发展型社会政策视角下新型农村社会养老保险的构建（精选9篇）
摘要：新型农村社会养老保险还存在一些尚待解决的问题，通过对发展型社会政策的认识，对新型农村社会养老保险中几个受到关注的层面进行了探讨，提出新型农村社会养老保险的完善与发展路径就是加强社区组织的培育，重建农村经济组织和融入社会组织。关键词：发展型社会政策；新型农村社会养老保险；发展路径 中图分类号：ｆ３２３．８９ 文献标识码：ｃ 文章编号：0439－８114（２０12）01－0202-04 construction of new rural social pension insurance system based on development-oriented social policy ｚｅｎｇ ｙｉ１，２
（１．ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ｗｕｈａｎ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，ｗｕｈａｎ ４３００７２，ｃｈｉｎａ；
２． ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ ｍａｒｘｉｓｍ，ｇｕｉｚｈｏｕ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｆｏｒ ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ，ｇｕｉｙａｎｇ ５５００２５，ｃｈｉｎａ）
ａｂｓｔｒａｃｔ： ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｏ ｂｅ ｓｏｌｖｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ． ｂ
ａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｓｏｃｉａｌ ｐｏｌｉｃｙ，ｓｏｍｅ ａｓｐｅｃｔｓ ａｂｏｕｔ ｗｈｉｃｈ ｐｅｏｐｌｅ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ were discussed，ａｎｄ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ，ｓｕｃｈ ａｓ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ｒｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ｒｕｒａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ａｎｄ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｎｇ ｉｎ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ were proposed． ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｓｏｃｉａｌ ｐｏｌｉｃｙ； ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ； ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｍｅａｓｕｒｅ
随着我国社会主义市场经济体制的不断深入和完善，在农村地区建立广泛而完善的社会养老保险政策愈发显得重要，它的建立不仅能保障农村老年群体的晚年生活，而且能维护农村地区的社会稳定，还可以为统筹城乡协调发展打下坚实的基础。农村社会养老保险政策作为国家构建社会养老保障体系的一个重要组成部分，其政
策自身的设计以及政策推行过程所产生的效果离不开社会政策的指引，它对新时期农村生产和生活方式的转变都将产生积极的推动作用。本研究拟从社会政策的视角出发来探讨农村的社会养老保险，以期对新型农村社会养老保险制度的构建提出合理的发展路径。
１ 问题的提出
以党的十六大提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”为标志，我国农村养老保险工作已进入一个全新的发展时期。学术界和政府部门在总结过去农村社会养老保险经验与教训的基础上，开始探索建立具有中国特色的新型农村社会养老保险制度，并由此形成了许多各具地方特色的制度模式，这些保障特色鲜明、保险差异较大的制度模式是各地结合本地实际自主创新的结果，同时为２００９年国务院开展新型农村社会养老保险在全国的试点提供了重要的经验。
国务院于２００９年９月１日发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》标志着新型农村养老保险（以下简称新农保）已由各地小规模探索阶段转入全国大范围正式试点阶段。该指导意见的发布也意味着全国统一的新型农村社会养老保险制度即将建立。但随着各地试点工作的逐步深入，新农保并没有表现出预期的效果，现实中还存在一些尚待解决的问题，比如农村社会养老保险上缺乏长远的战略规划，在经济政策与社会政策方面倾向于“重经济轻社会”；在制度之间的有效衔接不够，在社会政策内部
倾向于“重消极保护轻积极发展”；对社会资源的发动不够，缺乏发展性和包容性，没有激发已有的社会资源；在参与主体方面，倾向于国家“行动主体一元化”［１］。而此类内容的考虑都需要把社会政策与新型农村社会养老保险两者结合起来。２ 发展型社会政策与新型农村社会养老保险 ２．１ 社会政策理论及其发展
在传统观念上，政府一直被视为应用型社会政策的服务提供者或介入者，是具有经济理性的行动者，在实践中体现为国家总是以最小的方式采取行动应对贫困者之需。其后由于“福利国家”概念的盛行，对社会政策的理解才逐渐拓宽，但仅局限于综合性、系统性的公共社会政策这一概念之中。当凯恩斯以公共投资促进就业为原则解释种种经济规则时，才促使政府为重要的社会部门，如卫生、教育等部门提供资金。除此之外，也对弱势群体提供法定的额外援助，主要是针对失业和社会保障方面的给付。但纵观西方社会的发展历史可以看出，在相当长的一段时间内，社会政策被认为等同于政府干预。为了满足社会需求，政府干预运行的是以最小化“补缺型”的社会模式，是以“社会部门以零碎的、应急性的方式逐步扩张，以应对政治压力”为特征的“渐进型福利模式”，是以“城市一边倒”为结局的，政治精英们为博取选票时，多数都会忽略大部分农村贫困人群的迫切需求［２］。
２０世纪９０年代中期，由詹姆斯·米奇利、安东尼·吉登斯和阿马蒂亚·森等人所倡导的发展型社会政策，从一开始就把其核心
理论生产力看作是社会政策发展的一个重要要素，并阐释其是一种社会投资行为，区别于传统的社会政策；在农村生计思路上，坚持以“把民众置于中心位置”作为向农村贫困人群赋权被视为一项重要的进步措施；在社会政策与农村发展思路上，强调整体性思路，并把受益人的参与作为整体过程的一个关键要素。不仅如此，还特别指出社会政策对经济发展的贡献，注重经济、社会协调发展；强调从中长期发展战略角度入手，强化“上游干预”；加强社会资本积累，注重社会投资等等［３］。这些论断对于近年来我国在新型农村社会养老保险上的发展有着较强的现实针对性。２．２ 新型农村社会养老保险中几个关注的层面
1）从政府层面来讲，新农保构建的根本出发点是基于经济发展的效率目标。目前学术界普遍认为农村社会养老保险制度需要创新的主要理由是：农村人口老龄化速度过快并呈现高龄化趋势；家庭养老观念淡化和土地保障功能逐步弱化；老农保长期以来处于停滞状态且制度难以为继。但这不是制度创新的理由，因为这些因素在２０世纪末就已经出现，并导致了制度的非均衡状态，成为制度创新的诱致因素，但不一定导致制度创新［４］。因为只有在制度创新的收益符合制度创新主体（尤其是政府）的利益最大化，并使制度创新的主体具有充分的改革动机和能力时，制度创新才会成为现实。以１９９９～２００８年财政收入为例，这１０年是我国财政的高增长期，但制度创新即新型农村养老保险制度的试点却选择在金融危机背景下的２００９年，并不是安排在财政能力最强的过去
１０年，也未选择制度非均衡的因素已经凸显的２０世纪末。这说明新农保构建的决定因素不是来自外在的压力和财政能力，而是来自政府决策层面的实际创新动机——尽快走出金融危机的阴影，继续保持经济的高速发展。为了实现此目标，必须启动农村消费市场，增强经济发展后劲［４］。
2）从市场层面来看，养老保险基金保值增值困难。一是由于受官本位思想的影响，当前新农保基金主要是通过存入银行和购买国债的形式来保障基金“保值和增值”。虽然政策明文规定农保基金可以涉足股票等投资工具，但由于基层基金管理者的“理性”投资理念很难保障基金的保值和增值，把农保基金投资股票看作“高压线”，宁愿把基金存入银行和购买国债，即使实际收益率为负，也没有人会追究当事人的责任［５］。二是个人账户储存额的保值增值。按照《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》所规定的“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年存款利率计息”，这对于数额并不算大的养老账户实现养老基金的保值和增值是非常困难的，即使不考虑通货膨胀的影响，也满足不了养老的需求。
3）从资源开发水平层面来看，已有的资源没有得到有效的开发。就我国农村目前经济组织发展状况和水平而言，除了少数经济发达地区（如上海、浙江）发展得比较好以外，全国范围内“空壳村”已多达６０％，全国村一级的经济组织没有发挥应有的作用，农村
社区资源没有得到有效的整合。主要表现为：一是集体经济难见踪影。缘于２０世纪９０年代初，国家鼓励大办乡镇企业，搞活经济，造成了村村办企业，一哄而上的局面。结果由于经营管理不善、资金投入不足等原因最终致使村集体企业大量破产，不仅形成了高额债务，还造成村集体的沉重负担，致使现今一些地方政府对村办集体企业持不支持的态度。其后由于家庭联产承包责任制的确立，虽然解决了人民公社时期的种种弊端，调动了广大农民的生产积极性，适应了农村生产力的发展要求，搞活了农村经济，但各村几乎将９０％以上的集体生产资料分配到户，造成集体经济的弱化，形成有“分”无“统”的现有格局。仅存的少数集体经济几乎都没有集体经济收入来源，每年仅靠上级转移支付来勉强维持正常运转，严重阻碍了集体经济的发展。二是人才短缺。由于受农村所处的地理环境和传统观念所限以及现在社会现实问题的影响，很难吸引到人才。三是农村集体经济自身制度缺陷。林毅夫曾把生产者合作社作为完全市场条件下的企业，在进行微观研究中指出，集体经济不成功的主要原因是其组织内部为了激励劳动而进行监督的成本太高［６］。
4）从农民个人层面来看，农民收入有限，参保档次低。受市场因素的影响，农村的物价水平甚至比城市还高。在收入有限的前提下，只能以降低生活消费来满足基本需求。相关数据显示，２００８年农村地区物价上涨幅度比城镇高出０．９个百分点，直接导致农村居民实际生活水平下降。当年农村居民人均生活消费支出３ ６６
１元，而城镇居民人均生活消费支出为１１ ２４３元。城乡居民生活消费支出比从１９７８年的２．６８∶１扩大到２００８年的３．０７∶１，也就是说，目前城镇居民一个人的消费相当于３个农村居民的消费。因此，受收入水平的影响，同时为响应乡村干部的参保要求，参与投保的农民一般只会选择最低的档次投保，导致领取的保险金额较少，发挥不了养老作用。３ 新型农村社会养老保险的完善与发展路径
要克服新型农村社会养老保险问题上的上述障碍，必须立足于当前中国农村社会环境的新情况和新特征，研究如何从发展的角度把协调经济发展和社会发展有机地结合起来，它是构建新型农村社会养老保险的基础性工作。正如发展型社会政策所强调的那样，发展主义为社会政策提供了一个宏观的理论视角，在一个全面的、国家导向的发展过程中寻求社会政策和经济政策的结合，将公民社会和商业组织都包括在促进社会发展目标实现的过程之中［２］。３．１ 加强社区组织的培育
社区社会组织是指以某一农村社区（特别是某一行政村）为范围建立起来的，有计划、有目的地满足农村居民一定需要的各类社区组织。这个界定比较宽泛地涵盖了在农村范围内开展的各类活动和服务，以满足农村老年居民的需要为目标，不以营利为目的，介于政府与企业之间的且具有不同程度自治性的民间团体。这些民间团体主要开展各种公益或互益活动，是社区村民参与农村社区公共事务的有效载体。由于社区组织本身的草根性和民主性，能够与它的成员进行恰当的沟通与交流，能够在各个方面达成一致的基础上进行自我治理和满足需要，在社区范围内运行效率和效能有着可靠的社会基础。农村居民通过参加社区社会组织参与到社区公共事务之中，一方面提升了社区农村居民参与社区建设的热情，交流了感情，同时也改善了社区的养老生活环境；另一方面，为推动社区民主、社区自治提供了智力支持。社区组织的建立为农民提供了有效的社会支持网络，在增进人们相互交往的过程中，构建了各种相互交叠的社会网络，促进了人们对政府和社会的信任，也增加了他们的社会资本。这种由区域内人们横向交往所产生出来的社会资本会提高政府绩效，促进经济发展，形成“尊老、爱老、扶老”的局面，正如罗伯特d.普特南［７］提出并强调的那样，“对于政府稳定、政治效率甚至经济进步，社会资本或许比物质甚至人力资本更加重要”。
３．２ 重建农村经济组织
在当前形势下开展农村养老，应该积极引导农民逐步走向新的联合，尤其是要重建农村经济合作组织，使其能够真正代表和维护广大农村社区农民的利益，为农村社区内老年居民的晚年生活提供充足的经济基础和必要的补充，使农民的利益得到公平的体现。在经济基础薄弱的地区，国家可以设立扶贫资金款项，设立专项资金予以扶持，预设一定的时限，以地方政府担保的形式开发结合本土特色的经济实体，使农村居民在市场中合理创造他们的价值，逐步增强农村集体的经济实力和农村社区的自我发展能力。braun等［８］
把这种呈现为“逆向反馈机制”的动态过程称为贫困陷阱。由于农村经济组织是以自愿、互利、互济等为特点，因此重建农村经济组织时要注重互助、互惠的社会政策效果，使其成为农村社会养老保险中的重要载体，为老年居民的生存与服务提供经济支持。３．３ 融入社会组织
多年来，党中央一直高度重视社会组织工作建设。党的十六届三中全会以来的历次全会决议，都特别提到要加强社会组织工作的内容。党的十七大更是把社会组织摆到了突出的位置，首次把社会组织置于全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度之中，并对其进行了全面而系统的论述，十分明确地提出要“加强社会组织建设与管理”。开展社会组织建设的目的在于培育一个合理的现代社会结构及开放的社会流动机制，进而增进社会福利。按照广义的社会福利发展理念，所有涉及到人们良好状态提升的组织性行动都应该包括在内，那么，农村养老保险的发展路径也要通过组织性行动改善农村养老的状态与发展困境，从而使农村社会福利得到提升。此种提升要形成行动主体的多元化，形成既有农村社区自主的自治组织、个人参与，又有政府主导的多元化行动主体，而政府并非单一的行动主体。多元化的治理主体面对共同的养老实际，发挥彼此的优势和资源，增进理解和相互信任，最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络［９］。总之，新农保政策的稳步推行是基于农村社会政策的特定环境而进行的，是农村居民与国家社会政策互动的结果。在这一互动过程
中，只有充分利用好农村社区的已有资源环境，调整好社区组织、农村经济组织和社会组织三者之间的关系，才能直接影响新型农村社会养老保险的发展路径，其不仅能够有效解决我国经济建设过程中复杂的养老问题，而且可以弥补目前我国农村社会建设一条腿短的问题。只有这样，才能克服新农保实施过程中遇到的各类问题，并逐步实行农村养老方式的社会化。参考文献：
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［８］ ｂｒａｕｎ ｊ ｖ，ｈｉｌｌ ｒ ｖ，ｐａｎｄｙａ－ｌｏｒｃｈ ｒ． ｔｈｅ pｏｏｒｅｓｔ ａｎｄ hｕｎｇｒｙ：aｓｓｅｓｓｍｅｎｔｓ，aｎａｌｙｓｅｓ，ａｎｄ aｃｔｉｏｎｓ［ｍ］． ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，ｄ ｃ：ｉｆｐｒｉ，２００７．１３２－１３８．
1949—1986年, 我国农村养老呈现真空状态。1951年, 国家颁布《劳动保险条例》, 把当时占人口总数90%以上的农民排除在养老保险之外。这一时期, 国家出台的养老保险制度几乎全部是针对城镇职工的。
1986年, 农村养老保险开始“试水”。民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》, 开始对我国农村养老保险制度进行探索, 试图建立起具有中国特色的社会主义社保制度雏形。1987年民政部下发该报告, 加快了各地建立农村养老保险制度的步伐。
1994年, 劳动部下发《关于保持社会保险管理体制稳定的通知》, 进一步强调民政部门负责农村 (含乡镇企业) 社会保险工作的职能, 保持并稳定了社会保险管理体制。
1995年, 国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》, 该意见不仅肯定农村养老保险工作取得的成果, 也为进一步推进农村社会养老保险工作积极、稳妥、健康地向前发展指明了方向。
1999年, 国务院下发《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》, 将农村社会养老保险列入了清理整顿范围。通知指出:“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件, 对民政系统原来开展的农村社会养老保险, 要进行清理整顿, 停止接受新业务, 区别情况, 妥善处理, 有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”这一时期农村社会养老工作停滞不前。
2002年, 党的十六大报告把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容, 明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。报告指出:“有条件的地区, 探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”
2006年, 党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》, 把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。我国社会保障体系建设进入全面完善、加快发展的新时期。
2007年, 党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标:“到2020年, 覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立, 人人享有基本生活保障。”
2008年, 党的十七届三中全会提出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则, 加强健全农村社会保障体系……建立新型农村社会养老保险制度。”妥善解决农村农民的养老问题, 对统筹城乡经济社会一体化发展, 建设和谐社会具有重要意义。
2009年, 国务院决定, 从2009年起开展新型农村社会养老保险试点, 探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。2009年试点覆盖面为全国10%的县 (市、区、旗) , 以后逐步扩大试点, 在全国普遍实施, 2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这就意味着新型农村养老保险制度从理论走向实践, 我国农村养老保险翻开了新篇章。
二、新型农村社会养老保险制度提出的时代背景
1、新型农村社会养老保险制度提出的紧迫性
(1) 人口老龄化程度愈演愈烈。
2005年底, 我国60岁以上的人口已达1.44亿, 占全球老年人口的五分之一, 老龄人口比例达11.2%, 而农村老龄人口比例达12%。2010年我国老年人口将达1.74亿, 约占总人口的12.78%。据预测, 到2020年, 农村65岁及以上老人的比例为15.6%, 而城市则为9.0%, 2050年, 这个数字将提高到农村32.7%, 城市21.2%。人口老龄化在给经济社会发展带来沉重压力的同时, 也给家庭带来了负担, 这就迫切需要建立完善的农村养老保险制度, 以保障其基本生活的需要, 做到老有所养。
(2) 家庭养老模式逐渐瓦解。
随着我国计划生育政策的深入实施和农民观念的变化, “4-2-1”结构的家庭在农村普及速度加快。家庭结构的变化对家庭养老模式产生了强烈的冲击。据民政部调查显示, 农村老人和子女在一起的比例虽高达88.7%, 但收入来源、生活料理依靠老人自己的占50.7%、82.2%。同时, 由于城镇化和工业化速度加快, 农村剩余劳动力大量涌入城市, “空巢家庭”随即出现, 进一步加剧农村养老压力。家庭养老模式逐渐不能适应形势, 必然向社会养老方式转轨。
(3) 土地保障能力日趋减弱。
随着我国市场经济的发展和工业化、城镇化速度加快, 我国耕地面积、人均耕地面积逐年递减。资料显示, 从1996—2003年七年间我国耕地面积减少了1亿亩, 2003年以后, 这种趋势仍未改变。因此, 农民养老仅靠土地保障是绝对不够的。
(数据来源:中国统计年鉴2009。)
2、新型农村社会养老保险制度的可行性
(1) 经济可行性。
改革开放30年来, 中国政府一直致力于农村发展, 推行了一系列惠农利农措施, 调动了广大农民的生产积极性和创造性。新农村建设如火如荼, 农业劳动生产率不断提高, 农村经济日益壮大, 农民收入不断增加, 为开展农村社会养老保险工作创造了经济条件。
(2) 政治可行性。
近几年, “三农”问题是政府一直致力于解决的问题, 农村社会保障建设是“三农”问题的重要内容。党和国家一直关注和重视农村养老保险制度的建设, 积极探索有中国特色的农村养老保险制度, 在为建设农村社会保障体系中所做的努力为我国新型农村养老保险制度的建立提供了强有力的政治支持。
(3) 社会可行性。
随着工业化和城市化进程的加快, 农民的养老观念也正随之转变, 农民参保意向明显提高。许多农民已经意识到, 随着家庭养老压力的增大, 完全依靠后代养老的传统观念应该改变, 家庭养老向社会养老转变是社会发展趋势。
三、新型农村社会养老保险制度在试点推行中存在的问题
1、新农保经办机构管理环节薄弱
目前, 新农保首批试点地区已全面铺开, 覆盖范围将继续扩大。我国农村养老保险机构建设滞后、资金投入不足、管理设备不完善、经办机构人员编制较少、业务素质不高等不利条件严重制约了新农保的实施和推广, 不利于覆盖范围的扩大。
2、宣传力度不够, 人们对新农保的认识存在误区
试点过程中有些地区由于宣传不到位, 导致农民对新农保认识不足、顾虑较多、参保不积极。例如新农保试点指导意见中规定, 年满60周岁的农村老人每月可领取55元的基础养老金, 但有一个前提, 就是其子女应当参保缴费。不少人认为, 让子女缴费就是拿子女的钱给其父母发放养老金。然而事实上, 老人的基础养老金是政府发放的, 子女缴费实则是子女为自身缴费, 政府旨在通过此规定调动青壮年的参保主动性。
3、新农保基金积累规模较大, 保值增值压力前所未有
截至2010年3月底, 全国已有4685万人参加新型农村社会养老保险, 1570万人领取待遇, 新农保基金累积结余242.69亿元。随着试点范围的扩大, 基金结余也将继续增加。根据现行规定, 社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具, 严重束缚了新农保基金的投资手脚, 加之目前通货膨胀的影响, 使得新农保基金保值增值成为一大难题。此外, 新农保基金“暂实行县级管理”, 基金被挤占、挪用的风险较大。
4、衔接配套政策跟进滞后
新农保制度与老农保、城镇职工基本养老保险以及农民工养老保险、农村低保制度、农村计划生育家庭奖励扶助政策等其他社会保障制度的有效衔接, 是新农保制度运行中的一大难题。目前, 有些试点地区并没有出台衔接方案, 没有统一的衔接标准, 衔接配套政策没有迅速跟进, 严重影响了农民参保的积极性, 不利于农民权益的维护, 不利于制度稳定及新农保政策的可持续发展, 将会拖延我国农村养老保险发展的进程。
四、完善新型农村社会养老保险制度的政策建议
1、加快新农保机构建设和人才队伍培养
各级政府应加大资金投入, 不断完善机构设置及相关配套设施建设, 同时, 要注重相关人才的培养与培训, 造就一批能够适应新农村工作的人才, 以满足随着新农保覆盖面增大而不断增加的管理服务需求。
2、加大新农保宣传力度
打破单一的宣传新式, 拓宽人们了解新农保的渠道, 通过灵活、多样、通俗易懂的方式宣传新农保相关内容, 让农民全面正确地认识新农保。
3、完善新农保基金运行管理体制
对新农保基金的使用方向、使用情况和使用效果进行跟踪监管。开拓投资渠道, 在保证新农保基金投资收益的情况下, 可以通过债转股、交通债券、贷款等多种形式进行投资, 以实现新农保基金的保值增值。
4、建立全国层面的制度衔接转换机制
有关部门应从衔接的方便性和公平性考虑, 尽快讨论出台正式政策, 以确保制度间转换的规范性, 维护转换制度者的利益, 尽可能减少因制度转换而出现的损失, 稳步推进, 实现制度的有效平稳衔接。
摘要：建立和完善农村社会养老保险制度, 对于统筹城乡发展、实现社会福利公平、保障农民基本生存权、维护农村社会稳定具有重要而深远的意义。本文从制度变迁的视角阐述了我国新型农村养老保险制度建立的背景, 分析了新型农村社会养老保险制度在试点推行中存在的问题, 提出了实现新制度可持续发展的政策建议。
关键词：制度变迁,农村养老,新农保,试点
参考文献
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根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）、《江苏省新型农村社会养老保险制度实施意见》（苏政发[2009]155号）和《盐城市市区新型农村社会养老保险制度实施办法》(盐政发[2010]82号)以及阜政发[2010]36号《关于印发（阜宁县新型农村社会养老保险制度实施办法）的通知》文件精神，结合我县开展新型农村社会养老保险工作的实际，力争到2010年底基本实现农村居民适龄参保全覆盖，全县60周岁以上符合条件的居民全部纳入基础养老金发放范围。
一、参保范围
具有本县户籍，年满16周岁（不含在校学生），未参加城镇职工养老保险的农村居民，均可以在户籍地参加新农保。
二、缴费基数
1、个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为没人每年100-600元6个档次，鼓励有条件人员多缴，多缴多得；一般按每人每年500元缴费。
2、集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
3、政府对参保人给予补贴，每人每年30元补贴标准。
三、养老金待遇
1、养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。参保人员因故去世，无论是已经领取养老，还是尚未领取养老金，其个人账户的资金余额（除财政补贴外）可依法继承。
2、基础养老金标准每人每月60元。
四、基础养老金发放范围
1、男女60周岁以上已参加农保，领取养老金的人员。
2、男女60周岁以上未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的居民，可按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女必须参加社会保险。
五、养老金领取条件
参新农保人员按月领取养老金，应同时具备下列条件：
1、年满60周岁。
2、按规定标准连续缴纳养老保险费。
3、累计缴费年限达到15年以上（含15年）距领取年限不足15年的，可按年缴费，并允许补缴。
六、参保与基础养老金领取手续
以镇为单位统一上报，以村为单位统一填表。
1、年满16周岁、具有当地农村户籍、未参加城镇职工基础养老保险的农村居民（不含在校生），需携带户口簿和身份证原件，到户籍所在地村（居）委会办理参加新农保申请，选择缴费档次，填写《新型农村社会养老保险参保登记表》（附表一，以下简称《参保表》）。若本人无法填写，可由亲属或村协理员代填，但需本人签字、签章或留指纹确认。
2、村协理员负责检查参保人员的相关材料是否齐全，在《参保表》上签字、加盖村（居）委会公章，并将《参保表》、户口簿及居民身份证复印件等材料，按规定时限一并上报镇（区）劳动保障所（局）。参保农民本人也可到镇（区）劳动保障所直接办理相关手续。
3、劳动保障所负责对参保人员的相关材料进行初审，无误后及时将参保登记信息录入农保信息系统，在《参保表》上加盖公章，并按规定时限将《参保表》、户口簿复印件、居
民身份证复印件等材料一并上报县级农保经办机构。
4、参保人员的相关信息进行复核（可与公安部门的信息库进行信息对比），无误后，对登记信息进行确认，同时为其建立个人账户，并及时将有关材料归档备案。
5、符合待遇领取条件的人员，应携带户口簿、本人居民身份证、子女参加社会保险原件和复印件到户口所在地村委会办理待遇领取手续，村协理员负责检查提供的材料是否齐全后，填写《阜宁县60周岁以上人员符合领取基础养老金人员登记审核表》一式三份，村委会盖章后报所属镇（区）劳动保障所审核，加盖镇（区）政府公章后、携带原件和复印件报县农报中心复核，并在村务公开栏公示一周，实施社会化发放。
6、月领取养老金标准=（个人缴纳储存额+财政补贴）/139+基础养老金（60元）。
注：139是根据目前我国老年人口平均寿命（平均寿命指60岁以上人口平均存活时间）计算出来的经验系数。
——以正宁县湫头乡为例
前言：
随着党中央、国务院提出到2020年建立覆盖城乡社会保障体系的战略目标，以及我国经济的发展和现代经济对农村传统经济的冲击、农村人口老龄化的到来，以家庭养老为主的农村养老制度已越来越不能满足我国农村养老的需求，建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。2010年10月，正宁县被列为甘肃省第二批新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点县，并正式启动实施，本次调研以正宁县湫头乡为例，旨在研究新型农村养老保险制度的推广实施情况，以尽早发现问题，更好的促使这项惠民政策的贯彻和落实.一、基本情况
湫头乡位于甘肃省庆阳市正宁县东南部，乡域总面积86.3平方公里，其中耕地面积30800亩，全乡辖7个村，64个村民小组，3985户，18926人，其中农业人口18310人，非农人口544人。截止2012年5月22日，全乡应参保9472人，已参保9247人，参保率达到97.62%(其中独生子女户和二女结扎户缴费70元的共有100人；100元缴费档次的共有8958人，200元缴费档次的共有92人，300元缴费档次的共有15人，400人缴费档次的共有2人），缴纳养老保险费963400元。
二、困难问题
（一）宣传引导不够深入，农民参保积极性有待提高。受多种因素影响，群众对新农保认识上有偏差，误认为只要是惠民政策，费用就应由政府出，不需要个人缴保险费，到龄后直接领取养老金；一部分群众对新农保政策的稳定性和持续性仍然心存疑虑，担心新农保缴费以后会增加，自己的经济能力承受不住，国家政策会不会变化，政府财政能不能真正补贴到农民身上，对于现在缴纳的养老金，60岁以后还会不会按照这个政策发放，政策如果变动了，农民的损失谁来承担，这些问题不仅仅是农民担心的，也是我们政府部门需要认真思考和落实的。一些中青年农民认为，养老问题距离自己还很遥远，对参保关心程度低，存在无所谓态度
（二）户籍登记不够精确，应保农民数量有待核实。目前，各村户籍登记普
遍存在漏户、重户、年龄差错的问题，对准确计算新农保参保率带来了很多障
碍。尤其是部分60岁以上的农民没有进行户籍登记，没有身份证，在开展新农
保试点时无法进行参保登记，致使他们暂且无法享受国家给予的基础养老金。
目前，虽然已有部分老年人依据原始户籍材料补登了户籍，补发了基础养老金，但是还有少数老年人，由于原始资料丢失或证件难以查找，重新补办手续复杂，所以至今仍然未能进行参保登记。
（三）乡业务力量不足，队伍建设有待加强。我乡新农保专职工作人员
3名，且都是非专业人员，精力分散，不能保证新农保工作时间，业务人员有心
无力，致使新农保各种报表上报不及时，基础数据核实欠准确。
（四）养老金领取流程复杂，农民参保手续有待简化。由于新农保制度实
施时间较短，尚处于探索完善阶段，具体规定还不够完善、成熟，网络信息管
理系统建设滞后等原因，群众对参保流程和服务意见仍然较多，参保登记、待
遇申报、养老金发放等流程尚需进一步简化和优化。
（五）基础建设比较薄弱，信息管理有待提高。目前，我乡新农保信息采
集和管理系统尚未全面建成，新农保参保登记依然采用手工操作模式，由于参
保人员较多、信息量大、工作量大，错误时有发生，影响了新农保试点工作质
量和效率。
三、对策建议
（一）强化政策宣传，深入发动群众踊跃参保。建立新农保制度是党中
央、国务院着眼于统筹城乡经济社会发展作出的重大决策。因此，要不断加大
宣传力度，坚持以入户宣传为主，媒体和阵地宣传为辅，直接组织人力深入村
组和田间地头，充分利用各类宣传媒介，用最明了的语言和多样化的宣传方式，把参保办法、参保人的权利和义务以及审核发放的流程宣传到千家万户；坚持
用典型事例宣传，为群众解读政策，面对面算清经济帐，使广大农民真正认识
建立新农保制度的意义和好处，增强制度的吸引力，进一步提高自觉参保意识。
（二）核实人口数据，做好养老金补发。建议将第六次全国人口普查和新农保
数据核实工作有机结合起来，结合公安、计生、劳务等部门的相关统计数据，对我乡农业人口再调查再摸底，真正核实16周岁以下人口、16周岁以上在校学
生、有户无人和长期外出务工人员底数，核准应参保缴费人数，科学准确地建
立起新农保人口数据库。同时，应采取积极有效的措施，做好参保人员户籍信
息服务、生存认证、困难群体认定，完成漏登户籍人员资料的补登工作，及时
补发基础养老金，维护社会和谐稳定。
（三）健全运行机制，提升服务质量。新农保试点工作是一项政策性强、覆盖面广的工作，涉及到各级政府及其许多部门，只有上下一心、齐心协力，才能使这一项工作取得实效。应当按规定落实经办机构的人员编制、工作经费，进一步健全覆盖乡镇、村组、社区的基层经办服务平台，加强农村新农保经办
服务队伍建设和在职人员理论和实践培训，鼓励优秀大学生从事新农保工作，建立人员的培养、准入、淘汰和更新机制，积极开展上门服务，提高工作实效。
（四）我乡政府和集体要妥善处理农民上缴的养老资金，开源节流，做好资
金的循环利用，实现养老资金的保值增值，同时，要加强监督，建立完善的监
督和审计体系，确保基金专户储存、专帐管理、专款专用防止贪污和挪用行为的出现。
（五）完善信息管理，不断提高工作效率。尽快提高信息化水平，充分利用
计算机及网络技术，将参保人员基本信息、基金征缴、个人帐户、待遇审核及
养老金发放情况等基础资料实行计算机网络管理，并与其他公民信息管理系统
实现信息资源共享。通过完善计算机网络信息系统化管理，尽可能地将服务功
能通过网络延伸到基层，实现“数据向上集中，服务向下延伸”，为新农保各
动员大会上的表态发言
各位领导、同志们：
新型农村社会养老保险是一项为进一步完善农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距，实现农村居民“老有所养”的社会目标，造福于民、为民谋利的民心工程，是县委、县政府落实十七届四中全会精神、推进和谐社会建设的实质举措。随着社会形势的发展，农村青壮年劳动力大量外出务工，农民的养老保障面临着一系列新情况新问题。我乡将本着“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，全力做好本次农村社会养老保险收取工作。
一、统一思想，提高认识。
今天会议结束后，我们将开好一个会议，即全乡干部及各村支书、业务人员参加的动员大会和业务培训会。再在村一级由各村两委班子号召全体党员村民代表、各村民小组长召开动员会，把精神传达给每一名党员、干部和村民代表，充分发挥他们的模范带头作用。
二、营造氛围，全面宣传。为了让新型农村社会养老保险工作家喻户晓，妇孺皆知，我们将加大宣传力度，努力营造发展新型农村社会养老保险的良好氛围，切实消除农民心中的疑虑，在全面发动工作中，我们将充分了解农民群众的思想动态，掌握他们对新型农村社会养老保险的态度，了解他们在担心什么，在观望什么，结合实际开展农村社会养老保险有关政策、措施、办法的宣传。其次，采取“新型农村社会养老保险政策问答”入户的形式，进一步深入宣传参加农村社会养老保险的意义，激发广大人民群众参保的热情，确保宣传覆盖面达到100%，参保率达争取到（）%以上。
三、强化措施，落实责任。
我乡将认真完成享受待遇人员的基础信息收集，做好相关信息采集及登记、汇总、上报等工作。本着不虚报、不漏报、不迟报的原则开展好此项工作。并将成立领导组，分片挂钩，明确落实，责任到人，建立健全奖罚机制，确保此项工作顺利开展与完结。
一、鄂尔多斯市新型农村牧区社会养老保险基本情况
鄂尔多斯市农村牧区社会养老保险试点工作起步于2007年初, 在伊金霍洛旗率先启动。伊旗的试点工作取得了满意的效果, 当地农牧民非常满意, 参保热情很高, 市内兄弟旗县也纷纷仿效。2008年3月, 鄂尔多斯市经过反复论证, 出台了《鄂尔多斯市农牧民养老保险暂行办法》, 至此, 从制度上将农村牧区养老保险覆盖到所有应参保人群。截至2009年6月底, 全市农牧民养老保险参保人数达361705人, 占应参保人数520600人的69.48%, 基金累计收缴95731万元, 累计支出61228万元, 享受待遇人员达到134208人。现在, “养儿防老不如参加社保”成为鄂尔多斯市农牧民热议的话题。
鄂尔多斯市农村牧区社会养老保险的主要内容:
(一) 参保范围
凡年满25周岁以上, 男性60周岁以下、女性55周岁以下的农村牧区居民, 包括保留地的农牧民、被征地农牧民、进城务工农牧民工和自愿放弃土地草牧场承包经营权的农牧民等。
(二) 缴费方法和缴费比例
农牧民以鄂尔多斯市2007年度农牧民人均年收入 (2007年为6123元;2008年为6200元) 为缴费基础。农牧民总缴费比例为18%, 其中个人缴纳8%, 财政补贴10%。农牧民养老保险个人账户按缴费基数的12%划入。财政承担的比例按照各旗 (区) 经济发展状况, 市财政给予不同的补助标准;对经济发展好的东部旗区, 财政不予补贴;对经济发展落后的西部旗, 财政按10%的缴费比例分别给予70%或80%补助。养老金由基本养老金和个人账户养老金两部分组成。基本养老金 (政府补贴养老金) =到龄时鄂尔多斯市当期月缴费基数×实际缴费年限×1%;个人账户养老金=个人账户存储额/计发月数 (男139, 女170) 。
(三) 领取养老金条件和标准
参加农村牧区养老保险男性年满60周岁、女性年满55周岁的农牧民、其缴费年限累计满15年或以上的, 即可按月领取养老金。男年满60周岁、女年满55周岁以上、75周岁以下的人员可一次性缴纳15年, 且年龄每增1岁, 缴费年限减少1年, 最低不得少于5年, 75周岁以上人员不缴费, 直接从启动后的农村牧区养老保险基金中按月领取养老金。
(四) 养老保险关系的转移和险种的转换
具有市户籍已参加养老保险的, 因正当理由在旗区之间迁移的, 其养老保险关系也可以随之转移, 迁入地社保局应准予转入。
为了防止社保移民, 凡正当理由从外盟市迁入本市的, 如其在原籍已参加农村牧区养老保险, 并将养老保险关系和个人账户金转入本市后, 允许其参加本市农村牧区养老保险;如原未参加养老保险的, 需在本市常住满2年后方可参保。
农牧民养老保险、失地农民养老保险、城镇居民养老保险与城镇企业职工基本养老保险之间流动, 原个人账户应转换为新险种的个人账户。
由低缴费险种向高缴费险种转换的, 按换算折抵的缴费年限和最低缴费标准, 从换算之日起前推补建个人账户。换算公式如下:应折低缴费年限=折算系数×原个人账户累计缴费月数÷12;折算系数=原个人账户本金累计金额÷城镇企业基本养老保险相同年限个人最低缴费本金。
由高缴费险种向低缴费险种转换的, 原个人账户与缴费年限合并计算, 退休时执行现行标准。
(五) 资金征缴与管理
农村牧区养老保险费的征缴由旗区社保局委托劳动保障事务所收缴, 由劳动保障事务所委托社保协管员 (主要由村支书、村主任、大学生村官等组成) 代征, 旗区社保局为参保人以个人身份证号码建立农村牧区养老保险个人账户, 旗区社保局开设农牧民养老保险收入户、支出户, 各基层劳动保障事务所开设基金暂存户, 按月定期将所收缴的养老保险费划入社保基金专户;旗财政开设农村养老保险基金专户, 用于上解、下拨基金。
二、鄂尔多斯市新型农村养老保险试点工作存在的困难和问题
(一) 制度设计需要进一步修订和完善
在制度设计方面主要存在以下几个问题:一是参保范围的确定。鄂尔多斯市将农村牧区“五保”对象和年龄在75岁以内的农牧民纳入了参保范围。对年龄在60岁以上、75岁以下的到龄人员采取一次性补缴办法, 农牧民补缴数额多达7000多元, 对困难群体在没有政策倾斜下, 加重了农牧民负担。二是交费比例的确定。鄂尔多斯市实行18%的单一缴费比例, 农牧民参保缺乏选择性, 在没有激励政策的支持下, 年轻的农牧民参保积极性不高。三是当年缴费截止期为本年度的6月30日, 不利于工作开展。这段时间, 一方面青壮年外出打工, 另一方面农牧民因农牧业生产季节性手中没有钱, 不能按期完成缴费。四是自愿参保与完成扩面任务相矛盾。农村牧区养老保险是坚持自愿的原则, 而市政府下任务要求2009年参保率达到75%, 各旗区扩面工作难度很大。
(二) 财政补贴压力大
鄂尔多斯市将财政补贴主要用于缴费, 对调动农牧民参保缴费的积极性起到了一定作用, 但补贴标准数额较大, 管理成本较高。随着参统率的逐步上升、退休人员的增加和缴费基数的不断提高, 以及面临发放标准提高、财政承担部分呈逐年增长的态势, 地方财政补贴压力很大。如鄂尔多斯市不仅对缴费实行补贴, 还对享受待遇的人员补贴, 双重补贴持续下去, 进一步加大了财政未来补贴的压力。鄂尔多斯市本级财政对旗区补助2008年达5亿多元, 2009年估计达6亿多元。
(三) 农村牧区养老保险扩面难度大
一是农牧民的参保意识不高。虽然在启动初期做了大量的宣传动员工作, 有的还是积极性不高, 没有充分认识到参加养老保险是老有所养的好政策。特别是25-45岁之间的年轻人, 一方面认为自己年龄还小, 离享受养老金待遇的时间还长, 过早地参加养老保险不划算;另一方面因子女年龄还小, 将后还得考虑负担孩子读书成家等费用, 无力缴费。二是养老保险应参保人数难以准确确定。农牧民参保以户籍所在地为准, 近年来由于农牧民流动性大, 外出打工、读书等因素, 苏木乡镇无法与其取得联系, 这部分人不能及时参保。
(四) 养老保险经办能力不能适应工作发展需要
农村牧区养老保险是一项庞大的民生工程, 需要健全的组织机构、完善的设施、必要的工作经费及管理信息系统的保障。而目前这些条件远远不能满足工作的需要。没有稳定的养老保险征收机构和人员, 养老保险费的征缴、发放工作以苏木乡镇劳动保障事务所工作人员为主, 苏木乡镇干部、村主任、大学生村官、社保协管员共同参与办理。旗区、乡镇新农保经办人员无编制, 业务经费不足, 计算机管理网络不健全, 缺乏交通工具、办公场所, 参保登记、征缴保费、建立个人账户和养老保险资金归集与发放等一系列工作受到制约。
经办农牧民养老保险金存储的农村信用合作社网点少, 工作人员不足, 养老保险业务代理量大。既要办理信贷业务, 又要收缴养老保险费, 同时还要发放养老金, 工作压力非常大。经常出现农牧民排长队现象。有的农牧民甚至跑了几十里路也领不到养老金, 还得在乡、镇住上一夜。同时, 办理养老保险的各种表格、票据和存折打印等工作也增加了信用社的费用支出。
(五) 养老保险基金管理运营水平低且存在风险, 保值增值困难
农村牧区养老保险基金的管理、运营层次较低, 隐含一定风险。由于农村牧区养老保险金收缴支付通过农村信用合作社, 农村信用合作社的网点最低设在乡镇苏木一级, 各嘎查村社没有。而养老金征缴、支付面对广大分散居住的农牧民, 收缴人员收费后不能及时存入信用社, 放在自己包里, 存在资金安全隐患。也有在收缴过程中, 因验钞技术跟不上, 收到假钞而遭受损失。另外, 基金缺乏统一规范的投资运营管理办法, 主要是存入银行或购买国债, 由于银行利率和国债收益率的波动, 基金难以保值增值。
(六) 资金账户设置与管理问题
目前, 鄂尔多斯市办理农村牧区养老保险金的收支方式是:鄂尔多斯市所属各旗、区社保局开设农牧民养老保险收入户、支出户, 各基层社保事务所在信用社开设基金暂存户, 按月逐级将养老保险金划入旗财政社保基金专户;市、旗财政按月应发放的养老金逐级划拨到社保部门的支出户, 社保部门再将资金划入信用社, 由信用社发放。这种账户设置与城镇企业职工养老保险开办初期一样, 设置了过多的收、支过度户。另外, 没有农村牧区养老保险金收支管理财务、会计制度, 暂参照城镇企业职工养老保险财务会计制度来核算农村牧区养老保险金。
三、建立新型农村牧区社会养老保险制度的政策建议
新型农村牧区社会养老保险制度的建立, 要充分考虑社会养老保险制度建设的长远目标, 按照统筹城乡发展、全面建设小康社会的要求, 以全体农村牧区人口为对象, 以社会基本养老保险制度建设为核心、试点先行、分步推进。建立起基本制度统一、保基本、多层次、可持续、覆盖面广的农村牧区社会养老保险制度。
由于我区多数地区农村牧区社会养老保险制度尚未建立, 鄂尔多斯市作为全区经济发展状况好、农牧民人口相对较少的地区, 试点工作走在了全区前列。通过对鄂尔多斯市新型农村牧区社会养老保险制度运行情况分析, 提出如下政策建议:
(一) 新型农村牧区养老模式的确立
1. 明确政府责任, 建立财政投入机制。
新型农村牧区养老保险制度的建立, 应该坚持权利义务相统一, 建立缴费激励机制的原则。自治区、盟市、旗 (县区市) 三级财政都应给每位参保农牧民适当补助, 各级财政每年的补助额应按上年度农牧民平均纯收入的1%左右计算。以2008年为例, 全区农牧民人均纯收入4656元, 人均补助标准应在46元左右 (2008年, 全区农牧民人均纯收入最高的盟市巴彦淖尔市7152元、最低的兴安盟3029元) 。在新型农牧民养老保险试点启动时, 自治区财政应根据各盟市人均可用财力状况 (2008年, 最高的鄂尔多斯市154, 111元、最低的乌兰察布市46, 058元) , 对困难地区提高补助标准。为了鼓励农牧民参保缴费, 地方财政对于缴费年限长、选择缴费标准高的农牧民适当给予激励补贴, 并明确具体标准。
2. 实行个人缴费的“账户积累”管理。
新型农村牧区养老保险要以个人账户为主、社会统筹为辅, 充分发挥个人账户自我积累、自我保障的作用。为每个参保人员建立养老保险个人账户, 个人缴费、集体补助资金进入个人账户成为个人财产。个人账户采取完全积累制, 可以随农牧民的流动而转移或退保, 是一种可持续发展、可扩充的养老保险模式。
3. 促进农村牧区劳动力转移。
新型农村牧区社会养老保险制度设计要充分考虑农村牧区劳动力流动性大、收入低、与土地相联系等特点, 体现分层、分类、分步骤推进的制度取向, 逐步将农村牧区人口纳入社会养老保险。失地人口中劳动年龄段人口所占比重较大, 并且素质普遍较低, 面临着就业和养老的双重压力。被征地农牧民应该以“土地换保障”为基础, 处理好一次性补贴和长期性保障的问题。劳动适龄人口要以参加城镇职工基本养老保险、农牧民工养老保险和被征地农牧民养老保险为主, 并为被征地农牧民提供长期就业和增加收入的机会。未参加上述保险的农牧民可以参加新型农村牧区养老保险, 旗县政府承担的费用可在土地出让纯收益中列支, 集体承担的费用可从土地补偿费中列支。
(二) 新型农村牧区养老保险模式选择
1.参保范围。确定参保范围时要统一参保人员的最低年龄, 依据法律规定应该确定为16岁, 但考虑到20岁以下农村牧区居民的户籍、居住、求学、从业的不确定性很大, 账户管理成本高, 未来关系转移难度大, 选择20岁以上60岁以下为参保对象比较合适, 农牧民可以自愿参保。60岁以上老年人口由各级财政直接给予相当于基础养老金的老年生活补贴。
2.缴费标准。个人缴费以当地上年度农牧民人均纯收入为基数, 以适应农牧民实际收入水平。费率确定在5%-20%之间, 有一定的幅度和弹性, 比较符合“保基本、可承受”的要求。缴费采取按年缴纳的方式, 适应农牧民收入不稳定的特点。缴费标准的制定要分层次、可选择, 体现多缴多得、长缴多得的政策依据, 以供不同人群选择缴费标准。对于特殊困难群体 (重度残疾人、低保对象、计划生育对象等) , 政府在补贴上予以倾斜, 多渠道解决他们的缴费资金来源问题。
3.个人账户。新型农村牧区社会养老保险制度实行个人账户和基础养老金相结合的制度模式, 农保经办机构为每个参保人建立个人账户。个人缴费、相关补助和资助以及利息收入记入个人账户, 完全积累, 实行实账管理。个人账户资金按照不低于中国人民银行公布的金融机构人民币1年期定期存款利率计息, 实行分段计息, 待国家有关政策明确后, 可进行基金运作, 确保基金保值增值。
4.制度衔接。试点实施时, 已参加旧农保、年满60周岁且已开始领取养老金的参保人, 继续领取原个人账户养老金, 并享受基础养老金;已参加旧农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人, 应按新农保的缴费标准继续缴费, 旧农保个人账户资金并入新农保个人账户, 按新农保标准核算, 并享受相应待遇;已参加农民工养老保险的返乡农牧民工, 可将保险关系转入户籍地参加新农保, 并将农牧民工养老保险个人账户资金转入新农保个人账户。符合领取条件的, 按新农保标准核算, 计发相应待遇;已参加城镇职工基本养老保险的农村牧区居民, 可将其新农保个人账户资金转入城镇职工基本养老保险个人账户。符合城镇职工基本养老保险领取条件的, 享受相应待遇;未能享受城镇职工基本养老保险待遇的, 可将城镇职工基本养老保险规定的部分资金转入新农保个人账户, 按新农保标准核算, 计发相应待遇。
5.关系转移。新农保参保人跨地区的关系转移, 可将其新农保关系及个人账户资金转入新参保地, 按新参保地有关标准核算, 并享受相应待遇;转入地尚未开展新农保试点的, 可将其新农保关系及个人账户资金暂存于原参保地, 待条件具备时转移。
6.征缴机构。农村牧区养老保险参保人数远远大于城镇企业职工人数, 且居住分散、地域广, 比企业职工养老保险征缴任务重、难度大, 需要有一支素质高的征缴队伍来完成。借鉴城镇企业职工养老保险走过的历程, 不宜由一个部门既管收又管支。待条件成熟后, 同城镇职工五项社会保险征收一样, 仍由地税部门征收。
7.养老金计发。参保人员年满60周岁, 累计缴费年限满15年的, 从次月起, 按月享受新型农村牧区社会养老保险待遇。基础养老金由各级财政补贴组成。因农村牧区人口的平均预期寿命低于城镇人口, 个人账户养老金按原城镇养老保险办法计发, 标准为个人账户累计结存额除以120元计发, 可以确保新型农村牧区养老保险的可持续发展。
(三) 加强法制建设, 不断提升管理服务水平
1.加强法制建设。养老保险制度作为一项长久的制度安排, 涉及劳动者生命周期或代际之间收入的再分配, 在制度设计上, 要以促进劳动力跨城乡、地区与部门的合理流动, 保证养老保险关系能在较大范围内转移为前提, 使城乡养老保险制度之间能有效衔接。完备的法律法规是工作的依据, 推行新型农村牧区养老保险试点同样需要有法律和法规的保证。新型农村牧区社会养老保险制度设计要具有扩展性和兼容性, 具体缴费比例、待遇水平等可以有所不同, 但城乡养老保险制度之间可实现转换, 循序渐进, 使两种制度逐步达到统一衔接, 尽快出台政策规定推动试点工作开展。
2.做好舆论宣传工作。建立新型农村牧区社会养老保险制度直接关系广大农牧民的切身利益, 政策性很强。各地要坚持正确的舆论导向, 运用通俗易懂的宣传方式, 加强对试点工作重要意义、基本原则和方针政策的宣传, 使这项惠民政策深入人心, 让更多的适龄农牧民参保。
3.规范管理服务。实行农村牧区社会养老保险, 情况复杂、条件有限、难度较大, 必须切实加强对新农保工作的管理, 以保证农保工作的健康发展。明确规定农村牧区基本养老保险由各级人民政府组织实施和管理;明确劳动和社会保障部门是政府主管新农保工作的职能部门, 负责农村牧区基本养老保险的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调和监督检查。就目前情况, 因开展试点工作都是以县为单位, 暂时实行旗县级管理, 有条件的盟市可以提高管理的层次, 这是必然趋势。旗县劳动和社会保障行政部门在同级人民政府领导下, 具体负责本辖区农村牧区养老保险工作。并按照政事分开的原则, 加强农村牧区养老保险经办机构建设。农村养老保险经办机构建到乡镇苏木一级, 为全额拨款事业单位, 其人员、设备和基金征缴等所需的费用由同级财政预算安排解决。农村牧区养老经办机构负责农村牧区基本养老保险的结算和征缴、个人账户的管理、退休养老待遇的发放。农村牧区养老保险基金进入财政专户, 实行收支两条线管理;审计部门负责农村牧区基本养老保险基金的监督。为了保证管理到位, 要逐步建立农村牧区养老保险基金的财务、会计、统计和审计等管理制度, 每年编制养老保险基金收支预决算, 按实编制和报送养老保险基金的财务、会计和统计报表。
(一)传统的家庭养老模式作用逐渐削弱。
目前，我国农民虽然还是以家庭养老为主，但其家庭养老功能已经明显弱化。随着我国产业结构的调整，耕地逐年减少，农民作为生存依托的资源严重稀缺，导致农村外出打工人员数量逐年增加，造成许多老年农民无法获得家庭的养老支持。同时，由于农民收入提高缓慢，使农民的养老问题面临着既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的困难。
(二)农村人口老龄化问题日趋严重。
根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82%，农村人口老龄化速度加快，老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年左右。农村人口在经济发展水平很低的情况下就进入了人口老龄化进程，靠传统的自力更生、家庭养老很难满足老年农民的生活需求。
(三)土地的养老保障功能下降。
目前，我国农民的收入主要来自农业经营收入。但随着城市化和非农产业的发展，人均占有的耕地越来越少，同时受市场和自然环境的影响，农民的土地收益率呈现下降的趋势，而在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本不断地增加。这就导致了农业增产不增收，农业经营的绝对收益不断降低，土地的保障功能弱化。
(四)原农村养老保险制度设计存在缺陷。
我国原有的农村社会养老保险制度，参保主要依靠农民个人交费，政府的责任和财政支持不足，农民获得的保障相对较低，不能切实满足农民的实际需求。而且基金投资渠道单一，资金的收益率就被限制在了较低的水平。同时绝大部分基金的管理、运营集中在县级，由于监管手段缺乏，难以防止基金违规，基金管理运营效率普遍偏低。
二、新型农村社会养老保险制度运行中存在的问题。
(一)资金的管理与运营模式缺乏创新，养老金的保值增值难度增大。
目前我国大部分地区的农保基金管理并没有遵循征缴、管理、使用三权分离的原则，由于基金实行的是省、市、县三级管理，按比例分级使用，职责和义务不明确，约束机制不健全，基金的安全性难以得到保障。新农保制度主要是以个人账户为主，随着覆盖面的扩大，基金结余额会越来越大，但是基金增值渠道单一，购买国债和存入银行是各级农保基金增值的主要方式，在养老保险基金完全或者部分积累的情况下，资金如何投资运营，如何在通货膨胀的压力下保值增值，是政府面临的一个重要问题。同时，农村社会养老保险基金还处于县级管理的层次，由于受管理水平的制约，资金被违规挪用的风险较大。
(二)各级财政支出责任不明确，地方财政补贴没有具体规定。
此次新农保制度设计的最大特点就是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金。在强化了政府责任的同时，也说明了地方政府财政支持能力和村集体经济的发达程度是新农保持续发展的关键。但是目前在试点地区，财政主要是对县、乡政府农村养老保险工作的投入，省、市两级还缺乏专项投入。而县、乡两级政府事权多、财权少，普遍存在财政困难，不仅对新农保的补贴力度小，而且资金投入不确定，再加上各地村集体的经济实力差别很大，而农民收入又存在极大的不确定性，从而使新农保的资金来源具有不确定性。
新农保作为一个刚性的制度安排，没有中央和省一级财政的支持，难以实现地区养老保障的均等化，在基金筹集和待遇支付方面也存在很大的风险。
(三)新农保与老农保、农民工养老保险制度衔接不够，缺少转换。
目前针对城镇职工、城镇居民、农民、农民工及被征地农民等不同人群有多个养老保障制度和办法。新农保制度与其他社保政策之间要考虑相互转换、衔接的问题，才能切实保障农民权益。但是新农保仅规定了同上述不同养老制度衔接的原则性意见，还没有具体可操作的实施细则，在一定程度上影响了农民的参保积极性。
(四)筹资方式不合理，制度变动过于频繁。
由于新农保方案基本上是县级统筹，个别地区是市级或省级统筹。每个地区关于筹资模式、筹资各方筹资比例、筹资渠道等内容都不相同。伴随着人口老龄化的加剧，在没有国家财政支持的情况下，养老基金筹集和支付存在很大的风险。同时，目前我国各地开展的新农保试点，出台的方案，缺乏国家劳动保障部门的统一协调，这些方案在保险基金筹资模式、最低参保年龄、缴费水平、缴费基数的确定、政府补贴、调节机制等方面存在较大差异，对基金的运用也缺乏有效监督。制度变动过于频繁，注重短期效益，不利于新型农村养老保险制度的可持续发展。
三、完善新型农村社会养老保险制度的对策与建议。
(一)加大宣传力度，逐步扩大保险覆盖范围。
一是领导干部要重视宣传工作，在“自愿参保”的原则下，宣传工作决定了新农保成败的关键。在制度推进过程当中，不搞强迫命令，不片面追求参保率，通过优化管理和服务，逐步扩大新农保的覆盖范围。
二是要充分利用广播、网络、报刊、电视等多种宣传工具，向广大农民充分展示新农保制度的优越性，以形成新农保的全方位整体宣传效果。三是村干部及宣传人员要向广大农民讲解新型农村社会养老保险制度的各项规定，向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民知道缴纳养老保险金的预期收益。要加大信息透明度，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权。
(二)建立健全农村养老保险基金的保值增值运行机制，完善监督体系。
首先，应建立省、市县两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市县共管，市县负责基金的收缴和发放，省级负责基金管理并委托专业管理机构进行多元化组合投资运营，以提高积累资金的增值率。
其次，拓宽基金运营渠道，尽快出台基金运营优惠政策。中央政府可每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率，也可确定一定比例投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目，这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题。
在基金的监管方面，首先，强化行政监督，社会保障相关职能部门要做好对农村养老保险运行机制的日常监督工作，建立基金监督责任制。要把专门监督落到实处，财政、审计、税务等职能部门对农村社会养老保险基金的财务收支情况要定期进行检查监督。其次，完善实务操作流程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和应用个人账户IT管理系统，不断提高工作的透明度。最后，加强社会监督，建立由农民、乡镇企业、农村居民委员会、舆论机构等组成的社会监督体系，对政府执行政策法规的情况，对农村社会养老保险基金的收支和管理情况进行监督，对违法行为进行申诉、控告、检举等。
(三)强化政府的财政职责，建立城乡一体化的社会养老保险筹资体系。
新农保注重强化政府责任，要建立健全各级财政稳定、长效的资金补助机制，由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴;建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平同步提升，基础养老金随物价水平上涨适时调整。财政补贴应以统筹地区地方财政为主，省级财政对经济薄弱地区给予适当支持，地方财政每年应列出专项预算，充实农村社会养老保障基金。同时要界定各级财政职责，妥善解决各级财政责任分担问题，要明确省、市、县各级财政的筹资责任，特别是加大对贫困县市的转移支付力度。
在选择新农保筹资模式问题上，要打破城乡二元社会保障结构，建立项目齐全、形式多样、覆盖面广又标准适当的多层次养老保障体系，同时不断提高社会化程度，最终建立起城乡一体化、统一的社会养老保险筹资体系。此外，新农保的出资一定要适应生产力发展水平，建立城乡统一的社会养老筹资体系应区别对待。
(四)注重制度有序衔接，妥善解决新农保与其他社保政策的接续转移问题。
一是制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，在制度模式衔接上采用政府补贴的基础养老金与个人账户养老金相结合的模式。
个人缴费与集体缴费部分属于自有资金，全部计入个人账户。政府补贴分两部分，对于中央政府补贴，主要补出口，确保最低标准基础养老金待遇水平;对于地方政府补贴，主要补进口，对参保人进行鼓励资助。
同时要解决不同地区间的基金结算问题。二是管理手段要科学。将基本养老保险管理权限收归到劳动和社会保障部门，对基本养老保险从政策制定、费用征缴与养老金发放以及基金运营等进行统一管理。提高基本养老保险经办机构的服务手段，规范管理流程，精简管理手续。三是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。四是加快全国社会保险信息化联网建设，为农保关系接续转移提供技术支持。要出台社会保障全国一卡通相关的政策，使用与身份证信息相连接的社会保障信息卡，提供缴费、支取、记录、转账、管理、信息查询等一系列功能，卡随人走，方便管理。
2、做好发展党员工作，及时了解和掌握申请入党积极分子的情况，并负责培养教育和考察，按照党员发展工作的方针和原则，有计划地提出发展党员的意见，按入党程序办理、接受党员和预备党员的转正手续。经常对党员惊醒党风党性、党纪的教育。
3、配合上级部门做好村级组织换届工作，对我镇6村2居进行走访摸底，发放调查问卷一百余份，约谈两委干部及村民代表15人次，对主要干部之间关系、村两委之间关系、干群关系以及影响换届选举的重难点问题等综合情况进行分析、分类，有针对性地制订了应急预案。
新型农村社会养老保险 (以下简称新农保) 正处于从试点走向定型、从散乱走向规范、从盲目走向理性的关键阶段。制度建立的过程实际就是社会成员老年风险财务分担机制的形成过程, 其中主要由政府1 (包括中央政府与地方政府) 承担基础的财政责任, 农民履行未来享受权利的缴费义务, 因此新农保将政府与农民以一种互利共赢的方式联系了起来。这种关系从静态看, 是一种财务责任分担体系;从动态看, 则是一种利益互动博弈机制。如何使博弈结果朝着互利共赢、互利互惠的方向演进, 是建立新农保的关键所在, 需进行深入分析与探讨。
如何明确政府责任、如何引导农民参保, 一直是学者们研究新农保的焦点所在。邓大松、刘远风认为, 解决农民养老问题不仅使农民个体受益, 而且产生积极的经济社会效果, 是政府义不容辞的责任。实践中的资金来源三方负担原则, 既可使社会养老的社会经济成本明晰化, 又可遏制养老保障水平超出经济社会承受能力。〔1〕罗遐通过实证分析, 得出政府行为中制度设计对农民的参保行为有显著性影响, 养老保险各级政府补贴越高, 农民对新农保政策了解程度越高, 农民参保的可能性越大。〔2〕麻学锋等从政府与农民的利益视角指出, 农民会根据自身经济条件选择适合自己的最高档位, 从而争取获得地方政府相应高档位的补助;而地方财政针对农民的选择需要相应投入更多的资金, 这样的话则将给各级地方财政带来压力。地方政府迫于财政压力, 对 “新农保”政策的执行打折扣, 对农民尽量减少补助。“新农保”政策客体农民、集体和地方政府由于产生利益剥夺感, 基于对利益的需求产生利益诉求的欲望, 期望通过一定的利益表达机制, 经过利益相关群体博弈和竞取的过程, 形成整合利益, 从而实现一定程度的利益满足。〔3〕华黎、李中付指出, 目前的城乡保障水平差别较大, 应将基础养老金按上一年农民年纯收入的20%给付, 由中央财政与地方财政共同承担, 其中中央财政按上一年全国农民平均纯收入15%补贴、地方财政按本地区农民纯收入的5%补贴。〔4〕薛惠元建议, 为引导农民提高缴费水平, 除落实 “多缴多得”的补助政策外, 应更多地落实 “长缴多得”, 以防止产生新的不公平。〔5〕
目前的总体研究状况是, 在研究方法上, 横向为主、纵向不足, 对新农保的演进过程未进行充分地科学数量分析;在研究视角上, 静态为主、动态不足, 较少对政府与农民在参保过程中的互动机制加以量化研究;在研究结论上, 定性建议为主、定量对策不足, 没有很好地结合定量工具提出更加切实可行的方案。
基于以上分析和认识, 本文拟借助双种群进化博弈模型, 综合考虑新农保演化中政府与农民的投入成本、制度收益及效益损失等因素, 动态考察双方主体的参保行为决策, 得出影响双方主体行为选择的决定性因素及其作用机理, 进而有针对性地提出促成制度良性演进的对策建议。
二、新农保中政府与农民博弈关系的形成
新农保的建立从宏观上讲是政府构建和谐社会的重要举措, 中观来看是实现不同群体之间的社会公平及提高社会消费需求, 而微观层面则是解决农民的养老风险。政府与农民参与制度的目标定位存在巨大差异, 与政府关注宏观和中观效果不同, 农民更关注的是微观的实惠。关注重点的不同, 形成了双方博弈的基础, 政府代表的 “公共利益” (此处将 “政府利益”包括其中) 与农民追求的 “个人利益”之间的博弈, 必将对政府公共政策 (新农保) 的制定与实施产生深远的影响。按照公共选择学派的观点, 人都是理性的自利主义者, 都希望以最小的付出获得最大的收益。〔6〕在追求自身利益的过程中, 利益主体之间的利益关系日益复杂化。政府会权衡新农保投入 (或增加投入) 产出与其他政策之间的比较而后做出决策, 农民虽无法参与政策的制定, 但会以是否参保以及选择何种缴费档次来表达自己的利益倾向。双方主体的决策选择与行为的动态调整将对政策的制定、实施及效果产生动态冲击, 进而促成制度设计逐步从散乱走向规范、从盲目走向理性的逐渐演进。因此, 利用双种群进化博弈来研究政府与农民在新农保建设中的行为选择具有理论和实践的双重意义。
三、新农保演进中的进化博弈模型
1.基本假设与参数界定
假设新农保参与主体包括政府 (包括中央政府和地方政府) 与农民。政府是新农保实施的主导者, 不仅负责政策实施细则的制定, 更重要的是给予资金的投入。政府资金的投入水平首先需在两个方面做出权衡:一是财政在新农保与其他财政投入项目的负担能力;二是投入水平与当时经济发展水平的适应性。在财政能够负担的前提下, 政府的投入水平将呈逐步上升的趋势, 但同时政府会比较投入与产出的水平及新农保投入对其他群体和领域的正面和负面影响, 进而做出是否提高投入的决策。因此, 政府的决策选择有两个:提高与不提高。
农民是新农保实施的受益者, 遵循自愿参保的原则, 根据自己对制度的认知及未来风险的评估决定参保档次, 2以此决定自己应履行的资金缴纳义务大小。农民选择参保档次的决定因素也主要有两个:一是自有资金投入新农保与其产出之间的权衡;二是新农保化解老年风险的能力与其他方式 (如家庭养老、商业养老) 的比较。农民在有限认知的前提下做出有利于自己的最优决策, 同时影响着政府实施政策的效果和下一期决策选择。因此, 农民对于参保档次的选择也有两个:提高与不提高。
在制度的演进过程中, 政府与农民的决策选择不可能一次完成, 而是在博弈过程中不断调整和修正自己的策略, 促使政策不断朝着更加优化的方向演进, 最终找到最优策略组合。因此, 博弈的过程是双方主体的有限理性博弈, 同时也属于双种群进化博弈。基于以上分析, 做出如下基本参数设定:
在新农保已开始实施的前提下, 假定政府目前的投入成本为C1g, 机会成本为Cag, 由投入而获得的社会经济收益为V1g, 因投入不足的损失为L1g;假设提高支持水平的投入成本为C2g (C2g>C1g) , 机会成本为Cbg (Cbg>Cag) , 由投入而获得的经济社会收益为V2g (V2g>v1g) , 因投入不足的损失为L2g (L2g
假定农民目前参保的投入成本为C1p, 机会成本为Cap, 由投入而获得的经济收益为V1p, 因投入不足的损失为L1p;假设提高支持水平的投入成本为C2p (C2p>C1p) , 机会成本为Cbp (Cbp>Cap) , 由投入而获得的经济收益为V2p (V2p>V1p) , 因投入不足的损失为L2p (L2p
根据利益共享、损失共担的原则, 双方主体中的一方 (政府或农民) 提高投入而另一方不提高的话, 则提高投入一方获得的收益会以一定比例λ (0<λ<1) 分配给另一方;同样, 不提高一方造成的损失也会以一定比例δ (0<δ<1) 分配给另一方。
2.进化博弈支付矩阵
根据以上假设及参数界定, 构造出政府与农民在新农保演进中博弈的支付矩阵, 如表1所示。
3.进化博弈复制动态方程及其进化稳定策略
为测算简便并符合经济社会的实际发展情况, 在此假设参数C、V、L均大于零, 并且C2g>C1g、C2p>C1p。根据演化原理, 当一种策略的适应度或支付高于种群的平均支付, 这种策略就会在种群中发展, 即为 “适者生存”, 其具体体现为这种策略的增长率大于0, 可用微分方程表示为:〔7〕
式 (1) 即为复制动态方程。其中, s表示种群所有纯策略的集合, k表示s中的某一策略, xk为种群中采用策略k的比例, u (k, s) 表示采用策略k的支付, u (s, s) 表示种群的平均支付, K表示种群的策略总数。
根据表1支付矩阵, 政府提高新农保投入水平的期望收益为:
政府维持目前新农保投入水平的期望收益为:
则政府的平均期望收益为:
由此可得到政府采用合作策略的复制动态方程为:
设△Cg=C1g-C2g (△Cg<0) , 表示政府投入增加前后的成本差;△Cg′=Cag-Cbg (△Cg′<0) , 表示政府投入增加前后的机会成本差;△Lg=L1g-L2g (△Lg>0) , 表示政府投入增加前后的损失差, 则 (5) 式可调整为:
同样, 农民提高新农保参保水平的期望收益为:
农民维持现在的新农保投入水平的期望收益为:
则农民的平均期望收益为:
由此可得到农民采用合作策略的复制动态方程为:
设△Cp=C1p-C2p (△Cp<0) , 表示农民增加投入前后的成本差;△Cp′=Cap-Cbp (△Cp′<0) , 表示农民增加投入前后的机会成本差;△Lp=L1p-L2p (△Lp>0) , 表示农民增加投入前后的损失差, 则 (10) 式可调整为:
令, 可以根据政府与农民的复制动态方程求出在单位平面M中有5个均衡点 (如图1所示) , 他们分别是O (0, 0) 、A (1, 0) 、B (0, 1) 、C (1, 1) 和鞍点D (xD, yD) , 其中:
根据Friedman提出的方法, 在5个均衡点中, 仅有O (0, 0) 和C (1, 1) 是长期稳定均衡点, 分别对应政府与农民的博弈策略 (不提高, 不提高) 和 (提高, 提高) 的博弈策略。
在政府与农民博弈的过程中, 各种因素影响力度及变化趋势的不同, 其博弈演化的方向也会有不同的结果, 其动态演化趋势如图1所示。
图1中折线ADB是博弈结果收敛于不同状态的临界线, 在折线右上方是各影响因素共同作用导致博弈结果收敛于 (提高, 提高) , 政府与农民形成促进新农保向高保障水平良性发展的合作状态;在折线左下方是各影响因素共同作用导致博弈结果收敛于 (不提高, 不提高) , 政府与农民双方形成维持较低保障水平的现有状态。
四、进化稳定策略影响因素分析与讨论
理论上, 新农保演化进程中政府与农民博弈的结果可能是共同提高投入水平, 也可能是均维持现有状况, 演化方向到底趋向于哪个长期稳定均衡点, 取决于区域ADBO的面积SO和区域ADBC的面积SC大小比较。当SO大于SC时, 不提高的力量大于提高的力量, 进而促使系统朝向均衡点O的方向发展;当SO等于SC时, 两种决策力量相当, 博弈方向不明确;当SO小于SC时, 提高的力量大于不提高的力量, 进而促使系统朝向均衡点C的方向发展, 系统的投入水平逐步提高, 达到新的更高的均衡状态, 进而进入下一轮的博弈过程。
根据图1, 得出区域ADBO的面积:
综合分析 (12) 、 (13) 、 (14) 式可得, 除V2p和V2g与SO之间为非单调关系之外, 其他涉及参数均和SO之间为单调关系。各参数代表的因素对博弈结果演化方向的影响过程如表2所示。
五、结论及政策建议
新农保理论和实践中是有利于所有相关主体的制度, 制度的建立需要投入成本, 制度的收益须从长计议。上述研究表明, 政府与农民增加投入而导致未来收益的增加对于双方博弈决策选择的作用不明了, 主要在于未来的收益水平及分配存在较多不确定性。而政府与农民的决策选择主要受现期和未来的投入成本C1及C2、投入的机会成本Ca及Cb、收益水平V1及V2以及利益与损失L在不同主体之间的分配比例λ及δ等因素的影响, 投入成本越低、收益水平越高、双方主体的收益及损失分担比例越合理, 越有利于采取合作的方式促成制度向更高的保障水平演进。
鉴于政府在新农保演进中的主导地位, 本文提出如下政策建议:
1.政府需创造良好的信息沟通渠道, 使农民获得更加全面的新农保信息
在加大宣传力度的基础上, 建立基层信息披露平台与农民参与机制, 尤其在新农保优化过程中, 让农民能够融入到制度的建设中来, 给予农民意愿诉求的渠道, 变被动接受为主动推进, 使其能认清政府与自身在制度建设中的成本与收益关系, 提高对制度的认同感, 最大限度地降低制度建设中的无效成本。
2.政府需正确认识新农保投入、其他领域投入与收益之间的关系
随着农村人口老龄化、家庭核心化及生产生活成本上升等问题的出现, 充分有效地发挥新农保保障功能是农村社会政策建设的当务之急, 其投入成本的收益远高于对其他领域的投入。农民的养老问题解决不好, 不仅会造成严重的社会问题, 也将有损于经济的健康发展, 带来巨大的社会损失。因此, 政府应在参照城镇职工养老保险资源投入水平和待遇发放水平的基础上, 遵循城乡均等化的原则, 科学合理权衡新农保投入水平, 提高制度的有效性、公平性和农民的受益程度。
3.建立灵活变通的制度激励机制, 引导农民增加投入水平
除了通过 “多缴多得”的方式外, 可结合灵活多样的 “长缴多得”的策略, 稳定制度建设成果。参照城镇职工养老保险与缴费年份结合的待遇发放机制, 可以3~5年作为档次升级标准, 在缴费满15年的基础上, 每增加3 年或5 年, 基础养老金将按照一定的比例上浮, 并体现出一定的累进性, 增加农民提高投入的预期收益。
4.提高制度建设的稳定性, 增强农民对制度的信心
通过法律明文规定为农民提供新农保保障是政府义不容辞的责任, 可以增强农民参保的信心和自觉性, 进而提高政府与农民新农保的收益水平, 实现制度建设的互利共赢。
摘要：新型农村社会养老保险试点中, 政府与农民的行为决策是制度发展完善的关键因素。本文依据博弈理论和方法, 分析了政府与农民在参保中的行为选择机理, 导出双方行为选择的混合战略纳什均衡点。研究结果表明:降低双方参保成本、提高参保收益、合理分摊参保收益和损失, 会促使政府和农民向合作的方向演化。
关键词：新农保,博弈关系,策略选择
参考文献
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