教育技术课题名称
我国中等职业技术教育历史发展轨迹透析（1985—2000）
以“学”为中心的教学设计研究
企业e-Learning与学习型组织创建
信息化社区教育研究
绩效技术及其应用研究
校本教育游戏软件的设计研究
信息技术在高等工科院校《数控技术》课程中的应用研究
多元智能的多元测评研究
我国纪录片形态及影响因素研究
信息技术与初中英语整合的“五步教学法”及其应用研究
高中阶段职业教育与普通教育沟通模式研究
中等职业学校学生实践能力培养问题研究
基于多媒体教室的CPSL教学环境的研究
教育技术学之学科内容体系构建研究
从信息科学角度对网络课程信息的研究与组织设计
基于Web的研究性学习教学设计模式设计与分析
自主创新性学习的教学设计研究
基于网络的班级课堂协作学习研究及其过程设计
我国高等职业技术教育办学特色问题研究
多媒体课件中不同色彩文字材料对阅读影响的眼动研究
大学生媒体素养教育及其SDL学习研究
开放大学学习支持系统的比较研究
基于网络的语文阅读辅助导读系统的研究与开发
概念图工具在小学语文写作教学中的应用研究——上海市闵行实验小学五年级个案研究
参照SIF规范的EMIS升级模式研究及其简化实现
基于Web的自适应测试系统的研究
中小学音乐教育主题资源库的建设与应用
基于WebSphere的上海市教育委员会电子政务系统的研究与实践
基于Web服务的分布式异构教育资源库信息共享方案的研究与实现
基于Web的远程答疑系统的研究与开发
网络探究式学习的协作学习环境设计
关于计算机音乐制作课程教学的思考
导生角色研究
现代远程教育中基于任务驱动的流媒体答疑教学模式研究
《现代教育技术》课程在教育硕士培养中的地位和作用研究
信息技术课程实施中高中学生信息技术学习评价的研究
基于动机理论的教学设计策略研究
网络学习日记在现代远程教育中的应用与效果研究
大学生自我导向学习实践研究——《学习论》中的探索
现代远程教育中网络教师指导活动研究
发展学生问题解决能力的GBS学习环境的设计开发与实践
中小学虚拟教研活动的特点、功能与组织管理方式研究
基于学习设计规范的学习内容管理系统设计
网络环境下基于问题学习（PBL）的教学设计方法的试验研究
中小学英语教师ICT技能体系研究
网络课程中电子学习档案设计与制作的研究
信息技术环境下中学生自主学习能力培养的研究
网络时代教育电视发展趋势研究
中小学信息技术考试系统设计与实现
多媒体教材制作系统设计与开发
远程多媒体信息实时播放系统开发研究
基于网络的研究性学习探索—《现代教育技术》网络课程的开发与实践
中小学专题学习网站生成系统的设计开发与应用研究
考试分析系统和标准化题库的设计与实现
93中医痛风临床诊治智能CAI系统的设计和开发
教师教育的改革：反思性教学和反思型教师教育研究
英特尔（？）未来教育理念与师范院校职前培训模式探索及资源整合96 网络环境下探究性实验教学过程研究
我国高校网络教育的现状与对策研究
网络学习中的动机策略研究
通用语音控制命令识别COM组件的研究与开发
网络教学过程的设计与控制
网络远程教育中学习者特征分析体系的构建及学生模型（student model）的设计 103 构件化电子学档系统的设计与开发
MI 理论应用于小学《科学》的教学设计研究
基于交流的电大远程教育印刷文字教材设计及研究 106 初中语文的网络课程教学内容呈现策略的设计
专题型学习网站的设计研究
中小学教师的教育信息技术培训研究
基于学习理论的校园网学习支持服务设计
《幼儿音乐教育》网络课程设计
职业中学教师信息技术行动学习探索
网络教育中的教师角色及其发展研究
分布式教育资源整合系统构建初探
校园网环境下自主学习支持系统设计
摄影教育中视觉读写能力的培养研究
基于情境认知理论的双语教学策略研究
英国积极的就业政策研究
电信企业员工e-Learning培训模式研究
发展本科和研究生层次高等职业教育的理论与实践研究
专题学习网站的设计与开发
中小学多媒体知识元库理论研究
基于WEB的网络课程学习监控体系的构建
现代远程教育质量保证体系研究
网络课程答疑系统的研究与实现
职前教师网络素质及其培养模式研究
电影课促进幼儿园环境教育成效研究
中小学信息技术课程绩效评价的理论与实践研究
“脚手架”模型支持学习环境设计研究
信息化教学设计技能训练系统的设计与开发
高等职业教育课程模式研究
20世纪90年代美国STW运动研究
情境学习的理论和实践
走进现代学徒制
当前我国“双师型”师资队伍建设政策研究
博客及其引申的知识管理在中小学教育中的应用研究
知识管理在网络教育资源管理中的应用研究
基于网络的个性化学习的平台的设计与开发研究
信息技术与语文课程整合的研究
“做中学”小学科学教学模式研究
团队学习理论在高校教学中的应用研究
教育技术实践的效益研究
BBS教学应用的研究
信息技术教师专业化研究
人文地理学课程网络教学模式的构建
高等院校师范生信息素养及培养模式研究
影视资源与小学语文课程整合研究
MiniQuest网络探究性学习研究
基于WEB的研究性学习的平台的设计与实现
151 合作学习过程研究
152 教育领域的知识管理：教师的知识管理研究
153 中小学教师的信息能力结构及其培养模式研究
154 成人在线学习支持系统的设计研究
155 概念地图支持的教学研究
156 关于构建网络课程评价指标体系的研究
157 远程虚拟实验过程模型研究
158 “高校教师现代教育媒体的使用”培训课件开发的理论与实践 159 基于分布式多层结构的实验室管理信息系统的设计与实现 160 中小学教育信息处理系统的研究与软件开发
161 专题学习网站管理系统的设计与实现
162 分布式教育管理信息系统的设计与开发
163 高校信息化校园网络设计及教育应用
164 基于网络的答疑系统的设计与实现
165 研究型课程《旅游电子商务技术开发》的设计和实施 166 基于软件工程的多媒体课件开发研究
167 桌面虚拟现实及其在网络教育中的应用研究
168 计算机辅助汉字笔顺教学的研究与实现
169 助教型学习者上网管理平台的研究及设计
170 基于“媒体等同”理论的远程教学课程设计研究
171 数据挖掘技术在网络课程评价中的应用研究
172 基于网络的《环境教育》课程教学模式构建
173 基于教育技术的电子政务系统设计与开发
174 关于二维非稳态导热的可视化研究
175 二维热传导方程的并行计算与可视化研究
176 医用电子体温测量记录系统的研制与开发
177 现代视听媒体动画的构思与艺术设计
178 知识类影视作品的特殊摄像研究
179 乡土视听艺术的特征及表现手法研究
180 电视短片创作简论
181 中小学基于专题学习网站的教学模式研究
182 关于小学信息技术课程中教学评价的研究
183 网络环境下教学模式的实验研究
184 内蒙古地区民族教育信息化发展研究
185 元教育技术理论探索
186 基于专题学习网的儿童英语学习潜能挖掘的研究
187 高师学生信息素养培养策略研究
188 基于Web的个别化学习支持系统研究与设计
189 网络学习系统中的反思型电子学档评价模块设计与实现 190 游戏化网络学习环境设计研究
191 基于Web的网络智能学习系统设计研究
192 后现代主义对信息技术教育的审视
193 教育信息化环境下教学设计问题辨析
194 高等职业教育教师的继续教育探讨
195 高师学生信息素养培养的现状分析与对策研究 196 促进信息技术教师专业发展的校本培训研究
197 信息技术支撑下的视觉素养培养研究和实践
198 教师信息化专业知能图谱评量系统设计研究
199 远程开放教育新型教学模式探讨
200 以评价促进学生发展
在企业的生产活动中, 会产生大量的业务数据。事实上, 企业很难确保其所积累数据的质量, 原因是多种多样的, 如录入错误、完整性约束缺失、信息的多种描述方式等。更复杂的是, 相互独立的数据源不仅表述相同实体时使用的值不相同, 甚至存储结构、关于数据的基本假设也不相同。企业的生产活动又是以其数据为基础, 大到市场分析、决策, 小到业务查询, 都是在业务数据之上的操作。显然, 企业所累积数据的质量没有保障, 其所做操作也将无法保障。为了达到企业对业务数据去重的目的, 需要一种高效、准确、自动的匹配方法, 快速准确地发现描述同一实体的不同记录。
为了解决上述应用中的难题, 人们针对不同的情况使用了不同的名称, 而这一类问题研究距今已经有了50 年的历史。这个问题最早提出的时候使用的是记录连接 (Record Linkage) [1,2,3]或者叫记录匹配 (Record Match) , 是由研究统计学的人提出的。之后, 同样的问题被数据库人描述为merge-purge, 即数据去重 (Data Deduplication) 或实体识别 (Instance Identification) 。在人工智能领域, 它被称之为Name Matching。本文中, 将用记录匹配这个名称来称呼这项工作。记录匹配的框架如图1 所示。
该框架的输入是由记录组成的原始数据, 输出是匹配的记录组集合。主要的处理流程包括:
(1) 数据标准化处理:将不规范的数据标准化, 输出是标准化的记录集合;
(2) 分块阶段:用标准化后的数据产生记录对集合, 主要是将需要比较的记录产生记录对;
(3) 比较阶段:将待比较的记录对在各属性上进行比较, 产生比较结果;
(4) 决策阶段:利用比较结果进行决策, 对该记录对标识匹配或不匹配状态。
1.1 现有技术的技术方案
在学术界, 对于记录匹配算法的热点集中在两点:高效的分法研究块算法和精确的决策模型。同时, 也有多种通用原型系统产出, 其中具有代表性的是TAILOR。它完整地实现了图1 所示的各个流程。在记录匹配的各阶段也实现了较多通用的方法:在复杂的业务场景中, 通用的方法无法利用业务逻辑辅助各阶段产生更优的结果;在其决策阶段, 使用EM等机器学习的方法, 通过对原始数据 (或子集) 进行训练, 获得决策模型, 这一过程往往是复杂耗时的。
1.2 现有技术方案的主要缺点
已有的记录匹配算法往往是通用的框架或各阶段通用的方法, 如TAILOR, 过程中无法容纳业务逻辑, 无法满足高度定制化的业务需要。本文提出了一种针对药品名称这一类物品名称词的识别方法, 将部分业务逻辑整合到记录匹配中, 实现了高效药品名称的记录匹配, 满足了医药行业重复性数据发现的需要。
2 药品名称特点
在医药领域的药品名称匹配场景下, 本文提出的方法是一种准确、高效的药品名称词匹配算法。在医药公司数据库中, 药品名称 (如:阿莫西林胶囊) 存储在一个业务表中, 但该业务表无法确保指代同一药物的两条记录不会同时存在, 主要原因是由于药品批准文号不总是存在而且正确。此外, 该业务表在后续业务系统中作为参考表出现, 所以该表中的数据是否存在重复数据, 对业务系统来说至关重要。
2.1 核心问题
本文提出的方法可以快速、自动地将指代同一药品的多条记录组织到一起, 以保证业务表中不存在重复的记录。
2.2 基本概念定义
剂型词。在药品名称记录匹配中, 药品名称中存在体现剂型特征的词, 称之为剂型词。这些词具有特殊的识别作用:1. 利用该词可以获知药品的剂型信息;2. 能够辅助识别药品名称中的成分。例如, “阿莫西林胶囊”中, “胶囊”是药品名称的剂型词, 前面的“阿莫西林”则是药品名称中的成分词。
成分词。在药品名称记录匹配中, 存在标识药品的成分词, 这些词往往具有较强的辨识度, 如“小儿复方赖氨酸颗粒”“小儿复方金银花颗粒”两个名称中, 虽然相同的字很多, 可是真正具有标识药品作用的成分词“赖氨酸”“金银花”却是不同的, 因此使用成分词是为了更好地识别药品名称, 而通用化的记录匹配算法并不具备这种能力。
药效词。有的药品名称命名时并不是使用药品的成分, 而是利用药品的功效来命名, 如“感冒清热颗粒”中的“感冒清热”, 就是用来表征该药物的药效, 而且药物名称中的药效词具有较强的辨识度 (如同成分词) , 可以用来识别药品名称。
前缀词。在药品名称中存在特殊的前缀信息, 如“复方甘草片”这个药品名称中的“复方”就是体现规格的前缀, “小儿清热宁颗粒”中的“小儿”就是体现适用对象的前缀。这些前缀词在药品名称中确实担任重要作用, 但在识别不同药品名称的时候容易造成混淆, 如“小儿复方赖氨酸颗粒”“小儿复方金银花颗粒”两个名称相同的前缀词与剂型词很容易造成机器识别时候的混淆, 因此有必要将类似的前缀信息词提取出来做特殊处理。
3 高效的药品名称匹配算法
在使用本文提出的方法前, 曾利用开源的分词工具对药品名称进行分词。对于常见的如“小儿复方赖氨酸颗粒”, 确实可以分为“小儿| 复方| 赖氨酸| 颗粒”。可是, 对于“注射用阿莫西林钠”这种不常见的药品名称, 其分词结果为“注射用| 阿莫西林| 钠”, 将原本一种化学物质 (阿莫西林钠) 分成了两种化学物质的组合 (阿莫西林| 钠) 。这种情况将导致“阿莫西林”与“阿莫西林钠”两种化学物质混淆, 影响最终的比较结果。而这种情况的原因在于开源的分词工具并不具备完整字典 (相对于药品名称来说) , 因此一个相对药品名称来说完整的字典, 对药品名称的识别至关重要。因此, 本文将首先介绍一种药品名称字典的构造方法, 接下来介绍利用该药品名称字典进行药品名称比较的方法。
3.1 药品名称字典及获取方式
根据药监局的网站数据, 现有的国产药品有16 万多的药品 (不同公司生产的同一名称的药品算做不同的药品) , 每一种药品都有唯一的批准文号来指代;而不同的药品名称有1 万8 千多, 即将同一名称的药品归为一种药品。这样规模的数据是很难通过人工处理对药品名称进行分词的, 而且即使对某一特定名称进行分词时, 也需要利用专业知识才能将该词进行准确划分。为了降低人工成本, 特别提出本文档设定的药品名称字典构建方案, 该方案的输入数据是完整的药监局药品名称数据, 输出是带有标注的药品名称字典。
其中最初的字典来自于剂型词、前缀词, 其中前缀词包括“小儿”“复方”等, 剂型词包括“胶囊”“片”等。在最初的字典中无法完全囊括所有的前缀词、后缀词 (包括剂型词) , 但随着流程的执行前缀词、后缀词会逐渐完善, 最终获得的前后缀词共计480 个。其中, 剂型词295 个, 标准剂型分类情况可以通过查阅《药典》《药剂学》等专门的书籍获得 (大的剂型分类有50 多种, 其中如丸剂、片剂等又可以分为少则几种多则十几种的子剂型) 。而人工标注的剂型词可以根据领域知识将其对应到标准剂型中 (如果数据中存在剂型信息的属性也可以通过该属性值获知剂型信息而不利用领域知识) , 由此可以在人工分词标注的时候附带产出剂型词与剂型信息的对应关系, 可以看成一个简单的映射表。
利用字典对药品名称进行切分, 这一步由程序自动执行, 可以利用分词工具 (将字典导入到分词工具中) 辅助切分, 获得所有不存在于字典中的字串 (连续未识别字的片段) , 产生未识别词的文档。将该文档交由专业人士对未识别词进行分词标注, 其标注信息包括剂型词、其他后缀、前缀、药效、成分词、其他识别词。为了减少人工工作量, 可以在处理一定量的数据 (建议初识时为200 后续迭代逐步增多) 后, 将新标注的词加入到字典中, 利用新的字典重新对药品名称进行分词, 重复该过程即可得到最终的字典。利用这一过程, 获得非前后缀词共计3710 个。这个数字相对于1 万8 千多的药品名称来说是相当少的, 而且该字典具有词的标注信息, 利用词的标注信息可以辅助药品名称识别。
由于药品名称词中往往存在错误的拼写 (即使药监局的数据中同样存在) , 因此有必要将常见的错误拼写组成别名表, 如药监局网站上可以同时查到“呋噻米片”和“呋塞米片”, 即在业务系统中同时使用“呋噻米”和“呋塞米”指代同一种化学物质。该别名表可以随着对未识别词人工分词标注的过程相应获得, 不再详细描述该过程。
利用完整的药品名称字典, 可以对药品名称做出准确的相似度判断, 其相似度判断流程如图2 所示。
3.2 药品名称比较方法
将待比较的两个药品名称利用上述字典对其分词, 获得药品名称的分词结果, 其分词结果中的词会标注“前缀词”、“成分词”、“药效词”、“其他识别词”、“剂型词”、“其他后缀词”这样的信息, 然后将两个分词结果分别在对应标注信息上进行比较, 只有在各标注信息上都达成一致才能算作是名称相同。若两个药品名称的相似度为0-1 的相似, 在“前缀词”对应的两组词上, 完全相同则一致, 否则不一致。在“成分词”对应的两组词上, 要利用别名表作为参照, 如果完全相同或属于别名关系则成分词一致, 否则不一致。在“剂型词”上判断一致的方式与成分词类似, 需要参考剂型词与剂型信息的对应关系。“药效词”、“其他识别词”、“其他后缀词”的内容识别方式与“前缀词”识别方式一致。分词效果如图3 所示。
在分词的时候, 药品名称中会因为某些原因 (名称中存在错别字等) 导致存在连续字并不组成任何字典中的词, 此时将该词标记为“其他识别词”。
(1) 为了涵盖拼音错误输入, 特别提出如下可选过程:针对待比较的两个药品名称, 如果“前缀词”、“剂型词”、“其他后缀词”都一致, 而且其中一个药品名称中的“其他识别词”可以与另一个药品名称中的“成分词”、“药效词”或“其他识别词”通过拼音模糊匹配上, 而其他的“成分词”、“药效词”都一致, 则这两个药品名称是模糊相同的。
(2) 在药品名称比较的时候, 可能需要将成分或药效相同的药品返回, 此时可以通过忽略前缀词、剂型词、其他后缀词等分词信息, 而只比较其成分词、药效词。
(3) 药品名称比较若同时关心成分词、药效词、剂型词, 则可以忽略前缀词、其他后缀词。
值得注意的是在 (2) 和 (3) 的比较过程中, 都可以利用 (1) 中的模糊比较方法。
4 结语
本文针对药品名称这个专有领域进行研究, 重点分析了药品名称的特点, 结合药品名称的特点给出了一种适用于药品名称匹配识别的方法。与通用的实体识别方法相比, 本方法充分利用了药品名称的特点, 在解决这一特定问题上具有显著优势。
摘要：实体名称识别匹配是一项经典的学术研究课题。这项研究已经有四五十年的研究历史, 但由于现实世界数据各有特点, 不同的方法仍在被提出使用。本文提出的药品名称匹配是实体名称匹配在医药领域的应用。由于药品名称有其独有的特点, 它不同于传统的关系型数据库上的记录匹配。利用其独有的特点, 本文将提出一种针对药品名称的名称匹配识别技术。首先概要介绍了实体识别领域的各项进展, 然后分析药品名称的特点, 之后提出药品名称的匹配方法。
关键词：药品名称,匹配,识别技术
参考文献
[1]Howard B.Newcombe, James M.Kennedy.Record Linkage:Making Maximum Use of the Discriminating Power of Identifying Information[J].Communications of the Acm, 1962 (11) :563-566.
[2]Dietmar Wolfram.Inter-Record Linkage Structure in a Hypertext Bibliographic Retrieval System[J].Journal of the American Society for Information Science, 1996 (10) :765-774.
一、 在研究时间上体现个性
时间上的个性是由于课题研究所面临的时代背景或时间跨度给课题研究带来的独特性，从而有意识地对课题作时间上的划定。
例1：转轨时期农村小学生学业负担的现状与对策研究；
例2：网络时代初中生德育方式改革研究。
分析：研究时间上的个性化是中小学科研课题选题针对性重要标志与研究价值之所在。上述二例对课题研究所面临的时代背景划定的非常清楚，这是课题研究的特色之所在。例1是针对基础教育从应试教育向素质教育的全面转轨的新形势，抓住学生学业负担这一实施素质教育的“牛鼻子”，通过调查分析，围绕素质教育的崭新理念所展开的策略研究。例2则是针对网络时代学生受到多种信息冲击与多元价值影响所带来的教育环境问题，进行德育方式改革与创新，研究具有鲜明的时代意义。
二、 在研究对象上体现个性
研究对象上的个性化是指由于研究对象的特殊性给课题研究带来独特性，从而对特殊对象作一划定，使研究既具有特殊意义，又具有普遍意义。
例1：热心成长期幼儿教师职业生涯规划与管理研究；
例2：边远农村留守家庭子女教育问题研究。
分析：研究对象的特殊性是普遍性的基础，研究对象的普遍性寓于特殊性之中。上述二例都非常突出课题研究的对象范围且表达的非常明确。例1把研究对象划定在最具有自我更新愿望与发展意识的“热心成长期”教师范围，这是明显具有区别于与其他教师的教师专业成长特征的研究。例2则是抓住了受市场经济影响而造成的经济欠发达的边远农村学校教育新特点、新问题进行探索。这两种特殊的研究对象都有其典型性与普遍性，因而具有研究的重要性与必要性。
三、 在研究理念上体现个性
理念上体现个性是指课题在某种理念或理论的指导下形成的特色。任何课题都有某种理念与理论的指导，我们一旦把它强调出来，就构成了课题的特色，且在课题名称上一目了然。
例1：让德育焕发生命活力——萧山九中“对话”式德育的实践探索；
例2：让学生拥有更好的学习品质——普通高中基于个性化学习的实践研究。
分析：任何课题研究的理念都源于教育的理念。上述二例均以主副标题的形式表示，一虚一实，理念高远。例1的研究主题是“‘对话式德育实践”，支撑的理念是以“对话”的方式让德育焕发生命活力，让学生生命得到健康成长。例2的研究主题是“个性化学习”，研究支撑的理念是“让学生拥有更好的学习品质”的学生个性发展。
四、 在研究操作上体现个性
操作上的个性指课题研究中所探索的教育教学以及管理载体上所具有的独特性。这种操作载体与方法的独特性是其研究的亮点之所在。
例1：民主听证：高中生公民教育的创新实践；
例2：“三档管理”：幼儿园教师成长促进策略研究。
分析：学校改革性研究，更看重的是它所探索的改革教育教学以及管理现状的有效办法，而不是研究方法本身。上述二例均把研究的实践操作亮点作为关键词，并用冒号提示研究的主题，载体明确，操作性强。例1所要研究的是针对目前高中生民主意识、责任意识等公民基本素质的教育。根据学校实际，让学生广泛参与学生管理、教学管理与后勤管理，并以“民主听证”这一形式统领并展开。例2则通过对教师教育教学过程中的“班级管理档案、教师成长档案与幼儿成长档案”的组建与动态管理，让教师以研究者的心态不断地回顾、审视、解惑和创造自己的教学实践与管理的实践，以促进教师实践性知识的积累与教育智慧的形成。
五、 在研究目标上体现个性
研究目标上体现个性是指课题研究所要达到的在学生、教师以及学校层面，能够检测的明确而独特的要求。这也是课题研究的实践价值与教育意义之所在。
例1：幼儿自我保护能力培养教育研究；
例2：小学美术教学中学生创新能力培养研究。
分析：上述二例都以学生能力素质培养目标作为了研究的主题，突出了课题研究的“有的放矢”。例1针对幼儿家长的宠爱与替代，在参加集体活动中容易发生各种事故等实际，进行自我保护能力培养研究，以提高幼儿自我保护能力。例2则是通过美术教学中学生的画画构思、主题表现以及动手画画等实践探索，激发学生的创新思维，培养学生创新能力。当然，以学生能力目标作为研究主题的课题，其成效往往难以检测，对中小学来说有一定的难度。
六、 在研究角度上体现个性
研究角度上的个性是指经过对课题研究方向的分析推理或其他信息的启发，从一个新的视角提出的焦点问题。由于研究主题具有一定的独创性，所以课题名称的表述也就具有了独特性。
例1：城乡学校校际教研协作共同体的构建与运行；
例2：萧山三中“红色教育”引领下的学生信念培植研究。
分析：研究角度的转换与创新是中小学科研创新发展的关键。上述二例都是从一个新的角度提出研究主题。例1是通过对新课程改革背景下的热点话题校本教研的深入的思考与分析所引发的。校本教研强调团队合作，注重发现问题与解决问题的资源开发与共享，于是，有了一个新视角：教研协作共同体建设问题。例2所选择的研究主题，是因为萧山三中所处的萧山衙前镇，是我党领导的第一个现代农民运动的诞生地，学校具有“红色教育”的历史。如何秉承“红色教育”理念，学校则从学生信念培植的全新视角提出研究主题，赋予了“红色教育”崭新的时代意义。
七、 在研究思路上体现个性
研究思路上的个性指针对一些难度或范围较大的研究主题建立明确的研究指向与研究突破口的独特性与创新性。这种研究思路上的独特性与创新性，一旦在课题名称上表述出来，就显得与众不同。
例1：基于职业生涯规划的教师专业个性化发展模式研究；
例2：基于“科研先导型学校培育”的区域科研机制创新研究。
分析：课题研究思路上的个性首先表现在解决问题的突破口上。上述二例都是针对其不同的研究主题寻找研究的突破口。例1以“职业生涯规划与管理”为突破口，以“教师专业个性化发展”为指向，探求教师专业个性化发展模式。然后，设计出教师职业生涯规划与管理的“个体实践策略”与“组织引领策略”两条技术线路展开。例2以“科研先导型学校培育”为突破口，以“区域科研机制的创新”为指向，探索了以“引领、协同与服务”为核心理念的科研先导型学校培育的两条具体又可操作的实践路径：从普通走向优秀的科研基地学校建设与从优秀走向卓越的科研特色学校建设。从而获得区域科研创新机制探索的新突破。
其实，课题名称个性化表述的推敲过程，也是课题研究设计方案整体思考与构架的过程，它体现的是学校教育科研课题研究的本质要求。任何课题研究，如果在设计的过程中同时能提炼好一个新颖而独特的课题名称并给予明确的表述，不仅是中小学课题研究的一个起始环节，也是使得课题研究卓有成效的重要保障。另外，需要指出的是，上述七种课题名称的个性化表述方式，不同特性的课题，其表述的方式也是有不同侧重的。其中，时间和对象特性一般在较大的课题中考虑的多一些；在较小的课题中更多地从理念特性、操作特性和目标特性考虑的多；而从不同的角度特性与研究思路特性考虑的，往往是一些难度较大的研究主题。
参考文献
[1] 施铁如.学校教育研究导引方法、思路与策略.广州：广东高等教育出版社，2004.9.
课题名称：校园景物描写
教学目标分析
1．通过引导学生回忆身边熟悉的景物，培养学生的写作兴趣。
2.有人说，世上并不缺少美，而是缺少发现美的眼光。让学生围绕自己游览过或了解到的一处景观写一篇作文。
3.同学们在作文中要让读者能够想象出画面，感受到大自然的奇妙。
学习者分析
本班是七星关区大河乡下沟小学四年级班，共26人，男生8人，女生18人。由于是农村小学，所以留守儿童偏多。小学生进入四年级，他们不是刚接触作文，大部分学生已有了一定的知识基础。对知识也有了一定的积累，也懂得了如何写作文。
但是有一部分学生还是不会写，写的作文是记流水账。有部分学生也没有较好的观察能力，更不会用优美的句子去描述。所以我必须在这一方面下工夫，提高学生的写作能力和培养学生认真观察的习惯。
教学重难点分析
1.重点：引导学生回忆身边熟悉的景物，培养学生的写作兴趣。
2.难点：同学们在作文中要让读者能够想象出画面，感受到大自然的奇妙。
教学过程设计
一、引入：同学们，我们每天从早到晚在哪生活的时间最长？（校园）
我们每天与我们的校园朝夕相处，可以说是最好的朋友了，今天我们就以校园为题，写一篇关于校园美景的文章。（板：写景
二、回忆写景要求：
1、学生质疑：三年级已经练了描写校园的作文，升入四年级为什么
还要重复同一个文题呢？
2、解疑：告诉学生随着我们年龄的增长，知识的增加，同学们的认
知水平有了较大提高，如何把这种提高运用到我们作文中去，这是五年级写景作文对同学们提出的新的要求。
3、回忆写景要求：既然同学们已经练过写景作文，下面请同学们共
同回忆一下写景作文给我们提出了哪些要求？（自由讨论）
4、分析：同学们你一言我一语就把这一定的顺序搞清楚了，那么按
一定顺序描写有什么好处呢？
5、过渡回忆：除了按一定的顺序来写外，我们还要抓住景物的特点进行描绘，哪些属于景物的特点呢？
6.为了解开同学们的写作疑团，今天，老师给同学们带来了一篇文章，听听小作者是怎样描写她的校园的。
三、听范文、受启示、解疑团。
我美丽的校园
校园是我们非常熟悉的地方；校园，我们共同学习的地方，校园，我们共同学的地方；校园使我们一起生活的地方；校园是我们的第二个家。它像火红的太阳照耀着我们，像春天的雨水滋润着我们。让我们无时无刻不忘自己肩上的重任。
“明礼善行，德润人生”。
这醒目的标语，时刻印在我们每一个人的心中。没错，这就是我们学校的办学理念。
一踏进大门，一个操场就呈现在我们眼前，操场的左右两边分别有一个篮球架，它们就像卫兵一样，不怕苦不怕累，日夜守护着我们的校园，操场的四周都种着小叶榕，每逢夏天的时候，你就会看见同学们有的在树下乘凉，有的则在树下看书，还有的在树下做游戏„„操场的正中间，就是神圣的升旗台，鲜艳的五星红旗飘扬在升旗台的旗杆上，显得那么安详。每逢星期一，全校师生便来到操场，参加庄严的升旗仪式。随着国歌，国旗有节奏地冉冉升起，师生们也都敬起了礼。
沿着左边的楼梯往上走，你就会发现，楼梯旁边有一个小花园，这时你会情不自禁地往右看：原来右边也有一个小花园，这花园虽不大，可却别有一番风味。春天，野花盛开，满是绿色的景象，蝴蝶在草丛中翩翩起舞，辛勤的蜜蜂则在采蜜；夏天，这里的草别提有多绿了，如果是绵羊见了都会直流口水呢！秋天，这花园里唯一的一棵树，树上的叶子变黄了，纷纷扬扬从树枝下落下来，犹如一只只黄蝴蝶款款底飞；冬天，这里白雪皑皑，仿佛世界都变白了。
于是，三步并作两步，来到了学习天堂，静静地听着琅琅读书声，仿佛身临其境；在仔细瞧瞧同学们聚精会神的样子，而且个个都抖擞，他们的声音响彻了整个校园，装饰着美丽的校园，令无限风光的校园里锦上添花，在隆化六小里处处洋溢着学习的气氛，处处装饰着诗情画意„„
这就是承载了我小学年的无数快乐与梦想，眼泪与忧伤的校园，这里每一个棵树、每一级台阶、每一条走廊都是那么的熟悉和亲切，还有那两座老旧的教学楼却培养了一代又一代的学生。这样美丽的校园怎能不使我们展翅高飞？怎能不使我们向望未来呢？
1、讨论范文：你认为她哪处写得好？为什么好？
2、总结：从以上分析，你受到什么启示，要想把文章写生动、具体，可采用什么方法？
四、欣赏校园风光，感受美。
要求：结合画面，运用恰当的比喻、拟人等修辞手法加以描绘。
五、总结：
1、谈收获。
2、最后教师作结：让我们一起擦亮慧眼，去发现美、创造美，用我们自己的笔来描绘我们美好的校园。
教学反思
在对学生进行写作指导的时候我一再强调一定要抓住景物的主要特征来写，为了使文章能够生动形象给读者留下深刻的印象可以多用一些比喻拟人的修辞，多想像。
我在批阅学生的写景作文的时候，发现一部分学生能够抓住景物的主要特征来写作，描写细腻、生动。读者优美的文字眼前仿佛出现了一幅幅画面，真是一种享受。
课题号：1124SS07081
课题负责人：王小平
课题组主要成员：马宏俊、张笑世、张淼、程远、余俊、武珏、王红娟、胡荣梅、卜君
目 录
前言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 5
一、体育法的产生与发展„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 5
二、我国现行《体育法》的地位与作用„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6
三、现行《体育法》存在的问题与修改的必要性„„„„„„„„„„„„„ 6
四、修改思路„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8
（一）明确体育的基本概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8
（二）修改立法宗旨„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 9
（三）制定和完善体育行政组织法和体育社团法„„„„„„„„„„„„„ 9
（四）完善有关全民健身部分的规定,明确公民的体育权利 „„„„„„„„10
（五）完善竞技体育相关制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10
（六）增加体育产业方面的法规„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10
（七）构建体育纠纷裁决制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10
（八）细化现有法律的规定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11
五、综述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 附：
一、体育法体例修改建议
二、总则立法建议稿„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13 第一章 体育行政组织立法研究
——关于完善现行体育法的对策建议之二„„„„„„„„„„„„„„„„14
一、体育行政组织法概论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„14
（一）行政组织法的概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„14
（二）体育行政组织法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16
二、我国体育行政体制及其存在问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„24
（一）体育行政体制概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„24
（二）当前体育行政体制存在的若干问题„„„„„„„„„„„„„„„„25
三、关于完善体育行政组织法的若干立法对策建议„„„„„„„„„„„„29
（一）设立专章规范体育行政组织„„„„„„„„„„„„„„„„„„„29
（二）完善体育法的宗旨，明确体育行政职能„„„„„„„„„„„„„„30
（三）确认和完善多元化的体育行政体制„„„„„„„„„„„„„„„„30 附：体育行政组织立法建议稿„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„33 第二章 体育社会团体立法研究
——关于完善现行体育法的对策建议之三„„„„„„„„„„„„„„„„35
一、中国体育社团立法研究的价值„„„„„„„„„„„„„„„„„„„35 1
二、研究对象和研究方法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„36
三、研究结果与分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„36(一)体育社团的概念、意义和分类„„„„„„„„„„„„„„„„„„„36(二)中国体育社团的发展现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„41(三)当前中国体育社团存在的特有问题„„„„„„„„„„„„„„„„„46(四)中国体育社团现实问题的法律根源„„„„„„„„„„„„„„„„„50(五)健全中国体育社团立法体系的建议„„„„„„„„„„„„„„„„„55 第三章 “全民健身”立法研究
——关于完善现行体育法的对策建议之四„„„„„„„„„„„„„„„„66
一、“全民健身”的语义分析 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„66
（一）对“全民健身”的字面理解„„„„„„„„„„„„„„„„„„„66
（二）全民健身与竞技体育的关系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„67
二、《体育法》对“全民健身”规定的规范分析 „„„„„„„„„„„„„68
（一）从人权视角看“全民健身”规定背后的健康权„„„„„„„„„„„68
（二）比较分析中日有关“全民健身”的法律层次的规定„„„„„„„„„69
三、修改《体育法》对“全民健身”规定的建议„„„„„„„„„„„„„76
四、结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„77 附：立法建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„78 第四章 竞技体育立法研究
——关于完善现行体育法的对策建议之五„„„„„„„„„„„„„„„„79
一、关于体教结合„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„79
（一）概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„79
（二）我国这方面存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„79
（三）实现“体教结合”以解决现实问题„„„„„„„„„„„„„„„„80
（四）立法建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„80
二、有关职业体育内容„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„80
（一）概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„80
（二）我国职业体育存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„82
（三）问题的解决„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„84
（四）立法建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„85
三、有关体育保险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„85
（一）概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„85
（二）我国体育保险存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„90
（三）问题的解决„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„92 2
（四）立法建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„93
四、关于高校高水平运动队建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„93
（一）概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„93
（二）我国存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„94
（三）问题的解决„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„95
（四）立法建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„95 附：修改建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„96 第五章 关于在《体育法》的修改中增加体育产业相关立法的建议
——关于完善现行体育法的对策建议之六„„„„„„„„„„„„„„„„98
一、相关背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„98
二、我国现行法律体系中有关体育产业立法的评价„„„„„„„„„„„„98
三、体育产业基本理论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„103
（一）体育产业的概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„103
（二）我国体育产业的现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„106
四、关于在《体育法》的修改中增加体育产业相关规定的建议„„„„„„„112
（一）增加体育产业立法的必要性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„112
（二）具体建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„112 附：体育产业立法建议稿„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„116 第六章：体育纠纷的解决立法研究
——关于完善现行体育法的对策建议之七 „„„„„„„„„„„„„„„117
一、体育纠纷„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„117
（一）概念及特征„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„117
（二）基本类型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„117
（三）体育纠纷的特殊性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„117
二、体育纠纷的解决途径„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„119
（一）体育纠纷法律救济机制的两大模式„„„„„„„„„„„„„„„„119
（二）各种体育纠纷解决机制的优势比较„„„„„„„„„„„„„„„„120
三、体育纠纷诉讼解决机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„122
（一）我国司法介入体育纠纷的现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„122
（二）司法介入体育行会内部纠纷的限度„„„„„„„„„„„„„„„ 125
四、体育仲裁制度及我国相关立法完善„„„„„„„„„„„„„„„„„127
（一）我国体育仲裁法律制度的展形„„„„„„„„„„„„„„„„„„127
（三）建立体育仲裁的必要性和立法依据„„„„„„„„„„„„„„„„129
（二）我国体育仲裁法律制度现状„„„„„„„„„„„„„„„„„128 3
（四）国际体育仲裁制度和各国仲裁法律制度的概览„„„„„„„„„„„132
五、中国体育仲裁制度的完善建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„140
（一）体育仲裁的范围研究„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„140
（二）体育仲裁协议问题探讨„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„143
（三）中国体育仲裁制度程序设计„„„„„„„„„„„„„„„„„„„144 附：体育仲裁立法建议稿„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„150 第七章 关于法律责任一章的修改„„„„„„„„„„„„„„„„„„„152 第八章 关于其他一些问题的思考„„„„„„„„„„„„„„„„„„„153 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„154
前 言
一、体育法的产生与发展
体育法作为调整体育关系的法律，其产生和发展是与一个国家体育运动的产生和发展密切相关的。许多国家很早就产生了现代意义上的体育法。美国国会自 20 世纪初就开始了体育立法的工作；1921年，匈牙利制定了体育法；1937年，英国政府通过了第一个完全针对体育的立法——《身体锻炼和休闲活动法》；1941年，巴西以体育法为名颁布了国家的体育立法；意大利 1942 年通过《体育法》；加拿大在 1942年通过了《身体锻炼法》并于1961 年通过了《身体锻炼和业余体育法》；1948年，保加利亚通过了体育法；1950年，美国国会颁布了《奥林匹克协会组织法》。随着现代体育对社会和国家的影响越来越大，20世纪60年代以来各国体育立法发展迅速，呈现出普遍化趋势。① 1961 年日本政府将《日本体育运动振兴法》作为业余体育基本法颁布实施；1972年，瑞士通过《体育法》；1975 年，希腊和法国通过《体育法》等。从 70 年代下半期开始，通过体育法或重新制定体育法的国家数量急剧增加。1978 年，美国国会通过了《业余体育法》，芬兰 1980 年通过《体育法》，法国在 1984 年和 1992 年两次修订体育法，意大利在 1984 年通过《体育法》，西班牙在 1988 年和 1990 年两次颁布体育法。1990年，德国的体育立法工作，随着东德与西德的统一和体育事业的不断发展、进一步加强：如业余俱乐部的免税问题、学校体育的规定、利用体育进行非法赌博等都已列入讨论范围并有可能形成法律条文。1993 年巴西政府通过了体育法——《贝利法》。90 年代初，几乎所有东欧国家都颁布了体育法。②
我国自改革开放以来，随着体育事业在政治、经济和文化方面的地位和作用不断提高，人民群众对体育运动的需求不断增加，以往仅凭部门行政法规来调控处理国家体育事务的做法已很难适应我国体育事业的社会化要求，也无法解决和处理市场经济条件下各种复杂的利益关系和体育权益问题。同时，体育改革需要在法律的指导和保障下进行，改革的成果也需要用法律的形式加以保证。因此，制定体育法就成为十分重大而迫切的任务。从1988年6月起，国家体委正式成立了体育法的起草领导小组，多次开会征求有关部门和专家学者的意见，并对世界各国颁布的体育法进行了研究，以作为参考。1995年8月29日，在八届人大常委会第15次会议上通过了《中华人民共和国体育法》，并于同年10月1日起施行。我国除了体育法的制定与颁布外，20世纪90年代中期，国家体委还以“纲要”的 ① 参见：国家体育总局政策法规司编 中国体育法制十年（1995—2005）北京：中国法制出版社，2006 第507页—508页
② 参见：岳言 浅析国外体育法制建设对完善我国体育法的借鉴 吉林体育学院学报，2008（2）
形式相继出台了《全民健身计划纲要》、《奥运争光计划纲要》、《体育产业发展纲要》几部重要的体育行政法规，这些法规分别总结了社会体育、竞技体育和体育经济方面多年以来、特别是改革开放以来的经验，对20世纪末至21世纪初的体育改革与发展作了部署，从而有力地推动了我国体育事业的发展。①
二、我国现行《体育法》的地位与作用
我国现行的体育法即1995 年全国人大常委会通过的《中华人民共和国体育法》，它是我国体育领域的基本法律。体育法的颁布对新时期我国体育事业的发展发挥了重要的指导和推动作用。自体育法颁布以来, 对于贯彻宪法的体育工作原则、保障公民的体育权利、促进改革我国体育事业和体育法制建设的发展，发挥了极其重要的作用。原则上落实了宪法有关规定的需要，巩固了体育改革成果的需要。成为实现依法治体，保证体育事业持续、快速、健康发展的保证，是具有直接权威性的系统化的法律依据。国家开始运用法律手段管理体育事务,较之以往行政管理的主观随意性而言，更有力的促进了我国体育事业的良性、有序的发展。《体育法》的颁布与实施，标志着中国体育全面走上法制化的道路，具有重大而深远的历史意义,首先它用法律形式对我国体育事业的性质、任务、地位、各类体育的开展、保障条件、法律责任等作了明确的规定。它的制定与颁布，使我国体育事业的发展与实践有法可依，以法律手段保证了我国体育事业的健康、快速和可持续发展。其次,它由国家最高立法机关制定和颁布的有关体育运动的正式法律，具有前所未有的权威性和强制力，从而在保障我国公民的体育权益和推动我国的体育运动发展方面具有重要作用。此外,《体育法》促进以往主要依靠行政手段维系的体育管理体制和运行机制，扩大到依法管理体育事务，从而促进体育管理模式和工作方式发生重大转变，使体育管理部门主要以行政手段管理体育的做法转变为依法管理体育和运用法律手段来调节各类体育关系。② 体育法调整和规范各体育法律关系主体的体育行为,是公民体育权益的有力保障，在保障和促进体育体制改革方面发挥着重大作用，促使体育行政部门依法行政、依法治体。
三、现行《体育法》存在的问题与修改的必要性
在基本概念方面：1995 年颁布的《体育法》距今实施已十多年。随着我国社会主义市场经济体制的稳步确立，社会经济结构发生了巨大的变化。由于体育与经济客观存在的密切联系，我国的体育事业随着市场经济的发展，出现了诸如职业体育、体育产业等新的发展途径和形式。同时，也自然产生了许多新的体育主体和体育社会关系、从而萌生新的体育基本概念。新的体育社会关系更有待法律的规范和确立，并形成新的体育基本制度。《体育法》对体育概念的宏观定义非常重要，而现阶段已存的许多体育参与主体在法律中没有任何条款的规定，这将使 ①② 参见：郝勤主编 体育史 北京：人民体育出版社，2006 第441页
参见：郝勤主编 体育史 北京：人民体育出版社，2006 第442页 我国的体育事业处于无序的状态，阻碍其持续、稳定、健康的发展。《体育法》的修改势在必行，对众多体育参与主体的概念进行法律上的界定意义重大。因此，在《体育法》修改时，应对体育的基本概念、基本制度及基本行为重新界定，夯实我国体育事业发展的法律基础，保证其有序运行。①
在立法宗旨方面：以人为本是现代法治的基本价值理念，公民体育权利应是《体育法》首要和基本的内容。总体而言，西方发达国家的体育立法经过长时间的制定和完善，有其鲜明的特点：首先突出群众的体育运动权利，特别是运动员的权利和义务，这些规定涉及诸如职业联赛中运动员的转会、人身保障、教育保障等，均体现了以人为本的立法理念。② 而中国的《体育法》制定之时，社会管理体制和经济运行模式仍处在传统方式之下，在制度设计上偏重于政府管理职能的发挥，在具体条文上表现为管理性规定多服务性规定少,没有明确体育是公民的权利，在应然层面上针对公民体育权利的实质性规定很少，其条款中更多地强调国家、学校、政府的体育管理责任。事实上，国家和社会更应当承担的主要是义务而非权利，因为人民群众是体育事业的承载主体,确保人民群众能够拥有和享用体育运动权利是体育立法的灵魂。市场经济是以权利为本位的法治经济，权利本位应该在体育立法中居于核心和领导的地位，只有这样才能使人民的体育权利得到基本的保障。
在体育行政组织方面：《体育法》第四条规定:“国务院行政部门主管全国体育工作。县级以上地方各级人民政府体育行政部门或本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作”。此类规制带有明显的国家管体育的计划经济特征。在实践中很难做到市场主体责、权、利的结合。随着社会政治经济体制改革的不断深入和现代法治观念的确立，这种以管理为主的立法思路已经不符合社会发展的实际需要，体育法已不能完全适应体育事业日益发展的形势。当前，体育社团的兴起，从政府的角度看，是体育行政部门转变职能的根本要求；从个人的角度看，可有效满足个人的多元体育需要，制约体育行政部门的权力、保护公民的体育权利；从社会发展的角度看，它是现代体育的主要组织形式，也是“治理”体育的载体。现行体育法对体育社团的性质、地位及其在体育工作中的职能、与体育行政管理部门的关系等都没有明确的规定，束缚了体育社团的发展。此外，体育社团成立的政府选择性、体育社团性质的官民二重性是当前中国体育社团存在的特有问题，而中国体育社团现实问题的法律根源是:(1)严格的准入制度造成了众多体育社团的“非法”地位；(2)控制型的社团管理制度剥离了体育社团的民间性，限制体育社团的发展；(3)法律救济机制不健全导致体育社团内部纠纷难解。
① 参见：韩新君 《中华人民共和国体育法》中几个基本问题的探讨 上海体育学院学报 2006 参见：岳言 浅析国外体育法制建设对完善我国体育法的借鉴 吉林体育学院学报，2008（2）② 在社会体育、学校体育方面：
1、随着社会对健康的普遍需求和大众健身意识的增强，社会体育在体育工作中的地位越来越关键和重要。如何有效开展社会体育工作，充分保障大众体育健身权利，是体育法需要解决的关键问题之一。但目前体育法对各级政府及相关部门在社会体育工作中应当担负的职责缺乏明确界定，关于社会体育的内容又规定得比较原则，与体育法中竞技体育有关规定相比，内容更显薄弱，操作性不强。
2、社会和学校存在重智育、轻体育的倾向；体育设施和条件不足，学生体育和体育活动时间难以保证，学校体育活动中出现的意外伤害问题，也成为制约学校体育发展的一个重要因素。地域学校体育发展不平衡，尤其是在农村和西部地区，体育法中关于学校体育的规定更加难以落到实处。
在竞技体育方面：由于竞技体育运动具有一定的风险，而目前国家对竞技体育进行保险方面的法律制度还几乎是空白，以至于发生运动伤害甚至死亡事故时没有法定的救济渠道。此外，我国专业运动员的运动训练与文化教育没有很好地结合，退役运动员进入社会就业面临越来越多的困难，这些直接影响到体育后备人才的发掘和培养。
在体育市场方面：随着社会主义市场经济的日益完善，体育产业作为一项新兴产业正在蓬勃发展并产生了巨大的经济效益，这不仅能够满足体育自身发展的需要，而且还能提供大量的就业机会，为国家做出贡献。其中，特别是以体育项目为内容的经营活动的开展，为群众参与体育健身休闲提供了重要途径，也成为发展体育产业的一项重要内容。现阶段我国体育产业的立法活动主要存在的问题是：体育产业立法的效力等级较低，缺少高层次立法，中央级的体育产业立法速度十分缓慢，尚未出台高层次的体育产业行政法规，只在体育法中对体育经营做了一般性和概括性的论述。虽然地方立法多于中央立法，但效力等级较低的地方性法规文件在处理复杂问题时，由于缺乏高等级法规的支持而导致解释与执行上的障碍，我国体育产业法规立法还不具备内容和谐一致、形式完整统一的有机整体。
在体育纠纷解决机制方面:在许多国家，司法程序被引入到体育事件的处理中，并且已经相对比较完善。①我国体育法并未规定司法解决途径，仅规定竞技体育活动中发生的纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。但究竟哪些纠纷适用于仲裁解决，体育法并没有予以明确，体育纠纷解决制度一直没有真正建立，导致大量的体育纠纷难以得到解决。
四、修改思路
（一）明确体育的基本概念
体育概念包含两个范畴：一是作为行业或产业的体育概念；二是作为人的行 ① 参见：岳言 浅析国外体育法制建设对完善我国体育法的借鉴 吉林体育学院学报，2008（2）为的体育概念。① 前者重在强调体育的社会属性，一般没有非常明确的范围，人们可以根据自己的认识去理解和把握。而后者必然要考虑行为上的合法性，即是否为法律行为，这是《体育法》必须要回答的问题。只有《体育法》明确了体育的概念，人们在实施体育行为时，才可能依据《体育法》的规定去思考行为的后果及可能要承担的法律责任。通过对体育概念进行法律界定，明确《体育法》所维护和保障的基本范围，为人们清楚地认识各类社会关系主体在体育领域形成的法律关系打下坚实的基础。本课题组认为：体育是指为促进身心健康发展而进行的体育锻炼和竞技比赛，各种与体育相关的活动亦属于体育法的调整范围之内。这样定义体育概念在适应时代发展要求的同时，为制定各种体育法规细则提供了依据。
（二）修改立法宗旨
《体育法》的修改应以宪法为指导，体现宪法精神与宪政理念，贯彻宪法的基本原则。本课题组建议：修改后的体育法应当明确规定：体育是公民的权利，国家和社会对于群众的体育运动权利负有保障义务。将保障公民的体育权利作为体育事业发展目标，区分增强人民体质和提高竞技运动水平这两个目标的主次地位。贯彻群众体育与竞技体育协调发展的方针，确立全民健身组织管理体系，明确各级政府及相关部门职责，明确国家保障人民群众健身权利的基本措施；另外，要进一步明确国家体育宏观管理的职能,真正做到体育行政部门管理权与经营权分离,履行宏观管理职能。在授权体育行政部门对体育的行政管理权力的同时，要将政府权力向社会组织进行转移,推动体育社会组织的自治。至始至终贯彻以人为本、以保障人民权利为本的现代法治理念。
（三）制定和完善体育行政组织法和体育社团法
如前所述，体育行政部门的职能应当重点由管理群众的体育活动转变到服务大众的体育生活上来。创设体育行政组织法，可以界定和调整公民体育权利与国家体育行政权力之间的关系，同时确认和巩固体育行政体制改革的最新成果，亦有力推进体育行政法治建设。体育行政组织法为确保体育行政权力依法行使和公民体育权利的充分实现，促进和谐体育秩序的构建，在法律上提供了根本保障。体育行政职能需要转变行政体制改革的内涵，主要包括政府职能的转变、权力配置的调整、运行规则的确立和法律保障的完善等四个方面。我们认为，我国政府体育管理职能的转变应从几方面入手: 精简机构,适应市场化形势；从以直接参与体育事业发展为主向以为体育事业发展提供服务为主转变；将政府体育管理部门的公共服务职能市场化；从体育资源配置职责向管理体育发展秩序职责转变；大力培育体育中介组织,建立、健全体育经纪人制度。本课题组对完善体育行政组织 ① 吕予锋.什么是体育——一个适合进行法律分析的体育行为定义[J ].天津体育学院学报2005 法有如下对策:设立专章规范体育行政组织。对目前各类体育行政主体的种类、职能、职权、机构等内容进行专章规范；确认和完善多元化的体育行政体制。
由于体育社团的兴起不仅有利于政府职能的转变，更有利于保护公民的体育权利，符合体育法的立法宗旨。因而修改体育法，应当明确体育社团的性质、地位、职能及其与体育行政管理部门的关系。关于健全中国体育社团立法体系，我们建议：尽快制定《社团法》、改进现行《社会团体登记管理条例》等行政法规并加强社团配套法律法规建设。通过这些措施以明确体育社会团体的法律地位、性质、职责和权利等有关制度，解决体育社团的准入问题，转变控制型的社团管理制度、提供相关的法律救济机制，支持体育社团的发展。
（四）完善有关全民健身部分的规定,明确公民的体育权利
社会体育是竞技体育发展的基础，竞技体育的发展有赖于通过全民健身水平的发展和提高而源源不断地输入优秀的竞技体育人才。竞技体育水平的继续提高和全民健身事业的迅速发展无疑将有助于增强人民体质，培养人们勇敢顽强的性格意志，带动社会经济的发展，促进我国综合国力的提高。本课题组建议：（1）增加体育法中社会体育的相关内容，提升社会体育在体育法中的地位，从制度上保障大众体育健身权利，明确各级政府及先关部门在社会体育工作中应当担负的职责。（2）从制度上抑制学校目前存在重智商、轻体育的倾向，国家财政应加大对体育设施、尤其是对不发达地区学校体育设施的投入，学校应保证学生的体育活动时间，并为中小学生参保意外伤害险。
（五）完善竞技体育相关制度
针对竞技体育运动的高风险性，国家应健全保险方面的法律制度——增加有关体育保险的条款；增强专业运动员的文化教育投入、提高运动员的文化素质，培养运动员必须将严格、科学、文明的体育训练与文化教育结合起来；加强对退役运动员劳动技能的培养、充分保障运动员享有的各种权利，使我国竞技人才的选拔进入良性循环发展的轨道。
（六）增加体育产业方面的法规
由于体育产业发展的不平衡性,本课题组建议在《体育法》修改过程中宜做原则性和概括性的规定，各地方可依据《体育法》并结合本地体育产业发展的实际情况在制定相应的配套法规以完备体育产业立法。在体育产业和体育经营管理方面，确立体育市场管理的相关制度,加强和改善社会主义市场经济条件下体育产业行规、体育经营管理制度、体育经营法规。
（七）构建体育纠纷裁决制度
本课题组对体育的司法解决途径和体育仲裁解决方式进行了具体的分析。我们认为在体育领域中引进司法解决途径具有正当性，但司法介入体育行会内部纠 10 纷必须要有一定的限度，应依靠技术事项例外原则、用尽内部救济原则、仲裁协议效力原则三个原则对司法介入行业内部纠纷进行限制。体育仲裁部分在借鉴了国际体育仲裁解决的现有经验中，对我国体育仲裁的法律的完善作了建议，我们认为体育仲裁的范围应当包括：竞技体育活动中的人身权纠纷、合同和其他财产权益纠纷以及由体育组织的纪律处罚所引发的纠纷适用体育仲裁；而对裁判员的临场判罚不服等一般技术性纠纷、行政争议的纠纷、内部行为以及由体育经营行为所引发的纠纷不适用于体育仲裁。体育仲裁具体的程序规定应当包括“申诉与受理——组成仲裁庭——仲裁的审理与裁决”。此外，我们需要依据体育法将各种制度落到实处,制定详细的实施细则,成立相关的纠纷裁决机构,减少纠纷解决的行政干预,方能保证各类主体权利的实现。
（八）细化现有法律的规定
现行《体育法》中对于奖惩的相关法律条款规定的过于原则，（1）奖励条款中的主体规定不细。《体育法》第八条规定:“国家对在体育事业中做出贡献的组织和个人, 给予奖励”。这个条款的立意原则上是清楚的, 但在实践生活中仅侧重于对参加竞技体育而获得荣誉的运动员及相关的部门给予奖励, 而很少对群众性体育工作中做出贡献的组织和个人给予奖励。必须以法规的形式制定奖励主体的适用范围,切实提升群众体育的地位, 昭明公民的健身权利与义务, 真正运用法律手段来调节公民的健身行为, 进一步推进全民健身的不断发展。（2）惩治竞技体育中违规现象的规定不细。在《体育法》五十一条中规定:“在体育运动中使用药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚;对国家工作人员中的直接责任人员,依法给予行政处分”。此类规定，虽在宏观上使竞技体育在运作上有法可依,但却过于笼统,没有细则可寻。这在一定意义上既侵害了运动员和体育团体的平等权、公正权等合法权益,也在很大程度上影响了竞技体育的健康发展。
当然，《体育法》作为体育领域的基本法所设定的制度具有宏观性和普遍性，不可能事无巨细。为了更好的落实它，必须加强配套法规建设。所以有关机构须尽早着手建设与《体育法》配套的规定,相应的操作细则也应与《体育法》同时起草。做好体育立法工作，努力提高体育立法的工作质量：体育立法必须以体育改革和体育事业发展为中心，服从并服务于体育改革和体育事业发展的大局，为体育事业全面、协调、可持续发展提供有力的法律保障，创造良好的法制环境。体育法制工作是一项复杂的系统工程，它既要与社会发展同步，与体育改革和体育事业发展协调推进，也要保持自身的协调发展。这是切实转变政府职能、不断深化体育改革的需要，更是新时期体育事业全面、协调、可持续发展的需要。推进体育法的修改工作，下大力气完善体育法配套立法。①
① 参见：国家体育总局政策法规司主编 中国体育法制十年（1995—2005）北京：中国法制出版社，2006
五、综述
《体育法》对于我国体育事业来说是具有里程碑意义的一件大事，其颁布实施填补了我国立法体系中的一项空白，结束了我国体育界无法可依的历史。但是，《体育法》毕竟颁布于十多年前，当时尚处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的初始阶段，作为规范体育行为的《体育法》，不可避免地带有计划经济体制的烙印。随着我国改革开放的发展，计划经济体制向市场经济体制的全面转化，除了我国体育事业的发展需要《体育法》的更加完善之外，奥运会的召开以及体育法学研究的积累均对我国体育体制的改革提供了良好的契机，因而对《体育法》的修改应当提到议程上来。
新修订的体育法的体例为：第一章：总则；第二章：社会体育；第三章：学校体育；第四章：竞技体育；第五章：体育行政组织与体育社会团体；第六章：体育产业；第七章：体育纠纷解决及法律责任；第八章：附则
附：总则立法建议稿：（加粗字体为修改部分）
第一条：为了发展体育事业，增强人民体质，提高体育运动水平，保障公民的体育运动权利，根据宪法，制定本法。
第二条：本法所指的体育，是指为促进身心健康发展而进行的体育锻炼和竞技比赛。各种与体育相关的活动亦属于本法的调整范围。
第三条：国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质。体育工作坚持社会体育和竞技体育协调发展，以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展。
第四条：国务院其它有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。
国家推进体育管理体制改革，保障体育社会团体的自治。国家鼓励企业事业组织、社会团体和公民兴办和支持体育事业，依法实施税收和经济优惠政策。
国家和社会对于公民的体育运动权利负有保障义务.为公民开展体育运动和健身娱乐创造必需的物质条件和体育环境。
第五条: 国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障，增进青年、少年、儿童的身心健康。
第六条: 国家扶持少数民族地区发展体育事业，培养少数民族体育人才。
第七条: 国家发展体育教育和体育科学研究，推广先进、实用的体育科学技术成果，依靠科学技术发展体育事业。
第八条: 国家对在竞技体育和群众健身等社会体育中做出贡献的组织和个人，给予奖励。
第九条: 国家鼓励开展对外体育交往。对外体育交往坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则,维护国家主权和尊严，遵守中华人民共和国缔结或者参加的国际条约。第一章 体育行政组织立法研究
——关于完善现行体育法的对策建议之二
一、体育行政组织法概论
（一）行政组织法的概念
1、一项行政法的基本原则——行政组织法定①
行政组织法定原则是指行政组织的权限，中央和地方的权力划分，行政机关的设置、职能以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。行政组织法定原则在西方国家已经成为行政法治的题中应有之义。比如日本，就非常强调行政组织法的作用，已经制定了包括内阁法、日本国国家行政组织法、府、省、委员会和厅设置法，地方自治法和总定员法等多部行政组织法。美国、瑞士等法治比较发达的国家也陆续建构了自己的行政组织法律体系。
2、行政组织法的基本概念（1）定义
现代行政法是对行政主体的组织、行为及其救济等活动进行规范的法律，从内容上主要包括行政组织法、行政运作法和行政救济法等三大门类。其中，行政组织法是规定行政组织的结构、规模，行政权的范围及分配以及行政机关的设置、地位和编制的法律规范的总称，是对静态意义上的行政进行控制和规范的法律体系，旨在通过设定和控制行政权及其承担者，来保障公民行政权益的实现。（2）内容
从现行有效的《国务院组织法》和《地方组织法》的规定来看，行政机关组织法主要涉及行政机关的组成、设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及副职设置等内容。从应然状态看，行政组织法应对以下事项作出规定：行政权的设定及标准；中央和地方的关系；行政机关的设置；行政机关的编制；行政主体的资格；行政机关管理中的其他问题；等等。
3、行政体制
行政体制是以国家行政机关为中心的行政系统，是为确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。行政体制的内容包括职能定位、权力配置、运行规则和法律保障四个方面的内容。②（1）行政职能
在上述行政体制的诸项要素中，行政职能是指行政机关在管理国家和社会事 ①② 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年1月版。
薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年9月第1版，第6页 务，并为社会提供公共服务过程中的基本职责和功能作用。行政职能的定位，决定着政府的权力、机构、规模、组织形式和管理模式，反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，是确定各级政府权力范围和任务的基础。同时，在现代社会，行政不再仅指国家的职能、作用和活动，也包括国家以外的、以非营利为目的，以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织的职能、作用和活动。现代公共行政的发展，已经使政府职能定位成为调整政府和社会、市场、公民个人之间关系得重要内容和手段。
任何政府机关的活动内容和任务必须根据已经确定的职能开展和运行，否则可能导致政府职能的越位、缺位和错位。为避免实践中政府职能的越位、缺位和错位，一个重要手段就是科学合理地设定政府职能，为各级政府界定明确的权力范围和任务。因此，行政职能定位在行政体制中占有重要地位。关于行政职能的定位，必须根据某个时期内国家的政治、经济、文化、社会发展状况和形势予以确定。（2）权力配置
行政权力是指各级政府机关以及其他依法履行公共管理和服务职能的行政主体在履行职能的过程中，依法所享有的影响力或支配力。行政权力与行政职能之间实质上是手段与目的的关系。行政职能的设定为各级政府确定了工作的任务方向与价值目标，行政权力则为各级政府完成这项任务创造了条件和途径。
具体而言，行政权力的配置主要包括以下内容：
一是行政权力在中央与地方各级政府之间的配置，二是行政权力在没有隶属关系得同级政府之间的配置，三是行政权力在同一级政府内各部门之间的配置，四是行政权力在具体一个部门内各个机构之间的配置。
与权力配置直接相关的是政府的机构设置。由于政府机构是行政权力的具体承担者，所以在以及政府内部，究竟应当设置那些机构、多少机构，应当赋予各类机构何种地位和权限，主要有各机构权力配置所决定。（3）法律保障
从宪法学、行政法学的观点来看，行政法治就是以法律规则作为政府行为的基本依据，法律规则一旦制定出来，政府不能以政策修正或变更，政府首长更不能以行政命令变更法律规则。政策或行政首长的命令与法律规则相抵触时，执法机关应当执行法律规则而不是执行政策和命令。如果我们背离了“职能法定”原则，缺乏严格、刚性的法律制度规范，政府部门就很容易出现职能交叉等现象。
因此，法律规范是行政框架内的重要内容。行政体制不能也不可能回避法律的价值和作用，法律保障与职能定位、权力配置、运行规则等环节一样都有着十分重要的地位，可以并且应当成为行政体制中的重要内容。
因此，在行政体制的四个基本要素中，职能设定是基础，权力配置是核心，运行规则是关键，法律保障是手段。他们相互联系、相互作用，共同构成了行政体制的总体框架。
4、小结：行政组织法在行政体制中的位置
综上所述，行政组织法是一个完整行政体制的必要组成部分，是行政体制正常运作的必要保障和手段。加强行政组织法制建设，有助于提高提高行政效能，维护行政民主、公正、理性等价值。具体来看，行政组织法在行政体制中主要发挥着下述功能和作用。
第一，行政组织法可以设置权力、分配权力、调整权力。
关于权力分配。这里的权力分配既包括纵向的中央与地方的权力分配，也包括横向的权力分配。目前，我国在行政权的分配上基本上处于无法可依的状态，行政机关间的权力分工不是靠法律来推行和保障的。
关于权力调整。行政组织法可以根据社会经济发展的需要，赋予行政组织法以新的权力，或则取消原有的部分权力，还可以对行政权重新进行分配。
行政组织法的权力配置功能不是其他法律所能具备的。虽然与行政管理有关的单行法律法规中也可规定行政机关的权力，但职能就事论事、个别地分散地规定，缺乏统一性和完整性。此外，在权力的分工和调整方面，任何其他法律都无法取代行政组织法的作用。
第二，行政组织可以保障行政体制改革的顺利进行，保障经济行政机关的设置、权限适应市场经济发展的要求，保障对行政机关的管理符合客观规律。以往，我国多次进行行政体制改革，取得了一定的经验和成果，但始终没有达到预期目的。其中原因之一就是改革的成果没有通过立法予以巩固，没有法律的保障。纵观国外行政改革的经验，无不立法先行，以法律确保改革的成功。
（二）体育行政组织法
1、体育行政组织法的概念（1）体育行政组织的概念
笔者对于体育行政的概念界定，主要借重宪法学、行政法学的基本理论。这直接决定了研究的对象、范围、性质和目的等范畴的差异，与上述体育管理学的观点殊为不同。这里的体育行政，是指国家体育行政机关以及其他法律法规授权的体育行政主体运用体育法赋予的体育行政权力，对有关体育活动进行组织管理的活动。质言之，国家体育行政机关（国家体育总局和地方各级体育局）以及法律法规授予公共行政权力的体育社会团体（如单项运动管理中心或单项体育协会）等组织对于相关体育活动实施的组织管理活动即属于体育行政的范畴，体育俱乐部、体育产业公司等私主体对内部事务开展的组织管理活动则不属本文的研究范 16 围。
由上述体育行政的概念，我们不难清楚了解体育行政组织的含义、范围、种类等问题。体育行政组织主要包括国家体育行政机关和法律法规授权的体育行政组织两大类。
（2）体育行政组织法的定义
1995年10月1日,《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）正式颁行。《体育法》是我国体育事业发展的总纲，对于社会体育、学校体育和竞技体育建设与发展的制度与规则，体育事业的物质保障条件，以及违反体育法的法律责任等内容，作了全面、系统的规定。至此，我国国民体育领域的基本法得以确立，个人、社会组织之间及其与政府之间在群众体育、竞技体育、学校体育等各类体育活动中发生的各种社会关系，得到了集中统一的法律规制。我国体育领域由此告别无法可依的窘困局面，开始步入法治化、规范化、制度化的轨道。
从性质上看，我国体育法主要隶属于行政法体系。《体育法》调整国家、地方政府、社会团体、企业事业单位、运动员和一般公民之间因体育运动或体育竞技引起的各种法律关系，是各类法律主体从事体育事业活动所依据的基础性法律文件。其中很大一部分内容规范了政府与体育之间的关系，涉及政府行政权力作用于体育事业引发的一系列权力与责任关系。①另一方面，尽管体育法调整社会关系的手段具有综合性，兼具行政、刑事、民事责任制度，但行政法上的调整方式和手段显然居于主要地位。这与宪法、其他的体育基本法与非基本法、相关的各类体育行政法律、法规、规章，以及其他规范性文件，共同构成了体育行政法律体系。所以，学界习惯上又把体育法称之为体育行政法。
体育行政组织法，是体育行政法的重要组成部分。一般来说，行政法是规范和控制行政的法，通常包含三大部门即行政组织法、行政运作法、行政救济法。行政组织法是行政法的组成部分之一，在行政法体系中占有重要地位。从行政的过程来看，行政可分为对行政的组织阶段和行政权的运作阶段两部分，行政组织法是对行政组织阶段的直接规范，如由谁设定行政权，设定行政组织，如何设定行政权以及行政组织等等。对行政的组织阶段和行政权的运作阶段同等重要，都影响到公民的权益，因而都需要法律的规范。如果行政机关在行使行政权力的过程中，违反了行政组织法或者行政运作法的规定，都应有相应的法律制度来救济。②推而广之，体育行政组织法在体育行政法体系中的重要地位和作用不难想见。
从宗旨、功能和作用上看，我国体育行政法尤其是体育行政组织法，确认了我国政府及其体育行政部门承担体育行政职能的范围、享有行政职权的种类及实施行政行为的规则，从法律上对我国体育行政体制的存在及运行状况进行了明确界 ①② 王纳新：“体育行政法理念与法律体系”，山东体育学院学报2005年8月第21卷第4期，第19页。
应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年10月第1版，第19页。定，为体育行政体制改革的成果提供坚实有效的法律保障。
2、我国体育行政组织的基本架构
1998年，第九届全国人民代表大会第一次会议通过了关于国务院机构改革的决定，将原来作为国务院组成部门的国家体育运动委员会改为国家体育总局，作为国务院直属机构负责全国的体育运动管理工作。至此，我国现行的体育行政管理体制得以形成。
（1）国务院
国务院是全国人大及其常委会的执行机关，是最高国家行政机关，统一领导全国范围内包括体育行政事务在内的各项行政工作。关于国务院领导和管理全国体育工作的行政职责，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第89条第7项明确规定：“国务院行使下列职权：„
（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作。”《体育法》第2条规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质。”国务院对于体育行政工作的领导和管理，主要在大政方针层面进行，职能主要涉及宏观的政策法规制定等领域，较少涉及微观的行政执法工作。
其一，体育行政立法职责。
按照国务院组织法的有关规定，对于我国体育行政工作中的重大问题，国务院可以依照法定程序，制定和发布行政法规，规定行政措施，发布行政决定和命令。①截止目前，国务院已经颁行了六部有关体育行政工作的行政法规，分别是《学校体育工作条例》、《国家体育锻炼标准施行办法》、《反兴奋剂条例》、《外国人来华登山管理办法》、《公共文化体育设施条例》、《奥林匹克标志保护条例》。
其二，编制和执行有关体育事业的发展计划和预算案
另外，国务院还应当将体育事业的发展计划及预算列入当年编制的国民经济和社会发展计划和国家预算方案，并予以执行。②《体育法》对于国务院的该项职责也作出了明确规定。该法第3条规定：“体育事业应当纳入国民经济和社会发展计划。”该法第41条规定：“县级以上各级政府应当将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展而逐步增加对体育事业的投入。”
其三，其他领导和管理体育事业的职权（2）国家体育总局
根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，原国 ① 《宪法》第89条第1项规定：“国务院形使下列行政职权：„
（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。” ②《宪法》第8条第5项规定：“国务院形使下列行政职权：„
（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。” 家体育运动委员会改组为国家体育总局，作为国务院主管体育工作的直属机构，负责对全国体育工作的领导、协调和监督。《体育法》第4条明确规定：“国务院体育行政部门主管全国体育工作。”
第一，职能配置
按照有关法律法规和规范性法律文件，国家体育总局的职能主要包括： ①贯彻执行党的基本路线，具体实施党中央、国务院有关体育工作的方针，制订体育工作的有关政策、法规；
②指导和推动体育改革，研究制定体育工作的发展战略和目标；编制体育事业的发展规划和年度计划，检查执行情况，组织交流经验；
③指导和检查地方各级人民政府的体育工作，协调区域性体育发展；指导和配合各部门、各行业、各社会团体积极开展体育活动，做好学校、企业、机关、部队和农村的体育工作；① ④制定全国性的体育竞赛制度，负责全国性体育竞赛的综合平衡，指导全国性体育竞赛工作；②
⑤统一规划全国运动项目的布局，研究和指导优秀运动队伍的建设和业余训练工作，协同有关部门拟定运动队工资和奖励的政策、标准可，协同地方加强体育队伍的思想政治工作；
⑥贯彻中央有关涉外方针、政策，开展国际间和与港澳台地区的体育合作与交流；组织参加和举办重大国际体育竞赛；指导并归口管理体育系统以及民间的体育外事和对港澳台地区的体育交往活动；
⑦组织和指导体育宣传出版、科学研究工作；在国务院教育行政部门指导下负责高、中等体育教育规划，发展体育教育，培训体育干部和专业人才；③
⑧协同有关部门规划、协调体育设施建设布局，制定体育设施、器材装备标准；④
⑨研究制定体育经济和经营活动的政策法规，归口管理体育市场，领导和管理直属单位；⑤
⑩承办国务院交办的其他事项。
① ② 《体育法》第16条规定：“各级人民政府应当采取措施，为老年人、残疾人参加体育活动提供方便。《体育法》第31条规定：“国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。”
《体育法》第32条规定：“国家实行体育竞赛全国纪录审批制度。全国纪录由国务院体育行政部门确认。”
③ 《体育法》第48条规定：“国家发展体育专业教育，建立各类体育专业院校、系、科，培养运动、训练、教学、科学研究、管理以及从事群众体育等方面的专业人员。” ④ 《体育法》第47条规定：“用于全国性、国际性体育竞赛的体育器材和用品，必须经国务院体育行政部门指定的机构审定。” ⑤ 《体育法》第44条规定：“县级以上各级政府体育行政部门对以健身、竞技等体育活动为内容的经营活动，应当按照国家有关规定加强管理和监管。” 第二，内设机构的内容。
目前，国家体育总局设置12个职能司，包括办公厅、群众体育司、竞技体育司、体育经济司、政策法规司、人事司、外部联络司、科教司、宣传司、机关党委、监察局、离退休干部局，各个职能司下设若干处室。为加强对体育工作的领导和管理，国务院设立了专门的体育行政主管机关，即国家体育总局。
（3）国务院其他有关部门
《体育法》第4条明确规定：“国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。”如教育部门主管学校体育工作。
（４）地方各级政府及其体育行政主管部门的职责权限
从内容上看，地方各级政府及其体育主管部门的职权与上级领导部门的职能基本存在对应关系。按照《宪法》第107条的规定，地方各级政府是地方各级人大的执行机关，在国务院的统一领导下，依照法律规定权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育等事业。在具体的职能配置问题上，《体育法》作出了较为明确的规定。地方各级政府应当把本地区体育事业发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划，并保证其实施。
《体育法》第12条规定：“地方各级政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件，支持、扶助群众性体育活动的开展。” 第31条规定：“地方性综合性运动会和地方单项竞赛的管理办法由地方政府制定。”第41条规定：“县级以上各级政府应当讲体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入。”第44条规定：“县级以上各级政府体育行政部门对以健身、竞技等体育活动为内容的经营活动，应当按照国家有关规定加强管理和监督。”第45条规定：“县级以上地方各级政府应当按照国家对于城市公共体育设施用地定额指标的规定，将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划，合理布局，统一安排。城市在规划企业、学校、街道和居住区时，应当将体育设施纳入建设规划。乡、民族乡、镇应当随着经济发展，逐步建设和完善体育设施。”
3、体育行政组织法的源起
体育行政组织立法的兴起，根源于我国体育行政体制的变迁，是为了在法律上对体育行政体制改革的成果给予坚实保障。（1）所谓举国体制
举国体制是指国家为了在较短时间内迅速提高我国竞技体育水平，在国际重大赛事中取得优异成绩，所形成的以政府为主导，以行政手段管理体育事务，以计划手段配置体育资源的管理体制和运行机制。这是一个以体委为中心的管理体制，以专业运动队为中心的训练体制和以全运会为中心的竞赛体制的三位一体的 20 构造。
在计划经济时代，新生人民政权遭逢恶劣的国际形势，面临国内外敌对势力的挑战。在艰难的局势下，国家在政治理念上奉行集体主义，全面实行高度集中的政治经济体制，在政府构造上仿效苏联构建全能型政府，以便集中力量办大事，有效维护和巩固社会主义制度及人民政权。由此形成了一系列被深深打上时代烙印的关于经济社会发展模式的指导思想，这在体育领域亦有充分体现。为了通过提高职业运动水平在世界范围内争取国家荣誉，提升民族自尊心、自豪感、凝聚力和向心力，从而在国际体育舞台上充分彰显社会主义制度的优越性，维护和巩固新生人民政权，国家对于集中体现职业运动水平的竞技体育事业高度重视，倾注了大量人力物力财力，逐渐形成了关于国民体育发展模式的举国体制。这一直沿袭至改革开放以前。当然，这里的“举国”，也并非通常被误解的所谓举全国之力。①
举国体制的创立和成功运作，因应了国家在特定历史阶段的客观政治、经济、社会需求，具有一定的历史必然性与合理性，在开创新中国体育事业方面功不可没。
（2）举国体制的改革
随着改革开放步伐的加快，社会主义市场经济体制逐渐确立，我国面临的国内外形势发生了根本转变：和平与发展成为当今世界的两大主题，全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化成为我国时代命题。在新的历史条件下，国民体育事业被注入新的时代内涵，开始承载新的任务和功能。国民体育既有的政治色彩逐步淡化，诸如增强人民体质、提高国民健康水平、保障公民体育权利等社会目标和功能日益凸现。②相形之下，传统的体育发展目标和运作模式开始显现越来越多的滞后性和局限性，政府管理国民体育活动的体制机制尤其需要实现根本转变。这就要求：
第一，转变政府职能，实现管办分离。在市场经济条件下，政府要充分发挥对体育事业的鼓励、引导和支持作用，充分调动民间力量介入体育领域，着力培育体育市场和相关产业，积极推动体育的社会化、市场化和民营化进程，并对体育事业的健康发展实行依法监管。从行政法上看，市场经济要求围绕公民体育权利的保障和实现，强化政府在体育事业的规划、指导、扶持、监督、检查、许可、① 资深体育专家魏纪中说：“首先举国不是说倾全国之力，不能让大家什么也不敢就为了体育。你看教育都没有一个举国的称谓，体育怎么能这么说呢。所以，这个“国”指的是体育界内。市内部选拔出优秀的运动员，由国家拨款来培训。载“改不改，怎么改？中国体育体制：既要坚持又要完善”，载《南方周末》2008年8月28日第1281期，第A2版。
② 1982年宪法第21条第2款明确规定：“国家发展体育事业，开展群众性体育运动，增强人民体质。” 处罚、禁止、奖励等方面的行政职能，减少甚至停止政府直接参与组织体育活动、发展体育产业等方面的行政职能，确保国家行政权适度作用于国民体育的特定领域，实现体育事业的自主健康有序发展。
第二，坚持依法治体原则，推进行政法治建设。我国宪法已将依法治国确定为基本治国方略。按照宪法和法律的相关要求，包括行政权力在内的各项国家权力的设立和运作，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这也是发展社会主义市场经济的题中之义。在体育行政领域，依法治国的原则和要求具体体现为依法治体原则。这意味着，在新时期新形势下，有关体育行政的职能转变、机构改革、权力配置及运作，必须通过包括体育行政组织法、行为法、责任法等在内的体育行政法予以确认和保障，务必使一切体育行政权力在法治轨道上健康运行，以实现体育行政的法治化、规范化和制度化。
唯其如此，才能在坚持举国体育体制积极因素的基础上加快改革进程，彻底扭转计划体制下单纯依赖政府办体育的传统思路，扭转政府在体育舞台唱独角戏的局面。唯其如此，才能从根本上实现体育事业运作模式的市场化、社会化、民营化，体育事业的发展才有望获得可持续的动力源泉，体育增强国民体质、提升健康水平的价值功能方能充分彰显。这是发展社会主义市场经济的客观规律和内在要求。
4、体育行政组织法的基本内容（1）社会体育行政组织法
社会体育活动是社会全体成员利用业余时间进行的形式多样的以健身娱乐为主要目的的体育运动。社会体育行政组织法是确认政府及其体育行政主管部门对于群众体育活动实施行政管理的职责权限及有关制度的法律规范的总和。我国的社会体育行政法律制度主要包含以下内容。
第一，国家体育行政组织对社会体育的管理。我国《宪法》和《体育法》明确规定了国家发展社会体育事业的重要职责，由国务院和县级以上地方人民政府及其体育或有关部门具体负责管理社会体育工作。《全民健身计划纲要》是国务院领导和管理社会体育工作的重要举措，其中明确指出了政府的职责和任务。（引用全民健身计划纲要的部分内容）另外，体育法及有关法律法规还明确规定，国家、政府要把社会体育纳入经济和社会发展规划，制定和推行全民健身计划与各种社会体育法律法规制度，保证社会体育的公益性设施与资金的投入，支持社会力量兴办体育事业。
第二，社会组织对于社会体育的管理。目前，我国的各类社会组织对社会体育管理的法律责任主要包括以下方面：
其一，社会团体对于社会体育的管理。工会、妇联、共青团等社会团体，应 22 当根据各自特点组织开展体育活动。各级体育总会作为群众性的体育组织，在社会体育中具有重要作用。还有其它各种形式的社会团体，都是开展社会体育活动、进行社会体育管理的重要力量。另外，单项体育协会作为各该项目体育活动的管理组织，担负着开展项目普及活动的职责。
其二，城乡基层社会组织对于社会体育的管理。在城市社区和农村体育的发展中，居委会和村委会作为基层群众性自治组织，有着办理公共事务和公益事业，开展社会主义精神文明建设活动的职责，使城乡基层社会体育工作的组织者和管理者。有关法规文件规定，城市应当发挥居委会等社区基层组织的作用，组织居民开展体育活动；农村应当发挥村委会、基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点的体育活动。
其三，机关、企事业单位对于社会体育的管理。各国家机关、企事业单位的广大职工群众，是我国社会主义现代化建设的主力军，职工体育是我国社会体育的重要组成部分，国家机关、企事业单位负有进行职工体育工作管理的法定职责，应当开展各种形式的体育活动，举行群众性体育竞赛。
其四，少数民族体育权利的保障制度。《体育法》第6条指出：“国家扶持少数民族地区发展体育事业，培养少数民族体育人才。”
其五，老年人、残疾人体育权利的保障制度。《残疾人权益保障法》设有文化生活的专章，规定国家和社会要鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动，努力满足残疾人精神文化生活的需要。帮助老年人、残疾人参加体育活动，不仅是社会各界应尽的义务，更是人民政府的工作职责。国家要发展为老年人、残疾人享有其权利所需的社会事业，从中央到地方各级人民政府都负有责任。（2）竞技体育行政组织法
竞技体育活动是以提高运动技术水平和创造优异竞赛成绩为目的，最大限度地挖掘和发挥人体在体力、技能、智力、心理等各方面潜能的训练、竞赛和表演活动。竞技运动与社会体育运动之间在目标、功能、价值、作用、手段等各方面存在重大差别，笔者对此开篇已作详细比较研讨。鉴于二者本质上的不同，在对行政体制的规定方面，竞技体育行政组织法也完全迥异于社会体育的行政组织法。
１．根据国务院办公厅《国家体育总局职能配置、内设机构和人员编制规定》的精神，国家体育总局竞技体育司承担着研究拟定并负责落实竞技体育发展的规划；研究制定全国性体育竞技制度、竞赛计划，综合平衡运动项目设置、重点项目布局；国际国内综合性运动会的竞技组织工作的统筹协调；各项目的国际运动健将、运动健将和国家级裁判员的审批；国家（集训）队训练管理工作的综合协调；国家（集训）队教练员的配备和运动员的调整和审核；全国运动会和城市运动会的竞赛组织工作；全国性训练基地的建设和使用的指导等职能。
因此，国家体育总局竞技体育司从宏观上发挥着对我国竞技体育的领导、协调、监督和服务的作用，在我国竞技体育管理体制中处于核心地位。
２．各运动项目管理中心的主要任务是：根据国家的体育方针、政策和发展规划，统一组织、指导所管运动项目在全国的开展，实施全民健身计划和奥运争光计划，推动项目的普及和运动技术水平的提高，推进项目社会化、产业化，增强自我发展能力。
体育运动项目协会制是按照实体化了的纯社团性质的协会进行管理。各运动项目实体协会是在体育主管部门的指导下，按照国家法律、政策以及本协会章程独立开展活动的体育社团组织。
项目协会作为责权利相统一的实体，对于本运动项目从业余训练到高水平竞技实行纵向管理。各实体协会及其办事机构不属于体育主管部门的事业单位，对于本项目的管理不履行行政职责。
竞技体育职业俱乐部是依法成立的，以开展竞技体育、提高运动技术水平为目的，在体育项目协会的业务指导下的企业。
5、体育行政组织法的地位和作用
体育行政法的产生，尤其是体育行政组织法的创设，恰恰呼应了上述新形势的需要。它重新界定和调整了公民体育权利与国家体育行政权力之间的关系，确认和巩固了体育行政体制改革的最新成果，有力推进了体育行政法治建设。体育行政组织法为确保体育行政权力依法行使和公民体育权利的充分实现，促进和谐体育秩序的构建，在法律上提供了根本保障。
目前，我国体育事业的发展已经实现重大突破，主要表现在：竞技体育飞速发展，综合国力不断增强；群众体育蓬勃发展，全民健身方兴未艾，国民素质全面提升；学校体育稳步发展，后辈人才源源不断；体育产业茁壮成长，等等。种种成绩的取得，究其根源，与政府发展体育的模式转换直接相关，与体育行政体制的改革完善密不可分，与体育行政法治的蓬勃发展关系重大。
因此，今后应当进一步深化体育行政体制改革，推进体育行政组织法治建设，为体育事业的飞速发展提供体制上的强有力保障。
二、我国体育行政体制及其存在问题
鉴于体育行政组织法与体育行政体制之间存在的紧密关联，对体育行政组织法进行研究，把握今后修改和完善体育行政组织法的关键点，必须首先弄懂我国体育行政体制的状况及其存在的若干问题，然后对症下药，提出有关体育行政组织立法的对策建议。
（一）体育行政体制概述
1、定义
体育行政体制是指体育管理的机构与组织设置、权限划分、运行机制等方面的体系和制度的总称，是实现体育总目标的组织保证。一个国家的体育行政体制是由其政治、经济体制决定的，而体育行政体制又决定了体育组织的运行机制。
现代体育的参与主体由以前的单一转向多极化，利益分配呈现出多元化。从宏观方面来看，参与主体主要包括个人、社会、国家三方面。个人参与，追求个体的体育的本质功能，即满足个体娱乐与享受的需要；社会参与，追求体育的经济功能，使其经济利益最大化；国家主体参与，追求体育的政治功能，实现体育强国的政治目标。
2、类型
纵观现代世界各国的体育管理体制，依据体育领域中集团权力和利益的归属，可分为政府管理型、社会管理型以及介于两者之间的结合型等三种基本类型。
政府管理型体制主要是由政府设立专门的机构管理体育的各项事业。政府的权力高度集中，以行政方式进行从宏观到微观及各个层次的全面管理型体制，有利于集中有限的资源尽快实现体育领域中某些预期目标，但不利于调动全社会各方面积极因素共同兴办体育事业，甚至会抑制社会的支持与参与，进而最终抑制体育的发展。
社会管理型体制是由各种社会体育组织进行体育管理，政府对某些体育的发展一般不设立专门的管理机构，对体育事务很少介入和干预，即使在介入和干预时，也通常运用市场机制，采用法律和经济手段间接进行。
结合型体育管理体制则是由政府和社会体育组织共同管理体育的管理体制。我国当前的体育管理体制基本属于结合型体育管理体制。
（二）当前体育行政体制存在的若干问题
近年来，我们已经初步建立起了适应社会主义市场经济体制的体育发展模式,实现了体育管理体制和运行机制的基本转变。我们也应当清醒地看到,新的历史条件下，既有的体育行政体制机制的若干环节已经明显不适应新形势的需要，不符合深入推进国民体育事业发展的需要，主要表现在以下方面。
1、体育行政体制改革的总目标有待更新
一国体育的总目标在很大程度上决定着该国体育管理体制的现状及其发展改革的方向。
我国《体育法》第1条规定：“为了发展体育事业，增强人民体质，提高体育运动水平，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”该条实际上从法律的高度确定了我国发展体育事业的总目标，即增强人民体质和提高体育运动水平。作为体育法的立法目的和宗旨，这项二元化目标同时构成了我国体育行政体制改革的总目标，直接决定了当前体育行政体制的现状。
25（1）贯彻落实宪法的有关规定和精神，要求重新审视体育的发展目标
首先，体育权利是公民享有的参加体育运动的权利，与人的生命健康紧密相关。作为人类追求生命健康的一项独立权利，体育权利已经上升到宪法和法律层面，成为公民权利的重要内容。体育的本质、功能，以及体育权利的形成要素决定了体育的法律属性。体育与生命健康有着内在的必然联系，生命权、健康权是与人的生命存在、人的身心健康紧密相关的权利，是我国公民的重要的基本权利，所以，体育权利关系到人类的生命权和健康权，是生命健康权的下位权利，属于宪法权利。
其次，体育是一种特殊的文化，体育权利作为一种文化权利也属于宪法上的文化权利的下位权利，受到宪法保护。改革开放以来，体育法制建设不断加强,逐步形成了以宪法为核心,以体育法为主干的公民体育权利法律保障体系。
目前，国际社会已对体育权利进行了国际法上的立法保护。早在1946年世界卫生组织在其章程中提出：“健康是每一个人最基本的人权,不论人们的种族、宗教、政治、经济或社会地位如何,”“实现每一个民族的健康目标是赢得全世界和平与安全的最基本保证。”1975年，欧洲理事会体育会议通过的《欧洲体育运动全员宪章》和1992年修定的《新欧洲体育运动宪章》明确指出:“每个人都具有从事体育运动的权利”。1978年11月21日在巴黎召开的联合国教科文组织大会讨论《体育运动国际宪章》时,强调: 1)体育实践是一种基本的人权;2)体育对人的和谐与全面发展具有重要作用;3)反对体育活动中任何形式的种族歧视,尊重各国政府以及非政府机关的主体性。20世纪中叶以来,许多国家制定的体育法中以及20世纪90年代初出台的区域性国际体育法《新欧洲体育宪章》,都直接包含保护公民体育权利的专门条款,并鲜明地体现了这一宗旨。这些无不说明公民体育权利已经纳入国际人权立法和一些国家人权立法的体系之中。
我国宪法明确规定“国家发展体育事业,开展群众性的体育活动，增强人民体质”，从行使国家职能的角度，对公民体育权利进行了总体定位。（有待完善）
宪法和法律的相关规定意味着，对于公民体育权利的保障，必将成为国家应予履行的基本义务，也将成为国家发展体育事业的根本目标和任务，更将作为检验国家体育行政权力正当性、合理性的标准所在。至此，我们判断国家体育事业是否得到良性发展，体育行政管理体制的建设是否科学、合理，政府体育行政职能的履行是否全面、适当，都必须以公民体育权利的实现水平作为衡量标准。（2）贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，要求重新审视体育目标
十六届三中全会以来，党中央陆续提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列战略性主张。科学发展观，即以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。坚持以人为本的科学发展观，就是坚持以不断满足人的全面需 26 求、促进人的全面发展作为发展的最根本目的和最深厚动力。人的全面发展，有赖于经济、社会、文化的全面发展。
作为社会发展和人类文明进步的重要标志，体育是综合国力和社会文明程度的重要体现。随着社会和经济的发展，体育在现代社会中已经发展成为一种蔚为壮观的世界性的社会文化现象，而且随着社会和经济的发展程度不断提高，体育的社会作用就显得更加重要。最根本的原因在于，体育运动充分体现了“以人为本”的社会理念，体育所具有的独特功能和作用能够有效地为人的自由全面发展服务。
五年以来，我国人民生活显著改善，居民享有的公共服务明显增强。另外，文化建设开创新局面，全民健身和竞技体育取得新成绩。尤其引人注目的是，在我国举办的第29届奥林匹克运动上，我国体育健儿奋力拼搏、攻坚克难，以51枚金牌的总成绩名列奖牌榜首，实现了中华民族体育史上前无古人的历史性创举。成功举办北京奥运会、残奥会，极大激发了亿万人民的体育热情，极大推动了我国体育事业发展。在骄人的成绩面前，中华民族的民族自豪感空前高涨，中国人民对体育运动的热情和需求也空前高涨。
在新的历史条件下，体育工作要真正实现为人民服务，为社会主义现代化建设服务的基本方针，就要以人为主体，以民为本位构建体育改革的理论，思考体育发展方略。在体育工作中，必须牢牢抓住社会体育作为主体工作不放松，以增强人民体质作为发展体育事业的根本目标。在此基础上，兼顾包括竞技体育、群众体育工作的方方面面，促进我国体育事业全面健康而协调地发展。如果离开了或者偏离了这个中心环节，体育工作就会丧失为人民服务，为社会主义现代化建设服务的本钱和基础。
综上，关于体育行政体制的总目标，体育法的相关规定已经不能与当前经济社会的发展形势相适应，不能与有关体育的功能、作用和价值等科学认识相符合，阻碍了体育行政体制改革的深入推进，有必要重新进行审视和完善。笔者建议将保障公民的体育权利作为体育事业发展目标，区分增强人民体质和提高竞技运动水平这两个目标的主次地位，把增强人民体质作为主要目标，把提高竞技运动水平作为次要目标。
2、关于体育运动的统一性问题①。
国家体育运动的统一性问题 ,是指体育运动在一个国家中的组织结构问题。在理论上 ,这个方面存在着两种观点:主张统一性的观点和主张非统一性的观点。统一性的观点主张在一个旗帜下组成一个国家的所有体育运动;非统一性的观点代表的是除此之外的其他观点。
① 王世洲：“关于体育法的若干基本理论问题”，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2006年5月第43卷第3期，第108页。国内外的经验都表明 ,统一性的体育运动关注的经常仅仅是比赛性体育活动和专业运动员 ,而不能给群众性体育运动提供经常性的支持。不过 ,统一性体育运动的模式在政治、管理和协商方面有着自身的优势。作为统一的体育运动 ,体育界在寻求政府的支持时 ,具有比较明显的整体性;从政府方面说 ,也避免了分别与不同的体育领域打交道的麻烦。虽然非统一性的体育运动在与政府交往时不一定就是无效率的，但是，由于各种体育运动都代表了一部分体育公众 ,如果各种有着和谐一致目标的体育组织能够实现相互融合 ,那么 ,不仅能够使全体体育公众的利益都得到妥善的维护 ,而且能够明显地节省在管理上的费用。统一性体育结构的另一个优点是 ,各种体育运动之间的合作和协商 ,经常比较容易在内部产生和谐性和一致性。
我国体育运动的发展 ,现在比较明显地表现在比赛性体育活动和专业运动员方面。但是 ,我国民间体育运动不仅有着悠久的历史 ,而且代表了体育活动“增强人民体质”的本源。“发展体育运动”需要专业运动员和比赛性体育活动 ,在我们这个目前仅仅达到小康水平的国家来说 ,采取统一性模式支持专业体的发展 ,恐怕短期内仍然是必要的。但是 ,随着我国社会经济文化事业的发展 ,尤其是体育在商品社会发展规律的作用下 ,在我们实行由“国家办体育”转变到“社会办体育”的过程中 ,对于非统一性体育运动模式的发展 ,应当表现出宽容和适当支持的态度。随着社会经济的发展 ,“花钱买健康”早已成为社会认可的体育健身方式 ,个性化体育也成为群众体育运动的基本方式。
随着我国体育事业发展目标的实施调整 ,对于重要的竞技性体育运动采取统一性模式 ,对于一般性竞技项目和群众性体育运动采取非统一性模式 ,并且根据形势发展进行调整 ,对于我国体育法制来说 ,应当是比较符合实际和进一步发展需要的基本模式。
3、体育行政职能需要转变
行政体制改革的内涵，主要包括政府职能的转变、权力配置的调整、运行规则的确立和法律保障的完善等四个方面。其中，政府在管理国家、社会事务并为社会提供服务中职责和功能的转型、变化和发展，是在经济社会发展新形势下对原有政府职能的重新审视和认识。通俗地说，政府职能转变就是“根据社会发展的要求来判断、选择和确定原有的行政职责那些需要保留或转移，哪些需要增加或者减少；原有的行政功能哪些需要弱化和强化，哪些需要开发或者取消等等。”
体育事业发展目标的调整，体育运动发展模式的多元化，必然要求今后政府在职能配置上应当且有可能向社会体育方面倾斜。当然，也必须同时稳定好我们长期以来形成的竞技体育良好局面。在此前提下，将人、财、物主要向社会体育领域倾斜，为广大群众提供更多更好的体育公共服务。
在宏观管理原则下，体育行政部门要积极协助和参与企、事业单位和社会各类体育社团的工作,要在组织上给予支持，政策上给予保证，把各类体育社团和群众性参加体育活动的积极性充分调动起来。总之，只有因势利导下决心推进体育行政部门的改革,积极促进各类体育组织的发育、发展,我国的体育事业才能在改革中得到更快更大的发展。
总体上讲，我国政府体育管理职能的转变应从五个方面入手:(1)精简机构,适应市场化形势；
(2)从以直接参与体育事业发展为主向以为体育事业发展提供服务为主转变；(3)将政府体育管理部门的公共服务职能市场化；(4)从体育资源配置职责向管理体育发展秩序职责转变；(5)大力培育体育中介组织，建立、健全体育经纪人制度。
4、体育行政职能的履行方式需要转变
与行政职能相关的重要概念是行政职能的履行方式。行政职能是完全由政府或行政机关自己履行还是在决策形成后委托社会组织或企业实施，政府主要负责决策和监督。行政职能是采用刚性手段还是采用柔性手段来履行，以及在履行职能的过程中如何体现公开、高效。这些方面也是行政职能的履行方式。相比之下，行政职能的履行方式是否实现转换，能够最直观地反映体育行政体制改革的进展程度。
三、关于完善体育行政组织法的若干立法对策建议
（一）设立专章规范体育行政组织
在立法体例上，现行体育法并未设立专章规范体育行政组织的设立、职能、职权、机构等内容，而是在“社会体育”、“学校体育”、“竞技体育”、“体育社会团体”等章节中对政府、体育行政机关、法律法规授权的体育行政组织等机构在上述体育领域中的职能、职权按照不同章节作了分散式地、欠缺系统性的规定。另外，有关包括体育行政部门在内的各类行政机关的职能配置、机构设置等内容的具体规定，还主要通过所谓的“三定方案”来完成。而从性质上看，“三定方案”仅是一个普通的行政规范性文件，甚至不属于行政规章。
依法行政的现代法治精神要求体育行政部门的执法权力及其范围必须遵循职权法定的原则，体育行政部门开展行政执法必须以现行法律法规设定的内容范围为依据，即所谓“行政组织法定”原则。现行立法体例，不符合这一行政法的基本原则，不能对各类体育行政组织及其职能、机构、相互关系等内容作出全面、系统、科学的规制，导致实践中体育行政组织职权交叉、混淆等现象曾出不穷，体育行政的不作为、乱作为现象时有发生。
因此，十分有必要在现行体育法中单设一章“体育行政组织”，对目前各类体 29 育行政主体的种类、职能、职权、机构等内容进行专章规范，这不仅能起到开宗明义、提纲挈领的作用，更会使人们对体育行政组织的结构及其职权范围获得全面掌握，对于解决上述问题具有重要意义。
（二）完善体育法的宗旨，明确体育行政职能
体育法的宗旨体现了我国人民对于发展国民体育事业，推动国民体育事业的规范化、法治化所持的基本立场和观点。我们的各项体育立法工作，尤其是体育行政管理体制改革以及体育行政组织立法工作，都必须围绕体育法的宗旨次第展开。在新的历史条件下，体育事业所面临的国内外形势已经发生深刻变化，现行体育法的立法宗旨已经不能够充分反映新形势新任务的要求，体育行政组织法在诸多方面和环节已经不能适应新的形势，亟待修改完善。
1、确立“保障公民体育权利、增强人民体质、提高竞技运动水平”作为体育法的宗旨
在新的历史条件下，体育工作要真正实现为人民服务，为社会主义现代化建设服务的基本方针，就要以人为主体，以民为本位构建体育改革的理论，思考体育发展方略。在体育工作中，必须牢牢抓住社会体育作为主体工作不放松，以增强人民体质作为发展体育事业的根本目标。在此基础上，兼顾包括竞技体育、群众体育工作的方方面面，促进我国体育事业全面健康而协调地发展。如果离开了或者偏离了这个中心环节，体育工作就会丧失为人民服务，为社会主义现代化建设服务的基础。
笔者建议将保障公民的体育权利作为体育事业发展目标，作为体育法的宗旨。在进行此项规定的前提下，把增强人民体质和提高竞技运动水平作为此一宗旨的两个子目标，并区分二者的主从地位。具体而言，即把前者作为主要目标，把后者作为次要目标，通过表述的先后顺序予以体现此一精神。
2、明确体育行政职能，协调好群众体育工作与竞技体育工作之间的关系
“发展体育事业，增强人民体质，提高体育运动水平，促进社会主义物质文明和精神文明建设”是体育法的立法宗旨，也同样为体育行政执法明确了多元化的目标：既要通过专业性的管理手段维系体育系统的运转，又要运用职能性的强制方法保障正常的体育秩序，以保护公民的体育权利，实现发展体育之目的，这种多元化目标决定了体育执法的整体功能和主次任务。
（三）确认和完善多元化的体育行政体制
当前，我国体育事业的多元化发展目标决定了体育行政体制的“双轨制”特征。我们主要针对社会体育和竞技体育的不同特点，实行分类指导、分类管理，形成了两个迥乎不同的行政体制。体育法的制定，尽管分别情形对两种体育行政组织的职责权限等内容作了较为详尽的规定，但囿于客观形势所限，计划体制的 30 色彩比较浓重。时隔十余年，我国的体育行政体制改革稳步推进，已经在很多领域有了突破。体育行政组织法的制定，有必要对当前的多元化体育行政体制给予确认和完善。
1、关于社会体育行政
（1）坚持以增强人民体质、提高全民族身体素质和生活质量为目标，高度重视并充分发挥体育在促进人的全面发展、促进经济社会发展中的重要作用，实现竞技体育和群众体育协调发展，进一步推动我国由体育大国向体育强国迈进。
（2）继续发展群众体育事业。体育是人民的事业。要坚持以人为本，把北京奥运会、残奥会激发的群众体育热情保持下去，增强广大人民群众特别是青少年体育健身意识，培养人民健身习惯，开展丰富多彩的群众体育活动和全民健身运动。
（3）着眼于满足人民群众体育需求，加强城乡体育健身场地和设施建设，健全群众体育组织，完善全民健身体系，为人民提供更多更好的体育公共服务，让人民分享体育发展成果、享受体育带来的健康和快乐，形成健康文明的生活方式。
2、关于竞技体育行政
在竞技运动领域，应当坚持举国体制长期不动摇，在法律上对当前实行的竞技体育管理体制给予确认。
要继续提高体育运动技术水平。体育是不懈追求、永无止境的事业。要发扬以顽强拼搏、为国争光为核心的中华体育精神，探索当代体育发展规律、提高科学训练水平，在坚持我国竞技体育举国体制、保持我国竞技体育特点和优势的同时，积极挖掘潜力、优化结构、提高效益，推动竞技体育内部各门类均衡发展，不断增强我国竞技体育的综合实力和国际竞争力。
要重视竞技体育人才培养和队伍建设，特别是要加强竞技体育后备人才培养工作。要关心运动员的长远利益和全面发展，高度重视并切实加强运动员社会保障工作。要发挥竞技体育振奋民族精神、增强民族凝聚力、促进国际交流的重要作用，充分发挥竞技体育的社会功能。
要加强和改进对体育工作的领导，强化政府发展体育事业、提供基本体育公共服务的责任，更好地满足人民群众多方面体育需求。要发展体育产业，引导更多社会力量兴办体育，促进体育事业和体育产业协调发展。
有选择性地在竞技体育领域开展有关运动的市场化、社会化，减轻国家直接参与组织管理的负担，为相关运动项目的持续、快速、健康发展提供动力支持。
3、关于发展体育事业的保障条件
当前，我国体育法第六章“保障条件”规定了国家对于体育事业的保障义务，实际上也属于体育行政组织法的范畴。
4、确认体育自治组织的行政主体地位
根据现代宪政理论，现代管理国家和社会的权力由人民通过国家权力机关的立法行为设定国家的权力形式 ,并由行政权具体执行。行政权通过立法的形式 ,借助于法律文本显现后 ,根据现代行政管理的需要 ,尚需对其进行合理配置 ,由不同的行政机构行使不同的行政权力。实践中，行政权的设定属于立法机关的权力范畴 ,应由法律、地方性法规规定；既定的行政权在行政机关之间如何分配，如何设置内部机构来承担具体的行政职能则属行政机关的权力范畴，一般由行政法规、行政规章和地方政府规章来规定。通常意义上的行政授权就是属于权力的立法配置环节 ,多指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。《体育法》赋予了体育自治组织行使行业内的行政管理权，以及对违反章程的会员及其组织进行行政处罚的权力，符合行政权的基本特征，从现有法律规定上应归入行政权的行使范围。
体育活动毕竟是一项专业性和技术性要求比较高的管理领域，为了更好地对各领域的体育活动进行管理，我国《体育法》同时在第31条第3款规定:“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。”在 1998 年 6 月下发的国务院办公厅发布的《国家体育总局职能配置、内设机构和人员编制规定》中甚至规定:“国家体育运动委员会改组为国家体育总局 正部级。国家体育总局与中华全国体育总会一个机构、两块牌子 ,是国务院主管体育工作的直属机构。”
《体育法》第31条规定:“国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。地方综合性运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。”这是体育自治组织能够被授权行使行政权的最高法律依据。
因此，有必要在体育行政组织一章中对于体育自治团体的行政主体地位给予法律上的确认。
附：体育行政组织立法建议稿：
第一条（关于国家体育行政部门及其基本职能的规定）
国务院体育行政部门主管全国体育工作。国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。
县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。
第二条（关于体育行政部门的物质保障义务的规定）
县级以上各级人民政府应当将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本 建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入。
国家鼓励企业事业组织和社会团体自筹资金发展体育事业，鼓励组织和个人对体育事业的捐赠和赞助，鼓励通过市场化手段发展体育事业。
国家有关部门应当加强对体育资金的管理，任何组织和个人不得挪用、克扣体育资金。
第三条（关于社会体育方面的行政职能）
（国家行政组织在社会体育方面的行政职能）
国家提倡公民参加社会体育活动，增进身心健康。国家鼓励、支持民族、民间传统体育项目的发掘、整理和提高。
地方各级人民政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件，支持、扶助群众性体育活动的开展。
（社会行政组织在社会体育方面的行政职能）
城市应当发挥居民委员会等社区基层组织的作用，组织居民开展体育活动。农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点的体育活动。
国家机关、企业事业组织应当开展多种形式的体育活动，举办群众性体育竞赛。
工会等社会团体应当根据各自特点，组织体育活动。
第四条（有关体育行政部门在公共体育设施供给方面的职能）
县级以上地方各级人民政府应当按照国家对城市公共体育设施用地定额指标的规定，将城 市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划，合理布局，统一安排。
城市在规划企业、学校、街道和居住区时，应当将体育设施纳入建设规划。乡、民族乡、镇应当随着经济发展，逐步建设和完善体育设施。第五条（关于竞技体育方面的行政职能）
国家促进竞技体育发展，鼓励运动员提高体育运动技术水平，在体育竞赛中创造优异成绩，为国家争取荣誉。国家实行体育竞赛全国纪录审批制度。全国纪录由国务院体育行政部门确认。
国家鼓励、支持开展业余体育训练，培养优秀的体育后备人才。第六条(关于体育竞赛方面的管理体制)国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理.全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。
地方综合性运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理。经注册的运动员，可以根据国务院体育行政部门的规定，参加有关的体育竞赛和运动队之间的人员流动。
第七条（关于体育行政部门对体育产业的监管职能）
县级以上各级人民政府体育行政部门对以健身、竞技等体育活动为内容的经营活动，应当按照国家有关规定加强管理和监督。
第八条（关于特殊群体的社会保障义务）
国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障，增进青年、少年、儿童的身心健康。
社会应当关心、支持老年人、残疾人参加体育活动。各级人民政府应当采取措施，为老年人、残疾人参加体育活动提供方便。
第二章 体育社会团体立法研究
——关于完善现行体育法的对策建议之三
一、中国体育社团立法研究的价值
20世纪80年代以来，在世界范围内掀起了一场“社团革命”。社团的兴起成功地克服了“政府危机”和“市场危机”给社会带来的问题，从而使公民社会成为政府和市场之外的社会第三域。社团的发展适应时代的要求，是当代民权运动高涨的标志，也符合各国政府治理国家理念的转变。从“大政府、小社会”或“大政府、大社会”向“小政府、大社会”的改革进程，从政府统治社会到社会自治，都需要壮大社团的力量，依靠社团实现社会的善治。美国约翰.霍普金斯大学研究社团的著名教授萨拉蒙宣称:“全球性社团革命”对20世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样重大。①基于社团对社会的巨大意义，世界各国仅重视对社团的立法，从法律层面上保护民间的结社行为。因为，如果说“民族国家的兴起”意味着国家的独立，那么“社团革命”则象征着社会的进步。
在我国，改革开放给了社团新的生命，市场经济的实行也让社团有了壮大的资本，体育社团的数量有了质的飞跃。但是，相对于广阔的领土和众多的人口，我国体育社团的数量却远远落后于国外发达国家，在社团绝对数上毫无优势可言。中国体育社团的也具有区别于其他国家的特征和问题:体育行政部门名义上为体育社团提供业务指导，实质上履行行政管理的职能;1997年从国家体委分离出来的20几个运动项目管理中心，仍然代替着相应的单项运动协会，并长期形成“两块牌子、一套人马”的局面;当今在运动项目管理中心治理下的各项运动，在走市场化道路时出现了种种难解的问题，严重阻碍了我国体育事业的发展。
然而，针对体育社团目前所存在的种种问题，我国尚未能从法律层面上为体育社团的后续发展提供支持。对体育社团的管理仍然沿用着1998年所颁布的《社会团体登记管理条例》，这是一种具有计划经济色彩的行政法规，其规定落后于时代，阻碍着我国社团特别是体育社团的发展。
由此可知，中国体育社团的发展正遭逢瓶颈的阻碍，缺乏法律的支持。1997年，党的“十五大”确定依法治国，社会各领域的治理就必须依法行事，法律成了一切行为最重要的依据。可是，法律要成为一切行为的准则，必须具备一个前提，就是它必须是好法，是合理的法，恶法则会成为一切灾难的源头。基于法治时代对法律的高度依赖，本研究根据结社自由的本质和我国的国情，审视当前管 ①[美]莱斯特·M.萨拉蒙等著;贾西津等译.全球公民社会:非营利部门视界[M].北京:社会科学文献出版社，2002.7
理体育社团的行政法规，试图为中国体育社团的发展提供更为合理的立法建议。
二、研究对象和研究方法
1、研究对象
中国体育社团的发展状、立法现状及二者之间的内在联系，并在对上述状况追本溯源的基础上，为健全中国体育社团立法体系提供兼具可操作性和前瞻性的立法建议。
2、研究方法（1）文献资料法
本论文主要查阅了中国期刊网，并在国家图书馆、中国政法大学大学图书馆中查阅了有关中国法治建设方面、中国体育社团、中国体育管理制度方面的文章;查阅了相关法理、法治、非营利组织、中国体育行业协会相关文献著作;搜索了新浪、搜狐等体育网站以获取本研究领域的最新资料。同时还阅读了有关我国体育管理体制改革、社会发展、社会团体的发展状况以及有关法治基础理论研究的书籍。对目前我国体育社团管理现状和研究现状有了深入的了解。（2）问卷调查法
本课题对部分体育行政管理部门的官员、省市体育社团的管理人员、体育院校的有关人员进行了问卷调查。问卷发放采用邮递、电子邮件和专人送发的方式进行。问卷的发放于2008年7月进行。问卷发放168份，回收有效问卷145份，回收率86%。（3）专家访谈法
对国内一些法学界、体育界相关领域的专家学者进行问卷访谈。同时一些从事体育社团工作的管理人员进行问卷访谈，从而对我国体育社团的展现状、管理现状、存在的问题等有较全面的了解。专家访谈的问卷的发主要采用电子邮件、邮递方式，通过相关专业人员进行发送;问卷的发放2008年7月进行。专家访谈的问卷发放20份，回收有效问卷17份，回 率85%。（4）数理统计法
对收回的问卷信息和访谈信息进行分类、编码，并利用sps软件进行处理统计。
（5）逻辑分析法
主要运用归纳、分析的方法对所收集资料和统计结果进行逻辑归纳分析。
三、研究结果与分析
(一)体育社团的概念、意义和分类
1、社团概念的界定在一般意义上，社会团体（以下简称为“社团”）“community”就是社会群体，也称之为“社群”、“团体’，等。人类本身就有社会属性，因而人类社会从来就是不同规模和类型的社会群体所构成。但是，这里所讨论的社团与一般意义上的社团不同。社会学家韦伯在《经济与社会》一书中，提出“社团是与国家机构等所代表的强制性机构相区别的社会自主组织”，并认为社团有调节性团体和协会，认为只要是仅仅以规范团体行为的制度，就应该称为行政管理团体；一个团体只要是仅仅以规范其他社会行为并保障给行为者们提供这种规范所开创的机会的制度为取向的，应该称为调节社团。①而协会“应该称之为一种达成一致的团体，他的按照章程规定的制度，只能要求对根据个人加入的参加者适用。强制机构应该称之为这样一个团体，它的按照章程规定的制度，在一个可以表明的有效范围内，(相对来说)卓有成效地强加给任何一种按照一定特征可以表明的行为。”②美国著名研究社群问题的麦克.桑德拉认为，所谓的社团，就是那些具有共同的自我认知的参与者所组成的，并通过制度形式得以具体体现的某种安排，它的主要特征就是参与者拥有一种共同的认识。③以上对社团的认识，明确了社团是一种不同于政府组织的毓织，这是界定体育社团的重要依据。
社团的法律定义中国社团的类型多种多样，有互益性社团、社会服务性社团、公共服务性社团。对社团的内涵和外延准确的界定困难很大，1989年颁布的《社会团体登记管理条例》中没有对社团作直接的定义，而是根据社团的性质和任务划分出不同的社团，并采用类列举的方法，把名称为“协会、学会、联合会、研究会、基金会、促进会、商会”的组织归入到社团的范畴。
1998年中国新颁布的《社会团体登记管理条例》，首次以法律条例的形式定义了社团：“社团是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。在这一权威性的社团定义中，明确的指出自愿性、组织性、共同意愿、非营利性的社团性质由于中国社团发展的独特性，定义中少了“民间性和自治性”两个社团的最本质的属性。
“社团”与“民间组织”的概念辨析。1998年，国务院批准民政部撤销原社团管理局，成立作为二级局的民间组织管理局，并陆续在全国各级民政部门建立了相应的民间组织管理机关。与此同时，把“民办非企业单位”也统一归口到各级民间组织管理部门。④由此可以看出，“民间组织”实际成了“社会团体”和“民办非企业单位”的共同上位概念。2000年4月民政部发布了《取缔非法民间组织 ①②韦伯：《经济与社会》，商务印书馆，1997年12月，第80页。韦伯：《经济与社会》，商务印书馆，1997年12月，第80页。③张静:《法团主义》中国社会科学出版社1998年7月，第91页 ④王名，刘培峰等.民间组织通论仁[M].北京:时事出版社，2004:5-6.37 暂行办法》，“民间组织”这一称谓正式用于规章的表述。①由于目前我国法人的类型分为“机关法人”、“事业单位法人”、“企业法人”和“社团法人”四种，②社团的法律地位也只存在“社团法人”和“非法”两种，这导致依法成立的基金会只能属于“社团法人”，因此，“民间组织”其实应包括“社会团体”、“民办非企业单位”和“基金会”三种组织形式。③“社团”一般是“社会团体”的民间叫法，而“民间组织”则是中国官方使用的概念。
“社团”与“社团法人”的辨析。按1986年颁布的《民法通则》规定，我国的法人类型分机关、事业单位、企业、社团四种。在现实中，“社团法人”应包括依《社会团体登记管理条例》(1998)登记成立的社会团体、依《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)登记成立的民办非企业单位和依《基金会管理办法》(1998)注册登记成立的基金会。而在中国学术界和民间社会，“社团”一词实际是“社会团体”的简称。所以，有人提出，为了避免使用“社团”一词可能造成的概念指向不明问题，建议按“社团”概念出现的先后，应把“社团”一词的使用权赋予“社团法人”，而现在通用的“社团”还原成“社会团体”代替。④不过，作为约定俗成并长期使用的“社团”所指，笔者怀疑此一建议的可行性。因此，在本文中，“社团一词仍是社会团体的简称
2、体育社团概念的界定
国家体育总局人事司2001年9月24日出台的《全国性体育社团管理暂行办法》中，没有对体育社团明确定义。仅对体育社团成立与变更、业务指导与管理、组织机构、任职管理等作了解释。在体育的现实中，存在着因社团组织形式复杂和多样而无法定义的问题，现有的体育社团，既有政府选择的，义有公众自愿成立的;既有公益性的，又有互益性的;既有成员型的，又有非成员型；既有基于人群集合的，又有基于体育项目集合的;既有法律合法性的，又有社会合法性的。因而，对体育社团作一个清晰的界定非常困难。但基于社团的本质属性和特性，我们认为：“体育社团是公民自愿组成，自主管理，为实现会员共同意愿，按照其章程以体育运动(或活动)为目的的非营利性社会组织”⑤。
3、体育社团的社会意义
在关于公民社会兴起的理论探讨中，西方存在着“政府失灵”、“市场失灵”、①谢海定博士:中国民间组织的合法性困境，转自吴玉章主编.社会团体的法律问题[H].北京:社会科学文献出版社，2004.12:50 ②③参见1986年颁布的《民法通则》第三章
王名，刘培峰等.民间组织通论[M].北京:时事出版社，2004.14.渠涛:中国社会团体法律环境的民法制度整合，转自吴玉章主编.社会团体的法律问题[M].北京:社会科学文献④出版社，200412:334.⑤黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京:北京体育大学出版社，2004.10:53.38 “志愿失灵”、“治理理论”等多种解释，分别从不同的角度，对非营利组织的意义作出相应的阐述。但在中国，市场经济尚不成熟，民主政府也不完善，体育社团的兴起除了社团的“世界性”共性之外，还有其特定的个性。从政府的角度看，体育社团是体育行政部门转变职能的根本要求。形成“小政府、大社会”，需要政府在宏观体育政策、法律方面的支持，更需要体育社团承载中观、微观的体育社会服务和管理职能。从上个世纪70年代末改革开放开始，中国的“总体性”社会逐渐解体，在国家权力之外，开始出现一些自由的社会空间和社会资源，政府已不可能包办一切。到1992年确立市场经济道路，政府在经济领域、社会领域中的管理能力更加备受考验和质疑。重新定位政府职能，退出经济、社会领域已成为市场经济发展的必然要求，实行“国家管、社会办”的社会治理模式也开始成为政府转变职能的方向。因此，90年代中期开始的国务院机构改革、体育行政部门改革显示了政府从意识到行动、从被动到主动的转变，尽管这转变还仍受到顽固势力和既得利益者的阻挠。
政府权力退出市场和社会领域，并不意味着政府就会无所作为，社会就能无为而治。政府只是把管理社会的任务留给了社会本身。所以，当市场经济的发展要求政府结束对社会领域的直接管理之时，政府也在积极地培养自己的社会代言人。罗干在《国务院机构改革方案的说明》中所说:对于政府来说，为了适应市场化改革的需要，必须推动社团走向自治;伍绍祖在1994年全国体委主任会议上也指出，体育体制改革主要做好三件事:一是抓好机构改革;二是协会实体化，由点到面逐步推开;三是进一步理顺中华全国体育总会和中国奥委会的作用。①1995年颁布的《中华人民共和国体育法》更是把“鼓励、支持体育社团的发展”②上升为法律要求。
欧美、日本等发达国家的体育事业发展经验也更坚定了我国政府重视体育社团的政策趋向。美国、法国、意大利、西班牙、日本和澳大利亚等国家，政府都把管理体育的职能交给民间体育社团，在促进本国体育事业的发展同时，也提高了政府的行政效率。③
从个人的角度看，体育社团的发展能更有效地满足个人的多元体育需要。建立社团的目的，本来就为了实现会员的共同意愿，满足会员的个人需要，体育社团也不例外。在我国“总体性”社会时代，体育社团被整合进单位制里，成了国家计划的一部分。在那时，开展体育活动，必须是在“国家需要”的前提下，通过发动群众，被动地施及个人，个人进行体育活动，不是发自内心的需要，而只 ①②黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京:北京体育大学出版社，2004.10:120.参见《体育法》第三十六条
黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M]北京:北京体育大学出版社，2004，10:124.39 ③ 是响应国家的号召，完全无满足感可言，要不也只是被动地满足。随着“总体性”社会的解体，市场经济的发展，个人生活水平提高了，体育的功能也开始受到人们的重视，除了传统的“增强体质”之外，还可以健美、健心、娱乐等，体育运动可以满足人们的多元需要。讲求步调一致的体育动员除了能满足国家的政治需要之外，很难达至人们的内心需要，而由人们自发组成的民间体育社团，能最大限度地发挥个人的积极性，有效地满足人们的多元体育需求。
此外，体育社团还能制约体育行政部门的权力，保护公民的体育权利。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第22条把自由结社列为公民的基本权利和政治权利。为保护公民个人权利，不受强势权力的侵犯，《美国宪法》更是把结社自由与表达自由、言论自由、集会自由作为同等重要的公民权利，因为结社往往是其他自由得以实现的前提。在强大的政府面前，公民个人往往是弱小的、无力的。当两者相对时，强大的政府权力可以完全掩盖住个人的公民权利，正如孟德斯鸡所说:“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方为止”①，政府权力势必会侵犯弱小个人的权利。结社能够壮大个人的力量，对无尽的政府权力形成有效的制约，保护个人的公民权利。这在中国，政府权力监督机制极不完善，体育领域的改革落后于经济领域和社会其他领域，更因“举国体制”集权的惯性，用体育社团形成对体育行政部门权力的监督和制约，尤为必要。
从社会发展的角度看，体育社团是现代体育的主要组织形式，也是“治理”体育的载体。横向国家比较，世界发达国家的体育管理组织形式很好地向我们展示了体育社团的优势。在日本，政府大力扶持综合性社区体育俱乐部，各单项体育、企业体育和大中小学生体育也纷纷以俱乐部形式开展活动，目前，日本体协下辖的市区盯村体协管理下的社区体育俱乐部就有40多万个;②美国是一个移民国家，信奉“人人生而平等、自由”，高度彰显公民权利，据托克维尔在《论美国的民主》所描述的，美国也是一个社团化的国家，国家保护社团的思想达到“国家本身就是一个社团”的高度;③在澳大利亚，“总管”国家体育事务的组织“澳大利亚体育委员会”本身也是一个体育社团④。纵向历史比较，集权国家到民主社会的转变就意味着国家向社会分权，管理社会的目的从“统治”转向“治理”，管理形式也必然从官僚化的组织转向民间化的自组织。市场经济的运行有其自身的逻辑，一旦建立，就要求相应的社会组织形式与其适应，政府难以计划，反而，为了适应市场经济的发展，政府本身也要作出相应的变革。这就是西方国家社团发展经历了禁止一一默许一一宽容支持三个阶段的缘由。有学者指出:“现代社会中，个 ①② [法]孟德斯坞.论法的精神(上册).张雁深译.北京:商务印书馆，1961年版:154.王凯珍，赵立.社区体育[M].北京:高等教育出版社，2004.7.③ [法]托克维尔著，董果良译.论美国的民主(上卷).北京:商务印书馆，1991年版:213~214，276~281.④黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京:北京体育大学出版社，2004.10:124.40 人所具有的主要社会价值是通过集团得以实现的，政治社会的结构是协会的。协会是获得其成员共同社会目标的有力工具。”③①我国社团从无到有、从有到不可抑止的发展事实，我国政府积极转变职能、建立“小政府、大社会”的举措也进一步证明，社团也将是未来社会的一种重要组织形式，体育系统作为社会的亚系统，无疑也必将适应社会的发展，采取体育社团的组织形式。
针对政府管办体育带来的种种弊端，如效率低、消耗大，政府不再直接管理体育已成为现代社会的要求。政府职能更集中地落在制定政策法规、指导体育发展战略和监督体育发展过程上面，而把具体的体育发展事务交给了民间体育社团治理，形成“政府管、社会办”的良好协作局面，这是现代体育发展的必然要求。
4、体育社团的分类
依据非营利组织分类的标准和原则，把体育社团划分成以下类别：(1)会员制体育社团
会员制体育社团中又分为三小类，第一类是互益性体育社团。互益性体育社团是指社团组织有特定的服务对象，其成员可以享受体育社团提供的技术培训、信息服务、提供场地等方面的服务。互益型体育社团又可分为商业性和社会性体育社团两类。第二类为公益性体育社团(中间型)。公益性体育社团是指体育社团没有特定的服务对象，是面向全社会或弱势群体开展体育活动所组织的体育社会团体。包括团体会员型社团、个人会员型社团和调节型体育社团。团体会员型中主要包括各单项运动协会、行业性体育协会、体育学会、研究会等;个人会员型主要包括协会、学会等，像中华名人垂钓俱乐部等社团组织；第三类为调节型体育社团，包括中华全国体育总会、中国奥林匹克委员会两大社团组织。(2)非会员制体育社团
非会员制体育社团主要为资助型体育社团，如中华全国体育基金会。中国不同层次的社团在民政部、民政厅、民政局登记注册，既现行法规体系中称为社团的组织都归属于各级民政部门和主管单位管理。(二)中国体育社团的发展现状
1、体育社团的基本属性
体育社团组织的职能是把参与体育的个体有序化和系统化的组织起来，而承担这种职能的组织必须具备相应的一系列条件，本研究把这些条件称之为体育社团的本质属性。所谓体育社团的本质属性应该包括：民间性、非营利性、公共性、代表性、参与性(一般情况下，社团组织本质属性基本相同)。这些基本属性表达的内涵是：（1）民间性。
①谭融.美国利益集团政治研究.中国社会科学出版社，2002年版:43.转自黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京:北京体育大学出版社，2004、10:121.41 民间性包含三重涵义，即“自主性”、“自愿性”和“自治性”。“自主性”是指体育社团组织可以自主地确定本社团的负责人，自主地聘用需要的工作人员，自主地决定事务。“自愿性”是指体育社团的法人或公民是否参加某个体育社团是否捐款或提供志愿服务，完全取决于他自己。“自治性”，是指体育社团不是政府的组成部分或分支机构，也不承担政府职能，在遵守法律或不违法的前提下，体育社团的决策和行为不受政府的影响。
从理论上说，社团组织与政府组织之间存在着两个重要的区别：一个是政府具有一定的强制权力，这种权力是社团组织所没有的，政府禁止社团组织拥有这种强制权力。社团组织可以要求公民为它工作或捐款，但是不能强迫，这就是社团组织的“自愿性”涵义。另一个是政府官员的通过法定的选举程序产生的，或者是由某个被选出来的人指定的，政府
官员拥有某个职位和职权的合法性是直接或间接从选举过程中派生出来的。而社团组织却可以主地确定自己的负责人，自主地雇佣自己的工作人员，也就是说，相对而言社团组织具有较大自主性。
（2）非营利性。非营利性是指体育社团不以营利为目的。“非营利”不等于说社会团体不能从事收费性活动不能有盈余，而是说社团的不能把盈余当作红利分配，而要把盈余全部投入到符合宗旨的事业中。简而言之，就是社团组织可以营利，但社团组织的理事或董事不可能分利或分红。
（3）公共性。公共性是指体育社团的产权不属于任何个人、团体和组织所有，而属于全社会所有。体育社团的“公共性”来自于它所享受的免税待遇。由于免税的待遇的代价是由全社会来承担的，所以享受免税待遇的财产也应该归全社会所有。
（4）代表性。代表性是指体育社团都在不同程度上代表某一类人或某一个体育阶层的共同利益。一般来说，互益型体育社团的绝大数成员或是具有相似的年龄、性别、文化程度、职业，或是具有相似对体育的兴趣，因而也就具有比较一致的利益和要求。实际上，正是共同的阶层、价值观念、处境、志趣、要求和利益，使他们聚集到一起并结成体育社团组织。所以，互益性体育社团很容易，而且也是不可避免地要成为其成员的共同利益的代言人。公益性体育社团一般是为了维护某一类人的利益或追求某种社会目标的代言人。
（5）参与性。参与性是指体育社团是公民参与体育生活或体育活动决策过程的工具或渠道。各类体育单项协会、学会、行业协会的体育社团都要不遗余力地以白己特有的方式参与政府的决策过程，以期通过影响政府的决策获取自己的利益。①
2、发达国家体育社团的发展现状
①康晓光：权力的转移一转型时期中国权力格局的变迁，浙江人民出版社，1999年版，第205一206页。
42(1)数量众多，普及全国
英国、美国、加拿大、澳大利亚等普通法系国家，崇尚个人自由，法律对政府权力和公民权利作出严格的界定，目的在于预防处于强势地位的政府权力超越界限，侵犯公民权利。所以，为提高自己的话语能力，保护公民自身权利，民间普遍结社，除了宪法规定的除外，法律也没有对公民的结社行为作出特别的限制，把之作为类似个人自由的公民权利。所以，体育社团的特殊性在这些国家里能充分表现出来，从国家级体育社团到社区型体育社团，成了人们不可缺少的生活伴侣。从某种意义上讲，这些国家本身就是一个特殊的社团，生活社团化成了普通法系国家的一个重要特征。
大陆法系国家，政府对人们的结社行为经历过禁止、默许到现在的宽容和支持三个阶段。随着生产方式的革新推动社会的发展，资产阶级公共领域兴起，工人运动的发展使得公民结社也成为社会发展中不可忽视的因素，从总体上表现得越来越积极，这促使西方国家政府的态度也发生转变。对公民结社行为的宽容和容忍程度，也放映出一个国家的社会发展水平和人权保护程度。①法国对民间结社行为的支持开始于二十世纪初。法国政府于1901年7月颁布了《法国非营利组织法》，把社团看作是一个协议，由两个人即可成立;②加上现代奥林匹克运动的发端，顾拜旦爵士的影响，法国体育社团也逐渐进入法国人民的生活。日本体育社团的蓬勃发展则要延至上个世纪90年代中期。1995年1月17日，日本阪神发生7.2级大地震，这次地震是日本近70年来最大的一场地震，给日本人民带来灾难性影响。但是，在贩灾过程中，日本民间社团及时到位、机动灵活和民间自助等优势大大弥补了政府救助的不足，在这次灾难的恢复工作中起着巨大的作用，让日本政府深刻地认识到民间社团的积极意义。1995年5月，日本政府制定《地方分权推进法》，让大众体育从原来的行政管理模式转化为基层社区自主管理模式，大大推进社区体育社团的发展，截至1996年3月，日本基层体育社团已有626，087个③。1998年7月，日本政府又颁布了《日本特定非营利活动促进法》，为民间社团的发展提供法律保障，体育社团的发展达到新的高度。(2)自治力强，可信度高
在许多发达国家，政府与体育社团采取合作的方式，把体育事业的管理职能下放给体育社团，并让体育社团自主管理。美国是一个“社团化”国家，负责体育事业管理职能的机构是地区性的“公园与休闲委员会”，其本质也是一种社团，由所属地区公民选举产生，并由所在地区公民组成。在澳大利亚，社团性质的“澳 ①②王名，刘培峰等.民间组织通论[M]北京:时事出版社，2004:68.王建芹.非政府组织的理论阐释:兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择仁[M].北京:中国方正出版社，2005.5:277 ③卢元镇.论中国体育社团[J].北京体育大学学报，1996(1):1一7.43 大利亚体育委员会”管理着几乎整个国家的体育工作，悉尼奥运会的筹划就由这样一个体育社团来组织，并夺得不菲成绩。此外，新西兰的“希拉利委员会”、英国的“英国体育理事会”、西班牙的“最高体育理事会”和“国家奥委会”，以及意大利的“国家奥委会”等体育社团都独立承担着管理整个国家体育事业的职能，政府主要通过立法(如西班牙1997年颁布的《体育法》对最高体育理事会、国家奥委会的职能作了明确的划分，对最高体育理事会的领导人选、职责权限、工作任务、财务监督等方面都有明确的规定①，并提供财政资助来影响体育社团。让体育社团代替政府行政部门行使管理体育的职能，一方面能够让政府从大量的社会实际工作中脱离出来，转变政府职能，有利于建立“小而强”的政府;另一方面，以社团的民主管理形式，能够更有效地集中社会的意见，提高社会各界的积极性，满足社会的体育需求，达致体育领域的“善治”。
3、中国体育社团的发展现状(1)数量上相对较少，分布不平衡
目前，我国体育社团的数量相对较少，据黄亚玲教授的调查结果显示:包括体育基金会在内，2002年全国性体育社团有86个，各省、自治区、直辖市(除湖南、宁夏两省)共有体育社团899个，平均每个地区有省级体育社团31个，可见我国体育社团普及率非常
低。②我国体育社团发展不平衡表现在以下三个方面: 第一，地区分布不平衡。我国体育社团主要集中北京、天津和东部各省市，其中，北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东三市五省的体育社团总和占全国各省区市体育社团总数的41.5%:东北三省总有体育社团33个(尚不及广东一省体育社团数-45个)，加上内蒙古、新疆、西藏和云南，总有体育社团121个，仅占全国各省区市体育社团总数的13.5%，可见，体育社团的发展程度与地区经济发展状况密切相关。
第二，种类分布不平衡。在86个全国性体育社团中，公益型中的单项运动协会有68个，占全国性体育社团总数的70.8%，与此相似，在899个省级体育社团中，有686个单项体育运动协会，占省级体育社团总数的76.3%，可见，全国省级以上的体育社团有3/4以上是单项体育运动协会。这种现象由省级体育社团的成立目的和方式决定:省级以上的体育社团主要是由政府自上而下建立起来，目的主要在于与国际体育组织接轨，而当今世界范围内，从事跨国性交流的体育组织主要集中在竞技体育领域，这就决定了我国政府选择的倾向，以单项运动协会为主。
第三，不同项目的体育社团发展条件不一致。在单项运动协会中因项目的不 ①②崔丽丽等.中外全国性体育社团比较[J].天津体育学院学报，2004(l):31一35 具体见黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M]北京:北京体育大学出版社，2004，10:209一 218.44 同而导致其发展条件存在差异，其中，主要差别存在于奥运项目协会与非奥运项目协会之间。一般而言，由于奥运项目协会特别是有夺金潜力的项目协会，负有“奥运争光”的任务，是政府发展的重点，获得的政府拨款额会大大超过其他项目协会，同时，这些项目由于国家的推广，拥有一定的市场需求，在不同程度上可以通过市场获得部分收入，这也更加大了它们与其他项目协会的经济差距。在这样的条件下，很多项目协会的存在变成了一种形式，一块牌子，据崔丽丽等人的调查显示:在2001年度，有43.3%的全国性单项运动协会没有举办过公益性社会活动，①而公益性社会活动本应是这些协会成立的目的。(2)社团虚体化，发展机制不成熟
跟发达国家体育社团的特点相比，我国体育社团具有以下的不同点: 第一，体育社团管理权力虚化。按政府原来的计划，中华全国体育总会(1952年6月成立)成立的目的应该是“团结全体运动员和体育工作者，努力开展体育事业，普及群众体育运动”，而中国奥委会的目的则在于“代表全中国的奥林匹克运动”，“在中国宣传和发展奥林匹克运动”。②但在实际中，这两个组织“丧失了法律或其章程规定的职能，连基本的会议制度和选举制度也难以坚持，基本成了一个空壳”，其价值只存在于名义上，即可以借其名义与国际体育组织保持联系。③另一方面，在1997年国务院机构改革过程中，由原体委分流下来的人员组成了21个具有行政权力的运动项目管理中心，承担了相应的单项运动协会的职能，架空了协会的管理权力，使得这些单项运动协会形同虚设，这直接造成运动项目管理中心与单项运动协会是“两块牌子，一套人马”的特殊局面。
第二，体育社团工作人员比例失调。根据崔丽丽等人2002年的调查发现，在全国性体育社团的工作人员中，专职人员占43.5%，志愿者占2.6%，兼职人员占53.9%。④而黄亚玲的研究结果是:在国家级体育社团中专职人员占74.6%，志愿者占0.88%，兼职人员站16.9%，其他人员占7.5%;省级体育社团则是:专职人员占92.7%，志愿者占O%，兼职人员占5.6%，其他人员占1.6%。⑤这些调查结果的差异可能因为在人员的划分标准、取样范围和回收率等方面的不同而造成，但是，两组调查结果却共同显示:在我国体育社团中，专职人员的比例远远高于志愿者，如果算上兼职人员，比例悬殊更加惊人，几近可以把志愿者忽略掉。但是，我国体 ①崔丽丽等.全国性体育社团现状分析[J]天津体育学院学报，2002(4):1一5.黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M]北京:北京体育大学出版社，②2004.10:221~222.③卢元镇.论中国体育社团[J].北京体育大学学报，1996(1):1一7.崔丽丽等.中外全国性体育社团比较[J].天津体育学院学报，2004(1):31一35.黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京:北京体育大学出版社，2004.10:69·
④⑤ 育社团的这种共性却与其他国家体育社团的人员比例截然不同。据美国学者萨拉蒙等人的全球性调查，得出1995年不同国家文化娱乐非营利组织(包含体育社团)志愿者和支薪职员之间的比例值分别为:欧美、日本等发达国家为1.23~4.49，东欧、南美等国家为0.80~0.97，各国平均值为155。①这说明我国体育社团尚未发掘志愿者这种重要的人力资源。其实，社团的志愿行为因领域而异，在专业性很强的领域，如教育、医疗领域，因需要相应的专业知识或技能，这就决定志愿者不可能很多，而且作用有限;而在没有专业要求的领域如体育、娱乐、文化领域，往往又是人们的共同兴趣所系，能够吸引到众多的志愿者，(三)当前中国体育社团存在的特有问题
1、体育社团成立的政府选择性
新中国成立后，国家级体育社团多是政府选择的产物，以政府需要为前提而建立。选择的类型和数量主要依据二个方面，一是竞技体育的需要、二是国家对体育的拨款额。
竞技体育与国家利益结合的最为紧密，通过体育舞台能显性或隐性的展示一个国家的社会制度、经济发展水平、民族意识等的强弱，中国选择竞技体育作为政治、经济和文化的窗口，与中华民族被欧洲列强耻辱的历史有直接的关系。体育具有的政治功能，是政府选择建立社团最为注重的一个方面，特别是否设为奥运会项日最为重要。国家级体育社团的选择大都体现了竞技体育和奥运项日优先发展的特性。
国家体委得到国家拨款的多少，是选择体育社团成立的义一个原因。计划经济卜的体育完全依靠国家的经费来源，体委办多人事、办多少事，要依据侮年可供支配的经费来决定。竞技体育社团的成立，离不开经济的保证。国家选择了“政府办”社团，对社团的投入就义不容辞，但政府的投入又不可能脱离实际得到拨款多少的局限性，因此，国家级体育社团的成立，从数量上是一个渐进的增加过程，也是政府在权衡了经济供给水平后做出的选择。从社团的成立时间看，选择时分轻重缓急，优势项目社团和能够在国际大赛上取得好成绩项日社团，如体操、乒乓球、射击、射箭、举重单项协会(均成立于1956年)的成立时间要一早于项目开展不普及的其它协会。
2、体育社团性质的官民二重性
“官民二重性”这个概念最早由卢元镇教授提出，它指“体育社团虽然带有社团所固有的民间性，但同时又以多种形式在许多方面依赖于政府，表现出明显的 ①（美）莱斯特·M.萨拉蒙等著;贾西津等译.全球公民社会:非营利部门视界[M].北京:社会科学文献出版社，2002.7转自黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京:北京体育大学出版社，2004.10:71.46 半官半民性质”。①在我国，这种半官半民的性质，与其说是体育社团主动“挂靠”造成，还不如说是政府选择的结果。
随着市场经济的发展，政府权力己不可能实现在社会领域的大包大揽，所以政府把部分管理社会的职能下移到社团身上，希望用社团的形式来代替政府的直接管理。但是，在某种程度上，政府希望把社团培养成自己在社会领域的代言人，社团的成立由政府选择，社团也因此承担了由政府赋予的职能。在体育领域，“政府部门对体育社团能否承担起应尽的责任尚有疑虑，对部门权力的下放十分谨慎，因此体育社团的官民二重性表现得更为突出”②。一个有力的证明就是现在的21个运动项目管理中心与各单项运动协会合为一体，直接架空各单项运动协会的权力，这是我国体育社会化过程中出现的极不正常并会造成严重恶果的逆潮现象，说明政府还不敢向体育社团放权，并在实际上控制着民间体育社团。
社团是属于私法保护下的民事主体，具备法人资格的体育社团，拥有意思自治的自由，可以根据社团章程，通过会员大会选举社团负责人及相应的内部治理机构，政府不应该进行行政干涉。但根据崔丽丽等人分别于2002年和2004年对全国体育社团的调查结果显示:95.1%的全国性体育社团是政府部门决定成立的，58.5%的社团常务负责人来自事业单位、39.0%来自行政部门，即97.5%的社团常务负责人来自政府部门或政府授权的部门。③黄亚玲对全国110个体育社团的调查也发现，体育社团负责人的来源，“主管部门任命或派遣”为75%;“由协会负责人提名并经主管部门批准”为12%:“根据协会章程通过民主选举产生”为10%，两人调查结果基本趋于一致。④事实证明，我国的政府行为己然干涉了体育社团内部的治理，社团无法实现自治。
社团的决策方式反映了组织的治理机制和民主化管理程度。⑤根据调查显示，只有10%的全国性体育社团通过全体成员协商解决。⑥黄亚玲的调查结果也显示:“0%以理事会或协会全体会议等正式决策机构决定、8.7%以主要负责人个人决定、80%以负责人协商决定”⑦。尽管社团的决策方式可以有民主和个人两种类型，需根据具体情况而定，但“由负责人个人或负责人协商决定”占88.7%的决策方式，仍然可以说明我国体育社团缺乏民主决策机制的事实，往往由负责人代替理事会或全体会员作决定，而负责人的来源或产生方式也就决定了本社团的决策方向。
3、体育社团的运行状况
①卢元镇.论中国体育社团[J]，北京体育大学学报，1996(l):1一7.卢元镇.论中国体育社团[J].北京体育大学学报，1996(1):1一7.②③④崔丽丽等.全国性体育社团现状分析[J].天津体育学院学报，2002(4):1一5 黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京:北京体育大学出版社，2004.10:80 ⑤黄亚玲论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M]北京:北京体育大学出版社，2004.10:77 ⑥崔丽丽等.中外全国性体育社团比较[J].天津体育学院学报，2004(1):31~35 ⑦黄亚玲.论中国体育社团:国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京:北京体育大学出版社，2004.10
47（1）注册
我国体育社团注册参差不齐。根据中国社团登记管理条例，在民政部门登记注册的体育社团，必须找到一个业务主管单位。国家体育总局人事司依据《社会团体登记管理条例》的规定和要求也制定了体育社会团体的《全国性体育社会团体管理暂行办法》，其中规定：“国家体育总局是社团的业务主管单位，机关各厅、司、局、直属机关党委是社团相关业务管理的职能部门：社团所在单位是受国家体育总局委托负责对社团进行日常管理的挂靠单位；国家体育总局管理的社团与省、自治区、直辖市同类体育社团的关系是业务指导关系。”对于“国家体育总局系统以外的其他行业成立的体育社团，由体育总局协同挂靠单位，根据有关社团管理法规和各自职能共同做好社团管理指导工作。”
中国体育社团现行的是“双重”管理体制。一是注册体制，要求社团必须持有“特许”证书。通过调查发现，2002年全国性体育社团注册的为86个，比2001年的123个少了37个。在37个体育社团中11个成为分支社团，其余有因条件不备，或有因注册手续和文件繁多而未注册，① “作为登记注册前置条件的专项审批约有六七十种”，②未注册体育社团成为了注册社团的分支组织。各省级体育社团的注册问题显得突出，一些体育社团多年未注册，主管部门也不清楚到底有多少体育社团。因为与政府机构“两块牌子，一班人马”只要政府活动是合法的，同构于其中的社团活动也是合法的，对社团不产生任何影响。在各省民政部门的网页上面，只有广东和山东公布了本省注册体育社团。在调查中了解到，许多省体育局主管体育社团的领导也不清楚本省有多少注册的体育社团。二是主管部门体制，对于自上而下的体育社团，其业务主管就是体育总局和体育局等政府部门。而对于一些社区、乡镇等自下而上的体育社团组织来说，找到一个是否愿意承担责任的业务主管单位是注册的关键，一些社团因找不到业务主管成为“合理不合法”的体育社团。（2）组织章程
所谓组织章程“是指经过社团成员共同认可的关于该社团宗旨、活动准则和治理结构等，并由会员共同遵守的规则”。③根据黄亚玲博士的调查，96个国家级和14个省级体育社团中，“有成文的协会章程、规程或其他相应的规定”占91.4%：有5.4%的社团没有成文的章程，但有口头或约定俗成的规定；仅有1.2%的社团没有组织章程；另有2%没有做出回答。尽管，大多数体育社团制定了章程，但仍有8.6%的社团没有或没有成文的章程，这是体育社团管理中的疏漏。（3）决策方式
①②黄亚玲：论中国体育社团国家与社会关系转变下的体育社团改革，北京体育大学2003年博士学位(毕业)论文 吴景良：政府改革与第三部门发展，中国社会科学出版社，2001年版，第261页 ③邓国胜：非营利组织评估，社会科学文献出版社，2001年版，第46页。
社团的决策方式反映了组织的治理机制与民主化管理的程度。调查表明：体育社团中，决策方式以“理事会或协会(学会)全体会议等正式决策机构决定”的为零；以“土要负责人个人决定的”占8.7%；以“负责人协商决定”的占80%；用其他方式决定的占4.3%；7%没有明确回答。①
决策是体育社团组织运转不可缺少的环节，正确的决策是社团发展的前提条件。从组织学理论看，决策分组织内部重大事件的决策和一般性事情的决策，决策方式上存在着民主和个人决策，对于一个社团组织来说，采用什么样的决策方式需要根据具体情况而定。但调查中由负责人个人或负责人协商决定占了88.7%，这种缺乏民主决策氛围的体育社团，其决策的正确性和代表性有多高，自身能否在决策上就杜绝腐败、提高社团的公信度令人担忧。
4、体育社团与政府
（1）政府是社团负责人的主要来源
在当前中体育社团的负责人中，主管部门任命或派遣的占75%，由协会负责人提名并经主管部门批准的占12%，根据协会章程通过民主选举产生的占10%，其他方式产生的占3%。大多数干部来源于政府部门的任命或派遣是由体育社团的“官办”性决定的。事实上，即使是根据协会章程通过民主选举产生的负责人，也是政府主管部门已经决定，仅仅是走走形式而已。在现阶段，负责人的“政府属性”，从有利于社团发展的方面看，能比较容易的获取国家资源和动员社会资源。但对于真正意义的社团，缺乏人事任免权，就意味着社团难以有独立性和自治性，更多的是行使政府的意志。
（2）办公场所以主管部门提供为主
体育社团的办公场所主要依赖于主管部门提供，98年以前，国家级的体育社团人部分集中在原国家体委的办公大楼内。近年来，一些社团因与运动项目管理中心合二为一，随着机构的膨胀逐搬迁出原办公地，在体育总局周围租赁了办公场所。一些仍在原大楼内的社团组织，也需要付给政府一定租赁费。14所省级体育社团中的94.2%的办公场所由政府主管部门提供。（3）政府是体育社团的主要经费来源
调查表明：体育社团经费的主要来源仍然依靠国家的财政拨款，加上政府提供的项目经费，由政府提供的经费达到了65.2%，而其他收入的总和还不到35%。
调 研 报 告 大 纲
上海国资党校课题组
前言：
党的十六大以来的历届中央全会，都将增强党的执政能力建设摆在显要位置。企业是中国特色社会主义建设的物质基础和党的阶级基础集中之地，企业党组织的坚强有力是党的执政能力重要体现。近几年来，理论工作者和各级党务干部撰写了大量关于加强企业党建的各类调研报告和论文，国资党校企业党建研究课题组也对非公经济、国有经济等各类不同性质的党建工作作过几次大的调研。从调研所反映的资料看，企业党建工作无法正常开展的原因很多，从理论层面分析，诸如党建工作与企业现代企业体制的冲突、企业党组织的地位作用不够明确等等。然而，从操作层面看，对于第一线的企业党务工作者来说，他们遇到的最直接最棘手的问题是有效资源不足——开展党建工作缺乏必要的资源支持。其中，纯国有企业虽然也有资源不足的问题，但纯国资的性质基本上保障了企业党建工作组织资源的延续性。而对于国资相对不控股企业来说，有效资源不足，已成为他们开展党建工作的主要瓶颈。
在对部分样板企业调研的基础上，本文从如何充分有效地利用调动一切资源的角度，为国资相对不控股的混合所有制企业的党建工作提供借鉴。
一、上海国资委系统国资相对不控股企业党建工作的基本情况
（一）上海国资委系统企业资产属性的基本情况
1、上海国资委系统国企资产改革的大致过程
这部分可从上世纪九十年代后期，上海纺织、仪电试点改革为起点，围绕“国退民进”主线写。
2、上海国资委系统国企改革的方向、趋势和目标
这部分要依据国资委的有关文件，说明“国资相对不控股”是上海国资国企改革的方向。
3、上海国资委系统企业资产属性现状及分类
这部分主要按照国资份额分类。如全资、绝对控股、相对控股、相对不控股等。一般来说，目前上海控股公司一级，基本上是国有全资，第二层面以上市公司为主（国资相对控股），而第三层面则以国资相对不控股居多。我们主要关注的是第三层面。
（二）上海国资委系统国资相对不控股企业党建工作的基本情况
1、党建工作开展情况与企业“出身”关系密切
（1）由内部人接盘的企业（经营者持股/股份合作制）——这类企业基本上都还能依照惯性开展工作，如自仪公司的转制企业。（2）由外部人收购的企业（取决于收购者国别/身份与党务工作干部的意识和能力）——如先进半导体公司。
（3）国资参股企业（指国资主动参股非公企业）——即使有外力推动也很难开展工作，除非私营业主主动/极少数。
2、国资相对不控股企业党建工作现状及大致分类：（1）与时俱进型（主动争取领导、开掘资源，积极开展工作，并取得实效。被控股方视作“自己人”，受员工拥护。）（2）惯性推动型（或被动型，在外力推动下，尚能运作）（3）基本停顿型（即使有上级党组织推动，党建工作依然无法正常开展）
这一部分的关键是：总的基调是不尽人意、要用恰当的语言作总体评价、要有相关典型支持）
二、国资相对不控股企业党建工作瓶颈问题分析
缺乏有效的资源支持是国资相对不控股企业党建工作难以正常开展的主要和共性的原因。
（一）政策法律资源缺位——没有专门法律，现有条文不明朗、操作性不强
（二）上级组织资源乏力——力度不够、渠道不畅、若即若离靠不住
（三）时间空间资源稀缺——工作时间内基本不可能，工作时间外又很难集中（翻班，工作强度高、班车问题）
（四）财力物力资源稀少——没有预算内资金，党费太少，只能和工会经费打统仗
（五）专业人力资源紧缺——基本上没有专职的党务工作者，现有兼职者年龄偏大，面临后继无人状态。
三、国资相对不控股企业如何发掘党建工作资源问题的探索
（一）关于如何用好用足组织资源（执政资源）的问题
1、上级党组织资源——系十分主要和重要的资源，要主动争取，获取国资投资方党组织和地区党组织的引导和指导。
2、各类群众组织资源——也是十分重要的资源，企业党组织要牢牢占据对群众组织（工会、团委、社团组织）的领导地位。
3、各类教育培训资源（党校、团校、工会学校等——对非公企业来说，这是一种新的资源，但也非常有效，无论是请党校老师来企业授课，帮助做课题，还是将包括老板在内的各类经营管理干部送到党校培训，都会有事半功倍之效）
4、内部党组织资源——要建立相对完善的组织建制，安排合适的党员担任基层党务工作者（联络员等）。
5、各类政策、法规资源——要认真学习宪法、公司法、党章，领会精神，要善于运用法律法规武器。
（二）关于如何善用利用管理资源的问题
1、要研究企业文化——主动争取党组织对创建企业文化的领导权，通过文化建设的渠道传播先进理念，开展党建工作。
2、要渗透管理系统——要顺应、利用企业原有的管理渠道，如各类沟通系统，各种行政会议及企业内部的网络系统。
3、要依托职能部门——尤其是人力资源部、行政办公室等。
4、要学习管理理念——善于将现代管理科学中的先进理念变通运用到党建工作中去。如思想政治工作的突破创新问题。
（三）关于如何开拓开掘各类社会资源的问题
1、行业资源——主要是各类非行政性的行业协会，在行政性的上级公司逐渐淡出后，行业协会可能会成为企业之间的纽带和沙龙。
2、社区资源——主要是企业所在地，包括各类开发区和现行的社区党工委。这里需要加强两方面工作，发挥两方面的积极性，一是社区党工委，二是企业本身。
3、文化资源（节日、习俗、流行、沙龙、体育、健身活动）
（四）关于如何借鉴借用信息资源的问题
1、网络资源——专题网站、QQ、局域网、博客
2、通信资源——手机短信、留言、各类贺卡
3、媒体资源——电视栏目、电视广播
4、声像资源——被动型和主动型
（五）关于如何依托依靠员工资源的问题
1、企业党组织要研究员工多层次的需求，在指导员工实现自身价值、解除员工后顾之忧上下工夫
2、企业党组织要激发起员工参与党务活动、热衷党务工作的热情和积极性
3、企业党组织要引导员工为党务工作提供各种资源
四、国资相对不控股企业党建工作规律探索
（一）国资相对不控股企业开展党建工作既要坚持继承和创新，又要善于反思和扬弃
要对原来主要依靠组织资源开展企业党建的做法要进行梳理和反思，哪些是合情合理合法，需要坚持和进一步发扬的，哪些虽然合情合理但与法有违，要纠正的等等。如：
1、企业党务工作能否列入预算，用企业资金？
2、合资企业将工会经费挪作党的经费对不对？
3、工作时间或过多占用党员私人时间开展党的活动行不行？
4、党员
（二）社区（地区）党工委要主动支持，引导和关心国资相对不控股企业的党建工作
1、要加强社区党工委力量（数量）
2、要提高社区党务工作素质和能力
3、要主动出击，尽可能做到全覆盖
（三）要以追求和谐为目标，重视国资相对不控股企业党务工作者“情商”素质
1、和谐企业是和谐社会的重要基础之一，国资相对不控股企业党务工作干部的主要职能之一是为打造和谐企业做贡献。
2、在国资相对不控股企业里，党务工作者的“情商”指数是党建工作有效与否的主要因素。
3、要对党务工作者进行“情商”培训，提高他们的情商指数。
（四）国资相对不控股企业党务工作者，应尝试走职业化道路。
1、党务工作者职业化道路的提出背景和重大意义
2、党务工作者职业化道路的基本实践和初步成果
3、体制内兼职化，体制外职业化是党务工作者的发展趋势 附件：
一、上海国资系统国资相对不控股企业党建工作典型介绍（2—3篇）
由重庆市交通工程监理咨询有限责任公司、重庆交通学院主研的重庆交通科技顶目“公路厚层土石路堤压实度快速波动检测技术硏究”获得重庆市科技进步二等奖、中国公路学会科学技术三等奖。
该课题研究成果首次建立了土石路堤压实度波动测试的理论模型及土石复合路堤压实度的快速波动检测按术, 对土石复合介质的波动理论研究具有削新意义。研究成果在土质路堤压实度检测方面明显优越于传统检测方法, 填扑了目前国内尚无有效土石混填路堤压实度测试方法的空白。该课题研究成果对保障山区公路建设中土石混合路堤填筑的压实质量和提高路堤施工速度具有极其重要的现实意义。该顶技术的形成将使检测成本在传统方法的基础上直接节约成本93%以上。
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