了算，现在要分出一部分权利，心里很不得劲，不支持村委会的工作。部分村党支部领导观念、领导方式落后，对选举产生的村委会不信任，不支持，有的包办一切，有的撒手不管；有的心存顾虑，畏首畏尾，不敢领导，不会领导。另一方面，个别新任村委会干部不懂得党的规矩和国家法律，觉得自己是村民选上来的，应该全权处理村里的事务，村里的事支部管不着，与党支部比大小、论高低、争权力；有的把《村民委员会组织法》与《中国共产党农村基层组织工作条例》对立起来，把村民自治与党的领导对立起来，排斥党支部的领导，拒绝组织监督；

2.新、老班子间矛盾突出。这主要表现在集体经济实力较强的村。一方面，老班子成员认为自己劳苦功高，落选后权力一夜之间消失，心理不平衡，对新任班子工作不支持，故意给新班子出难题；另一方面，新村委会干部看不惯过去老村干部的做法，上任后根本不尊重他们，甚至全盘否定前任班子的工作。有的过去就与村干部有恩怨或有家族矛盾，自己“上台”后就要报复一下。3.存在着不安定因素。由于村两委关系不协调班子成员在群众中威信较低，缺乏凝聚力和号召力，致使村民对两委会班子成员失去信任，对长远发展丧失信心。

4.个别村新任村主任与村党支部书记有历史上的家族矛盾，直接影响了两委班子的工作协调和团结。个别的甚至把权力作为家族、宗族、派性势力谋取利益的工具，发泄个人恩怨，为所欲为。

这些问题如不切实加以解决，党支部的领导核心地位就会被架空，农村的领导体制就会逐步改变，就有可能葬送村级组织建设已经取得的成果，偏离农村基层民主政治建设的方向，甚至会从根本上动摇党的执政基础。

（二）、产生上述问题的主要原因

1．个别村干部存片面地认为：党支部“支持和保障村民开展自治活动”，就是说党支部仅处于“支持和保障”的地位。有村主任曾经这样讲过：村委会开展自治活动，按照《村民委员会组织法》规定，党支部无非就是起个“支持和保障”作用，这种认识是极其片面的。我们党是执政党，是我国社会主义事业的领导核心，代表着全国各族人民的根本利益。村党支部是党的基层组织，担负着把上级党委、政府的意图转化为农民群众自觉行动的重要职责，他们所代表的群众利益更具有根本性、广泛性和长远性。在一些重大问题上支部要吸收村委主要干部（非党可列席）参加研究，决定以后再由村委组织实施的时候，或召集村民讨论表决或在办理的过程中，党支部要“支持”村委的工作，党的组织和党员还要起“保障”作用。以保证党支部对重大问题决策后的顺利完成。这是在支部首先履行领导职能的前提下的“支持和保障”，而不是党支部处于从属地位。这里要明确一个职权范围，就是村主任无权背着党支部开会决定一些重大问题，更不能以“支部不能包办代替村委的工作”为由独立行使重大问题的决策权，重大的问题必须提交支部研究。

2．有的村干部错误地认为，村民直选的村主任比几十名党员选举的党支部书记权力大。我们曾经听有的村主任这样说过，我是几百人选出来的，你支部书记不过是十几个党员选出来的，因此就该我说了算……，等等。这些都必须坚决反对，及时予以澄清和纠正。在这里必须明确，绝不能以选票的多少定地位高低、定权力大小。事实上，坚持党的领导和实行村民自治是统一的，村党支部发挥领导核心作用与村委会依法履行职责也是一致的。一方面，强调发挥党支部的领导核心作用，不能轻视和否定发挥村委会和其它组织的作用；另一方面，重视发挥村委会等村级组织的作用，不能削弱更不能排斥党的领导。党支部对村委会既要敢于领导、善于领导，又要依照宪法和法律的规定支持和监督村委会依法履行职权，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权力。村委会既要自觉接受党支部的领导和监督，又要严格依法办事，积极主动地完成各项任务。村两委成员都要自觉维护党支部的集体领导和班子团结，做到思想上合心，工作上合力，行动上合拍。3．还有的村干部认为，村民委员会的性质是自治组织，村主任就可以我行我素。有的同志讲，村委会是自治组织，村主任有权开展“自治”活动。这里必须明确，“自治”是相对的，必须符合以下四个条件：一是村民委员会是在党的（包括支部）领导下的自治；二是村委会是在上一级政府指导下的自治；三是村委会是在党和政府的路线、方针、政策、法律规范下的自治；四是村委会是在广大村民正确监督下的自治。就是说，只能行使正确的自治权力和完成上级和村民交给的各项任务，而不能离开上述四个方面而搞所谓的“自治”。

针对以上存在的问题，我认为，当前农村基层组织建设工作的重点应是正确处理好党支部与村委会之间的关系，这也是当前农村基层基层组织建设中亟待解决的一个问题。

（三）、针对上述问题着重强化以下几项工作：

1.统一思想，明确党支部与村委会之间领导和被领导的关系。处理好村“两委”的关系，必须明确各自的地位、作用、性质和任务。《中国共产党农村基层组织工作条例》总则第二条规定：乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。同时还规定村党组织“领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。《中华人民共和国村民委员会组织法》也规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众的自治组织。”这些性质和作用，都明确了村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心，村党支部与村委会之间的关系是领导与被领导关系。村党支部书记是村里的“一把手”，主持村里全面工作。村委会在党支部的领导下，依法行使职权，管理村务。而村党支部要强化其领导核心地位，就必须大力加强自身建设，提高其驾驭全局的能力，增强村党支部的凝聚力、战斗力和号召力。要大力加强村支部班子思想作风建设。要采取多种行之有效的教育和管理措施，加强对农村党支部和广大党员干部宗旨观念、群众观念、民主法制观念教育，引导支部班子成员讲党性、讲团结、讲服务，廉洁勤政、艰苦奋斗、无私奉献，把支部班子建设成为带领群众发展经济奔小康的坚强战斗堡垒。要切实加强党员教育管理和后备干部队伍建设。要把培养后备干部与培养入党积极分子结合起来，把村民中的优秀分子吸纳到党组织中来，尤其要注重发展村委会干部入党。同时，建立健全民主评议党员制度，加大处臵不合格党员工作力度，对不合格的进行妥善处臵，始终保持党员队伍的先进性，增强党组织的凝聚力。要改进领导方式和工作方法。村党支部要逐步从日常事务和一般矛盾中解脱出来，把主要精力用于对全村经济和社会事业的发展方向、重大问题的把握和决策上，抓大事，抓实事，该让村委会处理的事情放手让村委会去办，为村委会正常开展工作创造条件。

2.明确职责，实行党支部领导下的分工负责制。一些村级领导班子职责不分，是造成村党支部与村委会关系难协调的重要原因。因此，要发挥他们各自应有的功能，协调好两者之间的关系，必须从制度上对其职权范围作出界定，进行合理分工，实行党支部领导下的分工负责制。从两者的职责范围看，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这是村民委员会的主要责任。而作为村级组织核心的村党组织的主要职责，应表现在如下六个方面：（1）研究决定贯彻上级党委、政府的路线、方针、政策的具体措施；（2）研究决定本村经济建设和社会发展中的重大事项；（3）领导村民自治组织，协调他们之间的关系；（4）搞好支部委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督。（5）负责村干部的教育管理和监督；（6）领导精神文明建设，做好村民的思想政治工作。这样的职责分工体现了党支部管方向性的大事，村民委员会管具体事务的原则精神。农村工作是个大舞台，支部、村委在一起工作，就如同演戏一样，互相补台唱好戏，互相拆台都垮台。而要把戏唱好，就得发挥每个同志的作用，调动每个同志的积极性，所以必须充分发扬民主，遇事勤商量。党支部虽处于核心地位，但手大捂不过天来，要真正干出点名堂，就必须善于集中大家的智慧，充分调动和发挥村两委干部的积极性和创造性。在实际工作中，村党支部对村委会的工作要做到信任不放任、支持不把持、保障不设障；村委会也要自觉做到自治不离核心、民主不离法律、工作不离群众，从而使两委班子目标一致，两心变一心，把精力都集中到带领群众脱贫致富奔小康上。3.建章立制，实现依制治村。实现依制治村。党支部与村委会之间的矛盾，最根本的就是正确对待权力。党支部是领导核心，村委会有领导自治的权利，要解决这一矛盾，一个有效办法就是建章立制，依制冶村。村党支部和村委会工作协调运行的保证在于制度建设。一是各村建立健全以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事、民主决策制度；以村民自治章程和村规民约为重点的民主管理制度；以村务公开、民主理财、民主评议和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，要执行落实好“两会（党员议事会、村民议事会）、一组（村财务监督小组）、“十公开”等制度，该交党员、村民代表讨论的一定要讨论，该公开的一定要真公开，把村民自治纳入制度化、规范化轨道。二是建立村两委联席会议制度。定期或随时召开两委班子联席会议，交流意见，协调工作。村里决策重要事情，要坚持先党内后党外、先党员后群众的原则，按照民主集中制的要求，实行民主科学决策。一般要在听取各方面意见的基础上，召开党支部会议研究提出决策方案，然后，由党支部书记召集和主持村“两委”联席会议讨论。必须依法提交村民会议或村民代表会议讨论的事项，也要先拿到党员大会或党员代表会上讨论。村民会议或村民代表会议讨论通过的事项，要在党支部的领导下，认真组织实施，抓好落实。三是建立双向沟通制度。一方面，村党支部应向村委会通报上级的指示、工作信息以及党支部的工作情况，听取村委会的意见，把党组织的意图变成村委会的共同行动。另一方面，要建立村委会向村党支部汇报工作制度，村委会要经常向村党支部报告自己的工作，并提出工作设想，将村委会的工作纳入党组织的领导和监督，强化两委班子工作的整体性。

4.健全机制，着力提高村两委成员素质。实践证明，党支部与村委会之间的矛盾，有许多并不是由于体制造成的，而是由村干部素质不高造成的。因此，提高党支部、村委会成员的素质至关重要。村委会直选后，部分村“两委”关系不协调，村党支部书记与村委会主任之间闹别扭，一个很重要的原因，是部分村党支部成员对直选认识不到位，部分村委会成员对党的规矩不了解，对法律的规定理解不全面。因此必须健全机制，提高素质。一是健全教育培训机制，要通过举办各种培训班，坚持不懈地用邓小平理论和十七届四、五中全会精神武装农村基层党员、干部的头脑，引导他们增强党性观念和群众观念，提高执行党的路线、方针、政策和遵守国家法律法规的自觉性，全面提高党员干部的素质。同时要及时分析干部队伍现状，实行动态管理，定期考察、指导，帮助农村干部提高思想政治素质、科技文化素质和办事能力，使他们掌握在新形势下做好农村和农民工作的方法。同时要组织他们认真学习掌握《党章》、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》，使他们真正明白村党支部、村委会的性质、地位、职能、关系，真正清楚村党支部的领导核心地位，真正理解村民自治的意义和内涵，从而奠定村“两委”协调高效运行的思想基础。同时，要注意改进教育培训的方式方法，增强培训效果。二是健全专项检查考核制度。村两委职责、关系明确了，决策程序规范了，还必须跟上保障措施，对不履行职责，违反决策程序的，要给予惩诫。在这方面，党委要负起责任，对两委会的工作实行目标化管理，经常督促检查，好的支持鼓励，差的批评纠正。要健全完善村党支部、村委会工作目标责任制，年底组织一次公开述职、民主评议和目标考核，考核、评议的结果，要作为奖惩的重要依据。对工作实绩突出、群众拥护的，要给予表彰奖励；对有问题的，给予批评教育；问题比较严重和经批评教育没有明显改进的，要给予诫勉并作适当经济处罚；问题严重、诫勉无效或违规违纪的,是村党支部成员，按《党章》及党内有关规定处理；是村委会成员的，按《村民委员会组织法》及有关规定，组织召开村民会议予以罢免。同时把实行村务公开和民主管理作为农村工作的一项重要任务和农村基层组织建设的重要内容，列入议事日程，作为评选进和实行奖惩的依据，并不定期对各村的村务公开和民主管理工作开展情况进行监督检查。对村务公开的落实情况，乡要半年检查一次，通过督促检查，及时发现和解决工作中的问题，特别对应付上级、欺骗群众的“假公开”、“半公开”，要及时纠正，严肃处理，真正做到该公开的全部公开，按时公开。对个别村有意拖延公开和搞假公开的，要在认真查实的基础上，对村主要干部给予取消当年评先树优资格、扣减当年工资等处罚，并进行通报批评。三是健全监督机制。除经常性地对村干部的工作组织检查、评议外，在进行民主评议和民主选举干部时，乡上都派人参加，并进行现场督导，同时，建立考评档案，对不合格的村干部要按照法律程序及时进行调整，以充分体现民主意志，防止搞形式、走过场现象的发生。发现问题，及时解决，保证全乡农村基层基础工作的健康有序地进行。

乡政府与村委会的关系 篇5

样本

镇政府、街道办与村（居）委会食品安全责任书样本 如下：

食品安全工作责任书

为认真贯彻落实《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号），加强对食品安全工作的领导，落实食品安全工作责任制，强化食品安全工作的监管力度，维护正常的市场经济秩序，特签订本责任书。

（一）村（居）委会要重视食品安全工作，并指定专人负责。

（二）以粮、肉、蔬菜、水果、酒类、奶制品、豆制品、水产品为责任重点品种，以各生产企业、大型商场（市场）、学校（厂矿）集体食堂、餐馆为责任区域，以食品源头、生产、加工、流通消费为责任重点环节，禁止生产经营假冒伪劣、腐败变质、有毒有害、超过保质期限的食品。

（三）加强对辖区内企业和个体业主的管理，不得纵容、庇护生产和销售不符合卫生质量标准食品的行为。在日常管理中发现有影响或危及人体健康的不合格食品，要及时告知相关职能部门对其生产源头、进货渠道和销售场所，追根溯源，一查到底。

（四）要督促各食品企业建立健全质量追溯、召回、封存报告、依法销毁不符合安全标准的食品和建立大宗食品安全购销档案等制度。

（五）村（居）委会应配合执法部门到本辖区内的企业查处违法生产经营食品的行为，不得在查处案件前先通报案情。

（六）保护食品安全执法人员人身安全，为执法人员办案提供条件。不得消极对待食品安全检查，不为当事人说情，不干扰办案，不搞地方或部门保护。

（七）协助镇政府做好食品安全的宣传，形成良好的食品安全氛围。

本责任书一式三份，市食安会办公室存档一份，签订双方各执一份。

英德市人民政府责任单位：村（居）委会

政府与党的关系分析 篇6

贯彻者、执行者，党不能代替政府行使其职能。

 中国共产党是我们中国的执政党，从宪法和法律上已经确立了中国共产党的执政地

位。而政府则是由人民代表大会所选举产生各部门所组成的，所以政府对人大会议负责。可是，党和国家是紧密相联的。首先宪法就已经明确写明，要遵循中国共产党的领导，在建设社会主义和谐社会就是要坚持党的领导，所以党是领导政府的。其次，在多个文件和精神里面我们都可以注意到这么一句话：“要建设社会主义和谐社会，就必须让国家的实权落到真正的马克思主义者手里。”换而言之，就是政府的多数人，以及掌大权的人，都应该是马克思主义者，这样，党和国家及其各机关都紧密相联，党就能够做到总领全局、协调各方了。

 党领导政府，政府对党负责。

 党是管理政府的;政府就是管理你的~!为什么市党委书记比市长大?就是因为管政

党是政治观点相同的一部分人的组织或叫派别,而政府是一个国家领导经济建设的

组织机构.政党的观点只有通过参加政府管理才能得到实现.

党对国家三个领导方式：

思想领导：国家机关和企事业单位的思想上用中共的马克思列宁主义的最新理论成果武装头脑，并在行动上始终不渝的贯彻这一理论成果。

政治领导：国家机关和企事业单位在行动上始终坚持贯彻党的路线、方针、政策，在行动上始终与党中央保持高度一致。

乡政府与村委会的关系 篇7

一、概念界定

从二者的内涵来与外延来看, 政府绩效是在公共部门中运用“绩效”概念衡量政府活动的效果, 属于政府行政过程的综合性范畴。其外延不仅是一个行政效率层面的概念, 还应包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等公共部门的多元目标实现在内。具体而言, 政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效三个方面。4在西方的新公共管理运动中, 又侧重于从投入、产出和结果三个方面来代政府的成绩和效果。而政府能力是政府从事某项行政活动时所具备的内部条件和内在可能性, 是政府将自己的意志、目标转化为现实的能力, 是政府在实现自己职能、从事某项活动过程中所拥有的资源和能量。政府能力是一个抽象而复杂的客观存在。现在学术界具有代表的观点是张钢、徐贤春把两个方面结合起来, 从政府组织的作为组织的一般性和作为公共组织的公共性来考察, 认为政府能力主要包括资源获取能力、资源整合能力、资源配置能力和资源运用能力5。

二、一个简单的政府绩效模型

滕玉成、俞宪忠认为, 绩效要受到多种因素的影响, 模型可用下列公式表示6:

上式中, P表示绩效, S表示技能, O表示机会, E表示环境, M表示动机。其中, 机会O和环境E客观性的因素, 动机M是主观性的因素。

上式中的S、O、M、E为绩效P的影响因素。同理, 对于政府绩效, 它也应受到政府能力的影响, 也受到执政机会O和执政环境E客观性的因素, 执政动因M的主观性的因素的影响, 所以政府绩效可以用模型表示为:

政府绩效=f (政府能力, 执政机会, 执政环境, 执政动因)

但是政府绩效又具有特殊性。政府是国家或一定区域内的权威性组织, 它执政没有机会选择, 只要在职能范围内政府就应该去做, 所以它不受到行政机会的影响。所以, 政府绩效的模型可以表示为:

政府绩效=f (政府能力, 执政环境, 执政动因)

行政环境是政府能力发挥作用的环境 (包括资源) , 行政动因是政府能力发挥作用的主观因素, 以政府的价值取向、政府目标等表现出来。执政环境和执政动因都是只有通过政府能力才能影响

三、二者的相互关系

(一) 政府能力是政府绩效的决定因素, 而政府绩效是政府能力的外在表现。

行政管理学的角度来说, 因为政府行使职能的过程是政府能力实现的过程, 所以政府能力更多的是通过政府职能的行使来体现的。而任何政府在行使职能的过程中, 只有依赖良好的政府能力, 才能顺利实行或有效执行, 产生较高的政府绩效。没有能力的政府即使环境再好, 执政动因再好, 那也只能是空中楼阁。因此政府能力是政府绩效的决定因素。政府能力是政府提供高质量的公共服务和公共物品的基础, 是提升政府绩效的关键。

在我国, 政府能力主要由组织能力和人事能力组成, 财政能力由于受财政收入、财政体制的约束更多地体现为政府的经济环境。政府的组织能力, 主要体现为政府组织管理能力和过程管理能力。这些能力的提升都需要有一个强有力的领导班子, 即领导者能力。特别是我国, 政府的组织能力与领导者能力息息相关。正如吴江教授所说的:因为我国传统的以人为中心的品位分类标准, 使人成为决定因素, 组织绩效在很大程度上取决于什么人来领导, 领导人对组织绩效承担的是无限责任, 组织绩效等同于领导个人或领导班子绩效7。政府人事能力, 也叫做人力资源管理能力。管理学认为, 任何组织的业绩都在很大程度上取决于组织成员的行为和组织成员各种能力的发挥。而组织成员的行为选择和能力大小又是由其自身素质决定的, 所以人员素质能直接影响组织绩效。经济学也认为, 由于公共部门产出的生产“具有劳动密集型特征, 劳动投入在其中起着关键性的、不可替代的作用, 资本对劳动力的替代弹性很低”8。行政组织的公务人员具有较高的素质, 掌握着一定的管理技术, 在资本投入一定的条件下, 高素质的劳动投入对行政组织的产出起着关键性的影响。

坎贝尔认为:“绩效是行为的同义词, 它是人们实际的行为表现并是能观察得到的。”9政府绩效是指特定的政府执政活动和社会管理中的成绩和效果, 它是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。政府绩效既包括显在的、可量化的短期业绩, 也包括潜在的、难以量化的长期影响, 既包括与政府管理工作任务直接相关的任务绩效, 还包括政府管理行为所导致的周边绩效 (如环境影响、公民满意度等) 。从一定意义上讲, 政府绩效所体现的主要是政府在行政管理方面的能力。良好的政府绩效是较强能力的体现;反之, 较低的政府绩效水平是较弱能力的体现。

(二) 、政府绩效不能表现所有的政府能力

在很多情况下实施的是同一项政策或提供的同一种服务, 即使能力相同的不同的政府取得的执政效果却往往大相径庭;政府能力强的政府其绩效水平也不一定高, 政府绩效没有表现出所有的政府能力。这是原因:

1) 政府能力的两面性。由于能力本身不仅仅有现实的显性的一面, 也有潜在的隐性的有待进一步开发和挖掘的一面。政府能力同样包含现实能力和潜在能力两个层面。政府的现实能力是政府在短期内所拥有的资源和能力, 而潜在能力是政府为社会长远发展提供的人力、物力、财力、信息、技术、环境等诸多生产要素的能力, 这些要素在短期内无法转化为生产力, 但具有隐性、长周期的特点, 从社会长远发展来看, 其意义重大。所以, 政府能力在一定时间内是相对稳定的, 而政府绩效往往是有时间性 (即评估的周期性) , 通常也只能表现出政府的现实能力。正如一个学生的成绩和他的能力的关系一样, 政府绩效不能表现所有的政府能力。

2) 执政动因、执政环境约政府能力转化为政府绩效。从上文的分析可以看到, 执政动因、执政环境也是影响政府绩效的因素。再有能力的政府, 如果其缺乏执政的优良环境和资源, 也是“巧妇难为无米之炊”, 再有能力的政府, 如果执政动机不良, 为了面子工程, 政绩工程, 也不可能创造良好的绩效。所执政环境、执政动因是政府绩效的外在影响因素, 也只有依赖于政府能力, 才能影响政府绩效。首先, 政府执政的投入和政府的执政过程始终处于一定的政府执政环境之中。适宜的环境无疑有助于政府的有效行政, 反之, 不适宜的环境必将妨碍政府的高绩效的取得。如对口的机构设置对政府绩效的影响, 西安交大的樊瑛华和李秀珍从实证的角度在《从我国县乡机构设置现状看制度安排对地方政府组织绩效的影响》一文中作过详细论述10。再如公众对政府的认同程度, 影响公众对需求的表达和行政成本, 进而影响政府绩效的高低。其次, 政府的执政动因作为主观因素, 影响政府的目标, 进而影响政府绩效。如注重短期目标的政府, 由于政府绩效评估的时间性, 致使政府绩效相对较高。特别是如果目标期限与绩效评估周期相同, 则政府绩效最高。但注重长期目标的政府, 能够对以后高的政府绩效奠定基础, 充满发展潜力。

参考文献

【1】唐任伍、唐天伟.政府效率的特殊性及其测度指标的选择[J].公共行政, 2004 (6) , 第17-23页

【2】卢伟林.政府政绩综合评价研究[硕士学位论文].暨南大学, 2003年

【3】李军鹏.政府公共供给指标体系研究[J].行政论坛, 2003 (9) , 第5-9页

【4】臧乃康.政府绩效的复合概念与评估机制[J].南京师范学院学报, 2000 (3) , 第25-29页

【5】张钢, 徐贤春.地方政府能力的评价与规划[J].政治学研究, 2005 (2) , 第98页

【6】滕玉成, 俞宪忠.公共部门人力资源管理[M].北京:中国人民大学出版社, 2003年, 第207页

【7】吴江.领导干部绩效考评体系的设计思想[J].城市管理[J], 2005 (3) , 第13-15页

【8】马骏.公共行政中的“生产理论”[J].武汉大学学报 (哲社版) , 1997 (3) , 第52页

【9】德鲁·坎贝尔, 凯瑟林·萨默斯·卢斯.核心能力战略:以核心竞争力为基础的战略[M].辽宁:东北财经大学出版社, 1999年, 第14页

乡政府与村委会的关系 篇8

冷战结束后，经济学家对经济体制的兴趣，由资本主义和社会主义的比较，转移到资本主义内部的差异上，他们意外发现，在通常被认为是市场经济的同义语的盎格鲁-萨克逊模式（Anglo Saxon model）之外，还有像日本这样迥然不同的经济体制。在这个被越来越多的经济学家撬开的“暗箱”里，存在着主银行、相互持股、系列下包、终身雇佣等一系列日本独有的制度安排。这些彼此之间具有互补性的制度，其集合就构成了日本型经济体制，这其中当然也包括了我们今天的讨论对象：政府与企业之间的关系。

行业协会-审议委员会：一个有效的协调机制

在经济学家的眼中，日本总是与美国形成一种明显的对比，在政府与企业的关系上也不例外。美国几乎是世界上最后一个经济自由主义的“古典国家”，在私人企业和个人自由的理念下，政府防范企业进行垄断，而企业则警惕政府进行干预，因此政府与企业之间是一种紧张的、抗衡的关系。与此不同，在日本那里，政府与企业之间则是一种密切的、协调的关系，由此产生了日本特有的“行业协会-审议委员会”这一协调机制，降低了交易成本，提高了经济效率，从而引导经济沿着符合政府战略意图的特定政策方向发展。为了理解这一点，首先要清楚“行业协会-审议委员会”这一协调机制的基本含义、产生的背景，以及它发挥协调作用的制度环境。

历史起源

简单地说，行业协会和审议委员会分别代表企业一方和政府一方，但政府人员不参加行业协会，而企业人士则参加审议委员会。日本的行业协会是层级制的，比如在机械工业联合会之下，分布着汽车工业协会、机电工业协会等数十个行业协会，它们对应着政府部门比如说通产省的各个次级职能部门。审议委员会则是根据法律在政府职能部门中设立的附属行政机构，其任务是在政府与企业之间交换信息、提出政策性建议。

日本的这种“行业协会-审议委员会”协调机制，起源于战时统制经济时期。日本发动全面对外侵略战争后，为扩大军工生产能力、完成军工生产计划，在各产业部门中设立了一系列“统制会”。这些统制会在战后经济恢复时期，演变为现在的行业协会，比如钢铁统制会变成钢铁工业协会、产业机械统制会变成产业机械工业协会、汽车统制会变成汽车工业协会等等，继续在政府和企业之间发挥协调作用。在日本实行“道奇计划”，完成由统制经济向市场经济过渡后，这种“行业协会-审议委员会”协调机制不但继续保留下来，而且不断壮大。在其鼎盛时期，比如1970年，与通产省各次级职能部门对应的行业协会多达528个，按照数量排序，其中归口于重工业局的有137个，纤维杂货局123个，贸易振兴局76个，化学工业局74个。国际学术界普遍认为日本的这种协调机制在制度层面上为高速增长做出了突出贡献。

制度特征

通过以上简单的讲述，我们会观察到什么？首先，归口于通产省各职能部门的行业协会，除“夕阳产业”外，集中于重化学工业部门和出口部门的数量最多，反映出战后日本政府实施的重化学工业化战略和贸易立国战略，也反映出战后日本政府实施产业政策的重点领域，并且不难看出这种协调机制成为战略和政策获得成功的制度性原因。其次，作为民间利益集团，日本的行业协会显然是以产品市场为基础形成的，这与欧美国家的产业工会、职业工会等以要素市场为基础形成的民间利益集团完全不同。欧美国家的政府在资本市场层面上与资本家发生关系，在劳动市场层面上与工会打交道。日本政府只在产品市场层面上与生产者保持密切的协调关系，至于企业所有者与工人之间的利益协调，在很大程度上是由企业经营者在企业这一层次上裁定的，因为日本的工会是企业内工会，而不是西方国家那样的跨企业工会。

如何发挥作用

接下来的问题是，日本这样的“行业协会-审议委员会”协调机制，不可能单独发挥作用，它的绩效表现了一种体制效率。这就需要追溯到战后日本大规模的制度变迁以及由此形成的国家形态和经济体制。

在战后日本大规摸制度变迁之后，实际出现的是一种具有权威主义倾向的“官僚制多元主义”（由日本经济学者青木昌彦提出）国家，其政治基础则是自民党与官僚之间长期、稳定的结盟。下面我们就来看一看日本的“行业协会-审议委员会”这一协调机制，是如何在以上给定的制度环境中发挥其作用的。

在官僚制多元主义国家中，政府内部是分权的，其构成单元可以划分为两类，一类是职能部门，如通产省、农林水产省等；另一类是协调部门，如大藏省。各职能部门的管辖权通常是规定明确并相互独立的，在各自管辖领域内与民间利益集团保持密切的关系；协调部门不与民间利益集团直接接触，而是对各职能部门之间由于与民间利益集团保持密切的关系而产生的利益冲突进行协调。

民间利益集团之间的利益裁定，是在市场调节的基础上由分权的官僚机构来进行的，而与分权的官僚机构直接保持信息交换的就是我们在上面提到的各种行业协会。它们通过这种长期接触而形成的接口将所代表的行业共同利益的诉求输入到公共政策形成的过程中；职能部门则代表所管辖领域内的民间利益集团的利益制定政策，并展开与其它职能部门之间的讨价还价。这种官僚机构内部的讨价还价，由官僚机构中的协调部门进行协调，比如说通常由大藏省的主计局通过预算分配进行协调。

在这种利益博弈重复进行的过程中，对民间利益集团的利益裁定实际上逐渐演变为由行政过程来完成，而不再由政治过程来完成。由此我们也许可以判断，在日本的公共政策形成过程中，官僚比作为政党政治家的议员更具有比较优势。由于官僚制人格化的官僚不跟随执政党同进退，也不因政权更迭而变化，从而保证了政府与企业之间长期、稳定、密切的协调关系。

面对控制者：如何避免大规模寻租

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马克斯 · 韦伯（Max Weber，1864-1920）曾深刻地论述了组织的理性化与现代资本主义制度和社会发展之间的关系。现代社会的规模和复杂程度，决定了需要组织这种角色发挥作用，理性化的官僚制是最有效的行政管理方式，具有形式上-技术上的合理性，也许是一种无奈，人们只能在行政管理的“官僚体制化”和“外行化”之间进行选择。就一般意义而言，战后日本的政府治理和行政管理也是如此，高技术效率的官僚机构和高素质的官僚队伍，在经济发展过程中起到了不可替代的重大作用。除此之外，战后日本的官僚制及其人格化的官僚，在实际政治经济过程中，其权力、作用还具有一种超出一般意义上的国家行政管理的特殊性，或者说具还有一种超乎寻常的统治地位。

具有讽刺意味的是，这种统治地位正是在战后日本“民主化改革”过程中奠定起来的。在战后日本大规模的制度变迁过程中，财阀垄断大企业、地主阶级、政治集团、军队等政治经济势力或被弱化或被消灭，只有官僚制，由于成为美国占领军实行间接统治的利用对象，不但完整地保留下来，而且相对地位还获得了提高。到上个世纪50年代中期，即战后日本经济高速增长开始的时点上，在官僚制奠定其权力基础的同时，保守派政党通过合并也开始了长期执政的历史，自民党与官僚的结盟从此诞生。

自民党与官僚的结盟，共同构成了一种相对集权的政治结构，但官僚制具有相当大程度上的相对独立性，这是一种“日本式的党政分开”。在大多数技术性问题上，行政效率优先于政治上的权衡，政治干预一般仅出现在重大目标的制定上。实际上，由于自民党的长期执政，使政策和长期规划具有超常的连续性，这些政策的实施一般已不需要采取进一步的政治干预措施，从而导致了实际上的官僚制控制，这一点在日本的立法过程中突出地表现出来。

日本的官僚制及其人格化的官僚，是日本政府行为的实际控制者。从制定发展战略、实施产业政策、进行经济规制，一直到非正式的却效力非常的“行政指导”、与企业保持密切的关系，日本政府对经济生活介入的深度和广度，是所有其他发达国家都难以望其项背的，以至日本一再被称为“规制过剩国家”。但是，如此大的权限，如此广泛的干预，与企业如此密切的关系，却没有发生大规模的寻租。

日本政治家时有腐败丑闻发生，而官僚被公认为是“干净”的。在学术研究领域似乎也能印证这一点，如果你对日本经济学界的研究成果进行检索就会发现，利用寻租理论提供的研究方法去分析日本经济的著作和论文，一直到今天几乎就是零，图洛克（Gordon Tullock， 1922- ）、克鲁格（Anne. Krueger， 1934- ）在日本没那么幸运，远不像在中国那样走红。日本在由后发展经济向工业化经济转变的过程中，面对权力巨大而又与企业关系密切的控制者，何以避免了大规模寻租的发生？这是一个值得深入研究的课题，但目前我们仅仅能提供如下的解释。

首先，“行业协会-审议委员会”这种协调机制，维系了政府与企业的密切的关系，企业通过这种协调机制，向政府相关职能部门输入利益诉求；政府则通过这种协调机制，向相关企业输出政策意图，从而使经济沿着符合政府的战略和政策意图的方向发展。但是，官僚面对的是行业协会，不会直接接触企业，政策也不会直接落实到企业决策层面上。寻租通常在官僚与企业之间发生，因为企业是利润单位，而行业协会则不是这样。也就是说，在官僚和企业之间存在着行业协会，它在很大程度上起到了一种降低寻租可能性的隔离带作用。

其次，高级官僚退职后通常都有机会到民间部门另任与其地位相符的高级职务，而且履新后的总收入，会高于他在职期间的总收入，这种现象在日本社会中被讥讽为“天神下凡”，饱受诟病。需要指出的是，这种“天神下凡”，是由其任职的官僚机构正式出面斡旋、安排的，并且向社会公布，长久以来已经制度化了。这样的制度安排的确可能产生种种弊端，但是从另一方面看，为退职后有机会另任新职，高级官僚有激励在任职期间恪尽职守，廉洁奉公，并且有激励监督下属的行为与自己同步，上行下效，使这一支官僚团队在相当程度上避免了腐败的侵蚀。

第三，对官僚个人的受贿等腐败行为进行事先防范和事后惩罚的有效治理。事先防范，其主要措施就是频繁的转换工作，而且极有可能是在性质上完全不同的政府部门之间，今天你是国土交通省北海道开发局的官员，明天也许会被调到日本驻里约热内卢总领事馆任文化领事。频繁的工作交接使腐败更容易暴露，同时可以阻止往往导致腐败的长期关系的形成。至于事后惩罚，在发达国家中日本对腐败官僚的惩罚可能是最严厉的，只要因腐败被判监禁，哪怕是缓期执行，自动被开除公职，并且剥夺其退职金和养老金，使其名誉扫地，一文不剩。法律惩罚叠加上机构惩罚，使受贿的成本大于、甚至远大于受贿的收益，官僚就会做出保持廉洁的理性选择。

发展后问题：

为何陷入“发展导向型陷阱”？

我们上面讲述的日本政府与企业的关系，典型地发生在经济高速增长时期，它所依托的制度环境和相应的经济体制，也都典型地体现在经济高速增长时期。但自从日本完成由后发展经济向工业化经济的转变，成功地跻身发达国家的行列以后，经济环境、经济结构和经济体制都在发生变化，特别是泡沫经济破灭陷入长期萧条以后，这些变化更为显著 。

制度环境之变

许多日本型经济体制的典型构成要素已经趋于消失或淡化。随着资本市场的发展，企业自有资本率的上升，个人大股东和外国机构投资者持股比率的提高，主银行制和相互持股趋于消失；公司控制权市场随之出现，劳动市场开始流动化，企业的内部人控制以及终身雇佣制已经处于风雨飘摇之中。

与此同步，日本政府进行了继战后“民主化改革”以来最大规模的市场取向的经济体制改革，大幅度放松规制，并对官僚机构本身进行了大刀阔斧的重组。这一期间，随着自民党长期政权的终结，日本的政党制度出现分化，官僚与政治家的力量对比发生了变化，官僚的地位下降而议员的地位提高。在2000年的中央政府机构重组中，数量由原来的1府22省厅减为1府12省厅，特别是官僚的“圣地”大藏省更名为财务省，通商产业省更名为经济产业省，同时废止了121个审议委员会。

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日本型经济体制的微观、宏观构成部分都发生变化，不能不引起政府与企业关系的变化。日本型经济体制由于路径依赖的原因尚未完全转型，政府与企业的关系仍然是密切的，尽管政府各职能部门的竞争关系发生了变化，“行业协会-审议委员会”这种协调机制也还在运行。但可以肯定的是，在政府与企业的关系中会注入越来越多的市场因素和法治因素。

在完成向工业化经济转变之后，日本已不再是追随者，其产业结构与先发展国家日益趋同，以引进和模仿为基本内容的“后发优势”不复存在，进入了以经济和政治不确定性为全部特征的新格局。在这种新格局下，民间部门的自由竞争，比政府的干预更有效率。民间部门可以充分地利用当地信息，独立地进行多样化的试验来完成新技术、新产品的开发，其向整个经济的扩散，则通过竞争者的进入，经由超额利润向平均利润的转化获得实现，从而实现比政府干预更优的资源配置。相应地，更具有比较优势的国家制度安排不再是官僚制多元主义的，而是立宪民主的，因为后者在国家退出市场领域的条件下，通过维护法治和秩序为民间部门的创新提供自由竞争的环境，尽管日本还远未完成这种转变。

政府“大小”之变

我们在这里感兴趣的是，日本政府与企业关系的历史和目前正在发生的趋势性变化，与日本政府的“大小”之间的关系。日本在上个世纪70年代中期最终完成由后发展经济向工业化经济的转变。在此之前，日本是“小政府”，公务员占就业人口的比重是主要发达国家中最低的，而且不断递减，到完成向工业化经济转变之后，这一比重仅是主要发达国家平均水平的一半左右，甚至只有法国的三分之一，日本也没有实行福利国家政策，长期实行财政收支平衡，法律禁止发行赤字国债；而在此之后，尽管日本在主要发达国家中仍然是属于政府规模小的，公务员数量也没有扩大，但政府支出规模不断扩大，目前政府累计债务占GDP比重在主要发达国家中是最高的，日本俨然已成为“大政府”，这也是小泉内阁为什么高举起“小政府”旗帜进行经济结构改革的原因。

这里似乎出现了一个悖论：日本政府在干预经济生活最深最广的时期，是“小政府”，而在不断放松规制并进行市场取向改革的时期，反而成了“大政府”。换一种说法，似乎还是悖论：当日本还属于发展中国家时，是“小政府”，而当日本步入发达国家行列后，反而是“大政府”了。这和人们通常对这一问题的理解恰恰相反。

因此，在如何处理政府与企业的关系方面，日本政府“大小”的案例不太可能给中国提供更多的经验。尽管“小政府”在日本和中国都是热议的对象，但面临的问题不一样。就目前而言，日本面临的是少子化、老龄化，以及如何摆脱长期通货紧缩的问题，所以政府的社会保障、刺激总需求的支出不断扩大，这是政府规模维度上的。而中国面临的是如何继续深化体制改革，消除行政权力替代市场的问题，这是政府职能维度上的。在这一点上，日本倒是可以给中国提供经验和教训，那就是如何避免陷入“发展导向型陷阱”。

来自日本的启示

日本、中国以及东亚新兴工业化国家，在由后发展经济向工业化经济转变的过程中，都属于发展导向型国家，与纪律导向型国家不同。根据查墨斯 · 约翰逊（Chalmers Ashby Johnson， 1931- ）的论述，纪律导向型（regulatory state）国家，以法规来维持市场秩序，政府的功能在于维持经济纪律；而发展导向型国家（developmental state），则以发展为国家的最高目标，政府的功能在于促进经济发展。并且认为美国是前者的好例子，日本则是后者的好例子。

日本的经验 在向工业化经济转变的过程中，为了工业部门的增长，政府与工业部门的利益集团结盟，但是必须对这些特殊利益集团的侵蚀进行有效的控制，避免政府为特殊利益集团所“俘虏”。日本之所以能做到这一点，首先使政府与企业的关系成为一种促进增长的制度资源，而不是成为一种攫取利益的共谋机制；其次，增长的成果不仅仅限于在政府出于发展战略目标的需要而扶植的工业部门中的大企业内部分配，而是超越这些部门，使本来处于比较劣势的农业、中小企业等更为广泛的利益集团均沾。

日本的教训 在完成向工业化经济转变之后，政府的职能没有相应的转变，仍然是发展导向型的。1985年广场协议后日元大幅度升值，日本政府采行的货币政策首先是降低中央银行贴现率，支持企业、特别是出口企业进行大规模的设备投资，目的是降低这些部门的生产成本。过低的利率激励了借款者不仅进行设备投资，还进行投机性投资，促进了泡沫经济形成。结果是重化学工业同时也是出口工业部门的利益集团成为最大的受益者，由于重化学工业的生产特点使其占有广大的土地以及庞大的厂房等固定资产，能在地价和股价疯狂上涨的过程中坐享其利，使本来在完成向工业化经济转变之后应该退出市场的重化学工业的一些部门得以继续存在，并形成了新兴产业部门的进入壁垒。发展导向型模式已经历史地终结，但发展导向型政府依然故我，发展导向型政策仍在继续，最终落入“发展导向型陷阱”。

从更长的历史进程看，发展导向型模式是过渡性的，它仅仅产生于由后发展经济向工业化经济转变这一特定阶段，并且仅仅在东亚地区获得成功，随着向工业化经济转变的完成，它不可避免地要迎来历史的终结。在已完成向工业化经济转变的国家中，日本是一个典型，它成功地解决了“后发展”问题，但至今仍然面临着严峻的“发展后”问题，发展导向型模式的历史遗产的影响至今犹存，其经验，其教训，对正致力于解决“后发展”问题、但已经局部出现“发展后”问题症候的中国来说，在现实和学术的双重意义上极具研究价值。