城市土地集约利用评价（精选9篇）
基于协调度模型的城市土地集约利用评价研究
摘要：本文将协调度模型应用到城市土地集约利用研究中,首先介绍了协调度、协调发展度的基本原理以及评价城市土地集约利用的综合指标,然后介绍了城市土地集约利用评价的基本流程,并以海南省为例,将协调度模型应用到海南省集约用地评价中,得出海南省土地投入产出水平和土地利用程度的.和谐程度及集约度,分析出～海南省的集约用地水平,最后分析该模型应用于城市土地集约利用中的利弊.作 者：樊敏 刘耀林 王汉花 FAN Min LIU Yao-lin WANG Han-hua 作者单位：武汉大学资源与环境科学学院,武汉,430079;武汉大学地理信息系统教育部重点实验室,武汉,430079 期 刊：测绘科学 ISTICPKU Journal：SCIENCE OF SURVEYING AND MAPPING 年，卷(期)：2009, 34(1) 分类号：X83 关键词：协调度 协调发展度 集约度 城市土地 集约利用
经济的发展、人口的增长使得各类资源成本不断飙升, 具有“财富之母”之称的土地资源作为其中最基础、最重要的组成成分, 很大程度上直接影响其他各类资源的价值波动, 从而直接影响社会经济运行状况。因此, 土地集约利用成为备受关注的问题, 也是发展循环经济和建设资源节约型社会的必然要求。本文对我国未来城市土地集约利用评价应加强新方法新技术的应用, 并充分发挥评价结果在现实应用中的趋势展望。
2 土地集约利用的指标体系
土地利用集约度是指在生产过程中, 单位土地面积投放的资本和劳动的数量。在其他条件不变的情况下, 单位土地面积投放的资本和劳动的数量越多, 则土地利用的集约度越高; 反之, 则越低[1]。土地集约利用评价的核心工作就是评价指标体系的制定, 国土资源部为此专门先后颁布了《城市土地集约利用潜力评价技术方案》、《开发区土地集约利用评价规程》[2]。从我国实际出发, 分析评价指标体系建立的原则, 应当慎重考虑指标体系的科学性、整体性、层次性、区域性、动态性、前瞻性和可操作性的经济产出指标等。
根据土地报酬递减规律, 以及土地投入产出的特点, 进行城市土地集约利用潜力评价的主要选取指标如表1所示, 主要以土地投入, 包括资金、人力和物力投入, 以及土地的投入方式, 再就是土地的产出, 包括经济、社会和生态的各方面。总体将城市土地集约利用潜力评价分为4个层次: 即土地利用结构 (C) 、投入程度 (I) 、土地产出效率 (O) 和土地集约利用程度 (S) 。
(1) 土地利用结构 (C) 包括2个次一级指标C1 ~C2, 投入程度 ( I) 包括2个次一级指标I1 ~ I2, 土地产出效率 (O) 包括4个次一级指标O1 ~ O5, 土地可持续利用指标 (S) 包括4个次一级指标S1 ~ S4。
(2) 土地利用结构 (C1 ~ C2) 包括7个次一级指标C1 ~ C7, 投入程度 ( I1 ~ I2 ) 包括7个次一级 指标I1 ~ I7。
3 城市土地集约利用评价指标体系
3. 1 城市土地集约利用指标体系的建立
城市土地集约利用评价的核心工作就是评价指标体系的制定, 国土资源部为此专门颁布了《城市土地集约利用潜力评价技术方案》[4]。
目前对城市土地集约利用评价以宏观层次居多, 指标体系主要包括以下内容:
(1) 投入水平, 包括直接投入和间接投入。其中反映直接投入的指标如单位土地固定资产投资额和劳动力投入等以及反映间接投入的指标如容积率和建筑密度等均被普遍应用, 而反映城市用地结构的指标虽多有提及, 但在进行定量评价的时候却很少见。
(2) 产出效益, 包括经济效益和生态环境效益。指标仍以经济效益为主, 生态环境效益有少量提及, 集中在绿地覆盖率和“三废”处理率两个指标。社会效益难以量化, 所以选用社会效益指标进行评价的也很少见。
3. 2 城市土地集约利用评价的特点
自1999年“国土资源大调查”项目设立“城市土地价格调查和土地集约利用潜力评价”子课题以来, 我国城市土地集约利用评价初步建立了城市土地集约利用评价的理论框架, 概括来说, 已有的研究有如下特点:
(1) 尚未形成一套标准的指标体系和普遍适应的评价方法。不同城市由于其具体情况不同, 且不同学者对城市土地集约利用的内涵理解存在差别, 所以指标体系和评价方法的选取也不尽相同, 各城市间不能形成统一标准, 因此不具有可比性, 难以形成指标体系。
(2) 新技术、新方法在城市土地集约利用评价中的应用还有待深化。尽管很多学者都在开发土地集约利用评价信息系统, 但是几乎都不见有普遍的推广应用, 对城市土地集约利用的评价依然以传统的多因素综合评价法为主导。
(3) 不同类型城市功能及产业、资源禀赋的差异性, 理想值的确定难度很大。学界一般以目标值、标准值、平均值等方法作为选取。
4 结论———城市土地集约利用评价的趋势展望
纵观我国对于城市土地集约利用评价的相关进展, 评价指标体系仍存在不标准、不科学、不系统、差异性大等特点。立足上文论述的主要观点, 对城市土地集约利用评价做出相应的趋势展望:
(1) 加强城市土地集约利用评价的方法研究。不仅要完善目前定性和定量相结合的方法, 从服务政府决策的角度看, 还需要由权威部门推出统一的指标体系, 积极开展基于GIS技术、系统动力学模型、人工神经网络等现代方法、模型和技术的融合和应用研究, 建立城市土地集约利用评价信息系统[5]。
(2) 加强对理想值确定的研究[6]。理想值的确定应予指标体系的建立相配套, 并且要根据被评价对象的实际发展阶段与发展水平, 不同时期发展规划或计划, 综合目前各个试点城市的研究成果, 确定出较为科学的理想值。
(3) 加强对城市土地集约利用评价成果的应用。城市土地集约利用的研究是为了更好地在实践中提供科学的理论服务, 提供依据和理论支持, 要促进城市土地合理利用, 实现我国城市用地合理可持续发展。
摘要：土地被人类大规模利用的历史非常悠久, 但都以粗放经营方式为主。随着人口的增长及社会经济的发展, 投入少, 产出低的粗放利用方式已不适应现状需求。实行集约利用土地, 提高土地的利用受益成为了我国经济发展中应对此问题的根本出路。文章从城市土地集约利用的指标体系的构建、评价方法等方面对我国的土地集约利用的研究及评价工作进行总结归纳。
关键词：土地集约利用,评价指标体系,评价
参考文献
[1]钱铭杰, 王绪龙, 孙玉晶.土地集约利用评价方法综述[J].资源开发与市场, 2012 (6) .
[2]姜玉英.土地集约利用评价研究简要评述[EB/OL].中华人民共和国国土资源部:www.mlr.gov.cn/tdsc/lltt/201004/t20100429_147278.html.2010-04-29.
[3]翟文侠, 黄贤金, 张强.城市开发区土地集约利用潜力研究——以江苏省典型开发区为例[J].资源科学, 2006 (2) .
[4]郑泽庆, 黄贤金, 钟太洋.我国城市土地集约利用评价研究综述[J].山东师范大学 (自然科学版) , 2008 (3) .
[5]乔伟峰.基于GIS的城市土地潜力评价系统建设研究[J].科技经济市场, 2006 (12) .
【关键词】城市发展；建设用地；集约利用
城市化是现代化的必然趋势，发展中国家尤其不可避免。中国是世界上最大的发展中国家，城市化已进入高速增长期。因此，城镇用地的空间拓展将日益成为现在及未来几十年中国土地利用变化的主要特征。然而城市土地是有限的，而人口增长和经济发展对建设用地需求势必将进一步增长。为缓解这一矛盾，只有采取有效措施，优化土地利用结构，提高城市建设用地利用的集约度和效益，才能实现既保护耕地和其他农用地，又满足各类建设发展需求。
1.目前城市建设用地存在的问题
我国目前正步入城市化加速发展时期，加快推进城市化进程是我们的必然选择。但在加快城市化的同时，应认识到我国城市土地利用方式还比较粗放，集约化程度低，占用耕地过多，主要存在以下三方面的问题。
1.1长期忽视城市土地内涵挖潜，走了一条外延扩张式的发展道路
由于制度安排、税收设置等诸多因素，造成城市郊区土地开发成本低廉，而城市中心由于拆迁面过大而成本相对较高，以经济效益最大化为出发点的开发商必然愿意占用郊区农田搞土地开发。同时，地方政府通过从农民手中低价征地进行一定的初期开发后，再卖给开发企业或开发商，采取这种方式来增加财政收入与城市建设资金，导致城市发展普遍采用不断向外扩张的发展模式。这种扩张式的发展模式的外部性和内部性均不经济：其外部性不经济表现在加剧了占用有限的耕地资源，在郊区大量开发住宅，造成对城市绿色带的蚕食和对生态环境的破坏，加重了城市交通和居民上班的负担；其内部性不经济表现在开发郊区不利于旧城改造，大量的危旧房不能得到修缮和改造，可能导致旧城区社会问题的发生。
1.2城市土地资源配置不合理，土地利用效率不高
多年来大多数城市存在用地功能配置不尽合理的问题，普遍存在“散”和“乱”的现象；各类用地比例失调，城市生活质量偏低；土地的容量潜力未得到充分发挥，城市用地容积率普遍偏低。
许多单位存在土地使用不当和土地使用不足的问题。一方面土地使用不当，如城市中许多黄金地段被大量的工厂、机关占据，土地价值得不到充分体现；另一方面土地使用不足，在某些特定地段上，许多开发单位多征少用或征而不用，造成土地闲置。同时，有些开发者受经济利益的驱使，过度开发土地，而这种土地的过度使用会造成社会成本的额外支出，这样虽然开发者个体收益得到提高，但它并不能弥补社会成本超支部分，土地利用效率仍会下降。
2.城市建设用地集约利用的途径
2.1建立协调发展的城市体系
城市分大、中、小不同的等级，由不同等级的城市共同组成城市体系。在城市的发展过程中，我国素有偏好小城市的习惯。但按照城市体系的发展规律，大、中、小城必须协调统一发展，才能发挥整体效果。在大力推进城市化进程中一定要注意发展大城市，城市规模越大，土地集约利用程度越高，土地资产的价值越高。因此建立大、中、小城市协调发展的城市体系，对城市土地集约利用至关重要。
2.2加强土地管理，合理控制城市用地的外延扩张
粗放型的经济增长方式造成城市用地的迅速外延扩张，浪费和闲置了宝贵的土地资源，因此，应该采取措施，适当控制城市发展规模，严把城市升级关，减少城市建设对耕地的占用。制定和严格执行城市土地供应计划，将城市土地供应总量、占用耕地指标应尽可能控制在最小限度，并加强宏观调控。消除土地管理部门、建设规划部门、城市房产管理部门之间在管理管理权限不清难以界定的现象，改条块管理为综合管理，加速整合房屋产权和土地使用权的统一登记制度，尽快建立系统化、科学化的管理体制。
2.3严格土地规划，控制新增建设用地数量
严格土地利用总体规划、城市总体规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集約和产业集聚的原则严格审查。
严控新增建设用地的总量和速度，对新增建设用地实行土地有偿使用。加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导。新上建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。
2.4进行土地整理，调整用地结构，提高土地利用率
城市化的迅速发展给土地的压力越来越大，在现有建设用地的基础上，只有整理土地、优化土地利用结构，才能进一步满足城市对建设用地的需要。对于现有城市土地应充分利用，消灭城市闲置地；对于已出让但无资金开发的土地应收取闲置费或收回土地使用权。必须降低商品房空置率，对于空置商品房应通过大量市场调研，找出市场空白点，结合周边环境，迎合市场需求，确定最佳用途。努力改造旧城区，挖掘土地使用潜力。
2.5强化对土地执法行为的监督
来源：新华网山东频道 发布人：王玮 发布时间：2010-04-27
新华网山东频道4月27日电(王玮)为贯彻落实国土资源部关于开展开发区土地集约利用评价成果更新工作的要求，部署开展山东省开发区土地集约利用评价成果更新工作，4月21至22日，山东省国土资源厅在济南召开全省开发区土地集约利用评价成果更新工作部署培训会。省国土资源厅党组成员、副厅长张庆坤出席会议并作讲话。
张庆坤在讲话中首先肯定了2008年以来山东省开展国家级和省级开发区土地集约利用评价工作的成绩，并对今后的工作提出了明确而具体的要求。他说，开展开发区土地集约利用评价工作，是保持成果现势性和科学性的需要，是开展开发区日常用地管理工作的需要。
张庆坤强调，开展开发区土地集约利用评价工作的根本目的是为了促进开发区依法依规、集约高效用地，各单位要不断加强对研究成果的运用，尤其要加大措施，切实加强房地产用地供应和监管工作。一是要规范住房建设用地供应管理，二是切实加强房地产用地开发利用监管，三是扎实开展房地产用地专项整治工作。他要求全省各单位要进一步统一思想，明确任务，抓住重点，加强领导，强化审核。要严格落实共同责任，加大宣传和工作力度，切实规范房地产用地秩序，确保房地产用地的法规和政策得到有效落实，促进全省房地产市场健康平稳发展。
潍坊市国土资源局、聊城市国土资源局和青岛市国土资源局先后作典型发言。山东省土地勘测规划院作为全省技术承担单位，进行了具体的更新技术要点、成果要求的讲解，并现场答疑。全省17个地市、140个县市区及172个开发区近400人参加了培训。
【发布文号】国土资源部令第61号 【发布日期】2014-05-22 【生效日期】2014-09-01 【失效日期】
【所属类别】国家法律法规 【文件来源】国土资源部
节约集约利用土地规定 国土资源部令第61号
《节约集约利用土地规定》已经2014年3月27日国土资源部第1次部务会议审议通过，现予以发布，自2014年9月1日起施行。
部长 姜大明 2014年5月22日
节约集约利用土地规定
（2014年3月27日国土资源部第1次部务会议通过）
第一章 总 则
第一条 为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》，制定本规定。
第二条 本规定所称节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。
第三条 土地管理和利用应当遵循下列原则：
（一）坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地；
（二）坚持合理使用的原则，盘活存量土地资源，构建符合资源国情的城乡土地利用新格局；
（三）坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用；
（四）坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。
第四条 县级以上地方国土资源主管部门应当加强与发展改革、财政、城乡规划、环境保护等部门的沟通协调，将土地节约集约利用的目标和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系。第五条 国土资源主管部门应当建立节约集约用地制度，开展节约集约用地活动，组织制定节地标准体系和相关标准规范，探索节约集约用地新机制，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式，促进土地利用效率的提高。
第六条 在节约集约用地方面成效显著的市、县人民政府，由国土资源部按照有关规定给予表彰和奖励。
第二章 规模引导
第七条 国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。
土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。
下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。
第八条 土地利用总体规划对各区域、各行业发展用地规模和布局具有统筹作用。
产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模和布局必须符合土地利用总体规划的安排。
相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应当及时调整或者修改，核减用地规模，调整用地布局。
第九条 国土资源主管部门应当通过规划、计划、用地标准、市场引导等手段，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地供给，合理保障民生用地需求。
第三章 布局优化
第十条 城乡土地利用应当体现布局优化的原则。引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。
禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。
鼓励线性基础设施并线规划和建设，促进集约布局和节约用地。
第十一条 国土资源主管部门应当在土地利用总体规划中划定城市开发边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制。
城市建设用地应当因地制宜采取组团式、串联式、卫星城式布局，避免占用优质耕地。
第十二条 市、县国土资源主管部门应当加强与城乡规划主管部门的协商，促进现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地的比例，加大城镇建设使用存量用地的比例，促进城镇用地效率的提高。
第十三条 鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。
建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。
出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。
第十四条 促进整体设计、合理布局的建设项目用地节约集约开发。
对不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的综合用途建设项目用地，市、县国土资源主管部门可以按照一宗土地实行整体出让供应，综合确定出让底价。
综合用途建设项目用地供应，包含需要通过招标拍卖挂牌的方式出让的，整宗土地应当采用招标拍卖挂牌的方式出让。
第四章 标准控制 第十五条 国家实行建设项目用地标准控制制度。
国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。
地方国土资源主管部门可以根据本地实际，制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。
第十六条 建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工。
市、县国土资源主管部门应当加强对用地者和勘察设计单位落实建设项目用地控制标准的督促和指导。
第十七条 建设项目用地审查、供应和使用，应当符合建设项目用地控制标准和供地政策。
对违反建设项目用地控制标准和供地政策使用土地的，县级以上国土资源主管部门应当责令纠正，并依法予以处理。
第十八条 国家和地方尚未出台建设项目用地控制标准的建设项目，或者因安全生产、特殊工艺、地形地貌等原因，确实需要超标准建设的项目，县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目用地评价，并将其作为建设用地供应的依据。
第十九条 国土资源部会同有关部门根据国家经济社会发展状况和宏观产业政策，制定《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》，促进土地节约集约利用。
国土资源主管部门为限制用地的建设项目办理建设用地供应手续必须符合规定的条件；不得为禁止用地的建设项目办理建设用地供应手续。
第五章 市场配置
第二十条 各类有偿使用的土地供应应当充分贯彻市场配置的原则，通过运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。
第二十一条 国家扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。
具体办法由国土资源部另行规定。
第二十二条 经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。
各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。
禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。
第二十三条 市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。
采取先出租后出让方式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录。
第二十四条 鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。
在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
第二十五条 符合节约集约用地要求、属于国家鼓励产业的工业用地，可以实行差别化的地价政策。
分期建设的大中型工业项目，可以预留规划范围，根据建设进度，实行分期供地。
具体办法由国土资源部另行规定。
第二十六条 市、县国土资源主管部门供应工业用地，应当将工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标纳入土地使用条件。第二十七条 市、县国土资源主管部门在有偿供应各类建设用地时，应当在建设用地使用权出让、出租合同中明确节约集约用地的规定。
在供应住宅用地时，应当将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入建设用地使用权出让合同。
第六章 盘活利用
第二十八条 国家鼓励土地整治。县级以上地方国土资源主管部门应当会同有关部门，依据土地利用总体规划和土地整治规划，对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。
第二十九条 农用地整治应当促进耕地集中连片，增加有效耕地面积，提升耕地质量，改善生产条件和生态环境，优化用地结构和布局。
宜农未利用地开发，应当根据环境和资源承载能力，坚持有利于保护和改善生态环境的原则，因地制宜适度开展。
第三十条 高标准基本农田建设，应当严格控制田间基础设施占地规模，合理缩减田间基础设施占地率。
对基础设施占地率超过国家高标准基本农田建设相关标准规范要求的，县级以上地方国土资源主管部门不得通过项目验收。
第三十一条 县级以上地方国土资源主管部门可以依据国家有关规定，统筹开展农村建设用地整治、历史遗留工矿废弃地和自然灾害毁损土地的整治，提高建设用地利用效率和效益，改善人民群众生产生活条件和生态环境。
第三十二条 县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整形成的废弃地实行复垦再利用，促进土地优化利用。
鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。
第七章 监督考评
第三十三条 县级以上国土资源主管部门应当加强土地市场动态监测与监管，对建设用地批准和供应后的开发情况实行全程监管，定期在门户网站上公布土地供应、合同履行、欠缴土地价款等情况，接受社会监督。
第三十四条 省级国土资源主管部门应当对本行政区域内的节约集约用地情况进行监督，在用地审批、土地供应和土地使用等环节加强用地准入条件、功能分区、用地规模、用地标准、投入产出强度等方面的检查，依据法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报。
第三十五条 县级以上国土资源主管部门应当组织开展本行政区域内的建设用地利用情况普查，全面掌握建设用地开发利用和投入产出情况、集约利用程度、潜力规模与空间分布等情况，并将其作为土地管理和节约集约用地评价的基础。
第三十六条 县级以上国土资源主管部门应当根据建设用地利用情况普查，组织开展区域、城市和开发区节约集约用地评价，并将评价结果向社会公开。
节约集约用地评价结果作为主管部门绩效管理和开发区升级、扩区、区位调整和退出的重要依据。
第八章 法律责任 第三十七条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本规定，有下列情形之一的，对有关责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本规定第十七条规定，为不符合建设项目用地标准和供地政策的建设项目供地的；
（二）违反本规定第十九条规定，为禁止或者不符合限制用地条件的建设项目办理建设用地供应手续的；
（三）违反本规定第二十二条规定，低于国家规定的工业用地最低价标准供应工业用地的；
（四）违反本规定第三十条规定，通过高标准基本农田项目验收的；
（五）其他徇私舞弊、滥用职权和玩忽职守的行为。
第九章 附 则
第三十八条 本规定自2014年9月1日起实施。
《节约集约利用土地规定》（国土资源部第61号令）（以下简称《规定》）于2014年5月22日发布，自2014年9月1日起实施。《规定》从规范政府和调整市场两方面对土地节约集约利用提出了要求，明确提出实行“最严格的节约集约用地制度”，同时，在《规定》中以单章论述了“市场配置”，将市场配置土地资源提到重要位置。那么土地资源配置与土地集约利用两者之间是什么关系呢？相关规定将对土地利用产生什么影响呢？
我国改革开放30多年来的粗放式发展不可为继，节约集约利用土地是社会经济发展的需要，也受资源利用的现实所迫。土地资源利用存在的问题主要是由于资源短缺与土地低效利用造成的，必须通过对土地资源的优化配置来提高土地的利用效率和产出效率。而土地资源的优化配置，最有效的便是通过“市场”这只“无形之手”来实现。《规定》较大篇幅地阐述了“市场配置”，符合党的十八届三中全会关于“使市场在资源配置中起决定性作用”的精神。
一、两者关系浅析
《规定》指出，节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。从这个概念及开元长期从事土地集约利用研究对土地集约利用的理解来看，个人认为土地集约利用与土地资源优化配置的关系表现为以下方面：
首先，土地集约利用包涵土地优化配置，土地资源可通过市场配置，提高土地利用效率，那么土地优化配置是一个途径，达成土地集约利用的目标；而集约利用土地不一定会实现土地的优化配置。
其次，在土地利用过程中，土地集约利用与土地资源优化配置的转换具有相对的动态性。土地资源优化配置以统筹兼顾、节约用地与集约经营、地尽其力与提高效益、持续利用为原则，强调土地利用时空结构的最优化；土地集约利用侧重于土地利用潜力的挖掘，以节约用地和高效用地为原则，是投入产出比和土地利用经济效益最高；土地集TEL/027-85490555 FAX/027-85731635
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约利用是与城镇所处的发展阶段、产业发展阶段等相关的，在不同阶段，其表现出来的特征、土地集约利用类型是不一样的，土地集约利用与土地资源优化配置是一个动态互动、转换的过程，最终实现土地资源的可持续利用。
最后，土地资源优化配置、土地集约利用的判断标准是随着社会经济发展、技术水平和人类认知水平等发生变化的。因此，必须将土地资源优化配置、土地集约利用进行综合研究，通过评价土地资源现状和集约利用潜力,了解土地利用变化动力机制与生态环境效应,预测未来土地利用形势,有效调控土地资源类型、规模在空间和时间上的分配，从而实现土地资源的优化配置。
二、《规定》提出的市场配置政策影响
《规定》指出，各类有偿使用的土地供应充分贯彻市场配置的原则，通过运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。主要政策如下：
1、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。
2、禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。
3、可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。
4、鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
5、符合节约集约用地要求、属于国家鼓励产业的工业用地，可以实行差别化的地价政策。
从相关条文来看，主要体现的是政府的规范和禁止，市场配置土地不是简单的有偿使用，而是建立一种让土地发挥最佳经济及社会效益的机制。在土地资源配置过程中，制约政府的非理性行为，比如为了招商引资低价出让土地，或者在基础设施建设中贪大求全，浪费土地的行为，《规定》明确指出，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。其初衷是增加土地的市场交易成本，净化土地出让环境，从而达到节约集约利用土地的目的。
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对于市场，《规定》倾向于利用经济手段调整，并提供更多选择。比如规定市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。“先租后让”实质上是让企业先租赁土地，等进入稳定期后，再决定是否购买土地，这种方式让企业能做到有多少能力就用多少土地，减少因盲目购地所导致的浪费。以出让方式供地，成本较高，企业运行中可能觉得租用更划算。而且拿地后若企业效益不好，出让的土地很难马上退出，因此“先租后让”给企业提供了另一个选择，可以提前终止租期减少损失。某种程度上，采取“先租后让”使政府能够掌握主动权，将闲置土地及时收回，从而实现土地集约利用。
虽然这些政策、措施在实践过程中需要有相关的配套政策予以落实，但是毋庸置疑的是，无论是“土地集约利用”还是“市场配置”都将是土地利用管理工作中两大关键词。
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对于城市土地节约集约利用的评价是在一定时间段内, 根据城市土地的投入产出和利用状况, 考虑土地的经济、社会、生态效益进行的综合评价。根据具体的评价对象, 城市土地节约集约利用评价包括总体评价和功能区评价。本文从时间和空间两个维度对上海城市土地进行节约集约利用总体评价。时间上选取1995-2008年间的上海整体土地利用数据进行趋势分析;空间上选取2008年间的上海各个行政区的土地节约集约利用进行评价, 旨在反映上海市土地立体利用的整体状况。
一、城市土地节约集约利用评价指标体系的构建
城市土地节约集约利用评价指标体系的构建是以城市土地节约集约利用内涵为基础, 并遵循以下几个原则进行选取。1.综合性原则:选择的指标从经济效益、社会效益、生态效益方面综合反映土地节约集约利用。2.可操作性原则:评价的目的要为实际工作部门提供城市土地节约集约利用评价的参照。3.可获取原则:应考虑数据的连贯性及真实性, 要尽量采用现有的统计数据、文件和土地部门所掌握的资料。4.动态性原则:评价指标的选取必须和城市土地的时间和空间发展密切结合。5.独立性原则:选用相互独立的指标才能对城市土地节约集约利用进行切合实际的评价。
依据上述原则, 结合上海市城市特点和研究需要, 从经济、社会和生态3方面, 选取12个指标, 构建城市土地集约利用评价指标体系 (见表1) 。
其中人均居住面积和综合容积率为适宜指标, 即该指标过大、过小都不利于土地的合理利用。
二、城市土地节约集约利用评价方法的选择
为了全面、系统地分析评价城市土地节约集约利用情况, 往往要考虑众多对土地节约集约利用有影响的因素 (指标) , 所以土地节约集约利用的评价是一种多指标下的综合评价。由于每一个指标都在不同程度上反映了所研究问题的某些信息, 而各个指标之间往往存在一定的相关关系, 反映的信息在一定程度上有重叠。因此, 有必要寻找几个较少的不相关综合指标来综合各方面的信息。因子分析用较少的综合指标对土地节约集约利用进行分析评价, 容易抓住主要矛盾, 使问题简化。因此, 本文采用基于因子分析的多因素综合评价法, 用因子分析所选的主要因子的方差贡献率为权重, 对上海城市土地节约集约利用进行时空评价, 计算公式为:
式中:Fik表示第i个评价单元在第k个主要因子上的得分;Wj为第j个指标的因子回归系数;Xij为第i个城市第j个指标的标准化值。
再用提取出的主要因子的方差贡献率作为权重, 将因子得分综合, 得出城市土地节约集约利用综合得分, 计算公式为:
式中Li为第i个评价单元的土地节约集约利用综合得分;Bk为第k个主要因子的方差贡献率。
在因子分析的基础上, 采用系统聚类法对上海城市土地节约集约利用的空间分布进行分类。聚类分析的基本思想是根据事物本身的特性研究个体分类的方法;聚类的原则是同一类中的个体有较大的相似性, 不同类中的个体差异很大。系统聚类法适用于被分类的样品是相互独立的, 分类时彼此是平等的情况。将土地利用状况类似的行政区归为一类, 根据聚类分析的结果可以得到上海城市土地节约集约利用的空间分布规律。
三、数据来源和处理
数据均来源于上海市统计年鉴 (1996-2009) 及各个行政区的统计公报和统计年鉴。为使数据具有可比性, 用Z-Score标准化公式对数据进行处理。
由于人均公共绿地建设用地面积、人均住宅面积以及综合容积率都属于适度指标值, 假定最合适的值为a, 离a偏差越大越不好, 则采用如下方式进行转换:
人均住宅面积采用小康社会目标的35平方米/人均标准;容积率则参照我国中心城市的平均容积率1为标准值, 然后将所有数据进行极值标准化处理。个别缺失指标的处理采用均值代替。
四、上海城市土地节约集约利用时空评价
本文以1995-2008年上海市以及2008年上海市16个行政区的数据作为样本, 利用SPSS13.0软件进行因子分析和聚类分析, 得出上海城市土地的时间和空间变化规律。
1. 上海城市土地节约集约利用时间测度
通过SPSS13.0软件计算得到KMO值为0.720, 巴特利特球检验结果为拒绝原假设, 因此所有的样本数据相关度较高, 适合进行因子分析。计算提取出的3个主要因子的累计方差贡献率为97.593%, 表明包含了原始变量中97.593%的信息。依据3个因子在各个指标上不同的荷载程度, 可以将3个主要因子依次命名为:经济效益因子、社会效益因子、生态效益因子。将因子回归系数处理后, 用公式1、2分别计算得到1995-2008年间上海城市土地节约集约利用分值 (见表2) 。
根据表2中上海市1995-2008年间的土地利用综合得分, 绘制上海城市土地节约集约利用时间测度变化 (见图1) 。
根据表2和图1可以看出, 1995-2008年间, 上海城市土地节约集约利用呈现稳步上升的趋势。分析3个主要因子可知, 土地利用的经济效益显著, 呈迅速上升的趋势, 社会效益先上升后逐渐趋于平缓;生态效益波动幅度较大。经济效益是影响城市土地节约集约利用的最主要因素。
2. 上海城市土地节约集约利用空间测度
以上海市16个行政区2008年的各个评价指标数据作为样本, 先采用因子分析得出各个行政区的土地节约集约利用综合分值。然后采用Hierarchical Cluster系统聚类法, 根据16个行政区评价指标数据的内在相似性进行分类。聚类方法采用组间连接和欧氏距离平方。
根据因子分析和聚类分析的结果绘制上海16个行政区的城市土地节约集约利用的空间分布图 (见图2) 。
空间分布上, 上海城市土地节约集约利用存在区域差异。根据聚类结果将上海分为三类区域, 三类区域的土地节约集约利用各有特点。
第一类:位于城市内环线以内的卢湾区、静安区、黄浦区和内中环的虹口区, 发展产出投入比高的第三产业, 土地利用注重地上地下空间的挖潜, 节约集约利用平均水平最高。
第二类:位于城市中外环线之间的普陀区、杨浦区、徐汇区、长宁区和闸北区, 以发展高科技、高增值、无污染的工业为重点。工业集中度较高, 土地利用结构相对紧凑, 节约集约利用平均水平居中。
第三类:城市外环线以外的金山区、青浦区、嘉定区、宝山区、松江区、闵行区、浦东新区, 主要发展第一产业和第二产业。土地利用的经济效益和社会效益相对较低, 节约集约利用平均水平最低。
根据区域经济的距离衰减法则, 随着城市化水平的提高, 城市空间不断从中心向四周拓展。从城市中心向四周出发, 随着距离的增加, 人口密度、经济密度以及地租和工资水平将趋于下降。而土地作为城市发展的重要载体, 其节约集约利用的分布规律应该与城市的发展一致, 在城市中心土地节约集约利用水平达到最大, 并随着距离城市中心的加大而降低。结合聚类分析结果和上海的行政区划图, 可以发现, 城市土地节约集约利用的空间分布符合城市发展的基本规律。
五、结论和建议
通过对城市土地节约集约利用时空变化的实证研究得出, 时间尺度上, 随着城市土地经济效益、社会效益、生态效益的协调发展, 城市土地节约集约利用水平逐步提高;空间上, 城市土地节约集约利用分布存在区域差异, 并且具有从城市中心向城市郊区逐渐降低的趋势。结合城市土地节约集约利用管理现状与研究成果, 建议将城市规划、区域规划、土地规划有机结合, 完善土地供给、分配与使用的全程管理, 提高城市土地节约集约利用水平, 缓解城市土地供求失衡状况。
一方面, 将可持续发展理念贯穿于土地利用规划, 建立协调可持续的土地规划理念。将土地节约集约利用作为一个复杂的开放系统, 从经济、生态、社会3个方面综合考虑城市土地的节约和集约利用, 全面调查各类土地的利用状况, 针对不同区域不同用途的土地分别建立评价指标体系:工业用地侧重经济效益, 居住用地侧重生态效益, 商办用地侧重综合效益。结合土地利用现状深入分析土地利用潜力。另一方面, 根据城市的产业布局和现有区域特点, 按照地域紧密度和产业关联度, 合理设定适合土地节约集约利用的长期和短期总体目标及各子系统目标。以第三产业为主的城市中心土地可以通过立体利用提高集约水平。城市外围的土地可以通过区域规划整理零散居民点, 形成新的区域中心, 根据城市规划发展优势产业。
城市土地节约集约利用的时空演变是一个动态的过程, 由于受到数据获取的限制, 评价指标体系只能在一定程度上评价城市土地的利用状况;不同的评价指标体系可能产生不同的结果。统计数据的时滞性难以反映最新的城市土地节约集约利用变化。如何结合现有的技术客观正确地评价城市土地节约集约利用, 为提高城市土地的节约集约利用提供依据, 是今后的主要研究方向。
参考文献
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[5].李卫东.应用多元统计分析.北京大学出版社.2008
优化新区建设用地，提高新区土地集约利用效率。应充分利用城市存量空间，加强对现有建成区的再开发，以减少基础设施和公共服务设施建设的成本，提高新区土地集约利用效率。
合理运用土地增减挂钩机制，为新区建设提供适度的用地保障。通过增减挂钩的新增建设用地要在城市市区、县城、乡镇、农村社区之间合理进行重新配置，不可过分集中于城市新区。
新区建设体现“产城一体”的要求，把新区建成产业功能区和城市功能新区。培育城市新区产业集群，产生集群效应，构筑起城市新区发展的核心区域。城市新区应当致力于培养房地产、金融、保险现代咨询等第三产业，大力发展高新技术产业，打造城市新的经济增长点。
——摘自中国改革论坛《我国城市新区建设与土地集约利用分析》
新时期农户发展路径选择：中心城市、小城镇、
农村社区
小城镇与农村社区具备了一定的社会公共服务供给机制，提供了一些原本城市居民才能享受得到的便捷的公共服务。但相对于城市而言，其人口集聚能力与经济集聚能力还是较弱，难以形成与城市相提并论的市场规模与人才需求规模。更为重要的是，随着乡镇企业的衰败，当下的小城镇与农村社区普遍缺乏产业支撑，居住条件的改善难以弥补经济发展后劲不足的尴尬。
对于单个农户而言，其经济能力与支付水平基本决定了一代人只能做出一次选择，有限的积蓄在农村盖了新房就不会再有能力去城市买房。更为主要的是，作为最主要财产的房子，市区的是在增值的，是很容易流动的；农村的则大多在贬值，很难流动，基本属于沉默资本。更为严重的是，城市化在带来风险的同时，更多的带来了工作的机会，带来了思维的转变以及下一代良好的教育与生活环境。
因此，应控制农村社区与小城镇的发展，大力发展中心城市与城市群，并从农户的意愿以及农户的长远利益出发，限制农村宅基地的乱占现象，变革城乡二元制度，从农村宅基地控制与城市居民社会地位均等化两个维度引导农户融入城市化进程之中。
——摘自第78次中国改革国际论坛会议论文《城市化、城镇化、农村社区：新时期农户发展路径选择》
宿迁市在全国率先推出“大处室制”
在国家大部制改革的宏观背景下，地市级政府机构的改革成为人们关注的一个热点问题。素以改革创新闻名全国的江苏省宿迁市大胆探索、敢于尝试，在全国率先推出了政府机构改革的“大处室制”。
全面梳理各处室职责。切实解决各处室之间分工过细、职责交叉和关系不顺问题，简化办事程序，转变管理方式和工作作风，提高服务质量。优化组织结构。将工作内容有联系、承担职责相近的处室进行整合归并，成立若干个综合性的大处室，保留归并处室牌子，便于对外业务衔接。规范领导职数。实施大处室运行后，原核定的科级领导职数不变。建立新的运行机制。大处室对归并处室职责进行适当整合，科学分工，按照权责一致、有权必有责要求，在赋予大处室职权的同时，明确相应承担的责任，切实解决权责脱节问题。宿迁市政府机构“大处室制”试点部门的改革成效已经初步显现。
宿迁市探索、实行“大处室制”改革的重要理论支持，是来自于扁平化管理的理论。政府管理扁平化，主要体现在政治体制的调整和政府职能的转变，从而更加突出服务性，更加贴近百姓，更加满足民众利益诉求，让人们的满意度和幸福感得到快速提升。
——摘自中国改革论坛《“大处室制”，宿迁实践地市级政府机构改革》
摘要：我国疆域辽阔，资源丰富，但是人口众多，所以土地资源相对来讲是匮乏的，加之我国现阶段正处于加快推进工业化、城镇化、现代化的重要阶段，发展和建设必然要用地，所以随着国民经济的不断发展，我们对土地的需求正在不断增大，人多地少的矛盾不断激化,而同时我国人均耕地水平处于落后地位，粮食安全要求我们必须确保耕地红线不动摇。因此，为了我们自身的生存和发展，我们必须走节约与集约利用土地的道路，让有限的土地发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益，从而确保国民经济高速的、可持续的发展，而在开展土地节约与集约利用的过程中我们遇到了一些问题，通过解决这些问题，我们对土地资源的节约与集约利用有了更深的认识。
关键词：土地；节约集约；可持续；利用； 引言：
自改革开放以来，我国通过大力发展工业，推进城镇化进程来不断增强国力，改善人民生活水平。但是随着国民经济的不断发展，对土地需求的不断增大，人多地少的矛盾日益突出，特别是现阶段正是实现我国到2020年全面建设小康社会目标的重要阶段，综合实力将达到中等发达国家水平，GDP翻两番，工业化和城市化基本实现的阶段，土地的开发利用和建设活动不断增加，对土地资源的要求越来越大，而同时我国人均耕地水平处于落后地位，粮食安全要求我们必须确保耕地红线不动摇。面对如此严峻的土地现状，节约与集约用地显得极端重要。土地节约与集约利用可以给我们提供可观的土地资源，通过土地节约与集约利用，我们才可以实现土地的可持续发展，从而实现国民经济的可持续发展。然而，在开展土地节约与集约利用的过程中，虽然我们有着不小的成果，但是我们还是遇到了一些问题。1.我国现阶段推进节约与集约用地中的问题：
近年来，虽然通过各方面不懈的努力我们在土地节约集约利用上取得了不小的成果，如节约了一定耕地的面积、降低了土地利用成本和保障了可持续发展等等，但从某些方面上仍然存在一些问题：
1.1在土地节约与集约利用方面的思想认识不够到位；
现阶段大多民众甚至部分国土部门用地观念滞后，缺乏进行土地节约与集约利用，发展循环经济的急迫感、责任感。从目前情况看，土地节约集约利用的观念还不能完全深入人心，一些地方领导还错误的认为，土地供给问题是阻碍其经济发展和招商引资的原因，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上的工作进展缓慢。随着经济发展步伐的不断加快，相应带来了资源紧缺的问题，但是有一些地方的领导干部，因过分追求经济发展，急于求成，往往用资源代价换取短暂的经济繁荣，利用有限的甚至是紧张的土地资源进行招商引资、进行大面积的房地产开发等等，导致了土地利用中的浪费、闲置，造成空置率居高不下，使约与集约利用土地成为空谈，直接制约了社会的可持续发展。集约节约用地共识仍未形成，节约集约用地目前很大程度上还停留在文件上和试点区上，并未成为企业和民众觉行为，更不要说是成为全社会的共识，如果没有用地者的自觉遵守、主动参与，节约集约用地只能是各级政府及国土资源部门一厢情愿的事，所达到的效果也就可想而知
1.2闲置土地和违法用地是开展土地节约集约利用必须克服的难题；
由于近几年招商引资活动与城市建设活动比较频繁，所以现阶段闲置和低效利用土地现象较为突出，为了加快城市建设，促进经济发展，各地或多或少实行了以地融资的政策，开发区为了招商引资等，造成了部分土地的无效扩张，影响了土地资源利用效率的整体提升。虽然法律法规对闲置土地规定了处置办法，闲置一年以上要收取闲置费，闲置二年以上要依法无偿收回，但在实际执行中由于受地方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策，同时也没有形成一套有效的土地批后节约集约利用评价体系，往往是企业取得土地后，想怎么用就怎么用，造成了大量土地的闲置和低效利用。
相对于闲置土地的行为，违法用地对土地节约集约利用造成了强烈的冲击，对土地节约集约利用提出了更为严峻的挑战。土地利用动态巡查、跟踪管理不到位，存在土地违法利用现象，违法案件执法不到位，在农村强行占用、征用耕地建房、建厂现象时有发生，随着经济的发展，城区内违法改变土地用途的现象随处可见。总之，土地违法使用的情况对土地节约集约利用的工作的开展造成了很大的影响。
1.3用地结构不够合理，城市土地低效无序，农村土地浪费严重；
在前一发展阶段，大部分工业项目用地基本上以传统独立式院落为主，且面积较大，工业规划区块内标准厂房及多层厂房等先进的空间组织形式所占的比例比较低，土地空间未得到充分利用，土地资源浪费严重，同时工业用地除生产及生产辅助设施用地外，其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大，致使建设用地没有得到有效利用。而在农业发展上，农民建房是用地大户，随着农民不断沿村庄外围建房，在村内产生了大量的空闲地、空地、荒地、劣地；另外，由于农村的监管措施与管理力度不够，有很多一户多宅的现象产生，更有甚者占用基本农田保护区内耕地进行建设活动。
由于土地供给的稀缺性，城市综合实力的竞争在一定程度上可以理解为土地利用结构的竞争，一些单位盲目招商，对项目把关不严，不能从长远角度综合考虑问题，引进的项目科技含量不高，发展潜力低下，土地利用结构和布局极不合理。大多城市的旧城区已有着相当长的历史，一些房屋破旧不堪，长期空置，街巷纵横交叉；而新区建设更是只以经济发展为目标，土地利用结构失衡。另外，有一些城市建设规划和土地总体规划不能有效的同步衔接，尤其是小城镇建设，居民点分散，缺乏科学规划，只贪图一时方便，缺乏长远规划；忽视规划投资，起点低，摊子大，建筑容积率低，建设随意性强；不能立足当地实际，以外延扩张为政绩，造成土地利用率低，土地浪费现象严重。
按照土地利用总体规划，农村居民点用地规模应随着城市化建设的推进逐年缩小。但是在农村，随着农民生活水平的不断提高，新建住宅也不断向外扩张，转移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村内形成了“空心村”，对它们的治理利用也有相当的难度。根据历年土地利用变更调查研究，农村居民点用地规模呈逐年增长趋势，农村居民点粗放型用地的现象仍旧存在，人均建设用地规模明显偏大，一户多宅或一家多户的情况较为普遍，农村土地管理措施的不到位，使农村成为土地利用效率最为低下的重点环节，节约集约利用问题也最为严重。
1.4规划修编工作有待进一步加快，以便于开展耕地保护和节约集约利用等活动； 随着我国城市化进程和社会经济发展步伐的不断加快，造成了社会和经济形势的迅速变化，因此原来下达的建设用地指标难以满足现阶段的发展需求，且原规划用地布局较分散，导致了重复建设的现象，不利于耕地保护和节约集约利用；另外，由于许多现行的土地利用总体规划已满足不了现阶段的经济发展，造成了为追求经济发展不惜过度开垦利用土地、浪费土地、甚至占用耕地的行为。
另外，由于在规划目标、内容等方面缺乏协调，导致土地利用总体规划与专项规划，特别是城镇规划衔接不够密切，不能很好地控制和引导用地，一些边角地、废弃地长期处于低效利用和不合理利用的状态，土地资产价值不能充分体现，因土地利用效率低而引发的资源、环境和社会等方面的问题逐渐凸现。
2.解决土地资源节约与集约利用程度不高的对策：
2.1牢固树立节约集约用地的观念，从根本上解决土地节约与集约利用不高的问题； 思想是行为的先导，树立正确的土地利用观念，使节约与集约用地、先进科学的用地观念深入人心，成为人们的自觉行为，对于推进土地节约集约利用至关重要。在新的社会和经济形势下，实现经济又好又快发展和经济社会的可持续发展，最好的路径是全面推进土地节约集约利用，大力倡导节约集约用地的思想观念，在全社会努力营造节约集约利用土地的良好氛围，全面建设土地节约集约利用的政策和制度环境，切实管好土地增量，盘活土地存量，开发后备资源共享，不断提高土地利用效率和质量。
（1）牢固树立科学发展与可持续发展的观念，促进土地利用方式的根本转变，达到“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展目标的指导思想。因此，我们在国土资源管理和创新中，要始终牢牢把握科学发展观的深刻内涵，把科学发展观落实到具体工作中。坚持走低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高水平的发展路子，提高单位土地面积的投入产出水平，满足社会经济发展对土地的需求，实现经济的可持续发展。
（2）要切实增强节约集约用地的责任感、紧迫感和使命感，提高节约集约用地的积极性、自觉性和主动性。确立“只有节约与集约用地，才能实现土地资源的可持续发展，才能实现国民经济的可持续发展”的理念，全面推行资源节约集约利用、走内涵挖潜的新模式，全面推进资源、资产、资本的圆满结合和数量、质量、生态管控并举的资源管理新机制，真正实现由增量扩张向存量挖潜转变，由粗放使用向高效利用转变。
2.2利用相应制度和政策处理闲置土地和违法用地；
（1）加强全程调控，把好项目关口，加大闲置土地盘活力度，利用相应制度和政策处理闲置土地；
严格把守项目预审与土地供应，提高建设项目审批标准，避免闲置用地的产生。首先，建立项目申报预审制度，提高建设项目用地的“门槛”，有选择地引进科技含量高，经济效益好，资源消耗少的项目；对一些投入少、效益低，不符合产业政策的项目要进行否决；严格控制建设项目用地规模，对投资强度、建筑容积率、非生产用地比例不达要求的项目，要相应核减用地面积，促进企业走节约集约用地之路。其次，建立节约集约用地考核制度，坚持“区别对待，有保有压”土地供应政策，按照项目每亩的投入强度进行考核供地，对投资强度达不到要求的项目或固定资产投资低于标准的项目不再单独供地。
盘活存量建设用地，加大挖潜力度，发挥土地最大效能。从我国现在土地利用现状看，走土地扩张发展的路已经不符合实际，应把土地可持续发展的重点放在盘活存量土地上。要出台配套政策，采取有效措施，加大处置力度，促进闲置地的开发利用。还可以开展以旧城镇、旧厂房和旧村庄为主要内容的“三旧”用地改造工作，盘活这些建设用地，即可改善人民的生活条件，也实现了节约利用土地的目的。盘活存量土地要形成制度，要把每年利用存量土地的比例作为考核地方官员政绩的标准，激励地方官员积极盘活存量建设用地。
（2）健全执法机制，加强土地利用监管，加大土地违法案件查处力度，利用相应制度和政策处理违法土地。
建立健全节约集约用地的执法管理长效机制，完善由县国土、纪检监察、建设、公安等部门组成的执法联动机制，持续开展用地情况执法检查，从查处非法转让、闲置土地和破坏、浪费土地资源等违法违规案件入手，动真碰硬，切实提高土地执法监察工作实效。对一些违法批地、非法占用基本农田、破坏耕地、低价出让国有土地使用权等重大违法案件，要从重从严查处，并公开处理结果。做到既查处土地违法行为，又查处违法责任人。该退地还耕的坚决退地还耕，该拆除地面建筑物的坚决拆除，该罚款的坚决罚款，该追究责任人责任的必须追究。对农民违法建房行为也要严肃查处，同时要加大力度做好宣传教育工作，力争从源头堵住土地违法行为的再次发生。
2.3改善规范用地结构，合理配置城镇用地，加大农村土地开发整理。（1）改善规范用地结构
改善工业用地结构，首先要停止工业项目用地单独选址，引导新增工业项目向工业区集中；其次要提高工业用地地价和容积率，容积率越低，地价越高；第三，对于污染重、能耗高、产出低等不符合国家产业政策的项目要一律拒之门外，不予供地；最后是制定土地投资强度标准，不达标者，一律停建、缓建。
规范农业用地结构，农民建房是用地大户。第一，应坚持住宅管理与“空心村”整治相结合。村内有空闲的，住宅用地一律使用村内空闲地，无空闲地的住宅首先利用村内空地、荒地、劣地；第二，严格实行一户一宅，鼓励建设多层楼房，节约附属建筑用地；第三，对基本农田保护区内耕地，实行严格管理，确保耕地总量不减，质量不降。
规范城乡基础建设用地，针对城镇建设及各类项目的大量用地。一是要严格坚持按照城镇土地利用总体规划来供地，强化政府宏观调控，加强地价管理，建立公众参与机制，监督土地市场行为。二是规范节约集约用地：首先是各项建设用地都要尽量节省用地，不占或少占耕地；其次是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出强度，提高土地利用集约化程度；最后是改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
（2）合理配置城镇用地。
随着城镇化、工业化建设的快速发展，用地需求越来越大。要实现土地节约集约利用，促进社会经济可持续发展，解决土地资源紧缺成为“瓶颈”的问题，需采取一些切实可行的措施：首先是土地收购储备制度，对当地政府所在地的一些困难企业的场地、低效利用的办公用地进行重点收购。其次，工业用地向园区集中，企业通过“退城进郊”向园区集中，可腾出土地，盘活存量，当地政府要对园区内用地的投资强度、建筑容积率、配套设施比例等控制指标提出明确要求。最后要加强地价管理，发挥价格杠杆作用，促进土地节约集约利用。
（3）加大农村土地开发整理力度，提高农村土地利用率。
在当今土地资源越来越紧缺的情况下，我们要转变观念到存量挖潜上。对布局分散农村居民点，要通过合理规划，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民多层住宅、整理“空心村”，可以腾出很多土地。要将农村分散零落的耕地进行开发整理，把耕地连成片，在开发整理方向上，要向粮食生产区倾斜，向基本农田保护区倾斜。另外，还要加强对废弃地进行开发整理利用。对从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设破坏的废弃地，兴建水利、修筑铁路公路、建筑取土等废弃地进行开发整理利用。对大量灾毁地、荒地、工矿建设废弃地、废弃宅基地等及时进行科学整治、复垦，重新利用。
2.4进行科学编制规划、充分发挥总体规划的调控作用，突出规划引领，统筹土地利用格局；
土地利用规划是管理土地的根本，是审批用地、控制规模和用途的依据，所以，必须牢牢把握新一轮规划修编，统筹各类用地布局，才可以顺利开展土地节约与集约利用。适合当地发展的土地利用总体规划，既要符合发展要求，也要科学利用现有资源，将节约集约用地理念贯穿整个规划，科学细化分区土地用途，合理用地布局，要从平面规划向立体规划转变；充分发挥土地利用总体规划的整体控制和统筹协调功能，做好城市规划、行业规划、产业规划等相关规划与土地利用总体规划的衔接，才可以更好的促进土地的节约与集约利用。
要想通过科学的规划实现土地的节约与集约利用，首先要将土地利用总体规划与交通、水利、城建等各项基础设施专项规划相衔接、相叠加，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件。其次要结合老村庄整治、良田建设工程试点工作，确保耕地保有量、基本农田面积不减少，利用农村建设用地分散、闲置和空间较大的特点，调整用地布局，积极促进村庄合并，合理统筹城乡建设用地。第三要结合产业布局规划，着力调整工业和农业用地的空间布局，引导各类项目向县城经济圈、产业带和特色园区集中。最后要注重长效管控，要严格实施土地利用总体规划，充分发挥规划的引领和管控作用，制定出台相关细则，还要建立土地动态巡查系统，建立“以图管地”的监察模式，提高土地执法监管效率，加强对节约集约用地的监督、检查和执法，保证和促进各项措施真正落到实处。3.在开展土地节约与集约利用过程中的几点思考与建议：
在开展土地节约与集约利用的过程中，我们会在实际的工作当中发现许多问题，例如我们的观念转变，现实存在的一些困难等等，而这些问题我们都可以用一些手段、政策和制度去解决，但是我们一定还会遇到一些新的问题、一些特殊问题或者是由原来的问题衍生出来的问题，因此，在这里我们要坚持一些原则，以保证我们的土地节约与集约利用顺利开展。
3.1要加强国土部门与其他相关部门的合作，合理解决土地纠纷问题；
当涉及土地规划使用时，要将土地利用总体规划与交通、水利、城建等各项基础设施专项规划相衔接、相叠加，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件，才能使土地的规划利用达到符合发展要求，使用地布局合理，使节约集约用地理念贯穿整个规划；而当项目涉及违法问题时，我们要国土、纪检监察、建设、公安等部门组成的执法联动机制，开展用地情况执法检查，从查处非法转让、闲置土地和破坏、浪费土地资源等违法违规案件入手，动真碰硬，切实提高土地执法监察工作实效。
3.2跟随社会的发展健全法律法规，加强特殊情况下法规政策的执行力度；
许多项目、工程因为前期因项目分期实施、法律缺乏约束、资金量条断裂等多种原因，造成土地利用不完全，甚至造成烂尾工程。目前，在处理这些拥有合法使用权且依法审批过的项目用地时，仍然缺少必要的法律条款支撑，或者是缺少实时的监管、处理措施跟不上，而要改善这些低效利用土地的情况，在实际操作中还有一定的困难，手段和措施还不够有力，比如目前基本上局限于经济补偿这一办法，容易与当事人造成经济纠纷，致使处理困难。
3.3国土部门一定要加大土地开发整理的力度，以改善土地利用效率低下的情况； 我们了解到我国现状是土地后备资源少，分布不均衡，开发利用难度大，新开发土地的后续管理不足，抛荒、非法搭建时有发生，对存量土地如何有效利用还在探索过程中，但是，如果就现阶段这样很多土地就这样很低效率的利用甚至闲置，对我们的国土资源是一种很大的浪费，所以我们要充分的去利用这些低效率的、闲置的土地，以实现最大限度的土地的节约与集约利用，从而实现资源的可持续利用。4.结语：
面对曾养育我们的大地当今的紧张形势，我们只有做好节约与集约利用，因为只有这样，我们才能享受大地永恒的馈赠。我们要做好土地资源的节约与集约利用的宣传，使每个人都意识到节约集约用地的意义，让节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动；我们要服从国家的政策与制度，从自身做起，做好土地的节约与集约利用，合法合理科学用地；我们要配合国土资源管理部门切实保护好土地资源，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少，利用效率高，符合我国国情的土地利用新路子；我们还要根据自己的实际情况，利用自己的所见所识，向国家在土地节约与集约利用上献计献策，为我国土地节约与集约利用献出自己的一份力。这是关系我国民族生存根基和国家长远利益的大计，我们要以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展，从而实现中华民族的可持续发展。参考文献：
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