政策的现实建议

政策的现实建议（推荐7篇）

政策的现实建议 篇1

促进大学生自主创业的对策分析

（一）大学生本身角度

提高大学生的自身素质。首先，要培养大学生自主创业意识。大学生要想在毕业之后比较顺利的进行创业，就要在大学阶段树立创业理想，坚信创业理想能够实现，从而为这个理想的实现而不断的奋斗。高校需对学生进行创业培训，让他们在社会实践、创业实践等活动过程中将所学的知识与实践相结合，在正确认识社会的基础上了解社会的需要，积累创业经验，逐渐形成自主创业意识。其次，要塑造良好的创业心理素质。良好的心理素质是大学生进行创业的一个必要条件。创业活动是一项面临严峻挑战和压力的创造性事业,必须具备良好的创业心理素质。心理好的人,情绪稳定、性格开朗、人际关系协调、能以极大的热情投身于事业中,充分发挥主观能动性,使潜能得以有效发挥,并善于根据新形势适当地调控自己的身心状态。最后，要培养创业所必需的综合素质能力。创业是一个复杂而又艰巨的过程，它对创业者的综合素质要求很高，尤其是要求创业者具有合理的知识结构。具备一定的管理知识、商务、税务、投资、法律知识、创业知识和专业知识等。另外，还必须培养一些独特的创业素质，包括自立、自强、进取、意志、创新等，在思想上的独立思考；在行动上独立展示自我、主宰自己的事途。再者，还需有合理的能力结构，包括实践能力、开拓创新、组织领导、协调协作和沟通能力、创业能力、创造能力和社会交往等能力。

（二）社会环境角度

1、要转变社会观念。大学生创业是一项开拓性的事业，需要来自各个方面的支持，尤其是来自家庭、社会等方面的帮助。因此我们要打破那些认为“学而优则仕”、去大公司、政府机关才是找了一份好工作的观念，鼓励大学生自主创业。尤其是大学生的父母应当敢于放手让他们去实践、去探索，在创业过程中，父母要关心他们的创业，保护他们的积极性。社会还必须提供一定的社会舆论导向，通过一些典型案例向社会广泛宣传，给予大学生舆论上的支持。在创业者遇到暂时的挫折时，要以宽容的心态对待他们，不以一时的成败论英雄。

2、要营造良好的创业环境。目前大学生创业所必需的配套措施、规章制度还没有健全或者落实，这就要求国家制定长期战略和政策。各级党委和政府需改善创业环境，通过制定一系列的政策、法规来优化创业环境,指导和支持大学毕业生自主创业。一方面要开辟融资渠道,为大学生创业提供金融支持。自主创业面临的最大困难往往是资金的缺乏,毕业生跨出校门进行自主创业时他们根本没有任何资金积累,这就需要政府开辟融资渠道,为大学生创业提供资金支持。另一方面要求政府部门加强服务意识，为大学生创业提供方便之门。要简化手续,提供方便快捷的优质服务，进而形成全社会都来支持大学生自主创业的氛围。再者，政府、社会和学校的指导、支持和保护等一条龙服务应贯穿大学生自主创业的前、中、后三个时期，积极有效引导大学生自主创业。

3、政府要大力支持。政府要契合中央鼓励大学生创业的精神制定符合当地情况的一系列优惠措施，除了出台那些对大学生创业有帮助的扶持政策以外，政府最需要做的是，必须首先成立创业咨询指导中心之类的机构，邀请一些具有真才实学的创业成功的企业家，又或者管理咨询顾问，根据大学生的特点，设计相应的大学生创业技能课程并定期举办。让创业咨询顾问有偿，或义务为有心创业的大学生提供创业咨询和创业指导，最好有关的费用由政府买单。除此，政府应该给通过创业技能培训课程取得结业证书并有意创业的大学生，提供一定数额的创业资金资助，也可以提供免息或低息贷款，前提是其撰写的创业计划书通过创业咨询顾问或专家的认可意见后，就可以无抵押放款给学生。然后，才是配合出台一些鼓励大学生创业的扶持政策和具体配套措施。

4、加强高校创业教育

创业教育是指培养学生创业意识、创业素质、创业技能的教育活动，即培养学生如何适应社会生存、提高能力，以及进行自我创业的方法和途径。作为高等教育发展史上一种新的教育理念，它是知识经济时代大学生创新精神和创造能力的培养，是社会和经济结构调整时期人才需求变化的要求，是素质教育新的突破口，是解决当前及今后大学生就业、提高大学生创业的有效方法。

五、对大学生创业的一些建议

（一）选择好的创业项目——前提条件

选择既适合自己又符合市场需求的创业项目，这是大学生创业者必须过好的第一关。一般来说，大学生创业应立足于启动资金少、入行门槛低、复合大众消费观念等特点的项目，以至于最后不会因为创业而耽误了自己大好的青春学业。此外，在创业过程中要以保护自己的切身利益为先。因为大学生在刚刚开始创业的时候，他们经受挫折的心理和接受经济损失的能力是最薄弱的时刻。因此，我建议大学生创业的核心首选稳妥，有些大学生为了创业而荒废了自己青春学业，是得不偿失、顾此失彼的一种做法。

（二）团队——大学生成功创业的关键

团队对于我们大学生来说在创业初始，必要性不大，最多两、三个人足以，各自分工明确即可。因为大学生对人性的管理、团队的建设和掌控，在此时比较薄弱，对事情的处理分析还注重在感性阶段。所以，我建议大学生在没有优势资金实力的情况下，最好还是白手起家，独自去尝试，等到我们逐渐成熟后，在创业规模需要扩充的时候，在打造自己的团队也不为晚。不必用那些风险投资商的眼光来看：“什么再出色的创业计划也具有可复制性，只有团队的整体实力是难以复制的，因此在创业的时候，先看重是否能有超强合作能力的创业团队和人才，而那些徒有想法的单干者是不可能起来的。”所以，对打算创业的大学生来说，更适合单枪匹马、灵活多变、进退自如的创业方式。

（三）计划——创业成功的必要条件

任何创业项目，假如没有详细有效的计划，失败几率将大增。实际上，计划是一张路线图，指引项目实施者如何从当前的位置到达想去的地方，没有它，项目实施者可能到不了那里。大学生创业需要一份详尽可行的创业计划书，作为创业成功的前提。

（四）计划控制 ——保证创业成功的手段

计划控制，说到底就是项目的管理，也就是制定计划，然后按计划执行。如果所有的事情都能够按照计划执行，管理将成为一件简单的作业。但是实际情况并不那么简单，由于环境的变化、认识的偏差、能力的不足等，造成了实际状况与计划的偏离。而要保证项目围绕计划开展，就得用到控制。控制以一定的标准为依据，定期或不定期地监控项目，发现项目活动与标准之间的偏离，并采取必要措施进行解决。要对创业项目进展、费用、质量、风险等都

进行控制。③

政策的现实建议 篇2

关键词：扩大内需,现实困境,对策建议

在当前复杂的国内外经济环境下, 扩大内需已成为保证我国经济继续平稳较快增长的一剂良药。面对国内接连不断发生的严重自然灾害的冲击和世界经济金融形势震荡多变的不利影响, 2008年以来, 我国政府果断决策, 采取了一系列宏观调控措施, 做出了一手抓抗灾救灾, 一手抓经济社会发展的总体部署。2008年11月5日, 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议, 研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施。此次会议将宏观经济调控目标由“一保一控”转为“保字当先”, 将“保持”改为“促进”, 并明确提出10条具体措施, 计划到2010年总共投入4万亿元进行投资, 进一步扩大内需、促进经济增长。

那么如何促进经济增长呢?在当前国际需求不足的前提下, 扩大内需成为有效的途径。从未来的发展趋势看, 扩大内需的前景也是很乐观的。从现阶段来看, 我国农业基础还比较薄弱, 需要大量的投资。地区协调发展对中西部地区也需要大量的投资。消费投资的着力点更多, 存在着巨大的市场潜力。总之, 为抵御国际经济环境对我国的不利影响, 要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 出台更加有力的扩大国内需求措施, 促进经济平稳较快增长。

对于扩大内需促增长政策, 虽然前景乐观, 但是, 我们也不能忽视其在实施过程中遇到的难题和制约因素, 这是我们应对国际金融危机、促进经济增长的认识前提。

1 扩大内需政策的现实困境

1.1 居民消费需求不足

造成国内居民消费需求不足的主要原因在于:工农“剪刀差”依然存在并继续扩大;健全的社会保障体系还未建立起来;一些产品不适应市场消费需求变化;由于收入分配差距较大, 少数高收入者边际消费倾向低, 而绝大多数中低收入者边际消费倾向高却无力购买;消费预期不高直接导致了消费率的偏低。

1.2 居民最终消费持续下降

1.2.1 居民收入水平提高缓慢

作为消费需求主体的居民, 其消费需求的提高依赖于居民收入的增加, 而在我国目前条件下, 居民收入增加是与收入分配密切联系的。当前, 收入分配中存在的问题影响了居民收入的提高, 主要有以下几个方面的原因:

(1) 一些不合理的差距有所扩大, 例如:居民中不同阶层的收入水平的差距变得越来越大, 城乡居民人均收水平的差距也在扩大, 地区收入水平差距也在扩大。

(2) 应该合理拉开的收入差距没有拉开。例如, 脑力劳动者与体力劳动的收入差距, 对企业家的激励机制等等。

(3) 居民收入增长在较长一段时期内较大幅度地落后于GDP增长, 或者说我国社会总产品的最终使用结构发生了严重失调。

1.2.2 居民预期支出提高。

30年来的改革开放, 可以说居民是最大的受益者。但为适应整个经济体制改革进一步深化的需要, 近期的重点主要是住房、医疗和社会保障等制度的改革。这些制度改革的共同特征都要求居民在当前或未来时期要有一笔较大数额的支出, 反映到当前必然是居民推迟当前消费, 即期消费增长放慢。

1.2.3 不适应居民部分消费领域需求的消费环境

当前不适应居民消费领域要求的消费环境方面的问题还是比较多的, 例如:城镇居民人均居住面积仍较低, 限制了居民对装饰材料、家具家电等的消费;受输电线路特别是农村输电线路覆盖面及负荷偏低的限制, 影响了居民对空调、冰箱等家电的消费;道路拥挤、停车摊位偏少, 影响了一些大城市居民对汽车的消费。

1.3 扩大内需经验的缺乏

中国的特殊国情注定要走自己的扩大内需之路, 只能像改革开放一样, 边走边积累经验。近代中国一直在过“穷日子”, 政府过去关注更多的是如何扩大生产, 因此在扩大内需方面相对缺乏经验。其实, 中国早在1998年朱基任政府总理时, 就为应对亚洲金融危机提出要扩大内需。

2 扩大内需的对策建议

2.1 改善供给与扩大内需应相互促进, 共同发挥作用

扩大内需是一种促进经济走出低谷、实现良性增长的方法, 但只靠扩大内需是远远不够的, 也只能见效于一时。众所周知, 需求与供给是一个硬币的两面, 很难分开, 需求能够拉动供给, 供给也能创造需求, 他们的作用是相互的。政府用积极财政政策直接增加需求, 同时还必须改善供给, 并在此基础上扩大内需。

2.2 理顺收入分配关系, 逐步提高居民收入

由于目前我国消费需求不足的根本原因在于在国民收入分配中, 居民收入增长速度长期相对落后于经济增长, 因此, 我们必须注意从调整收入分配关系入手, 提高最终消费率, 逐步把过高的积累降下来, 使居民的收入和消费水平能与国家的生产能力相适应, 实现二者之间的良性循环。

2.3 投资消费双向启动, 加强启动消费力度

无论从短期还是从长期来看, 扩大内需都需要同时注重投资需求和消费需求, 而且从长期来看, 归根结底最重要的还是消费需求。我认为应确立“稳投资、促消费”的对策, 依靠政府与市场两种力量, 在促增长与实践科学发展观之间寻找平衡。

2.4 全面落实财政政策, 有效用好财政资源

在目前条件下, 国家财政投资除了对基础设施建设投资之外, 还应当考虑对一些有较好市场前景的国有项目适当投资。有效利用财政资源, 还应该通过各种方式带动全社会高新技术产业的发展。稳妥落实各项改革, 稳定居民未来预期。总之, 各项改革的时机选择需要考虑宏观经济形式, 恰当错开安排, 以利于保证必要的消费和投资需求。

2.5 发行专项建设国债, 发展开拓资本市场

实行积极财政政策, 实际上就是扩张性的财政政策, 需要扩大赤字, 发行国债。在2008年国家出台4万亿经济刺激政策后, 2009年将发行5000亿至6000亿元新的国债, 2010年还有7900亿元的国债到期, 国家需要发新债偿旧债, 因此明年国债发行的总规模至少在1.3万亿元以上。此外, 为充分发挥地方的积极性, 2009年国家有计划地允许地方发行一定数量的政府债券, 同样也可以起到扩大内需的作用。

2.6 发挥大国优势, 积极开拓国内市场

立足国内, 扩大内需, 是从我国实际出发的必然选择, 是一项积极的应对金融危机的措施。这是因为:第一, 我国是一个大国, 具有较大的回旋余地和特殊优势;第二, 应从战略性高度看待扩大内需, 而不应把它看作是权宜之计。这次全球金融危机的影响至少在2～3年内都过不去, 甚至可能引发全球性的经济衰退。因此, 我们不可能去被动的等待国际经济形势的回暖, 而必须主动地寻求发展的新路, 所以扩大内需就显得极为必要;第三, 我国的市场广大, 消费增长点多, 扩大内需的潜力也相当巨大。

2.7 善于总结经验, 向经验丰富的国家学习

首先, 自1998年以来, 中国在扩大内需方面积累的经验, 以及应对亚洲金融危机时积累的经验, 都是值得总结的。如果把过去的经验进行系统总结, 应能成为今天的有效武器。其次, 向他国取经。亚洲金融危机曾导致东亚各国经济严重衰退, 各国均采取一系列扩大内需的政策措施:赤字财政是东亚各国采取的最直接措施;降低利率、鼓励银行放贷、增加某些行业的就业机会, 以及大幅减税刺激消费等, 则是西方国家常用的切入点。实际上, 这些措施在中国都有土壤。

总之, 当前扩大内需促增长, 是我国宏观经济调控的基本政策取向, 在今后相当长一段时期内将保持不变。当然, 这一政策的实施, 还要注意处理好两层关系:一是政府与市场的关系。不要为了促增长, 过于强化政府干预, 要注意发挥市场配置资源的基础性作用;二是促增长与践行科学发展观的关系。不能为了促增长, 就忽略了长期改革的目标, 应注意发展的平衡和协调。

参考文献

[1]张晓晶, 常欣.扩大内需的历史经验与政策建议[J].中国金融, 2008, 12, 17.

[2]陈伯庚.论消费政策调整[J].经济学家, 1999, (1) .

[3]刁永作.扩大内需:中国经济增长的现实选择[J].经济纵横, 1999, (2) .

政策的现实建议 篇3

【摘要】加强教师队伍建设是提升教育质量，促进教育均衡发展和内涵发展的首要保障和关键举措。近年来，随着国家一系列重大项目的施行，我国教师队伍在素质提升和均衡配置上均取得了可喜的成绩。但师资配置在区域间、城乡间和校际间仍然存在较大差距。调研发现，乡镇中心小学教师队伍整体素质与县镇小学多项指标已接近.个别指标甚至超过县镇小学；而村小学和教学点教师队伍建设现状却不容乐观，在农村学校中已形成乡镇中心小学与村小学、教学点的新的不均衡。加强教师队伍建设，必须进行“底部”攻坚.大力加强村小学和教学点教师队伍建设势在必行。

【关键词】村小学和教学点；教师队伍建设；现实困境；政策建议

中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）将加强教师队伍建设作为我国教育改革和发展的首要保障。百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。加强教师队伍建设，已成为提升教育质量，促进教育均衡发展、内涵发展的关键举措。近年来，随着“网联计划”、“特岗计划”、“硕师计划”和“国培计划”等重大项目的实施，我国教师队伍素质在整体提升，其配置也逐步趋于均衡。但由于城乡教育二元体制和重点学校政策的影响，师资配置在区域间、城乡间和校际间仍然存在较大差距。

笔者曾对一些县镇小学、乡镇中心小学、村小学和教学点的教师队伍建设进行了实地调研。在调研中发现，乡镇小学教师队伍整体素质与县镇小学多项指标已接近，个别指标甚至超过县镇小学。但村小学和教学点教师队伍现状却不容乐观，有很多指标远落后于乡镇中心小学，这在农村学校中又形成了乡镇中心小学与村小学和教学点的新的不均衡。鉴于此，笔者认为，加强教师队伍建设，必须进行底部攻坚，大力加强村小学和教学点教师队伍建设势在必行。

一、现实困境

1.素质水平困境

笔者在对县镇小学、乡镇中心小学、村小学和教学点的教师队伍素质水平调研中发现，村小学和教学点的教师原始学历最低、高级职称最少、教学水平堪忧。

原始学历最低。许多在职教师只是出于职称评聘的功利化考虑来提升自己的学历水平，往往是哪个学科好毕业，就学习哪个专业，许多院校出于经济收益的考虑，放松了对学员和教育质量的要求，使获得相应学历的教师学力不足。所以，原始学历还是评价教师素质水平的一个重要指标。在被调研的学校中，原始学历本科及以上学历比例最大值为58.3%（县镇小学），最小值为0（村小学和教学点），县镇小学平均为24.2%，乡镇中心小学平均为20.3%，村小学和教学点平均为7.8%，差异系数为1.05，远大于国家义务教育均衡发展督导标准的0.65。可见，村小学和教学点的教师原始学历水平远低于县镇小学和乡镇中心小学。

高级职称最少。在被调研的学校中，一级教师及以上专业职称比例平均为62.8%，最大值为80.0%（县镇小学），最小值为49.5%（教学点），县镇小学平均为62.6%，乡镇中心小学平均为56.0%，村小学和教学点平均为50.9%，差异系数为0.14。高级教师专业职称比例平均为2.1%，最大值为5.O%（县镇小学），最小值为0（村小学和教学点），县镇小学平均为3.8%，乡镇中心小学平均为2.2%，村小学和教学点平均为0，差异系数为0.91。从高级别职称比例来看，县镇小学略高于乡镇中心小学，远高于村小学和教学点，一级教师及以上专业职称比例相对均衡，而高级教师专业职称比例差异较大，特别是村小学和教学点却没有高级教师。

教学水平堪忧。新课程改革从教学理念、教学方法和教学手段等各方面都给教师带来了积极的影响。但从实地调研来看，新课程改革却对村小学和教学点的教师影响不大，特别是对大多数年龄较大的民办转公办的教师来说几乎没有影响。从民转公教师比例来看，被调研学校中最大值为100%（教学点），最小值为0（县镇小学），县镇小学平均为0.5%，乡镇中心小学平均为33.0%，村小学和教学点平均为51.0%，差异系数为1.23。村小学和教学点教师中一半以上为民转公教师，这些教师没有受过正规的师范教育，年龄又偏大，接受新理念、新技术较慢，有的教师甚至排斥多媒体教学。

2.专业发展困境

《小学教师专业标准（试行）》（以下简称《专业标准》），对新时期小学合格教师专业素质提出了基本要求。对照《专业标准》，在调研中我们感触最深的是在专业发展上，村小学和教学点的发展环境不利，教师培训缺少实效。

发展环境不利。发展环境对教师专业发展会产生很大的影响。村小学和教学点教师数量少，大多数学科都只是一个年级一个老师，有些学科是几个年级一个老师，教师间平时没有集体备课、研讨的条件，想在网上查找解决问题的答案，条件又不具备。调研中发现，大多数村小学和教学点都不具备上网条件，有的即使能上网，但其设备又陈旧又少、网速又慢。另外，多数村小学和教学点都缺少能够真正引领学校教师专业发展的有水平的校长。

培训缺少实效。笔者在调研中发现，对各级各类培训国家和地方都投入了大量的人力物力，但培训效果却不尽如人意。培训中普遍存在着各级培训不能合理兼顾、培训名目繁多、学校应接不暇、工学矛盾突出，有些培训内容还缺乏针对性、脱离教育教学实际等情况。特别是村小学和教学点的教师培训问题更为突出，最受教师欢迎的培训方式是外出脱产培训，但一些高质量的国家级和省级的培训很难有村小学和教学点的教师参加，这样的机会大多会优先分配给乡镇中心小学。而大多数村小学和教学点教师只有机会参加县镇举行的教师培训，到市州或省城参加培训成为他们的一种奢望。又因为网络条件的缺失，村小学和教学点教师的远程培训也难以实现，使培训缺少实效。

3.师资管理困境

师资管理水平是教师队伍建设的重要保障。调研中发现，村小学和教学点的师资管理整体呈松散、粗放型管理，具体表现为年龄老化严重、超编缺编并存、教师交流流于形式。

年龄结构失衡。在被调研的学校中，30岁以下教师年龄比例平均为9.9%，最大值为27.1%（县镇小学），最小值为0（村小学），县镇小学平均为11.8%，乡镇中心小学平均为7.7%，村小学和教学点平均为5.9%，差异系数为0.9；50岁以上教师年龄比例平均为22.5%，最大值为71.4%（村小学），最小值为9.5%（县镇小学），县镇小学平均为15.4%，乡镇中心小学平均为15.9%，村小学和教学点平均为39.2%，差异系数为0.72。从中可以看出，村小学和教学点教师30岁以下的年轻教师比例要小于乡镇中心小学和县镇小学，50岁以上教师比例要远高于县镇小学和乡镇中心小学，有的村小学50岁以上教师比例甚至高达71.4%。可见，在村小学和教学点中教师年龄老化现象非常严重。

超编缺编并存。调研学校中有一个教学点共有3个年级21名学生，按照某省规定的比例，只能配置1个专任教师，且要承担三个年级的语文、数学、音乐、体育、美术、信息等所有科目的授课任务，很显然，这是不可能完成的任务。事实上，这个教学点配置了6名专任教师，按此比例即超编5人，超编率为500%。但即便如此，其音乐、体育、美术、英语等紧缺学科仍然缺少专任教师。在村小学和教学点教师兼课现象非常普遍，多数教师一人要教多个学科，写数本教案，一些学校由于实在没有教师兼课，一些科目就干脆不开改成自习课，很多村小学和教学点都有两套课程表，一个平常用，另一个应付检查用。这使教学质量难以保证。

交流流于形式。城镇教师支教及城乡教师间交流是提升农村学校教师素质的重要途径。被调查的某省虽没有出台教师交流的专属文件，但在调研中发现，其县域间城镇教师支教已成为常态，但效果并不理想。主要表现为城镇学校很不情愿派出本来就很稀缺的骨干教师，派出的多为顶不了岗或是小学科教师，有的学校甚至将到农村支教看作是对教师的惩罚。而一些骨干教师支教又基本不到村小学和教学点，这些优秀的资源多被乡镇中心小学享用。农村学校对支教教师又爱又恨，一方面他们非常渴望有城镇高水平教师的指导引领；一方面又担心支教教师不好考核、难于管理，只是出于功利目的到农村镀金，不把心思放在教学上。城乡间教师交流由于存在着各种制约因素还没有建立相应机制，有的只限于县镇内、乡镇内进行交流。

4.地位待遇困境

自《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定了农村学校教职工工资由县级人民政府统一发放后，我国广大乡村教师的工资发放才逐步有了保障。但与县镇学校比村小学和教学点教师的待遇还是偏低，职业无吸引力。

教师待遇偏低。以班主任津贴为例，被调研的县镇小学都增至了一百元到几百元不等，因为这些学校都有生源较多的校代幼儿园，收取的费用学校可以用于改善教师待遇。而村小学和教学点教师通常是“一个萝卜几个坑”，这些学校大都没有师资条件开设校代幼儿园，有的学校也只能靠出租一点儿闲置之地来填补一下因为生源少而极度紧缺的办公经费，而教师福利待遇根本无法考虑，班主任费大都维持在二十几年前的12元标准。国家在诸多政策文件中规定的对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，其工资、职务职称晋升、发放津补贴等优惠政策，在所调研的村小学和教学点中没有体现。

职业无吸引力。教师待遇偏低、乡村条件艰苦、距离城镇较远、发展环境不利等多方因素，使村小学和教学点教师职业缺乏吸引力。许多村小学和教学点的校长都表达了留不住优秀教师的无奈，苦心培养的骨干教师最后也都“飞”了，大多被县镇小学“挖”走。面对村小学和教学点优秀教师外流现象，有些县（市）教育局进行了行政干预，结果是乡镇中心小学由于交通相对便利、专业发展环境相对较好等原因，又成了许多村小学和教学点教师托门子找关系要去的地方。在对学校骨干教师的调研中，以市（州）级骨干教师为例，平均为14.5%，县镇小学最大值为32.2%，村小学和教学点最小值为O，县镇小学平均为21.7%，乡镇中心小学平均为20.3%，村小学和教学点平均为4%，差异系数为0.76。

二、政策建议

我国九年义务教育在2011年底全面实现普及以后，战略性任务已适时调整为均衡发展，成为党和国家以及地方各级党委和政府全力推进的一项重大任务。目前，大多省份都在积极推进县域内义务教育基本均衡发展，但师资配置均衡成了义务教育基本均衡发展的障碍。通过调研我们深切地感受到处于最底层的村小学和教学点教师队伍整体素质要远落后于乡镇中心小学和县镇小学，教师队伍建设进行底部攻坚已迫不及待。笔者认为，解决这个难题要切实增强村小学和教学点教师职业吸引力、大力提高村小学和教学点教师业务水平、积极营造村小学和教学点教师专业发展环境、综合改革村小学和教学点相关体制机制。

1.切实增强村小学和教学点教师职业吸引力

提高教师地位待遇。建议地方政府要积极落实国务院《教师队伍意见》、《均衡发展意见》，以及国务院办公厅《布局调整意见》和五部委颁发的《农村教师意见》中关涉到的教师职务（职称）晋升、教师编制标准向村小学和教学点专任教师倾斜政策、对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师实行工资倾斜政策等逐一尽快落实，切实提高村小学和教学点教师的地位与待遇。据《中国教育报》2012年6月25日报道，湖南省泸溪县从2009年起实行农村教师岗位津贴制度，县财政在预算中安排资金1300多万元，发放村片小教师每人每月岗位津贴1200元，农村中心完小、初中教师岗位津贴每人每月400元；同时，绩效工资也向农村教师倾斜，设立了农教补贴，农村村片小教师每人每月200元，农村初中、中心完小每人每月100元。仅岗位津贴一项，村小教师一年收入就要比城里教师多出1.44万元，不少村小教师年收入可达5万元。不仅如此，泸溪县还实行教师职务评审向农村教师倾斜，农村教师职称晋升的比率和机会超过了城区学校。这些做法破解了农村教师队伍建设难题，促进了城乡教师均衡，很值得借鉴。

完善农业保险的政策建议 篇4

徐立东

国务院总理温家宝在今年“两会”报告上明确表示，今年将积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作。财政部部长谢旭人在接受媒体采访时也表示，今年将在充分总结试点经验的基础上，进一步推进农业保险制度改革，加大保费补贴力度，探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系。应该说这些都是做好政策性农业保险工作的利好消息，但针对目前政策性农业保险存在的诸多问题，保监会财险部副主任郭左践同时又指出：目前在中国搞农业保险，并不重规模，重在探索方法和模式，当务之急是探索出一条适合中国国情的农业保险模式和道路。” 因此必须着力完善政策性农业保险相关政策措施，促进发展现代农业，保证农民增收，解决“三农”问题，构筑和谐社会，建设社会主义新农村。

(一)加大政策性农业保险宣传力度，进一步提高农民的投保意识

目前，发展以优质、高产、高效、生态、安全为核心的农业，建立政策性农业保险公司是农业安全生产不可缺少的一部分。在灾害面前如何使农民经济利益不遭受重大损失，农业保险的作用就显得更加重要。因此，大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，也是我国合理运用世贸组织规则，完善农业保护体系，提高我国农业的生产经营水平和国际竞争实力的必要措施，必须进一步提高农民的投保意识，充分发挥保险的“经济助推器”和“社会稳定器”作用。镇村干部和保险公司应深入农村中去，一边开展形象生动的宣传活动，以增强农民的保险意识，提高农险的有效需求；一边进行细致的调查，了解农民的需求，以提供出供需适路的农险险种，制定出双方都能接受的保险费率。对于农民投保自筹缴费，可以尝试将农业保险与农业补助资金联系起来，还可以从保

险理赔或救灾资金中，拿出一部分出来“以险养险”，增加农业保险保费的筹资渠道。

(二)加大政策性农业保险财政补贴力度，给予农业保险更多政策优惠依据WTO的绿箱政策，我国可以把农业保险作为一项重要的农业支持措施加以实施。2006年6月颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出了补贴投保农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策。而目前除免征种植业养殖业险的营业税外，对农业保险并无其他的财政税收优惠政策，这就要求各级政府加大农业保险的财政补贴力度。从国外农业保险的实际运营来看，无论是通过对农业保险公司的税收减免、经费补贴，还是向农民补贴一定比例的保费，都是作为财政对农业的补偿性投入，是国家农业支持政策的有机组成部分。我国政府可以借鉴其他国家经验，对农业保险经营实行税收减免、优惠贷款等扶持政策，增加间接补贴。对农民农业保险的补贴比例进一步加大，以增强农民对保费的支付能力。中央财经大学保险学院院长郝演苏教授指出，2007年在全国大面积试点的能繁母猪保险就是一个成功案例：政府补贴保费的80%，使48元的财政支出和12元的个人支出，获得了1000元的经济补偿。中国人民保险集团公司总裁吴焰提出，要充分发挥保险对财政投入的放大效应，提高防灾抗灾资金的配置效率。建议将更多防灾抗灾财政资金转换为保险费补贴，利用保险机制提高财政资金保障水平；增加自然灾害保险费补贴范围，发挥财政补贴的带动和示范作用。“补贴农险保费的方式可以使中央财政投入的资金通过保险机制得到乘数倍放大，这是一种很精巧的制度安排”。

(三)加快农业保险基金和再保险机制建立，完善农业保险经营风险分散体系

政府不可能承担全面开展农业保险的全部的巨额补贴负担，农业保险经营风险分散体系的建立，是确保农业保险稳定经营，促进农业稳定生产，农村稳定发

展的必要选择。应当通过农业保险经营风险分散体系的建立和完善，进一步在整个国内保险市场上乃至整个世界保险市场上分散农业保险的经营风险。此外，农业巨灾证券化体系的建立也是必不可少的农业保险经营风险分散方式。农业保险基金的筹集可采取多种方式，多种渠道，建立国家和省市两级农业保险发展基金来支付农业保险的补贴，各级政府财政每年拨出一定的资金设立农业保险基金，用于补贴保险部门的超额赔偿款及适当补贴农民的部分保险费。同时健全再保险机制，再保险机构可以由中央政府建立，如国家政策性的农业保险公司；也可以由其他经审批的保险或再保险公司提供再保险业务，再保险机构为商业性保险公司分保，从而使风险在较大的时间和空间上得以分散，减少商业性保险公司的风险责任，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。例如，美国和政府对本国农业保险提供再保险支持，由联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险(不超过115%)，又限制农作物保险公司的盈利水平(不高于15%)。

(四)加快农业保险经营体制的改革，完善农业保险组织体系

目前政策性农业保险一般采取的是政府支持、保险公司参与的方式操作。以能繁母猪保险为例，就涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和乡镇村等多个部门和组织。把农业保险业务从商业保险公司中分离出来，成立政策性的农业保险公司成为一条可行之路。通过创建新的农业保险经营主体，调整保险产业结构，不断扩大农业保险发展规模，尽快形成我国农业保险经营模式。由国家组建政策性农险机构——中国农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，监督管理基层农险机构，并作为最后保险人接受其他农业保险机构的分保。民政部门、地方政府采取自办或与中国农业保险公司合办的形式建立地方性农业保险公司。此外还应允许商业性保险公司开展农险业务，但要接受中国农

业保险公司的业务指导和资金帮助，其经营行为必须符合农险经营的有关政策和规范。要成立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，这一机构应得到相关人员编制和经费，并作为常设机构而存在。很多西方国家，都是按这种模式推行农业保险。农民经济合作组织是“草根组织”，也可以为农业保险代收农民会员的保费，并参与保险的协调，在突发的灾害查勘、定损理赔等服务方面做些工作。

(五)加强政策性农业保险法制建设，保证农业保险的有序进行

要完善农业保险法律体系，尽快总结各地农业保险试点工作经验，制定和颁布我国的《农业保险法》及其配套的法律法规，对农业保险的目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任及国家对农险的监督管理等重要环节作出规定。明确农业保险是政策性业务，不以盈利为目的，并将实现社会稳定作为首要目标。对农业保险予以规范，使农业保险发展有法可依。在全国性农业保险法出台之前，各地政府也可以试行制订地方法律法规，加快农业保险的法制进程，从而保证农业保险的有序进行。在农业保险的自愿原则上，要真正想使农业保险成为农民和农业的“定心丸”和“稳压器”，很有必要让农业保险成为一种强制险种，以法律的形式加以规范。法国《农业保险法》就规定，对一些关系到国计民生的主要农作物和主要饲养动物实行强制保险。相比而言，我国的农业保险没有任何强制性，对一些关系到国计民生的农作物和主要饲养的牲畜，必须进行强制投保，其费率应相应低一些，具体按不同农作物品种和风险等级来确定，使每个农业生产经营者都有足够的经济承受能力。其他农产品采取自愿的原则投保，保费可以稍高一些，作为一种较高水平的保险手段，但对其最高承保金额应作出规定，一般不应超过一定年数的平均收获量的60％，以防止道德风险的发生。采取这种强制与自愿相结合的保险形式以强化农民的保险意识，提高

农民投保的主动性和积极性。据悉，保监会今年将积极配合国务院法制办和有关部门制定政策性农业保险条例，为政策性农业保险的发展提供制度保证。

（六）加强保险公司内部管理，培育和开放农业保险市场

对形势与政策课的建议 篇5

对于形势与政策课，细想想，我已经上了六次课了。说真的，很开心学校为我们开设这种课程。形势与政策课让我们学到了很多，懂了很多，视野开阔了很多。这个课程内容有着鲜明的政治性和世界的多变性，教育了我们基本的国际政治，让我们渐渐树立起正确的政治方向和国际政治观念。

对于这么有用的课程，本人当然希望它开办的越来越好，越来越符合当代大学生兴趣所向。所以对这门课我想提下个人建议。

一：课程模式

现在我们上这门课都是在大教室上的，一个班就有200多人了，可老师却只有一个。基于如此庞大的数目人群，很多学生就有了懒散的学习态度了。听课兴致也就提不起来了。我们就会有一种这样的心：此门课不重要，听听即可，大可不必用心。可事实则不然。这门课是提高我们大学生的思想政治素质，促进大学生全面发展的重要课程。所以我想建议的是：

1学校能够减小教学班的规模，开设多几个班，从而使学生的听课注意力能达到同一个点上。2采用同伴教育模式，选择与大学生年龄相仿的老师来讲授课程，这样由于思想接近，学生对于该课程就容易接受。

二：教学内容

时势与政策课的主要内容就是对学生进行国际国内形势变化的动态教育，着眼于引导和帮助学生提高观察、分析问题的能力，树立正确的世界观、人生观和价值观。所以我觉得老师所讲授的内容就应该结合当前国际政治格局，国际关系的形成的这种国际环境，摘取经典时事新闻案例，培养学生的国际政治素质，增强学生的公民意识、国家观念，开拓学生的国际视野，引导学生形成正确的政治观念，树立正确的政治方向。另外，老师应该多展现中国与世界的互动关系和发展关系，这样才能 增强我们大学生热爱中国、振兴中国的自豪感与责任感。总之，要想所讲的内容起到用处就应该使教学内容贴近大学生实际，贴近生活实际。

三：教学方法与手段

现在我们上这门课都是处在只有老师讲，而实际交流很少的不乐观上课氛围中。我们学生对老师的抵触心理很强。如果不是像我们林焕章老师那样很搞笑幽默的老师，我们同学跟本就不想融入老师的教学中，不想走进老师的思想里。所以说，这样的课程上了也是白上。与其上一节沉闷而毫无作用的课，倒不如花点心思把课堂气氛搞活。所以本人只想建议一下的是：

1、上课多采用视频教学模式，在讲授的同时，辅助放映有关录像资料。

2、增加多一点互动环节，例如采取分组讨论形式或抢答形式来提高同学的兴致。这样教学的效果才会有所提高。

全面提升反恐能力建设的政策建议 篇6

当前，恐怖主义活动的泛滥，已成为影响世界和平与发展的重要因素。反恐部门作为反恐斗争的基本力量.必须坚决贯彻“积极防范、高效处置”的指导思想，牢固树立居安思危的忧患意识和使命意识，以时不我待的精神，做好反恐斗争准备。

一、反恐怖斗争的新特点

步入信息时代，威胁国家安全和影响社会稳定的传统与非传统因素相互交织，反恐怖斗争显现出许多新的特点。一是反恐环境愈趋复杂。当前，一些西方敌对势力妄图借助一切手段对我国实施颠覆破坏，不惜从资金、技术和人力上支持恐怖组织对我国进行恐怖活动，从而破坏我国和平稳定、快速崛起的大好局面。同时，随着经济全球化和信息技术的广泛应用，恐怖事件发生的环境不再是孤立或特定的，不同地域、不同类型的恐怖活动彼此呼应、连锁反应的趋势明显加剧，且蔓延的范围广、速度快。二是反恐对象愈显智能。信息技术在社会生活中的普及使得恐怖组织运用网络、信息等高科技术的能力日益增强，他们中不乏具有科技知识和丰富阅历的各类人员，可能拥有实施恐怖活动的各种高科技手段，且建立了比较严密的组织机构，行动方式将更趋多样、复杂和隐蔽。三是反恐影响愈加广泛。在信息化的社会环境中，恐怖事件无论规模大小，都会引起广泛的社会关注，如处置不当，事态发展都有可能在国内外迅速传播和展现，都会影响国家和反恐部门的形象，威胁到社会的稳定和人民群众的生命财产安全。面对现实压力和挑战，反恐部门要圆满完成反恐任务，就必须进一步统一思想，准确把握反恐斗争的形势和特点，以提升反恐部门进行反恐怖作战能力为目的，有针对性地做好各项准备工作。

二、加强装备建设，筑牢反恐斗争的物质基础

（一）建立完善信息系统，提高反恐怖斗争指挥效能。及时、准确的情报信息是展开反恐怖行动的前提，是指挥员定下决心的基础。而科学、高效的一体化指挥信息系统是增强侦查情报预警能力，整合反恐力量，提高快速反应和处置能力，确保反恐斗争胜利的重要物质保障。一是要改进和发展高技术侦察手段，提高获取情报信息的能力，利用信息技术、光学技术、网络技术等高科技手段，灵活采用多种侦察方式，全天候、全方位、全时段地获取情报信息。二是完善情报侦查系统，拓宽情报收集渠道。信息化条件下，恐怖活动的组织、策划水平和保密程度越来越高，并大量使用了网络技术和计算机技术等高科技手段，加大了我获情报的难度。反恐部门要充分发挥自身优势，扩展情报来源，在提高部门系统内部骨干网效能的基础上，通过“联指”协调，加强与地方政府、公安机关、安全部门、军事部门等有关部门的联系，确立情报信息共享机制，建立由情报信息系统支撑的多渠道、多层次、多方位的军、警、民联合反恐信息网。

（二）加快发展武器装备，丰富反恐斗争的物质手段。武器装备是提高反恐作战能力的关键因素。在信息化条件下，面对恐怖活动高技术化的发展趋势，反恐部门要完成反恐任务，必须提高自身武器装备的技术含量，发展专用的反恐怖武器装备。要着眼快速到位、有效防护、高效处置的目标，及时补充必要和急需的装备器材和战备物资，重点加强机动部（分）队和执勤中队应急小分队防暴、防弹、排爆、灭火等专业装备建设，确保部门遂行任务中“打、防、吃、住、行、医”的需要。要以提高反恐能力为牵引，通过引进、改造和研发的方式，加强和改善反恐作战的通用及专用武器装备。

三、提升反恐怖能力建设的几点建议

适应形势发展，紧紧围绕“处突反恐有把握”这个目标和要求，抓住反恐怖斗争准备这个关节，下功夫解决影响和制约部门反恐能力建设的矛盾即问题，促成反恐能力的不断跃升。

（一）坚持任务牵引，推动理论创新。理论是行动的先导。反恐部门要对恐怖袭击进行有效防范，做好反恐怖斗争准备，必须坚持理论对实践的指导。要以反恐任务的需要为牵引，深化反恐怖斗争的理论研究；要善于对国内外反恐怖行动的经验教训进行深入分析研究。找出规律性的东西；要善于根据恐怖主义活动的迹象研判其发展趋势，并做出科学预测；要针对反恐斗争的特点，提出防范措施和手段；要善于对反恐斗争的原则、力量运用等问题进行系统的研究，探索切实可行的战法。总之，通过研究创新，建立完整的反恐怖作战理论体系，为反恐行动提供科学完备的理论指导。

（二）完善反恐预测，提高反恐能力。担负反恐斗争任务的部门，要不断完善各种预案，做到一种预案多种用途，一种情况多种预案，一种预案多种手段，确保能够有效地防范和打击各种形式的恐怖活动。要充分利用信息技术和高科技手段，不断完善反恐部门反恐模拟训练系统，实现网上模拟训练，检验反恐预案的正确性，提高反恐演习的效果，使官兵熟练掌握各种防范的预案及其任务，全面提高部门反恐怖作战的水平。

（三）、多部门多警种协同作战

各市县（区）应及时成立反恐应急中心建立反恐数据库，每年就反恐工作召开交流研讨会，借鉴学习、优势互补、全面提高反恐能力。地方各反恐机制各警种发现恐怖活动线索或可疑情况，立即在全国范围内通报，做到信息资源共享，力争把事态控制在萌芽状态，也使恐怖分子无处可藏，无路可逃。各警种根据现实需要协同作战。如交警、巡警可以合二为一。现在有好多地方是：巡警只负责巡逻，遇到堵车及交通事故则束手无策；交警只负责交通，遇到打架斗殴，不配合检查及暴击抗法者还得另外报警。这种情况无形中加大了警力的投入，造成了警力资源浪费，而且遇到突发性事件还会失去有效控制的第一时间

（四）基层一线民警佩枪佩械上岗

在一线工作的正式民警应佩枪上岗，佩枪前需经过严格的岗前培训与考核，熟悉枪支性能与使用方法，经考核合格后方可拥有佩枪资格。对政治素质不合格，脾气暴躁，家族有精神病史等，存在隐患问题的警员不予佩枪，佩枪的一线民警遇到突发性事件后，在鸣枪示警无效后必须果断处置。协警上岗配备必要的实战警械装备，如催泪瓦斯，防暴叉等。恐怖分子疯狂残暴，一线民警佩枪上岗，其目的就是随时进入战斗状态。

（五）公安、武警、武装巡逻，演练、盘查常态化

地方各级公安和驻地武警在平时执勤训练之余，可加大力度进行武装巡逻与盘查，地方相关单位（如医院、学校、企业等）。必须积极配合反恐演练，把反恐演练做为一项科目经常进行实战训练。各治安检查站要经常不定时进行盘查，使武装巡逻，演练与盘查常态化，从而给犯罪份子最大的震慑力。

（六）重点单位定人、定物、定位执勤

重点单位（如城市供水，学校等地方）门口附近要安排警车、警力、定人、定位执勤；重要场所（如医院、车站等地方）要根据场所具体情况安排警力执勤。增设安检设施可配置安检门等设备。配备保安人员的场所，保安人员必须培训上岗，且要具备一定的反恐处突能力，同时必须佩带有效的防暴器械。社区，广场等人流量较大的地方，要增加警力加强常态化武装巡逻。

（七）各市县（区）建立反恐应急机制

恐怖分子严重地侵害了人民群众的生命和财产安全，各地市、县（区）应尽快建立建全反恐应急机制。反恐应急机制应以切实能维护人民群众的生命和财产安全为出发点，以有效防范为基础，以法律法规为保障，建立一支领导有力，制度建全，责任到位，信息全面，反应迅速，果断出击的高效反恐力量。反恐机制应由公安、武警、消防、医院、政府等部门构成，遇有突发性事件，确保能达到多方合力、协同作战、反应灵敏、高效有序。

（八）大力宣传提升全民反恐意识

各级地方政府与公安部门及时研究制定出反恐常识与技能的文字、图片、影像等资料，按管辖范围进行有效宣传，让人民群众在面临突发性事件时做到有效防范，应对有方。从而将伤亡和损失降低到最低程度，宣传应突出反恐常识，如：遇到突发性事件，不要围观扎堆，保持冷静；进出各种场所靠右行；各场所门口禁止摆放行李杂物；在需要排队的地方，自觉排队、有序出入，严禁拥挤插队，为了遇到突发性事件便于疏散；在自身条件允许的情况下方可出手救人，不可盲目的见义勇为，以减少不必要的伤亡；在自身条件确实具备的情况下，则要及时出手制服施暴者；不要大声尖叫，引起不必要的恐慌，根据情况果断而有效地做出自救或帮助他人脱险的举动。

政策的现实建议 篇7

从2003年4月党的十六届三中全会提出“探索建立政策性农业保险制度”以来, 政策性农业保险财政补贴品种逐年增加, 覆盖地区逐渐扩大, 保费补贴比例逐年提高, 区域性农险经营模式逐渐定型, 参与经营的商业性保险公司越来越多, 保费收入迅速增长, 支付农民的灾害赔偿逐年增加, 有效发挥了农业保险自然灾害补偿的重要作用。

(一) 政策性农业保险覆盖范围稳步扩大

农业保险覆盖地区由2007年中央财政实施保费补贴的内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六个试点省 (区) 扩大到全国;农业保险覆盖的种养业品种由2007年试点初的玉米、大豆、小麦和棉花四个品种扩大到2012年的水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏羚羊和糖料作物15种。

(二) 保费补贴持续增加

为有效减轻农民负担, 充分调动农民参保积极性, 中央、省、市、县 (区) 各级财政都对参保农民给予保费补贴, 合计比重高达60-80%, 其中:中央财政补贴35% (西部地区补贴40%) , 省财政补贴25%, 县 (市、区) 财政补贴15%, 参保农户 (龙头企业、专业合作经济组织) 承担20%。各级政府的财政补贴有效调动了农民的参保积极性, 为政策性农业保险迅速发展发挥了重要的引导作用。

(三) 农业保险的经营主体逐渐增多

2003年以前, 国内只有中国人保财险和中华联合两家财险公司经营农业保险。2004年以后, 经营农业保险的公司数量迅速增加, 目前已达到20多家, 以全国性保险公司和专业保险公司组成的农业保险经营网络初步形成, 以中国人民财产保险股份有限公司、中华联合财险股份有限公司、安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司、阳光农业相互保险公司等为主体的经营格局基本确立, 并形成了六种政策性农业保险试点模式, 即上海市的“安信模式”、吉林省的“安华模式”、黑龙江省的“互助制模式”、浙江省的“共保体模式”、四川省的“安盟模式”和江苏省的“联办共保模式”。

(四) 农业保费收入快速增长

2004-2012年, 我国政策性农业保险原保费收入由3.94亿元增加到240.13亿元, 增长59.95倍, 农业保险已成为全国财险业务第三大险种。从世界范围看, 农业保费收入规模已居全球第二、亚洲第一, 已成为仅次于美国的全球第二大农业保险市场。保费收入增速除2010年低于20%外, 其余年份增速均在20%以上, 农业保险事业保持旺盛发展势头。

(五) 灾害补偿功能日渐显现

据保监会统计, 到2012年末, 农业保险共向7000多万参保农户支付保险赔偿超过400亿元, 户均赔偿近600元。农业保险赔偿已成为农民灾后恢复生产的重要资金来源。

(六) 农业保险立法取得阶段性进展

《农业保险条例》于2012年11月12日由国务院颁布, 并于2013年3月1日起施行, 明确了农业保险业务经营主体和规则, 提出将采取保险费补贴、税收优惠等措施支持农业保险。《条例》的颁布实施, 不仅使我国农业保险将逐步走上法制化、规范化管理轨道, 做到有法可依, 而且将有助于建立和完善农业保险发展的财政补贴、税收优惠和巨灾风险分散机制。

二、政策性农业保险发展过程中存在的困难和问题

(一) 立法进程缓慢, 制度建设滞后, 政策性农业保险发展困境重重

政策性农业保险发展的国际经验告诉我们, 农业保险要发展, 法律制度要先行。但从我国农业保险发展实践看, 法律制度建设的滞后始终是制约政策性农业保险快速发展的重要因素之一。

1. 立法进程缓慢。

建国后我国农业保险经历了四个发展阶段, 但都是根据当时中央、省、市、县各级政府发布的政策性文件进行的, 农业保险发展一直处于“无法可依”状态, 缺乏有效的法律制度支撑。尽管2012年国务院颁布的《农业保险条例》填补了这一空白, 使我国农业保险逐步纳入法制化、规范化轨道, 但《条例》属于政府性法规, 尚未上升到国家法律层次;而且《条例》并没有把农业保险定位于“政策性农业保险”范畴, 亟需尽快研究制定《农业保险法》, 以法律的形式对“政策性农业保险”给予明确定性。同时, 绝大多数省、市、县各级政府都没有制定出台过相关的法规、规章, 政策性农业保险的法律环境建设严重滞后。

2. 制度建设滞后。

我国农业保险在完全意义上的发展, 只有1982-1993年在国家财税优惠政策支持下的亏损经营阶段和2007年以来 (2007-2013年) 各级财政进行保费补贴的政策性农业保险阶段, 前后加起来不到20年。由于发展起步迟、时间短, 而且前后两个阶段财政支持政策不完全一致, 还没有形成一套较为成熟的农险制度模式。加之2007年中央财政实施保费补贴试点以来, 政策性农业保险经营主体呈现多元化发展态势, 各地财税支持政策的不一致和各商业性保险公司的经营管理模式不一致, 导致政策性农业保险在种养业保险品种选择、试点范围确定、风险保障水平、保险费率核定、查勘定损标准、财政补贴比例、损失赔偿标准等方面都呈区域化发展态势, 没有形成全国统一的制度标准, 在一定程度上影响了政策性农业保险可持续发展。

(二) 政府缺位、商业性保险公司趋利和绝大多数农民保险意识淡薄三根“软肋”严重导致政策性农业保险市场有效供需不足

1. 政府既作为农业保险的间接需求方, 同时又作为政策性农业保险市场的监督管理者和制度提供者, 无论在法律制度建设和宏观调控力度方面, 还是在财税优惠补贴机制建设和财政支农资金结构调整方面, 或是在市场监管规范方面, 都存在着指引力度大、指导力度弱和财税支持不到位等问题。

2. 商业性保险公司“趋利”倾向和本位主义严重。一方面在承保农业保险问题上同政府进行利益博弈, 讨价还价甚至故意抬高门槛, 缺乏积极主动承担农业保险的社会责任感和社会利益观;另一方面在向农民因灾支付赔偿时, 少数商业性保险公司故意抬高赔付门槛或降低赔付标准, 甚至在无灾害损失发生时赚个“盆满钵溢”, 丧失了企业作为一个社会成员的责任和服务意识。

3. 广大农民没有接受到广泛的农业保险基本知识和理赔机制的宣传教育培训, 还没有充分认识到参加农业保险是防灾减损、增加收入的最有效手段, 要么对自然灾害损失听天由命, 抱残守缺;要么一味等待政府救济。这种“靠天吃饭, 听之任之”的麻木无知导致了农业保险市场有效需求的严重不足。

(三) 政策性农业保险发展中存在着三个强烈反差

1. 行政推动力度大与农业保险覆盖面低形成强烈反差。在我国政策性农业保险发展过程中, 政府积极引导和行政强力推动是新阶段农业保险快速发展的一个重要特征, 无论是连续十个中央一号文件的方向性引导, 还是保监会、财政部等中央相关职能部门配套出台的政策性支持, 还是地方各级政府密集制定的落实方案、实施办法和工作任务分解, 无不体现了行政强力推动在我国农业保险发展中的巨大作用。在这种行政力量强力推动下, 农业保险发展迎来了“黄金十年”, 但也要清醒地认识到, 从农业保险试点中央财政补贴品种来看, 仅有15个种养业品种, 各省 (区、市) 自行安排财政保费补贴的品种也十分有限, 覆盖面还很狭窄;从行政区域覆盖范围来看, 虽然试点已经覆盖全国各省 (区、市) , 但做到全覆盖的只有黑龙江垦区和安徽省等少数地区, 其他省 (区、市) 之间、省 (区、市) 内市州之间、市州之内县 (区) 、乡镇、村社之间进展极不平衡, 发展差距很大, 亟待进一步扩大试点范围, 增加补贴品种, 尽快实现政策性农业保险全覆盖。

2. 财政保费补贴比例相对较高与农业风险保障水平较低形成强烈反差。为充分调动农民参加农业保险的积极性, 减轻其经济负担, 中央、省、市县各级财政对参保农民给予了60%-80%的保费补贴, 为农业保险的迅速发展发挥了重要作用。如浙江省2011年各级财政对农业保险的保费补贴已经达到保费收入的81.68%, 其中公益林火灾保险由财政全额承担, 水稻、小麦、油菜、大麦保险保费补贴达到93%。但与此形成强烈反差的是, 农业风险保障水平比较低。种植业补贴险种的保险金额原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本, 包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本六项, 而目前农业保险金额是2007年确定的, 参照的是以前年度的直接物化成本, 以此确定的保险金额已经远远低于农民的实际成本支出。据财政部估计, 农业保险保障水平与直接物化成本的差距, 全国平均水平在35%左右。如河南、山东、北京、吉林四省市的小麦、玉米、棉花、能繁母猪保险金额分别为200-500元/亩、200-400元/亩、225-600元/亩、800-1000元/头, 保险费率分别为2.5-7%、2-10%、3-8%和6%, 保障水平之低可见一斑。

3. 农业保险保费水平偏高与赔付水平偏低形成强烈反差。相对较低的农险保障水平而言, 现行2-10%的农业保险费率与现行家庭和企业财产0.2-3%的保险费率相比明显偏高;但与此同时, 在风险保障水平比较低的情况下, 商业性保险公司往往还规定有一定的绝对免赔率。例如, 吉林省农业保险的起赔点为灾害损失达到30%, 在此规定下, 每年能获得赔付的农户相当少。另据调查中一些农户反映, 黑龙江即便减产接近60%, 理赔额度也只有几十元, 占保险金额比重很低, 难以起到灾害补偿的作用 (这里需要说明的是本文所称赔付水平低是指正常年景条件下和某地区局部或个别农作物品种发生轻度灾害损失的情况, 不包括几个市州、省区或十多个省区大面积发生巨额自然灾害损失的赔付情况) 。

(四) 农业保险可持续发展存在三大瓶颈制约

严重自然灾害发生频率高与农业巨灾风散机制尚未建立之间, 农业保险区域性分散管理现状与农业保险组织管理体系不健全之间, 农业保险经营业务技术要求高、管理难度大与技术业务人员队伍建设步伐滞后之间构成了农业保险可持续发展的三大瓶颈制约。

1. 严重自然灾害发生频率高与巨灾风险分散机制尚未建立严重制约农业保险可持续发展。农业风险的高度相关性使得农业保险经营始终面临巨灾风险, 这是世界农业保险发展中的一个普遍规律。对于农业保险来说, 有时一个风险单位往往是涉及数县、甚至数省。据统计, 过去十年里, 我国农作物平均受灾面积4600多万公顷, 成灾面积2500多万公顷, 平均成灾面积占农作物总播种面积的16%。此外, 我国各地地理及自然条件差异很大, 北方易受冻害、旱灾影响, 南方易受洪涝、虫害影响, 东南沿海易受台风袭击, 即是在全国普遍大丰收的同时, 仍有严重减产的地区。数据显示, 2006年川渝大旱粮食减产100多亿斤, 2007年东北大旱减产120多亿斤, 2008年雨雪冰冻灾害造成直接经济损失42.88亿元 (当年2月农业保险综合赔付率一度接近400%) (详见表1) , 2009年东北及内蒙古大旱减产160多亿斤, 2010年也有12个省份减产。但面对低概率、突发性、高损失的农业巨灾风险, 我国目前尚未建立起有效的农业巨灾风险分散分摊机制, 突发性的高额赔付率导致不少商业性保险公司把农业保险视为畏途, 望而却步。如2009年8月中旬山东部分县市遭受大风强降雨天气, 大面积投保玉米全损, 由于缺少巨灾风险分摊机制, 部分承保公司赔付额是当年农业保费的十倍, 这极大地影响到了保险公司2010年度的承保积极性。

2. 农业保险区域性分散管理现状与全国性组织管理及经营服务体系不健全构成农业保险可持续发展的一大严重障碍。到目前为止, 我国农业保险实践中的成功案例大都是区域性的, 国内出现了上海市的“安信模式”、吉林省的“安华模式”、黑龙江省的“互助制模式”、浙江省的“共保体模式”、四川省的“安盟模式”、江苏省的“联办共保模式”等六种成熟农业保险模式, 为建设全国性农业保险制度进行了有益探索和积极尝试。这六种保险模式的一个共同特征是均由商业性保险公司按市场化原则运营农业保险业务, 政府提供程度不同的财政补贴支持;但各种模式之间以及不同省区之间, 无论在保险金额、保费厘定、损失评估方面, 还是在保险品种、理赔程序等方面, 都存在较大差异。与此相联系, 我国到目前还没有建立起全国性的农业保险制度体系、组织管理体系和经营服务体系, 保险制度政出多门, 组织管理各行其是, 经营服务复杂多元, 并缺乏监督管理主体, 这与目前快速发展的政策性农业保险工作形势极不相称, 也使农业保险可持续发展面临严峻挑战。

3. 农业保险技术要求高、经营管理难度大与农险队伍建设严重滞后的矛盾成为制约政策性农业保险发展的最直接障碍。农业保险金额难确定、保险费率难厘定、灾害损失难评估、理赔工作难进行以及逆向选择和道德风险难防范等“五难”导致农业保险工作客观上存在着技术要求高、运营成本高、经营管理难度大和农业巨灾风险难分散等问题, 必然要求有一支训练有素、精通业务、技术过硬、服务热情的农险人员队伍来担当此重任, 但目前农险人员队伍建设严重滞后于现实发展需要, 成为制约农业保险可持续发展最直接障碍因素。

三、大力发展政策性农业保险的对策和建议

大力发展政策性农业保险, 应该从法律制度建设、组织体系构建、巨灾风险分散机制建立、财税补贴优惠机制健全和农险人才队伍建设五个方面破难攻坚。

(一) 进一步建立健全农业保险法律法规和管理制度

1. 建议全国人大尽快制定出台《农业保险法》, 对“政策性农业保险”给予明确定性;并将立法依据、立法目的、保险范围、经营目标、经营原则、管理机构及职责、保险组织形式、组织体系、保险业务范围、保险合同、政府职责、协调机制、费率机制等内容以法律形式固定下来, 为农业保险发展提供良好的制度环境。

2. 各省 (市、区) 人大、政府尽快制定出台地方性农业保险法规和贯彻落实国务院《农业保险条例》的实施意见或办法, 作为国家法律法规的有效补充, 为发展区域性农业保险事业提供法制保障。

3. 国家保监会和各商业性保险公司尽快分层研究制定农业保险经营监督管理与农业保险业务经营管理的相关规章制度, 对保险标的, 承保范围、风险保障水平、保险费率厘定、灾害理赔程序、查勘定损标准和赔偿补偿标准等相关事项予以公开发布或明确公示, 广泛接受社会监督, 确保政策性农业保险事业沿法制化轨道前进。

(二) 加强农业保险组织体系

1. 建议尽快成立国家农业保险发展领导小组, 办公室可设在国家农业部, 负责全国性政策性农业保险险种的设计, 财政补贴标准和税费优惠政策制定, 农业再保险费率标准制定, 以及商业性保险公司市场行为规范等等;负责协调农业部、财政部、民政部、林业局、保险监督管理委员会等部门统筹协调组织全国农业保险工作, 并相应建立部际联席会议制度, 协调解决政策落实中的重大问题, 共同推进中国农业保险事业健康快速发展。

2. 建议尽快成立国家农业再保险公司和片 (区) 农业再保险分支机构。中国农业再保险公司可由中央财政注资50%, 各承担农险业务的全国性商业性保险公司总公司集体投资入股30%, 各省 (区) 政府投资入股20%共同设立, 并按照农业风险系统性特点, 在自然条件相似、气候状况相近、自然灾害发生频率大致相同的东北、华北、华东、华南、中南、西北、西南七大行政区分设农业再保险分公司, 作为中国农业再保险公司的片 (区) 分支机构, 专司各区域商业性保险公司的农业再保险业务, 并负责协调指导各地区商业性保险公司农险业务发展, 为建立中国农业巨灾风险分散机制奠定基础。

3. 建议尽快成立国家农业保险监督管理机构, 建议在国家保险监督管理委员会下设农业风险监督管理局, 专司农业保险业务经营监督管理, 负责全国性险种条款制定和基准费率厘定;各险种保险金额的确定;风险定损标准制定;赔付起付标准和最高赔付比例确定;新开发农险产品审核认定;农险业务考核制度和监督管理办法制定等等, 努力防范农业保险业务过程中可能发生的操作性风险、市场风险和道德风险, 确保政策性农业保险事业规范、有序、健康发展。

(三) 整合各类社会资源, 尽快建立多层次的农业巨灾风险分散保障体系

第一层次是建立有财政税收优惠政策支持的农险直保公司巨灾风险准备金制度, 允许农险直保公司计提巨灾风险准备金可在企业所得税前列支, 作为农业巨灾风险的第一道保障防线。第二层次是建立政府主导、市场化运作的政策性农业再保险制度, 可采取赔付率超赔分保为农业再保险的主要形式, 由政府委托中国农业再保险公司及其片 (区) 分支机构承接农险分保业务, 具体分保程序可借鉴美国《标准再保险协议》的做法, 实行比例再保险分出业务和自留业务非比例再保险业务经营, 确保农业再保险规范健康发展。第三层次是由民政或财政部门分层建立国家巨灾风险准备金制度, 充当农业巨灾风险的最后保险人。国家和地方各级政府巨灾风险准备金建立的资金来源, 可考虑分渠道解决:一是各农险直保公司每年在各自计提的巨灾风险准备金中上缴3-5%;二是从国家和地方已设立的“农业风险基金”中列支一部分;三是从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分;四是从社会各界救灾捐款中积累一部分;五是从农产品流通渠道中通过税收征收一部分;六是发行农业巨灾风险债券募集一部分, 通过多方努力共建国家农业巨灾风险准备金。

(四) 积极调整财政支农支出结构, 建立健全公共财政对农业保险的优惠补贴机制

1. 进一步增加农险补贴品种和扩大农险覆盖范围, 并在提高种养业风险保障水平和赔付标准的基础上, 适度提高财政保费补贴比例, 并注意向中西部经济欠发达地区倾斜, 提高中西部地区保费补贴比例;同时对粮食作物和经济作物实行区别化保费补贴政策, 提高粮食作物保费补贴标准。

2. 借鉴世界各国分别对农业保险公司普遍实行最低20% (西班牙) 、最高66% (瑞典) 、大多数国家55%的农险公司经营管理费用补贴经验, 积极探索实施农业保险主体经营管理费补贴政策, 最低从20%起步, 有效激发商业性保险公司承担农险业务的积极主动性。

3. 扩大对承担农险业务的保险公司的免税范围, 免除农业保险业务的营业税、印花税和企业所得税等一切税收;同时将免征营业税、印花税的范围适度扩大到农村住房保险、农业机械保险、农民财产险和人身险等其他涉农保险业务, 并允许农业巨灾风险基金在税前累计提取, 推动农业保险和农村保险业务双联互动、共同发展。

4. 加大对农业保险的信贷支持力度, 对参加农业保险的农户放宽贷款条件或优先发放贷款, 并对投保人提供贷款担保或利息补贴, 逐步建立信贷支持农业保险长效机制。

5. 不断调整财政支农结构, 适度降低种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种推广补贴、农机具购置补贴等直接刺激生产的“黄箱类”补贴政策力度。逐步提高农业保险保费补贴比例, 或将前述“四补贴”政策与农业保险政策配套实施, 对农村种养业实施强制性农业保险, 以实现农业保险强制性制度变迁。

(五) 着力提高农险经营管理队伍建设水平, 为农险事业发展提供强有力人才资源支撑

各承担农险业务的商业保险公司必须按照建设“专业化+技能化”农险管理人力资源队伍的总体要求, 加快制定和完善各项教育培训政策;加快制定行业行为规范和职业道德规范;加快制定行业技术标准和业务操作规程, 不断加大教育培训力度和开展业务技术实战演练, 不断提高农险经营管理队伍素质;同时坚持多层次、多渠道、多形式地挖掘农村保险人才, 并同基层农牧、林业、水利、气象、财政、民政等部门建立广泛的业务联系制度, 形成务实、高效、便民、利民的利益联结机制, 为新时期中国农业保险事业可持续发展提供高效的智力支持和人力资源保证。

参考文献

[1]陈盛伟.我国政策性农业保险的运行情况与发展对策[J].农业经济问题, 2010 (3) .

[2]黄延信.推进政策性农业保险可持续发展[N].东方城乡报, 2013-04-18.

[3]巴曙松.借鉴国际先进经验推动中国农业保险风险管理创新[N].中国保险报, 2012-10-18.

[4]唐金成.论建立有中国特色的政策性农业保险制度[J].保险世界, 2005 (9) .