公司管理人员问责制度（通用8篇）
第一章 总则
第一条 为促进公司持续稳定发展，增强公司各级管理机构、各级管理人员的责任意识，明确岗位责任，强化服务意识和提高管理能力，制定本办法。
第二条 问责对象：公司全体员工
第三条 问责范围：公司所有决策、管理和运行活动。
凡不履行或不正确履行岗位职责，出现有错行为和不作为行为，影响工作进度，损害公司利益，造成不良影响和后果的，依照本办法实施问责。
第四条 问责原则：
权责一致的原则。行使权力必须履行对等的责任，任何人都不得把权力和责任分割开来，不得只行使权力而不承担责任，不得免于或排斥问责。
公正公平的原则。管理干部一旦出现失职、渎职行为，都要严格按照公司相关规章制度实施问责。
重点问责的原则。在全面实施问责的基础上，把问责重点放在事关全局的重大工作任务落实上，放在分管或本职重点工作任务完成上，放在工作目标、工作计划实现和执行上。
问责与整改相结合的原则。正确处理问责与促进工作之间的关系，通过强化问责达到改进工作和促进工作的目的。
教育与处罚相结合的原则。在强化问责和实行绩效奖惩的同时，进一步重视相关培训和事前防范。
第二章 问责事项
第五条 有下列情形之一的，应当进行问责：
（一）有令不行、有禁不止
1、不履行岗位职责义务的；
2、不执行公司有关决定、决议，政令不畅的；
3、违反公司规章制度禁止性规定的；
4、对公司明令禁止的行为，不停止、不纠正的。
（二）独断专行、决策失误，1、涉及公司长远发展和员工切身利益的重大事项，不按照规定程序进行论证、讨论、集体决策和报批的；
2、违规决定导致影响公司正常工作，造成安全事故或不和谐因素的；
3、因决策失误造成公司资产流失、资源浪费、重大安全事故的；
4、滥用职权的。
（三）办事拖拉、推诿扯皮
1、对职责范围内应当办理的事项，拖着不办、顶着不办的；
2、对应该及时办理的事项，特别是董事会决定办理的事项，敷衍塞责、久拖不结，未能在规定时限内完成的；
3、对应由几个部门共同办理的事项，主办部门不主动牵头协调，协办部门不积极支持配合，致使工作延误的；
（四）不求进取、平庸无为
1、缺乏创新精神，因循守旧、不思进取的；
2、对重要工作消极对待，讨价还价，执行不力，影响整体工作进程的；
3、对存在的突出问题，不了解情况，不调查研究，不认真解决的；
4、不干实事，不谋实效，实干精神差，工作无起色，员工意见较大的。
（五）弄虚作假、态度冷漠
1、对职责范围内的事项和员工反映的问题在处置中隐瞒真相，歪曲事实的；
2、对重大事项瞒报、谎报、迟报而造成重大损失或不良影响的；
3、对员工举报、申诉不接待，该受理不受理，对反映要求解决的问题进行刁难的；
4、在公司财产、员工安全和财产受到威胁时，不实施或不组织救助的。
（六）暗箱操作、监管不力
1、团队严重不团结或长期不团结，责任人又不去积极帮助解决的，或团队成员发生重大违法违纪案件的；
2、对发生的严重违法违纪行为不管不问，甚至包庇、袒护、纵容的；
3、不接受监督，不配合有关部门履行监督职责的。
第三章 问责方式
第六条 问责方式。按以下方式进行问责：
1、诫勉谈话；
2、取消当年评优评先资格；
3、责令作出书面检查；
4、责令公开道歉；
5、通报批评；
6、调整工作岗位；
7、停职检查；
8、劝其引咎辞职；
9、责令辞职；
10、建议免职。
采用第6至10项问责方式的，按照管理权限和规定的流程办理。
被问责的情形构成违反公司管理制度和规定的应追究纪律责任的，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七条 根据被问责情形的情节、损害和影响，决定问责方式。
（一）情节轻微，损害和影响较小的，对责任人采用诫勉谈话，取消当年评优评先资格、责令作出书面检查的方式问责；
（二）情节严重，损害和影响较大的，对责任人采用责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查的方式问责；
（三）情节严重，损害和影响重大的，对责任人采用劝其引咎辞职、责令辞职、建议免职的方式问责。
（四）发生问题情形，给公司造成损失的，责任人要承担一定比例的赔偿，具体赔偿金额及比例由高层领导研究决定。综合管理部对问责情形有经济处罚的权利，但罚款最低不低于200元，最高不超过责任人工资总额的30%。
第八条 有下列情形之一的，应当从重问责：
（一）1年内出现2次以上被问责的；
（二）在问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的；
（三）打击、报复、陷害检举人、证人及其他有关人员的；
（四）采取不正当行为，拉拢、收买调查人员，影响公正实施问责的。
第九条 发现并及时主动纠正错误、未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。
第十条 有下列情形之一的，可免予问责：
（一）因下级部门以及有关人员弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；
（二）因适用的有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的；
（三）因不可抗拒因素难以履行职责的。
第四章 问责程序
第十一条 通过以下渠道反映有本办法第三章规定情形的，公司主管级由常务副总进行初步核实后报综合管理部，各公司主管以下管理人员由综合管理部负责进行初步核实，综合管理部负责人由常务副总进行初步核实。
（一）公司总经理的指示、批示和意见；
（二）高层领导办公会的决议；
（三）各部门提出的意见建议；
（四）员工的检举；
（五）各类工作检查或考核中的意见建议；
（六）其他渠道反映的。
第十二条 经初步核实，如反映情况存在，则由综合管理部提出书面建议，按管理权限启动问责程序。综合管理部、财务部及总经理委派人员调查组进行调查。
（一）被调查的责任人应当配合调查。阻挠或干预调查工作的，调查组可以提请暂停其职务。
（二）调查组应当听取被调查的责任人的陈述和申辩，并进行核实，如其成立，应当采纳。不得因被调查人申辩而从重问责。
第十三条 调查组一般应在5个工作日内完成调查工作，并向总经理提交书面调查报告。调查时间需延长的，调查组向总经理申请延长。
第十四条 调查报告包括问责情形的具体事实、基本结论和问责建议。第十五条 调查终结后，按管理权限作出问责决定。问责决定书应当自作出之日起2个工作日内送达，并告知被问责人享有的权利。
第十六条 问责情况应由调查组及时告知提出问责批示、建议的有关单位或个人。
第十七条 被问责的责任人对问责决定不服的，可自收到决定之日起10个工作日内向人力资源总提出申诉。申诉期间，问责决定不停止执行。
第十八条 公司收到被问责人的申诉，应当组织相关部门进行复议、复查，在15个工作日内作出决定。
（一）问责认定事实清楚、证据确凿、问责方式适当的，维持原决定；
（二）问责认定事实基本清楚，但问责方式不当的，变更原决定；
（三）问责认定事实不清楚、证据不确凿的，撤销原决定，并在一定范围内澄清事实、恢复名誉。
第十九条 调查组成员与被调查的责任人有利害关系、可能影响公正处理的，应当依法回避。调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，作出的调查结论与事实出现重大偏差，致使公司作出错误的问责决定，应当依照有关规定追究其责任。
第五章 附则
第二十条 本管理办法由综合管理部制定和修改、解释。
第二十一条 本管理办法报总经理批准后执行，若有修订之必要时，由综合管理部将修订方案呈报总经理审核批准。
第二十二条 本管理办法自颁布之日起实施。
王 田 戈
公司薪水制度的具体作用就是设计这种制度从而对公司对外运行的影响。薪水制度的建立也是极大的决定着公司对人力资源管理的重要内容, 所以该作用和公司对人员管理的作用是一样的。加强对上市公司企业高管的激励制度们可以保证高管的工作态度, 这些也将会保证高管日常生活的基本需求, 这样也将会极大的激励高管能够完成公司所需的基本任务。另外通过薪水制度极大地激励企业高管的工作热情, 从而使企业获得高于成本的利润:与此同时, 一个完善的薪水制度也将会极大地让企业内部文化更好的发展。另外加强企业高管的激励制度的完善, 还可以方便企业的股东加强对其的监督, 可以在一定的程度上减小违法犯罪现象的发生。
二、我国上市公司高级管理人员激励制度存在的财务问题
1. 激励方式比较单一, 大多数是物质激励和短期的激励
虽然我国大多数的上市公司已经形成了比较完善的薪酬设计, 但是还有部分的上市公司的薪酬设计还是处于原有的阶段, 仅仅是物质激励和短期的激励, 对于高管的激励方式还是特别的单一。传统的薪资还是占据主导市场, 上市公司采用长期激励方式的企业还是很少。上市公司采用这样的激励方式, 仅仅是对企业的高管目前的管理水平做出一个评价, 但是也会使企业的高管为了追求短期的利益, 把企业的长期利益以及发展抛到身后。其中最典型的就是一些企业的高管为了追求眼前的利益, 一般在进行投资决策的时候会首先选择那些成本较低并且投资收益较快的项目, 往往放弃了那些投资成本高, 收益慢但是长期收益较高的项目。另外, 是大多数的上市公司一般会忽视对高管的非物质方面的激励, 或者有的上市公司虽然建立了较为完善的制度, 但是在实际的操作过程中却跟不上。
2. 高管的薪酬设计的随意性比较大
通过分析现在相关的薪水现状和相应的薪水制度, 导致企业死气沉沉的主要原因在于仍然没有形成有效且完善的激励制度以激励员工的工作热情, 这也直接导致了企业生产效率的低下和员工的劳动程度低下, 严重的导致许多高管人才的辞职, 从而导致了企业最终没有了竞争力, 发展也将受到极大的制约。首先, 每个企业中内相同的职位薪水却不相同, 甚至有的公司职位差距加大, 普通职位和特殊职位以及企业管理人员之间的工资待遇却很小, 而有的公司则是不同职位所对应薪水之间的差距很大, 普通职位的工资很少, 而企业管理人员的工资确实高的离谱。而其次, 相同职位却不同工资, 在现有的薪水制度下, 有的企业中内部工作人员与外聘人员的工资差距较大, 而在正式员工在同一职位中也有着不同的薪水, 甚至差距很大, 这种种现象直接导致了企业员工缺乏归属感, 觉得不公平, 进而直接降低了员工的工作热情。
根据相关的数据可以看出, 目前我国的上市公司, 不论是什么性质的企业, 不论企业的类型大小, 高管的收入一般和企业的营业收入是没有什么直接的关系的。因此可以看出, 我国上市公司高管的薪酬的设计具有很强的随意性。上市公司只有把高管的工资和公司额业绩形成挂钩, 才可以充分的调动高管的工作积极性, 如果高管的薪酬和公司业绩没有关系, 那么薪酬所产生的激励效果就会大大降低, 甚至没有。
3. 高管的业绩考核指标不合理
就我国目前的经济发展形式而言, 还没有建立十分客观的业绩考核体系, 这样很难对这个公司的价值以及企业经理人的业绩做出一个十分合理的评价, 那么在这样的基础上建立的对企业高管的激励效果也就可想而知了, 特别是股权激励。因为如果对企业高管采用股权激励的话, 就会要去企业经营人的收入和这个企业的股票的价格以及价值变动挂钩。但是我们在现实的企业经营过程中, 股票的价格和价值变动, 不仅仅要收企业经营人的自身的因素决定, 还要受到企业的总体经济形势等其他因素的影响。还有我国上市公司目前的股权激励制度主要还是取决于企业经营管理者的绝对业绩, 并不是相比较的业绩, 这样对于不同行业和不同规模的企业而言, 股权激励制度所产生的激励效果是不一样的, 具有很大的差异性。对待一些规模比较小, 还是处于成长时期的高新技术的企业而言, 那么股权激励所产生的激励效果会比较明显;但是对待一些规模比较大, 已经处于成熟期的传统型的企业而言, 股权激励政策多产生的激励效果会比较小。
4. 高管的激励制度缺乏有效的约束机制
对于高管的激励制度没有健全完善的监督约束机制。如果监督约束的机制不健全完善的情况下, 那么进行对高管的股权激励制度就没有办法很好的把委托人以及代理人之间的利益很好的统一起来。这样就会在一定的程度上给企业的代理人可乘之机, 做出一些有利于自身利益的事情, 从而损害企业所有人的利益。上市公司对高管进行股利分配的激励方法, 属于是一种长期激励的约束制度, 并且一部分的奖励是在高管离职以后一段时间后才会进行给予, 由于经济市场处于不稳定的情况下, 这种延期的股权激励也具有很大的不确定性。企业的高管在利益发生冲突的时候, 大多数的情况下会以自身的利益为先, 会考虑自己的股权权益字自己离职延期以后会不会发生缩水。高管在面对长期利益和短期利益时, 往往会为了使自己的利益最大化, 做出一些损害公司整体利益的事情。通过国外的上市公司的经验可以看出, 当企业的高管没有办法预期到自己的长期利益的时候, 会通过一些非法的途径取得一些激励的事情。
5. 高管的薪酬比较隐性, 没有起到很好的刺激作用
在我国, 只要求对上市公司的的税前工资的总额进行申报, 并没有要求他们对薪酬的具体组成进行公司。而且我国大多数的上市公司对于企业高管的薪酬没有进行十分透明的申报, 具有一定的隐蔽性。我们可以看到一些西方发达国家对于企业高管人员的薪酬的构成进行了十分严格的披露, 是我国完全没有的。对于我国上市企业把高管的薪酬结构隐蔽了, 每个高管只了解自己的工资结构, 没有办法起来很好的刺激作用, 没有办法很好的调动高管的工作积极性。
三、我国上市公司高管激励制度的财务问题的原因分析
我国的上市公司的高管激励制的财务方面存在很多的问题, 造成这些问题的原因大致可以归为以下几种。
1. 社会主义市场机制比较落后
我国还是处于社会主义经济建设的初级阶段, 各方面还不完善, 与西方发达国家相比, 还有很大的差距。随着经济建设的发展, 社会主义市场已经逐渐成熟, 企业之间的竞争力也越来越激烈, 并且随这行业的垄断形成, 一些不正当的竞争使企业之间的不平等的现象越来越严重, 在很大的程度上影响了市场指标的公正性。另外由于社会注意资本市场的不成熟, 导致上市公司的股票价格没有办法公正的反映这个企业的真实的经营效果。也没有办法很好的反映出企业的高管的管理效果。这样也在一定的程度上打击了企业高管的工作积极性, 也滋生了一些企业高管投机取巧的行为, 从而限制了企业高管激励效果。
另外, 职业经理人在我国还是一个新兴的事物, 对于高管的一些规章制度还不完善, 特别是一些上市公司还存在着委任的现象, 使企业高管没有竞争的意识, 与西方发达国家相比显得缺乏约束力。
2. 上市公司的内部管理制度不合理
究其根源, 导致目前我国上市公司高管激励制度存在的问题的直接原因很大的程度上与上市公司内部管理有关系。在我们国家目前所具备的公司制度里面, 基本上都具有“一股独大”的现象, 公司最大的股东同样也会加入到公司日常的经营管理中去。一般情况下, 上市公司的董事长也兼着企业总经理的职责, 这种现象存在的比例特别大, 高达60%以上, 小股东在企业中所占有的股分特别少, 对企业的经营管理活动所做的决策并没有太大的影响。从公司大股东的角度来看, 公司的拥有人员与公司的经营人员间的代理联系已经消失了;对于小股东而言, 自己手里掌握的股权特比少, 在实际决策中, 根本不占有话语权, 这些小股东只能听命于大股东, 或者是出售自己的股权。上市公司的高管权利过于集中, 子啊公司内部形成了新的势力, 从而进行了内部控制, 有时候会出现个人利益凌驾于集体利益之上的时候。
四、完善我国高管激励制度的措施
1. 丰富高管的机制方式, 综合运用物质激励和非物质激励
对员工的激烈, 不仅仅需要物质上的激烈, 也需要精神上的激烈。物质激烈一般就是发放奖金和福利待遇, 但是并不是所有的物质激烈都是正面的, 有时候也需要对员工进行负激励, 例如员工再犯了错误时, 可以进行罚款等方式的负激励。精神激烈也是不可忽视的, 它可以在企业营造一个特别好的工作氛围, 例如对待优秀的员工可以授予各种嘉奖, 例如可以给员工提供外出旅游的机会。上市公司需将物质和精神奖励相结合, 以此充分的激发员工的工作热情, 提高他们的工作态度。诸如, 企业在给非正式员工发放薪水时, 不能单纯的规定每月的固定工资, 还应该完善工资制度。关于人员的工资, 不应该只包括单纯的基本工资, 还应该包括岗位工资、技能工资、年底分红和浮动工资, 这样使工资具有灵活性, 使企业中的财务激励制度更加充分, 从而降低企业的代理费用。
2. 严格规定高管的薪酬设计
在分析上市公司薪水制度完善的过程中, 我们可以看出上市公司在薪水制度的制定有着很多的不足。伴随着我国改革开放后经济的不断发展以及薪酬管理的不断加强与完善, 这种种现状表明上市公司在制定薪水制度必须要有者自主权。一方面, 能够适应现代社会发展, 通过完善薪水制度来不断推进我国经济制度的完善与改变;另一方面企业可以通过自主薪水制度的改革来提高员工的工作热情, 以此更为了留住专业人士以及高级技术人才, 并不断提高市场竞争力。国家对此也出台了相应的政策:对于那些具有完善稳定的薪水制度的企业可以进行放手, 让他们自主进行管理;而不是的话, 更要放心的放手控制。换句话来说, 让公司自主进行薪水制度管理也可以依据企业自身情况进行薪水制度的改善与改革, 以适应企业以及经济市场的需求。
3. 建立科学合理的业绩考核制度
上市公司应该根据自己的情况, 制定一套可以起到激励作用的薪资机制, 另一方面必须制订一套完善且公正的评测系统。对上市公司而言, 如果想要公平的进行评价, 就必须对企业的员工进行职务的分析。每个员工的工作岗位不同, 那么他的绩效也应该不同。我们需要注重企业运行的真实状况, 制定相应的激励的机制。我国的上市公司对员工的薪水发放与市场经济价格都出现失去平衡的现象。大致这种状况的出现就是因为老式的制度的不合理性, 仍存在着许多不足, 有的企业更是出现“大锅饭”现象。因此, 在制度完善方面, 就应该加强经济市场的统计与监察, 并可以向相关专业行业进行学习, 探讨, 并制定出与相应单位所适应的薪水制度。在这其中, 重要的是个人业绩在发放薪水时所占的比例。
4. 强化高管的监督约束机制
加强企业的监督机制和加强企业的约束机制, 是规范企业高管激励政策不可或缺的, 而这时相辅相成的关系。如果没有完善的约束机制, 那么激励政策就会变得肆意, 但是只是约束吗, 却不进行激励, 那么企业高管的积极性就会不给严重打击。我们应该平衡好二者之间的关系, 充分发挥它们的作用。我们可以从以下几个方面进行调整: (1) 完善上市公司的治理结构, 加强股东大会的作用, 对企业高管进行有效的制约; (2) 提高公司的审计地位, 使其不受企业高管的控制; (3) 加强来自银行方面的监督, 一般上市公司的最大的债权人就是银行, 银行成为了公司利益的相关者, 有监督上市公司行为的权利。
5. 完善高管的薪酬的信息披露, 增加透明度
我国的上市公司的管理人员的工资结构具有很大的隐蔽性, 我国只要求对上市公司的的税前工资的总额进行申报, 并没有要求他们对薪酬的具体组成进行公司, 因此高管的薪资的真实性显得让人怀疑。另外, 上市公司进行的薪酬的披露也仅仅限于本年度, 仅仅是年度总额, 不利于企业的股东等相关人员对其进行监督。对于这一点, 我们可以效仿一些西方发达国家, 要求上市公司完整准确的把企业高管的薪酬信息进行披露, 从而让企业的股东等进行监督, 从而做出正确的决策。
五、总结
上市公司的高管激励制度可以充分的调动企业高管的工作积极性, 但是在实际的操作中也存在着一定的问题, 不利于上市公司的发展, 我们应该认真进行总结找出问题, 并进行解决, 从而完善上市公司的高管的薪酬制度, 充分调动他们的工作积极性, 给企业带来更好的经济效益。
摘要：随着经济建设的发展, 企业面临着越来越激励的市场竞争。上市公司企业高管的收入分配制度的改革刻不容缓, 原来的企业薪酬制度, 已经不能适应当前的企业发展需求。在现代的企业发展中, 对上市公司高管酬薪制度进行改革, 有利于更好地调动企业员工的工作积极性, 更好地促进企业的经济发展。
关键词：上市公司,企业高管,激励制度
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关键词听证制度行政问责异体问责第三方参与
行政问责作为我国责任追究领域的一项重要制度随着政治文明的发展正日益完善，但至今还没有形成一部完整的法律对其进行法律性规范，以致于在社会实践中还存在诸多问题和不足，其中以同体问责和法律规范缺失为主。同体问责是指行政系统内部同一级行政机关对行政干部进行问责，其实质是执行与监督合为一体，缺失第三方参与。法律法规的硬件缺陷无疑给了部分行政人员有空可钻的机会，进一步助长了同体问责之风弥漫，扭曲了问责本质意义上所追求的公平和公正。然而有行政相对人参与决策的听证制度则保障了听证参与人以利益相关的第三方身份参与行政问责的权力和机会，有利于协调行政问责主客体的合理权重，降低内部暗箱操作的可能性，提高行政问责的效率和价值，保证最终决策的高质、高效。
一、行政问责存在的问题
（一）缺乏规范机制
就我国目前而言，至今还没有形成一部全国统一的行政问责法律。最早能追溯到的是香港特别行政区，香港政府于2002年7月1日实行高官问责制。相继从2003年起中央及地方也制定了行政问责制的相关规章，比如2005年4月27日通过并于2006年1月1日开始施行的《中华人民共和国公务员法》、2007年4月4日通过并于2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》。这些规章及规范性文件都为行政问责的规范化、制度化建设奠定了法律基础，但尚未提升到法律的权威领域，因此对实际行政执法活动没有产生强制性的约束力。
行政问责的法律缺失主要表现在：（1）行政问责制多是以中央政策性文件的形式出现，它并非转化为形式化、具体化的法律条文且问责对象没有覆盖到全体公务员。（2）行政问责规范只是地方性的政府规章，适用范围具有局限性，而且部分地方政府关于行政问责的规定存在某些缺陷，各地之间行政问责标准不统一，政出多门、各行其是的倾向明显，不利于行政问责在全国范围内的严密、协调和统一，行政问责也失去相应的公正性和合理性。
（二）行政人员问责意识薄弱
习近平主席曾提出，“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”。行政人员作为人民权利的代理人行使管理国家的行政权利，应该在树立为人民服务的工作意识的前提下严格遵循权责一致原则，提高公职人员的责任意识，而不是如今“在其位不谋其职”的现象泛滥。
2006年起故宫博物馆就发生多起文物损坏事件引起社会热议。包括一级品明代法器、佛堂旧址上二级品佛像，其中以2011年故宫馆藏一级文物、宋代哥窑青釉葵瓣口盘被毁而起的批评声浪最为激烈。该事件的舆论重点并非在于文物为何会损坏，而是损坏之后博物馆负责人为什么没有及时上报上级并公示于众，甚至故意隐瞒事实。在社会公众和媒体的舆论压力之下，故宫博物院副院长、宋代哥窑青釉葵瓣口盘文物损坏事故调查组组长陈丽华对该事件做出了正面回应，称此前从未发生过人为损毁一级文物的说法，这无疑是对公众的不负责任。在媒体和社会公众的极力追究之下，最后的结果也只是陈丽华的一面之词，称上级已经对该文物主管的副院长、主管部门的处长、副处长以及当事人进行了不同层级处分，但具体处分尚不明确，这种敷衍了事的态度足见其责任意识的薄弱。
（三）问责主体主次混乱
由于规范行政问责领域的法律空白及部分公职人员的责任意识薄弱，因此我国现阶段的行政问责以同体问责为主，異体问责为辅。
同体问责是指上级行政或党务部门对处于同一行政系统的下级进行问责，即系统内部的监督；异体问责则是来自于外部机构对行政过程和行政结果的监督，也就是社会第三方对行政问责客体的问责。二者是一种权力与责任的对应关系，具体说来就是行政机关有被问责的义务，而第三方则具备问责的权力，其中第三方包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体和公众等。我国目前的行政问责大部分都是行政系统的内部问责，即由直接领导的上级对隶属的下级进行问责，第三方较少参与。这种垂直隶属关系下的内部问责给中间权力交易和包庇隐瞒行为提供了生存空间，使得行政问责很大程度上失去了原本的公正性和公平性，原则上的问责程序只是虚设。
二、听证制度引入行政问责
（一）听证制度引入行政问责的必要性
听证制度属于行政程序中的基本制度，是指在法律规定的条件下，由非本案调查人为主持人，采用准司法的方式听取利害关系人的申辩的制度。该制度是在《行政村处罚法》、《价格法》和《立法法》等法律法规背景下形成的，是政府提高公信力的一个良好的制度平台。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序、规则及办法，听证涉及领域包括价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等。
1、第三方权利要求。
我国是社会主义国家，人民是国家真正的主人，政府是人民委托代理行使管理国家职能的行政机关，对人民负责、受人民群众监督是职能使然，这就要求政府在行使行政权利时要以保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权为前提。如果行政问责只是单纯在行政系统内部进行，由存在垂直领导关系的上级对直系下级进行问责，把由公民组成的第三方排除在外，这种做法是对公民合法权利的非法剥夺。一个公平公正的社会主义政府应该按照社会主义原则，充分尊重公民意见并自觉维护其合法参政议政权益，这样才能达到“政通人和”的和谐局面，政府公信力也会随着公众的理解和支持进一步提高。
听证制度的内容包括告知和通知、公开听证、委托代理、对抗辩论和制作笔录，此处所提到的听证制度引入行政问责是特指公开听证。公开听证是指行政机关在作出某项与某些公众切身利益有关的行政决策时提前通知并邀请相关利益团体和专家人士、公证人出席参与行政机关做行政决定的全过程，为决策献计献策并有效监督行政机关是否依法行政。当该行政机关邀请第三方行政相对人参与决策制定时，第三方的法定权利就得到了相应实现，这正是公民基本的政治诉求。
2、平衡问责主客体权重。
目前我国的行政问责以同体问责为主，这种行政系统的内部监督、内部消化行为实质上颠倒了问责的主客体权重。治国不可一方独大，西方国家之所以设置“三权独立”就是为了避免国家立法、行政与司法合为一体的情况，从而达到相互制衡的有效平衡。就我国的同体问责来说，虽然没有完全达到三权合一的程度，但是行政系统内部的权利执行与监督职能已经出现交叉甚至重合，这种行政问责的“内部倾向化”是产生权力寻租的利益突破口，无论是对行政机关的执行能力还是工作绩效的监督评价都是极为不利的。
听证制度通过调动公民组成的专家、利益相关者、新闻媒体、人大代表等团体参与行政机关制定行政决策的全过程，改变了由行政机关内部人员自主问责的尴尬局面。引入听证制度的行政问责不仅实现了公民的基本政治权力，也通过第三方参与及监督进一步完善了我国的行政决策机制，有利于提高问责的公平性和公正性，促进决策的科学化、合理化，加强决策信息的公开透明。
3、推动规范机制成型。
听证制度引入行政问责是从制度维度对行政问责的完善。听证制度本身是具有约束力和强制性的成文规范，引入行政问责有利于加强问责过程的程序化和合法化。在一个一切以法律为准绳的法治国家，从制度化层面强制性要求第三方公众参与行政问责可以有效避免行政系统内部人员的权利抵制，减少权权交易和包庇行为，提高问责结果的有效性和公正性。同时来自第三方的外来监督压力可以帮助行政人员提高对于滥用私权和不作为受罚的警觉性，提高自省意识和接受问责的主动性，转变消极的不作为和故意逃避过失的工作态度，提高行政工作效率并且随着政府行政权利的增加和职能转型要逐渐把听证制度纳入行政问责形成权威性的明文规定，从而加快行政问责规范机制的形成。
（二）听证制度引入对行政问责发展的启示
1、听证制度的公开透明性带动行政问责的公平公正性
行政听证制度是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定之前，有行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见，提供证据以及行政机关听取意见，接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。该制度保证了决策过程中有非直接利益相关人和直接利益相关人的同时参与，并且听证过程向公众开放，听证程序严格按照法定要求进行，听证代表根据听证事件按资格要求选定，这就为公众监督行政機关是否依法行政提供了公共平台，而且公众及媒体的知情参与也极大降低了行政问责暗箱操作的可能。所以说听证制度本身的公开性和透明性是行政问责的执行具备公平性和公正性的前提，
2、多方参与
听证制度的关键在于有多方的公开平等参与，这对于行政问责的进一步完善非常重要。行政问责要脱离同体问责的局限必然要引入行政相对人之外的第三方，人大代表、司法机关、新闻媒体、各民主党派和公众都是第三方团体。行政问责可以借鉴听证制度的听证模式，在问责过程中邀请第三方现场参与。事前听证涉及到行政问责的决策阶段，参与人员必须对问责对象和被问责对象的身份、职位、职能有比较清晰的了解；事中听证涉及到行政问责的执行阶段，参与人员要对问责的整个事件来龙去脉有所了解，并能在问责中对被问责对象提出有针对性的关键问题；事后听证涉及到行政问责结果的反馈阶段，参与人员是否对问责的结果进行及时的跟踪反馈，问责事件是否有新进发展等。总之，多方参与不能局限于现场一个阶段，要贯穿行政问责的整个过程，把听证制度的回应机制也运用到行政问责领域。
3、决策、执行与监督相分离
借鉴听证制度的参与模式，由第三方参与的异体问责有效地解决了行政机关内部决策、执行与监督相重合的问题。行政机关是依法成立的行使国家行政职权的行政组织，是国家权力机关的执行机关，承担的是执行职能而非监督职能。行政问责实质上是对行政机关权责履行情况的监督，在同体问责中行政机关实行的是自我监督，这种内部监督不仅效率低下而且容易滋生腐败，给行政人员之间的权利寻租养殖了生存空间。而引入公众参与的异体问责严格区分了执行与监督是两个不同的客体，非直接利益相关的监督者才能保证立场的中立性和客观性，从而实现监督的反馈作用。当然，此结论的前提是非利益相关者的第三方能在参与行政问责中坚持公平正义的立场，同时听证程序和监督环节规范化、程序化。
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1、不能认真执行上级有关政策，该解决的问题不解决，推诿、拖拉或作风简单粗暴，激化矛盾，导致职工群众上访，造成严重后果的；
2、不能认真履行职责，导致管理混乱，经营不善，影响职工切身利益，引发职工群众集体上访，造成严重后果的；
3、职工群众到油田及以上机关上访，未及时派人到现场处理，造成严重后果的；
4、对公司领导及公司信访部门交办或督办的信访案件，不认真调查处理，未按规定时间办结，并引发群众集体上访，造成严重后果的；
5、因维护稳定工作机制不健全，责任不明确，措施不到位，导致职工群众到某某或进京上访，造成严重后果的；
6、迟报、漏报或瞒报影响稳定的重要信息，贻误时机，造成严重后果的；
7、对突发性事件反映不敏感，处理不及时，造成严重后果的；
8、不能与公司党委在政治上保持高度一致，在职工群众中散布不负责任言论，影响稳定大局，造成严重后果的。
第七条 问责程序公司稳定工作领导小组根据实际情况，对有关单位领导或机关科室负责人提出问责，公司党委常委会研究并做出处理决定。问责程序参照《“秘书工作”*公司党委常委会议事规则》第四条议事程序，认真执行。第八条 问责处罚在查清事实、分清责任的基础上，公司党委常委做出以下处罚：1、对出现以上八条问责内容之一，但没有造成严重后果的单位或科室负责人及有关人员，酌情给予批评教育、经济处罚、组织处理、取消先进、模范评选资格等处罚措施。
2、对出现以上八条问责内容之一，并且造成严重后果的单位或科室负责人及有关人员，按照《中国共产党纪律处分条例》和有关规定，给予相应的党纪、政纪处分。
3、问责有关人员的区分：
①直接责任人，是指在其稳定工作职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的人员或者领导干部。②主要领导责任人，是指在其稳定工作职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的领导干部。③重要领导责任人，是指在其稳定工作职责范围内，对应管的工作或者参与的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的领导干部。4、经济处罚额度的划分：
①直接责任人，扣罚1000元。②主要领导责任人，扣罚1000元。③重要领导责任人，扣罚500元。第九条 提出复核问责对象对问责处理决定不服的，可在收到处理决定后向公司党委提出复核申请。第十条 附则1、本制度由公司党政办公室负责解释。
一、目的
为促进公司持续稳定发展，增强公司各级管理机构、各级管理人员的责任意识，明确岗位职责，强化服务意识和提高管理能力，特制定本制度。
二、问责对象
中高层管理人员（即总经理、副总经理、部门经理/副经理）。
三、问责范围
公司所有决策、经营和管理活动。凡不履行或不正确履行岗位职责，出现有错行为和不作为行为，影响工作进度，损害公司利益，造成不良影响和后果的，依照本制度实施问责。
四、问责原则
遵循实事求是、客观准确地认定责任，实行“谁主管、谁负责”的责任追究原则。
五、问责管理机构
（一）问责执行机构：人事部
受理问责，负责问责事项的调查、核实，调查结果提报，问责决定的送达、执行，督办、改善跟踪等具体工作。
（二）问责决策机构：问责小组
问责小组由总经理及人事部经理组成，代表公司对问责对象出现的相关责任问题进行认定，并判定问责处罚方式。
（三）问责提出机构
公司任何部门和个人均有提出问责的权利，将问责事由提请人事部/行政部受理。
六、问责内容及事项
（一）领导责任追究
1、对公司各项制度、规定贯彻不力或有令不行、有禁不止，不履行或不正确履行领导责任，导致各项目标无法完成或出现管理问题的。
2、对部门权利运行的关键环节缺乏监督制约疏于管理；对下属出现问题失察或放任错误；未给予下属正确指导，为严格把关，导致未完成各项工作目标的。
3、违反审批程序，越权、越级审批，造成差错或给公司带来损失或不良影响的。
4、对突发性事件报告不及时或隐瞒、缓报、谎报，处理不及时，造成不良后果的。
5、在公司或部门运营过程中，出现严重的经营严重的经营性质亏损或业务风险的。
（二）财务方面责任追究
1、经费不能专款专用，奢侈挥霍，铺张浪费，造成不良影响的。
2、挪用、侵吞公司财物的。
3、在公司采购、营销、业务等经济活动中出现徇私舞弊行为的。
4、违反财务纪律和财务相关规定，造成财务秩序混乱的。
（三）执行管理责任追究
1、公司有关决议、决策及交办的工作任务，工作不力未能如期完成的，给公司造成损失和影响的。
2、擅自改变或未执行上级领导的决定，给公司造成损失和影响的。
3、工作不认真，玩忽职守、失职、渎职、办事拖拉、相互推诿、拉皮、延误工作，造成公司客户投诉、经济损失、声誉受到影响的。
4、有损政策和制度的严肃性，处理问题有失公证造成恶劣影响的。
5、置公司利益于不顾，搞小团队、小帮派，发布不利于内部团结的言论，对公司领导搞背后恶意议论、诋毁，不正而反映意见，经公司查证属实的。
6、在处理应急突发事件问题上，由于措施不得力、方法不得当、处理不及时等，给公司造成重大损失和影响的。
7、公司给予告诫而未按要求整改到位的。
8、对上级、下级公开承诺的事项迟迟不兑现的。
（四）服务方面责任追究
1、在服务过程中，以权谋私，对服务对象故意刁难，服务态度恶劣，造成客户投诉的。
2、由于服务意识不强、语言不文明等被投诉的。
3、服务质量差，服务水平低，造成客户强烈不满或损坏公司形象的。
（五）保密责任追究
泄密公司商业、技术上等相关保密事项，给造成公司损失和不良影响的。
（六）工作关联责任追究
工作关联部门之间、管理部门与业务部门之间、员工与员工之间在工作上推诿拖延、敷衍塞责、玩忽职守带来公司或项目损失的。
七、问责方式
（一）具体形式
责令书面检查、通报批评、警告、记过、罚款、降职、降薪、免职、赔偿经济损失、解除劳动关系、辞退、开除等。
以上问责追究方式，依据实际情况可单款或多款合并执行。
（二）问责方式:
根据被问责事态情节、对公司的损害程度及影响范围，决定问责方式。
1、情节轻微，损害和影响较小的，对责任人采用诫勉谈话、责令作出警告、记过或经济处罚的方式问责。
2、情节严重，损害和影响较大的，对责任人采用通报批评、警告、记过、降职、降薪的方式问责。
3、情节严重，损害和影响重大的，对责任人采用免职、解除劳动关系、辞退、开除的方式问责。
4、发生的问题，给公司造成经济损失的，责任人要承担一定比例的赔偿，具体赔偿金额及比例有问责小组研究决定；问责小组对问责情形有经济处罚的权利，但罚款最高不得超过责任人工资总额的50%。
（三）有下列情形之一的，应当从重问责：
1、一年内出现两次（含两次）以上被问责的。
2、在问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的。
3、打击、报复、陷害检举人、证人及其他有关人员的。
4、采取不正当行为，拉拢、收买调查人员，影响公正事实问责的。
（四）有下列情形之一的，可免于问责：
1、因下级部门以及有关人员弄虚作假，导致难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的。
2、因不可抗拒因素难以履行职责的。
八、问责程序
（一）部门或员工向人事部/行政部提请问责。
（二）人事部/行政部需在2个工作日内完成调查工作，调查、核实具体事由，如反映情况存在，则向问责小组提交《问责审批表》，正式启动问责程序；如依据不实则直接退回，问责终止。
（三）问责小组依据调查情况及本制度对被问责人相关责任问题进行认定，并判断问责方式。
（四）人事部/行政部《问责决定书》自问责小组作出处理决定起1个工作日内送达被问责人。
（五）被问责人对问责决定不服的，可自收到决定书之日起1个工作日内向问责小组提出申诉，要求复核；申诉期间，问责决定不停止执行。
（六）问责小组收到被问责人的申诉，组织复议、复查，在3个工作日内作出最终决定。
（七）调查人员、问责小组成员与问责时间有关或与被调查的责任人有利害关系、利益冲突的，应当回避。
（八）调查人员与被调查人员滥用职权、徇私舞弊，作出的调查结论与事实出现重大偏差，致使问责小组作出差错的问责决定，依照本制度追究责任。
九、附则
一、目的为保证员工队伍素质，加强公司人才储备，建设一支稳定高效的员工队伍，特制定本制度。
二、适用范围
本制度适用公司各部门招聘和聘用人员时使用。
三、招聘途径和录用条件
1、招聘人员主要是通过社会公开招聘、内部员工介绍、中介推
荐等途径。
2、招聘人员必须具备良好的道德素养，无不良社会记录者。
3、严禁招聘年龄未满18周岁者；
4、健康状况不良或有不良恶习者不得招聘；
5、身份不明者不得录用；
6、应聘人员需提供原单位的离职证明或学校的推荐材料。
6、应聘司机人员必须具有相应的驾驶证件、2年以上驾龄和上岗证。
7、应聘司机人员必须有固定单位的介绍人担保。
8、未满足用人部门招聘条件者不能录用。
四、招聘程序
1、用人部门提出招聘人员申请，公司对此作出评估。
2、组建招聘人员领导小组。
3、确定招聘人员的岗位、条件、数量。
4、拟定招聘途径、方式和日程安排。
5、公司通过各种途径发布招聘信息，收集应聘者材料。
6、车队将收集的材料进行汇总、整理，确定入选人员名单,交人力资源部审核。
7、通知入选人员进行面试，必要时可进行笔试。应聘司机人员要经过实际操作考核。
8、遵循“公平、公正、公开”的原则，根据测试结果择优录取。
9、经公司考核合格的应聘人员，在做出录用决策后的3个工作日内，向其发出录用通知；对未被公司录用的人员，人力资源部也应礼貌地以口头、电话、邮件或者信函（主要是员工录用通知书）的形式告知对方。
10、被录用员工在接到公司的录用通知后，必须在规定的时间内到公司报到。若在发出录用通知的15天内不能正常按时报到者，公司有权取消其录用资格，特殊情况经批准后可延期报到。
11、被录用报到的应聘人员到人力资源部填写《应聘人员登记表》和《个人简历》并提供身份证、学历证明、资格证书、上岗证以及驾驶证等有效证件证件。
12、对录用者统一进行体检，对合格者进行岗前培训。
13、根据《劳动合同法》，双方签订试用期劳动合同，约定试用
期。
14、用人部门对试用期内员工的表现进行考核鉴定，考核主要从
其工作态度、工作能力、工作业绩三个方面进行。并填写试用期员工考评表。
15、员工试用期即将结束时，需填写《新员工转正申请表》、《新员工试用登记表》及《试用期员工考评表》一起提交到人力资源部鉴定，经总经理审核后签订正式劳动合同。
五、公司对职员进行绩效月考核和绩效考核。
1、试用期员工考核达不到要求的做辞退处理。
2、正式员工达不到合同标准，公司只发放基本工资，如连续两次均达不到合同要求，有职务的降职、无职务的辞退，并只发放基本工资。
六、任职待遇
1、在试用期期间，工资根据各用人部门标准给予，公司提供住
所，可在公司食堂自费用餐。
2、对于工作表现突出，技术过硬者，公司可根据实际情况进行奖励或者加薪。
3、试用期满后，合格者签订正式劳动合同，工资采用基本工资+岗位工资+效益工资的方式支付，并享有公司的各项福利待遇。
4、公司每个月月底准时发放工资。
七、处罚
对发生下列情形之一者，车队主管领导有权报请总经理给予行政处分或经济处罚。
1、工作态度不端正、消极怠工、业务不思进取者；
2、不团结同志，影响正常工作和生活秩序者，3、酗酒滋事，打架斗殴、聚众赌博、给公司造成不良影响者；
4、工作疏忽、玩忽职守，情节轻微者；
5、领导下达任务不认真完成，给公司造成轻微经济损失者；
6、其它违反公司规章制度，尚不够辞退条件者；
有以上行为之一，视情节给予通报、警告、记过等处分；给公司造成经济损失3万元以下的，按20﹪处罚；情节严重，损失在3万元以上，按辞退处理。
八、辞退
（一）有下列情况之一者，给予辞退。
1、品行不端、行为不检、屡劝不改者；
2、连续旷工5日或全年累计超过10日者；
3、一年内受处分2次者；
4、工作疏忽或违反车辆驾驶规定，致使公司蒙受损失者（3万元以上，含3万元）；
5、违抗领导下达的工作任务或擅离职守，致使企业蒙受损失者（3万元以上，含3万元）；
6、聚众罢工、怠工、造谣生事、破坏正常工作与生产秩序者；
7、因破坏、窃取、毁弃、隐匿公司设施、资材制品等行为，致使公司遭受损失者；
8、擅自做主用公车为其它单位和个人干私活者；
9、违背国家法令及公司规章制度情节严重者；
10、工作不力、玩忽职守且有具体事实情节严重者；
11、精神或身体机能发生障碍、身体虚弱、衰老、病残等，经公司
认定不能从事驾驶工作者；
12、员工所从事工作虽无过失，但不能胜任此工作者；
13、为谋个人利益，伪造证件，虚开票据，冒领各项费用者；
14、因公司业务紧缩须减少一部分员工时；
15、工作期间经法院判刑确定者；
16、营私舞弊、倒卖油料、车辆配件以及收受贿赂者；
（二）部门需辞退职员时，由用人部门主管向人力资源部提出申请，经总经理审核后由人力资源部提前三日向解雇人员提供解聘通知。解聘者根据解聘通知办理离职手续。
（三）试用期期间，对未达到工作要求或不胜任本岗位工作者（按天数核发试用期工资）。
一、行政问责法律制度的作用
(一) 教育及惩罚
行政问责制度是国家对于行政违法行为的否定评价, 它让违法主体 (行政机关或者是公职人员) 承担产生不利后果的责任, 使其接受教训, 防止违法行为的第二次出现。除了教育违法者本人以外, 还可以对与之相关的行政主体进行警策性教育, 使大家都自觉规范自身行政行为。
(二) 安抚及补救
行政行为违法或者失当可能给行政相对人权益带来损害, 国家对违法行政主体进行追究, 会在一定程度上满足受害者心理需求, 化解怨气, 利于社会稳定。除了精神上的安抚, 行政问责制度用恢复名誉、撤销违法、返还权益、纠正不当、赔偿损失等办法, 可以让行政相对人受损权益得到补救。
(三) 预防和警示
国家用立法形式让各类违法行政行为都能得到应有惩罚, 可以使各级工作人员明确自身义务, 加强责任意识, 自觉依法行政, 合理有效防止行政过程中出现违法行为。
二、行政问责法律制度构建的原则
(一) 权责统一
通常权利和义务存在数量关系上的一致性, 权利同义务的对等特点决定了行使行政职权权责统一原则。行使行政职权一定要谨记落实行政职责的核心, 也就是说, 行政行为的过程中, 应当坚持职责第一职权第二原则。权力同责任间属于正比例关系, 越大的权力就有越多的责任, 权力同责任需时刻保持平衡, 如果权力超过责任, 则行政职责履行势必会受到影响。
(二) 以法问责
法律责任是否定式后果, 其适用范围要以法律规范所预先设定的为准, 无依据的责任不可以任意追究。而问责主体、问责权限、问责程序也应当以法律规范要求为基础, 违法的问责是无效的。
(三) 责任追究与工作改进相结合
一方面要追究违法行政主体法律责任, 另一方面也应及时纠正行政管理漏洞, 实施有效的行政管理改进工作。要知道, 仅对直接责任主体进行处罚是无法达到工作改进目标的, 一定要针对行政工作中出现的问题进行深入分析, 并采取有效措施加以补救。
(四) 既要有直接追究也要有间接追究
直接追究同间接追究要相互结合, 既要依法追究直接行为人的行政失当责任, 也要对有关责任人进行责任追究, 对领导进行工作失职责任追究即是间接追究的显著例子。
三、构建行政问责法律制度的几点建议
(一) 明确责任行政观念
观念的明确是责任制度明确的前提, 在法律制度规范的过程里, 一定要按照法治社会需要, 达到权利同义务、责任间的有效平衡。所有的行政机关工作人员均应当更进一步更新观念, 正确履行所属职责, 以达到预期的行政效果。从法律层面上来讲, 法律给行政主体以授权体现出两方面意义, 其一是给行政主体以职权, 其二是给行政主体以职责。行政工作人员绝对不能由于工作的特殊性质而享受法外特权。要对相关人员进行历史唯物主义思想培训, 使其树立牢固的公仆思维, 提升认识依法行政的水平, 不断增强责任意识, 自觉接受社会各界监督。
(二) 认清问责主体属性
行政问责的主体同行政监督主体是有区别的。行政监督主体有广泛性特点, 既包括国家机关, 也包括机关外的普通公民与社团, 而行政问责主体则主要为行政监察机关及公务人员任免部门。要明确问题主体同公民及公民组织的关系, 问责主体可以对行政违法做出直接问责, 而国家机关外的公民及组织则不能直接问责, 只能以批评、建议、申诉、检举等形式向国家机关反映情况。
(三) 增加问责范围
行政问责适用范围很广, 在法治国家里面, 承担行政责任属于行政人员职权行使过程中的必然性要求, 每一种行为都要同相应的责任进行联系, 每一机关都要为自身的失职行为负责。不管是职务高低与权力大小, 都要成为问责对象, 并承担法律责任。行政问责人员以行政领导为主, 但是却不仅仅局限于行政领导, 所有的行政工作人员都应当成为问责对象;行政问责内容也应当扩大范围, 从重大事故拓宽至每一项行政工作。因为不同行政主体存在工作内容及职责权限等方面的考评标准区别, 因此在规定问责情形时, 要采用定性及定量互相结合的手段, 争取做到全面和个别兼顾, 普遍性和特殊性兼顾。
(四) 严格问责程序
议会机关的问责和竞争政党的问责是政府问责的核心
在现代民主代议制国家,议会是民主政治的核心,也是政党政治的核心。议会不仅是立法机关,更是监督机关,也是重要的问责机关。议会问责的内容极其广泛,议会问责的形式也多种多样。竞争政党也主要是通过议会而对执政党和政府进行监督问责,但是,独立议会监察专员制度除外。
首先,议会可以通过各种议会审议的形式,对政府的财政、人事、内政、外交等各种重要事项监督问责,这是议会问责最通常的情形。一提起问责,人们往往就会联想到,出了什么事故,因此,应该有人承担责任,尤其是引咎辞职。这是一种很狭隘的理解。其实,问责的目的在于确保政府及其官员的一切权力运作和一切行为决策都能够符合民主宪政原理。例如,2008年以来,美国小布什政府提出的7000亿美元的救市法案,奥巴马政府提出的8000多亿美元的救市法案,都是经由众参两院审议通过,才以正式生效的立法形式得以实施的。对此,人们通常认为,发生了这么严重的金融危机,政府当然有义务采取紧急措施救市,也当然有权力动用公共财政救市,议会如此监督问责岂不延误救市时机?实则不然,越是危急时刻,政府权力越是容易疏于监督,因此,也就越是需要健全在审慎基础之上的快速高效的应对举措。
其次,议会也可以通过质询、调查、弹劾和信任表决等形式,对于政府及其官员是否失职乃至是否应该辞职,进行事后的监督问责。在这方面,因为政府官员的政治丑闻,因为政府处理特定事务不力,政府官员辞职的事例屡见不鲜,政府集体辞职的情形也时有发生。在议会制的国家,政府通常由议会产生,对议会负责,如果失去议会信任,政府要么集体辞职,要么解散议会,重新举行大选。在总统制的美国,政府也同样受到国会的质询、调查和弹劾形式的监督问责。例如,在“检察官门”事件中,美国司法部长阿尔伯托·冈萨雷斯,因为在2006年底没有明确理由地解聘了八名联邦检察官职务,而涉嫌受命于白宫共和党政府干涉司法独立,在接受国会参众两院调查时没有给出合理解释,导致民主党议员和部分共和党议员要求他辞职。于是,冈萨雷斯在2007年8月27日宣布引咎辞职。2008年12月,在“富通门”事件中,比利时政府为了促成因巴黎银行收购陷入困境的富通集团在比利时的股份,而被指控企图干涉司法公正,并且遭到议会调查,随后,首相莱特姆向国王阿尔贝二世递交政府集体辞呈,得到国王批准。就议会弹劾问责而言,美国历史上三位总统,包括约翰逊总统(因为违反官员任职法等罪名)、尼克松总统(因为“水门事件”之中阻挠司法等罪名)和克林顿总统(因为性丑闻事件之中做伪证等罪名),遭到国会弹劾的案件,可为典型例证。人们通常认为,西方发达国家都是实行“三权分立”体制,其实不然。西方国家多数实行的都是议会、执政党和政府协调一致的议会制,只有美国实行的是真正的“三权分立”的总统制。但是,无论在哪种体制之下,议会对政府的监督问责却是真实存在的。
此外,许多国家设立了拥有独立监督问责权力的各种类型的议会监察专员,议会监察专员不受党派之争的干预,独立受理民众对于政府和其他公共机构及其工作人员不当行为和违法行为的书面申诉乃至其他类型的公众申诉。独立监察专员尤其是议会监察专员被喻为“人权和宪政的卫士”和“人民的钦差大臣”,他们通过行使独立的调查权、控诉权、建议权、批评权和曝光权,确保公民和公众的宪法权利和正当利益不受公共行政行为的不当或违法侵犯。瑞典的议会监察专员制度最为典型。目前,瑞典议会设立了四名独立监察专员,受理任何遭受政府侵害的公民申诉,这四位监察专员分工不同而且相互独立,他们由议会选举产生,但是,不受议会干预,更不受政府干预和法院干预,行使独立监督问责权力,主要处理公众对政府部门或公务员的各类投诉,每年大约能够受理6000宗公众投诉。人们通常认为,公众信访投诉只是法治不健全的国家才有的特色制度,其实不然。即使是在发达的民主宪政国家,真正独立公正的议会监察专员制度也仍然具有民主的议会监督、政府的内部监察和独立的司法监督所不具有的独特的重要价值,而且,未来的发展趋势将会越来越是如此。
新闻媒体的问责和社会公众的问责是政府问责的基础
按照民主宪政的逻辑,人民才真正是国家的主人。议会、政府、政党、司法机关都不过是民主代议制之下为了保护个人权利和人民权力的制度形式。议会问责、政党问责、司法问责、政府内部的自我问责,最终也都是选民问责和人民问责的制度表达。因此,人民通过行使民主宪政的宪法权利,尤其是知情权、表达权、参与权和监督权,监督政府,问责政府,才是政府问责的最终目的和终极源泉。就此而言,可以说,新闻媒体的问责和社会公众的问责是政府问责的基础。
首先,各种新闻媒体,包括报纸、广播、电视、互联网和出版社,可以基于信息自由、新闻自由、出版自由,独立、客观、公正地报道事实真相,发表评论文章,刊发读者来信,组织专题研讨,监督政府,问责政府,引发和回应公众舆情,推动和施压政府问责。例如,当年就是因为美国“深喉”——联邦调查局前副局长马克·费尔特提供线索,《华盛顿邮报》的年轻记者鲍勃·伍德沃德和卡尔·伯恩斯坦一起撰写系列文章予以揭露报道,才促使窃取民主党文件和窃听民主党的“水门事件”浮出水面,并且促使美国国会启动对于尼克松总统的弹劾调查,最终迫使美国总统尼克松辞职。在最近爆出的英国下议院议员“骗补门”丑闻之中,据称,一位私人保安公司老板搞到了英国议员们过去四年里申报提交的公款费用报销详情,托人先后向英国各大报纸兜售这份信息。于是,先有《星期日快报》违反承诺私自披露了英国内政大臣雅基·史密斯报销丈夫看成人电影费用的丑闻,后有《每日电讯报》购买全部信息,并且率先披露布朗政府内阁半数成员利用下议院公款报销规定的漏洞,以各种名义骗取额外补贴,其中包括布朗本人。在媒体报道和公众压力之下,下议院议长宣布辞职,成为英国三百年来第一位被迫辞职的议会议长,随后,多名内阁大臣也先后宣布辞职,于是,导致布朗的工党政府陷入政治危机。实际上,根据各国政府问责的实践经验来看,其他各种形式的政府问责通常都是在新闻媒体的引发、推动和施压之下才得以实现的。被喻为“第四种权力”和“民主的看门狗”的新闻媒体,不但是一种独立的问责形式,更是其他各种问责形式的重要推动力量。
其次,社会公众,包括公民个体、社会群体、非政府组织以及其他各种公民社会组织,可以基于言论、集会、结社、游行、示威等各种表达自由和政治自由,以及知情权、表达权、参与权和监督权,通过各种形式的公益表达和维权活动,监督政府,问责政府,推动新闻媒体报道,推动其他各种形式的政府问责。1994年10月,韩国汉城(首尔)的圣水桥年久失修而垮塌,造成三十多人死亡、二十多人受伤,随后,七名市政官员被捕,市长被免职,总理李荣德向国民道歉,向总统提出辞职,韩国总统金泳三也发表电视讲话,就此事件向全体国民道歉。2008年2月11日凌晨,位于韩国首都首尔市中心,拥有六百多年历史的崇礼门整座木制城楼被大火烧毁,2月12日,韩国政府文化财厅厅长宣布为此承担责任并且引咎辞职。2008年6月,由于美国牛肉进口协议引发韩国民众反对者大规模抗议风波,韩国总理韩升洙6月10日向总统李明博提出内阁成员集体辞职,以此承担在国内引发政治危机的责任。2009年5月23日,曾被誉为“反腐先锋”的韩国前总统卢武铉,因为身陷腐败丑闻和司法调查,无法面对制度问责和道德压力,决然选择了跳崖自尽。可以说,这些事件主要都是社会公众的舆论压力和道德压力引发的政府问责事件。社会公众及其道德舆论,为各种形式的政府问责提供了重要的民意基础。
总之,无论是基于“权为民所授”的逻辑,还是基于“权力容易滥用”的经验,政府及其官员的权力及其行使都必须有所问责,亦即,有所说明,有所交代,有所调查,有所追究。国外政府问责的制度及其实践经验表明,切实有效的政府问责之道,主要还是在于各种问责机制之间的良性互动,尤其重在异体化的和制度化的民主问责和对下问责。■
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