公共管理研究方向（精选8篇）
公共管理系拥有行政管理二级学科博士学位授予、公共管理一级学科硕士学位授予权。专业硕士学位方面有公共管理硕士(MPA)的培养。主要研究方向包括：
（一）公共政策分析与影响评估
公共政策分析与影响评估方面，主要包括：
（1）公共政策分析基本方法论研究；
（2）公共政策评价方法；
（3）市场失灵与政府失灵制度安排；
（4）公众价值与公共政策；
（5）公共政策的计量分析方法；
（6）公共财政绩效与地方政府财政竞争；
（7）技术政策与产业政策；
（8）公共政策影响评估。
（二）城市管理与区域创新系统
（1）城市管理；城镇化；城市可持续发展；
（2）土地利用系统；空间发展；区域经济和决策；经济与社会文化动态性、政策过程的交互作用；
（3）知识管理，人力资源管理实践以及劳工关系（组织内部的创新过程）；国家、区域、部门创新系统以及知识网络（组织间的创新）。具体包括：技术管理体系研究、技术管理评价、技术管理的方法和工具、技术变革的组织管理、技术创新理论与战略问题研究、多维视野中的技术发展研究；
（4）科技与教育政策。
（5）区域协调发展研究专项，主要包括：老工业基地改造与振兴专项研究、能源经济与战略管理专项研究、“新型现代化”与区域协调发展的专项研究。
（三）基础设施政策与管理
主要包括：基础设施设计与运营的不确定性、智能、柔性研究；在保证公共利益情形下公共和私人部门的角色和责任；基础经济学对制度设计、产业组织和技术创新的影响；基础设施产业集中化。具体内容有：（1）网络设计策略；（2）网络运营与控制；（3）基础设施规制；（4）基础设施经济。该领域的研究涵盖了能源、通信、信息技术应用、水资源、垃圾与废物和交通等基础设施建设与管理的重大项目。通过一般性理论建构，为重大项目建设提供可行的技术、经济和管理方案。本方向的理论基础是系统工程与控制理论、多主体决策理论和多目标决策理论等。利用这些理论，并在此基础上建构新的理论主张，提供面向基础设施设计与管理问题的解决方案和多种解决策略。
（四）公共群决策与协作工程
公共群决策与写协作工程方向主要在信息与通讯技术应用下的电子政务、社会管理、信息社会等领域进行研究。
主要包括以下方面：
（1）公共服务系统工程基本理论，包括公共服务的概念，公共服务用户价值度量，公共服务的组织架构，公共服务的操作过程，公共服务的技术架构；
（2）公共群决策理论与方法，信息社会与电子政务的一般理论，包括公共决策程序、理论与方法、公共决策优化模式与方法、电子政务环境下的管理模式创新、公共服务客户行为模式研究、公共部门知识管理、公共部门过程管理、互联网发展策略研究、信息社会；
（3）公共服务中的信息行为理论与网络支撑技术，公共服务与决策的协作模式与机理；
（4）信息网络技术的社会应用等。
（五）政府管理及电子政务
（1）新公共管理理论与方法；
（2）地方政府治理，政府规模，绩效评价、公共人力资源管理，公共财政体系；
（3）公共与私人合伙模式(PPP)、政府、企业、个人合伙模式(PPPP)；
（4）电子政务模式，电子政务绩效评价；
（5）电子共融与电子政务，电子民主；
（6）电子政务条件下政府流程管理与改革；
（7）政府生产力改进模式。
自20世纪80年代起,西方开始致力于盈余管理研究,依靠其快速发展且相对有效的资本市场优势,取得了众多具有开创性的研究成果,较为深刻地解释了会计实务中普遍存在的盈余管理行为。我国在充分吸收、借鉴西方研究成果的基础上,紧密结合我国资本市场和会计准则发展的实际情况,得出了一系列被普遍认可的盈余管理研究结论。纵观国内外研究发现,学者们较为系统地研究了盈余管理的原因、动机、手段、计量模型、后果及其防范措施等内容。在盈余管理产生的原因方面,契约摩擦和沟通阻滞被认为是盈余管理存在的根本原因。资本市场动机(IPO、配股、增发、避免退市)、契约动机(报酬契约、管理层更迭、债务契约、股利契约)、政治成本动机(反垄断监管、避税、行业监管)等是盈余管理产生的动机。盈余管理的实现最终依靠管理者来完成,一直以来,学者们认为管理者主要通过会计政策的选择、会计估计的变更、递延或者提前确认等会计手段对盈余中的应计项目进行调整来达到管理盈余的目的。会计界至今就盈余管理的内涵未形成统一认识,但大多数人将其看作是在公认会计原则(GAAP)范围内所进行的合法行为。合法的盈余管理被管理者用于获取私人利益,损害了其他利益相关者的切身利益,因其严重背离了中立性原则,造成了会计信息失真。因此,针对盈余管理产生的不良后果及其防范措施也成为盈余管理研究的重要组成部分。盈余管理从手段上可分为应计利润管理和真实盈余管理(Schipper,1989)。大部分研究者认为应计利润比经营现金净流量更容易成为盈余管理的对象,基于应计利润的盈余管理研究得到了蓬勃发展,并成为盈余管理研究的主流。这可从盈余管理计量模型的发展上得到体现,Healy模型(Healy,1985)、De Angelo模型(De Angelo,1986)、Jones模型(Jones,1991)、Modified Jones模型(Dechow,1995)、Industry模型(Dechow&Sloan,1991)、特定应计利润模型等,以上模型均用全部或部分操控性应计利润衡量盈余管理,而忽略盈余中经营现金净流量中可能存在的被操控部分。Burgstahler&Dichev(1997)提出来盈余分布模型,该模型通过研究管理后的盈余的分布密度来检测企业是否存在盈余管理行为,但不能说明盈余管理采用的具体手段,所以无法清楚地认识企业实施盈余管理的步骤、程度和后果等。Bruns和Merchant(1990)发现被调查者更倾向于操控真实活动(例如期末异常促销、提供更为宽松的信用政策等),而不是通过应计项目来管理盈余。Graham等(2005)发现被调查者更倾向于通过真实决策活动而不是应计操控来管理盈余,有78/%的被调查者表示他们愿意削减R&D、广告和维持费用的支出去实现盈余目标,而只有7.9/%的被调查者选择用改变会计方法(如备抵、养老金等)来管理盈余。Roychowdhury(2006)以Dechow提出的模型为基础构建了真实盈余管理的计量模型,为开展真实盈余管理研究提供了研究工具,发现近年来随着法律和制度的严格,公司倾向于以操纵真实活动进行盈余管理。Cohen等(2008)利用Roychowdhury(2006)提出的真实盈余管理模型,研究发现萨班斯(SOA)法案发布前后美国上市公司盈余管理方式发生明显的变化,由应计利润调整转为真实活动操纵的盈余管理方式。张俊瑞等(2008)发现1998年至2005年微利公司存在利用销售操控、费用操控和生产操控来实现保盈目标的真实活动操纵行为。张志花和金莲花(2010)以2003年至2007年沪深A股上市企业为样本,利用真实盈余管理评价模型分析了公司治理机制对真实活动盈余管理的影响。结果发现,通过完善公司治理机制有利于抑制真实活动盈余管理。此结论从侧面反映了真实盈余管理的存在。综上所述,虽然学者们对真实盈余管理的研究甚少,但它在实务中却备受管理者青睐,特别是在经济社会环境、法律环境等会计环境不断发生深刻变化的情况下,真实盈余管理发生的频率和程度会不断提高,它必将引领未来盈余管理研究的方向。
二、真实盈余管理概念、动机和手段
(一)真实盈余管理的概念
Healy & Wahlen(1999)研究发现,盈余管理是管理者运用会计方法或者构建真实交易来改变财务报告,以影响利益相关者对公司业绩的理解,或者影响以财务报告会计数据为基础的契约的结果。Scott(1999)从经济收益观出发,认为盈余管理是公司管理当局在会计准则和财务制度所允许的范围内,利用职业判断和规划交易等手段对会计盈余进行调节,以寻求对自己效用最大化或股东财富最大化的一种行为。宁亚平(2004)认为,通过无损于公司价值的实际经营活动和交易来操纵盈余的行为或现象叫做“实际盈余管理”。真实盈余管理是盈余管理全部内容的一部分,而盈余管理的整个过程并未超出财务报告的范畴,结合财务报告的目标,笔者将真实盈余管理定义为:企业管理者在公认会计原则范围内,通过改变或者构建真实交易活动来调整对外财务报告中经营现金净流量或者其他会计信息,以迎合其他利益相关者对企业会计信息的预期和履行受托责任的系统过程。
(二)真实盈余管理的动机
理论上盈余管理可以通过调整经营现金净流量和应计利润两条途径来实现,但由于经营现金净流量通常与公司销售和收款政策等紧密相关,与会计选择关系不大,因此经营现金净流量的可操控性不强,而应计利润项目相对弹性较大,所以盈余管理主要依靠调整应计利润来实现(陆建桥,1999)。因此,以往的研究侧重于应计利润管理,但在变化了的会计环境中管理者们鉴于以下原因可能选择真实盈余管理:(1)会计弹性空间缩小。虽然会计准则不是导致盈余管理的根源,但毕竟是盈余管理主体乐于借用的主要工具。因此,会计准则的科学性、严密性和弹性如何,对企业管理当局利用其进行盈余管理的广度、深度和频度无疑是有影响的。由于会计准则的日益完善和监管力度的不断加强,利用会计处理方式(应计利润管理)来管理盈余的空间将越来越小,风险也越来越大。李彬等(2010)以我国A股市场的上市公司为研究对象,在考虑行业特征对会计弹性影响的基础上,通过对比分析在不同的会计弹性下真实活动操控程度的差异,验证了会计弹性与真实活动操控程度之间存在此消彼长的关系,得出了会计弹性大的公司较少利用真实活动操控盈余,会计弹性小的公司则更多利用真实活动操控盈余的结论。(2)受企业现有资产状况限制。应计利润管理一般通过计提折旧、计提或转回减值准备等会计方法实现对会计盈余的调整,但其运用通常必须以现有的资产状况为条件,如现有应收账款的规模、固定资产的状况、存货量的大小等,这就使其使用的范围和效果相比真实盈余管理受到更多的条件限制,管理盈余的成本上升。另外,从长期来看企业的应计制会计利润等于现金制会计利润,应计利润管理的能力存在此消彼长的事实。特定会计期间人为调增的应计项目将在以后期间转回,必将带来利润下滑,上市公司公开发行股票后的“变脸”现象就是证据。(3)契约评价指标的多元化。除管理者外的企业其他利益相关者通常是盈余管理的受害方,为了改变这种不利局面,他们在与管理者达成契约时,不再只约定会计盈余一个指标,同时加入了其他指标如现金流量指标。1999年末,中国证监会对年度报告准则做出修订,要求上市公司在定期报告的“主要会计数据和财务指标”中披露“每股经营活动产生的现金流量”指标。2001年,证监会对公司年度报告的内容和格式再次进行修订,要求上市公司对“每股经营活动产生的现金流量”、“经营活动产生的现金流量净额、现金及现金等价物净额”信息的披露,在一定程度上抑制了少数上市公司不当运用权责发生制手法来操纵利润的行为。(4)其他利益相关者对真实盈余管理知之甚少。以应计利润管理为主流的盈余管理研究已取得了丰富且较为深入细致的研究成果,其他利益相关者也从中学到了不少相关知识,再加上在资本市场多年来的“战斗经验”,对传统的盈余管理手段已有比较全面和深入的认识。而对会计理论界很少涉及的真实盈余管理知之甚少,加之真实盈余管理可能发生在每年的任何时间,根本无法区分效率性的业务构建与机会主义的业务构建,隐蔽性更强。管理者与其他利益相关者之间的“博弈”必然带来盈余管理手段由传统走向创新。
(三)真实盈余管理的手段
真实盈余管理手段包括:(1)债券转换为股东权益。企业在筹集长期资本时通常会考虑筹资成本、到期还款压力、限制条款等因素以期优化资本结构和降低未来期间的财务风险。可转换公司债券因具有债券和股票的双重性,而成为较好的融资方式。当企业经营业绩欠佳时,企业可能会与债券持有者协商按期或者提前进行债转股,从而减少当期利息支出和现金流出,提高企业当期的盈利水平。(2)关联方交易。我国《企业会计准则第36号——关联方披露》对关联方关系的认定、关联方交易披露的范围及内容都给出了严格的规定,并且列举了10种情况属关联方交易,以防企业利用关联方交易操纵盈余。这种近乎严密的规定,反而给了管理者可乘之机,只要不属于准则中规定的10种情形,就不需按准则的要求进行披露,因而管理者往往通过关联方交易的非关联化实现对盈余的管理。当上市公司面临退市(ST、*ST)危机时,关联方会通过管理方交易盈余管理向其输送利益,人为提高上市公司的经营业绩帮助其保牌;当上市公司需要获得配股和增发新股的资格时,关联方也会通过关联交易盈余管理向其输送利益,帮助其保配、保发(孟焰、张秀梅,2006)。(3)非货币性资产交换、债务重组。由于此两类交易中可能涉及公允价值的估计问题,为避免同时考虑应计利润管理的影响,可假设公允价值的估计是中立无偏的。企业可以通过此两类交易获取收益,达到优化盈余的目的。戴德明、陈放(2009)对新企业会计准则实施后亏损上市公司盈余管理进行实证研究后认为,营业外收入仍是亏损上市公司进行盈余管理的“重灾区”,其中最常见的是将债务重组收益计入营业外收入。(4)股票回购。企业发行在外普通股每股收益(EPS)等于归属于发行在外普通股的当期净收益除以发行在外普通股的加权平均数。企业可以通过回购发行在外的普通股,以提高EPS。在资本市场中EPS会直接影响股票价格,当管理者预计EPS水平达不到市场预期时,为了防止股票价格的大幅下跌,有可能采取回购股票的方式,提高每股收益水平,迎合市场预期。(5)调整酌量性费用。酌量性费用是指可由企业管理者自行决定支出水平的费用项目,如R&D支出、广告支出和维修开支等。这些费用支出通常是面向未来的开支,关系到企业未来发展潜力,而对当期生产经营能力影响较小。为扭转当期亏损或利润下滑的不利局面,追求短期利益,管理者可通过减少当期的酌量性费用支出水平,调增当期盈余。这种急功近利行为的短期效果明显,但牺牲了企业的未来发展能力,损害了公司价值。(6)销售操控。销售操控通常指企业异常地削价促销和放宽信用条件等行为。异常削价促销会导致下一会计期间市场需求冷淡,可能形成客户对企业降价销售的预期。而由于信用门槛的降低,会带来大量的应收款项,极易发生坏账损失。张俊瑞等(2008)研究发现微盈公司存在利用销售操控、费用操控和生产操控来实现保盈目标的真实活动操控行为。(7)生产操控。按现行成本核算制度的规定,产品成本由变动成本和固定成本两部分构成。一定期间内企业生产的所有产品共同分担固定成本,当产量在一定范围内变动时固定成本不变。因此,企业通过提高会计期间内的产品产量可以降低单位产品成本。在销量确定的情况下,仅仅依靠增加产量即可实现当期盈余的增加。产量的增加也会造成存货存量增加,占用大量资金和降低资金利用效率,存货发生减值和损毁的可能性增大。Roychowdhury(2006)发现,公司为了避免年报亏损通过价格折扣暂时促进销售增长、通过提高产量来降低商品销售成本、通过减少酌量性费用来增加报告中的毛利等手段来进行盈余管理。(8)资产处置。新的企业会计准则资产减值准则(CAS8)明确规定长期资产计提的减值准备在持有期间不可转回,这在很大程度上限制了管理盈余的发生,但这并未将利用资产减值调整盈余的路完全切断。企业可将已计提减值准备的长期资产予以处理,转销计提的减值,变相转回减值,增加盈余。另外,新准则中规定可供出售金融资产持有期间公允价值变动形成的利得或损失计入所有者权益,直到该金融资产终止确认时转出计入当期损益。管理者为达到期望的盈余水平,就有可能违背当初的意图,处置可供出售金融资产释放其中的利得或者损失。另外,除上述手段外,管理者还可通过获得一次性税费返还、临时收回被占用资金以及延期支付货款等操纵经营现金净流量的真实盈余管理行为。
三、真实盈余管理计量模型
(一)正常预期水平测算
Roychowdhury(2006)在借鉴Dechew等关于盈余与现金流量关系研究后,提出的模型推导出经营现金流量、酌量性费用和生产操控的正常预期水平,用实际偏离预期的异常经营现金流量、异常生产成本和异常酌量性费用计量真实盈余管理水平。
(二)异常值测度
分行业运用OLS法分别估计出模型(1)、(2)和(3)各变量的回归系数α,将回归系数α回代到模型(1)、(2)和(3)中,计算出各年度公司样本的回归值,并以其各年度对应的实际值减去回归值,得出异常值,模型如下:
其中:CFO表示经营现金净流量;A表示总资产;S表示销售收入;△S表示销售收入变动额;DISEXP表示酌量性费用,是营业费用与管理费用之和;PROD表示生产成本,是销售成本与存货变化之和;ACFO表示异常经营活动现金净流量;ADISEXP表示异常酌量性费用;APROD表示异常生产成本;ζ表示误差项;α表示回归系数;下标i表示公司,j表示行业,t表示年份。
四、结论
【关键词】新公共管理；研究生干部；思想引领；组织文化；服务型组织
1979年清华大学研究生会的成立标志着我国高校研究生干部组织的正式启动。我国研究生教育的思想政治工作才步入正轨，形成了研究生自治和校院两级管理相结合的新局面。
一、思想引领的内涵
现任韩国总统朴槿惠说，“一个人走得快，一群人走得远”，说明了团队的力量，思想引领就是依靠广大干部和全体研究生，凝聚和服务研究生。研究生干部组织的思想引领应表现为个人、组织和整个研究生群体。笔者以为，思想引领有三层涵义：首先，研究生干部从思想上愿为组织奉献，行动上主动、负责并有执行力；其次，带动组织同仁一起完成工作使命，并能获取认同感和成就感，营造良好的组织生态；最后，个人与组织能够通过活动和学术交流的载体，提高自己，凝聚组织，能够带领周围的研究生促进其学习和生活，从而凝聚青年，服务研究生。
二、研究生干部工作的驱动机制探讨（显性、隐性）
1.工作技能 工作技能是指完成工作所需具备的知识、技能、经验等，是岗位胜任者和卓越绩效者所需的实际操作技能。已经具备某项特长的同学想拥有此平台施展才华，如文艺部；本科期间未加入学生组织的同学想弥补一下遗憾，通过组织平台锻炼自己，积累工作经验。从某种程度上说，干部工作技能是研究生加入干部组织的首要驱动。一般而言，干部工作技能包括：学习能力、动手能力、创新能力、指导能力、语言表达能力、解决问题及应急能力、提供与反馈能力、影响他人能力、团队合作能力和综合分析能力等。
2.人际交流 在干部组织里，来自不同的专业和不同的个性，加入某个部门，讨论和交流部门工作，不同部门之间相互帮助，业余的时候交流专业知识，参加文体活动，利于增进同学的关系，在相互间的工作方式和良好习惯上能相互借鉴，取长补短，形成融洽的人际关系，发过来，进一步促进工作的开展，在思想引领上提供便利。
3.学习驱动 研究生的本职工作是学术。因此把学术活动融入工作之中，既能在工作中激发学习的热情，又能妥善地处理学习和工作时间的冲突。在活动中开展学术，易于促进广大研究生的交流，相互学习，共同进步。从工作技能角度来看，其中一个就是影响他人的能力，如开展学术文化月，能够吸引和影响研究生的关注，营造良好的学习氛围，这是思想引领的重要表现和驱动。
4.工作经历 国外研究生分为学术性和职业性两大类，毕业后小部分从事学术，大部分学生主要从事实践工作，其中大部分担任管理职务，而中国目前的研究生教育更多的注重培养综合素质的复合型人才。总体而言，在学校担任过干部工作的同学，在组织沟通、责任感、细节和总结能力方面具有一定的胜任力，而这些共性方面恰恰是很多企业的需要，所以企业往往在相同条件下优先考虑学生干部。
5.自我价值 根据马斯诺需要层次学说，人在满足了基本的安全和衣食需要之后，则为向往被尊重和自我价值更高的要求。研究生干部在做本份工作的同时，则会期待工作被认可，人格被尊重，“领导”赏识，工作中在大方向要求的前提下被赋予自主权，赢得更多的人关注和点赞，这是干部工作驱动力的最高境界。
三、思想引领建构机制分析
1.适材适所，用人之长 从个体的角度拉看，在招新和用人上一定要建立在充分了解每个干部特点的基础上，坚持择优招新，将合适人选放在相应匹配的部门，凸显优势，用人之长。一定程度上能减少沟通成本，提高工作效率。有所为方能保障其工作热情和创新思维，更能激发整个部门的战斗力，凝聚部门。一些干部综合素质较强，想尝试挑战尚不熟悉的部门，拓宽工作领域，也是尊重和用人的体现，异曲同工。
2.组织文化，人文关怀 从组织的层面来看，研究生干部组织与企业组织和公共组织最大的区别在于“自我管理、自我服务、自我教育”，代表着全体研究生的利益。而三者最大的共同点集中表现在都是组织，都需要塑造良好的组织文化，关心干部，与干部沟通，使组织注重人文关怀。一个良好的组织文化就是其生命力所在，影响着该组织的可持续发展。
3.加强宣传，成果推广 从宏观的维度来看，宣传是面向全体研究生的。宣传是调动广大研究生群体积极性的关键渠道，宣传什么，为何宣传，如何宣传关系着该活动的结果反响，参与度高低，宣传的效果和程度能提醒研究生感受到干部组织服务的存在，组织的存在感和归属感。
成果推广，意义重大。健全的成果推广机制，是研究生干部组织乃至广大研究生思想引领的法宝。通过成果推广，一方面，全体研究生看到了自己的活动取得了成绩，更具有积极性，影响自己，带动周围的同学，感受到组织的每个人温馨的港湾。另一方面，让全体研究生切身地体会到我们干部在为集体奉献，辛苦付出，就能支持和尊重干部的工作。发过来，又督促了干部以更好的状态和饱满的精神投入工作，感受到组织的认同感。
四、结论与建议
研究生干部組织思想引领是一个系统工程，不可毕其功于一役。需要结合各高校研究生教育培养机制的实际，因时因地制宜，在渐进中尝试，甚至需要反复推敲，以逐步理论化，实践化。笔者以为，研究生干部组织也是公共组织，具有公共组织的一般特征，因此借鉴新公共管理理论和政府工具对其进行大胆认识，建构和移植理论嫁接学生组织，探索和研究研究生干部组织工作的效率提升，人文关怀、思想引领。
1.健全管理制度，引入善治管理 在公共管理学科中，世界银行提出了“善治”的口号，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素。例如，以江西农业大学为例，负责可以实行常委（正副学生书记、正副主席、理事长，以下简称“常委”）负责制、部长负责制，元旦晚会的每一次彩排中，各项事务具体分工，常委既“多谋善断”又“稳健务实”，部长负责执行，哪一环节未落实到位，回应到部长，各司其职。“透明”即公正公开，权益部的文明宿舍评比，邀请各学院分会主席参与打分，让他们了解评比的规则，本学院与其他学院的优势与差距，对结果满意和认可，也能理解工作的难处。
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2.完善工作机制，辅助配套改革 健全工作机制，就是做到“决策、执行、反馈”相协调。常委充分信任部长，实行分权，发挥部长自主性，但要做好分权与监督相结合，注重跟进工作，部长在各阶段及时反馈工作进展。在具体工作中，遇到困难常有的事，沟通、协调显得尤为重要，应赋予部长适度的权限，果敢、谨慎、负责。在工作机制当中实行配套改革，更加注重宣传，把宣传作为活动的核心，推进宣传方式创新，加快宣传渠道建设，实行“对内对外”宣传相结合，将宣传的数量和质量纳入干部绩效考核之中；更加注重活动之后的总结，提高总结意识，尤其是用数据说话，纵向横向数据对比分析。总结要“顶天立地”，“顶天”要立意高、格局大，视野宽；“立地”用事实说话，实践要接地气。
3.定期开展干部培训，践行群团会议精神 做好思想引领，干部培训势在必行。针对每个学期每个阶段，开展不同主题的培训。如第一学期开学招新，干部技能培训；中期，干部服务理念和团队意识培训；期末，总结能力培训；第二学期开学，思想组织性培训；毕业季，就业指导等。又如，培训加品牌活动规划，科技文化月，公益活动周，名企任我行等。与此同时，做好思想引领，切实要让干部走“政治性、先进性、群众性”路线，政治性是前提，坚持四项基本原则不是一句空话，是思想引领的信念支柱；先进性是保证，加强干部自身的作风建设，拒绝“官本位”，提高服务意识；群众性是核心，一切学术和文体活动开展的主体是全体研究生，依靠全体，凝聚全体，服务全体。
4.加强组织文化建设，凝聚服务广大青年 维系和保证组织的生命力，促进组織的可持续发展在于塑造和加强组织文化建设，只有这样，才能真正凝聚干部，服务青年。第一，打造服务型组织，第二，打造学习型组织，第三，打造三星型组织。
人文关怀，组织文化的力量源泉。最后，作为指导干部组织和分管部门的“领导”是组织文化建设的重要力量。在工作领导中，适度弱化权力领导，逐步强化能力和情感领导，可设立干部意见邮箱，倾听干部的心声，理解、赞美、感恩、包容地对待干部，肯定工作成绩，中肯地指出不足，做到“以情动人，以理服人”。以江西农业大学为例，例如，研究生团总支书记和常委定期走访同学宿舍，关注宿舍安全，关心学生生活；权益部给每一位干部发生日祝福，干部体会到组织的温暖；办公室和组织部在圣诞节给全体研究生干部和各分会发苹果，让干部感受到组织的温馨。
研究生活动是干部组织在研究生思想引领中发挥作用的重要载体，研究生干部组织要根据研究生群体的自身特点，结合校院实际，对活动的内容和形式进行科学策划，努力打造“高质量、高品位、有特色、有影响”的研究生会品牌活动，为研究生干部组织思想引领保驾护航，为将来的治国理政提供思想历练。
参考文献
[1]王启凤.高校研究生干部胜任力研究——以湖南省为例[D].湖南农业大学，2011.12
作者简介
陈祝红（1987-），男，汉，安徽安庆人，硕士研究生，单位：江西农业大学人文与公共管理学院，研究方向：公共政策。
宋蕾（1992-），男，汉，四川阆中人，硕士研究生，单位：江西农业大学人文与公共管理学院，研究方向：政府治理。
施文（1991-），男，汉，安徽安庆人，硕士研究生，江西农业大学人文与公共管理学院，研究方向：政府治理。
一、新公共管理运动的启示
目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理（行政学）的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。
1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。
在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。⑤
西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的.实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。⑥
2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。
七十年代美国有许多企业管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理，产生了被人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策
科学型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⑧尽管人们对新公共管理的基本问题仍缺乏完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等看法，不可能得到人们的普遍承认。
二、中外学者对公共管理基本模式的理解
应该说，国外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案管理。⑨OECD公共管理委员会对“公共管理”的看法是：它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求作出反应。⑩
我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作《现代公共管理概论》。其他两本是陈振明教授主编的《公共管理学》（）和张良教授等所著的《公共管理导论》（）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。
1.公共管理（学）的界定
只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不得越过其所管辖的范围和事项。（夏书章）(11)公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）更有效地提供公共物品的学问。（陈振明）(12)所谓公共管理是指政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）(13)
2.公共管理主体
传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。（陈振明）(14)从公共管理的定义看，公共管理的主体是政府，对政府可作广义理解。它不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构。（张良）(15)
3.公共管理的客体
公共管理的客体：社会问题、公共项目、公共财产和资源。社会问题是那些只有属于政府职责范围内、需要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。（张良）(16)
4.公共管理的职能
任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似的、关系全局和全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等。（夏书章）(17)公共管理从属于一般的管理过程，更多地是一种政治过程，其公共性与政治性的特征十分明显，同样它要具备决策、计划、沟通、协调等基本环节。（陈振明）(18)公共管理是一个由问题确立、解决方案的提出到决策实施和效果评估这样一个基本过程。计划、组织、协调和控制是公共管理的四大基本职能。（张良）(19)
三、评述
几乎所有国内外学者都承认，新公共管理学的发展是在国外行政改革的实践与传统公共行政学的发展中诞生的。它的产生为完善政府管理提供更有力的理论基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不是传统意义上的公共行政学。
关于公共管理活动的范围界定，有些学者把它确定为在政府（广义或狭义）内；有些学者则把它从政府组织外推到其他公共组织；还有些学者把它再外推到除政府组织外的其他团体、单位，包括企业在内。因为他们都有共同的关系全局和全过程的事。这样，狭义的公共管理就是狭义的行政管理，广义的公共管理就是广义的行政管理。
与公共管理活动范围相联系的就是公共管理主体问题。对此国外相当多学者仍然认为政府是唯一主体，而国内学者多数都认为是政府以及相关的公共组织。
因为公共管理实质上是一种管理，所以为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉，十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。
资本主义早期，商业经济的发展与生产的社会化，使企业逐步成为社会重要的经济组织形式，一方面竞争成为经济发展的动力，另一方面资本家把追逐利润最大化作为自己唯一的目标。那时人们关注的管理实质上是企业管理，而企业管理的本质是以最少的人力和物力来实现目标和任务。这就是说管理，具体到企业管理，它一开始的定位就是效率，即利润最大化。这自然需要研究效率问题。泰勒对这问题的阐述可能更加露骨：“在科学管理上，劳资双方在思想要发生大的革命，这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数量上，使盈利增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通过他提出的科学管理，以此提高企业的管理效率。在提高效率的做法上，法约尔在一定程度上比泰勒高明一点。他认为实现管理的高效，具体地说就是要做好“计划、组织、指挥、协调、控制”，也就是人们通常提到的五大职能；并把企业管理中这些理论又进一步地推广到一般管理上，自然也包括政府管理。这就形
成了管理思想发展史上的科学管理时期。
这种讲效率并以效率为中心，强调整个管理过程都围绕着效率的思想，几乎影响了管理学发展中的全部内容，因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义：管理可看成是这样一种活动，即它发挥某些职能，以便使得人的努力和物资资源能有效地配置，并实现某个目标。（雷恩）(21)每当人们联合起来去实现某一个目标时，他们就创造了一个组织，它有潜力完成任何一个独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得使用各种资源来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理，是刚刚提到的包括计划、组织、领导和控制的管理。（戴维・R・汉普顿）(22)
由此可以看出，他们把“管理”看成是围绕实现目标的过程，旨在提高效率。为此，人们需要利用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义一直在西方管理学思想史中留下了深深的烙印。至于我们国内的绝大多数管理科学著作，差不多对“管理”也都是这样定义：“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。”(23)这种从企业管理总结出来的管理思想，在向其他领域外推时，始终都强调以下几点：1.管理的目标是既定的。2.管理是一个过程。3.管理是为了有效利用各种资源，包括人力、物力和财力等。4.实现资源有效配置的手段是计划、组织、控制和激励等。
人们自然会想到，公共领域中的管理包括政府部门的管理，显然与企业管理是有区别的，区别就多在“公共”二字上。公共组织中的目标与企业目标即追求利润最大化的目标是不同的。公共目标也考虑“效率”因素，但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科学管理思想中不仅不可能提到，就是传统的公共行政管理也很少考虑。正是在这个意义上，新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的结果，但他们所提出的问题是值得人们在公共管理研究中认真思考的。
企业管理认为，只要在生产过程中把各种资源协调好就能够实现所获取的目标最大化，所以管理的客体主要是资源。而公共管理所面临的往往是社会问题，因而管理不会简单地都表现在资源的协调上。社会问题一旦成为公共管理问题，它就是公共管理的逻辑起点。这种从问题出发，以制定与实施解决问题的方案为中心，并需要评价执行效果好坏的思路，正好与公共政策研究的基本思想是相同的，难怪有人说公共管理可视为一种政策管理。
企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其实现手段或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、激励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面已经提到，公共管理不仅要注意到效率问题，而且要研究公平问题，以及与此联系密切的公共责任、公共权力、公共道德、公共文化等。
企业管理目标因为非常明确，所以人们往往更多地注意过程管理。而公共管理的目标是效率和公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研究的很多学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由注重过程转向注重结果，这无疑是合理的，但关键是如何实现过程管理与结果管理的统一，以保证实现效率与公平的统一。
综上所述，由最早从企业管理中提炼出的“管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中，这中间是有质的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企业管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚，那就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的是资源如何有效配置，人们把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来说，其目标是实现效率与公平的统一；除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管理，又要讲结果管理。也许有人会问，以上所讨论的“公共管理”的内容在“行政管理”中不是被人讨论过码？它们之间有什么差别？我们的回答很简单：那就是管理主体不同。也许还会有人问，专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理领域，包括企业中的行政活动，这中间又有什么差别？我们的回答也很简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个“公”字上。我们认为，以营利为目的的企业活动中的“行政管理”不属于公共管理范畴，即使它们部分地承担了为社会提供公共产品（服务）的责任，即使它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和全过程的项目需要做，因为对这些项目的研究是属于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以营利为目的是区分企业管理与公共管理的一个必要条件而不是充分条件，关键还要看组织活动的宗旨，在根本上是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非正式组织，甚至家庭也常常有共同利益存在，但这些共同利益绝不是社会的公共利益。
【参考文献】
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(20)李长武.近代西方管理思想史［M］.长春.吉林大学出版社，1991，53.
(21)(22)贺强等.西方管理思想宝库［M］. 中国广播电视出版社，1993，3，5.
二、“公共性”的由来及演变过程
根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记・礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇(pubes or maturity)，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon)，英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了，随着时代发展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。
哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特批判功能。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所，那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。直到近代（17、18世纪）以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社年版。）。
受到国外对这一问题研究的启发，国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，除出现了国家职能的多样化趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而导致公共性的彰显。
在论及公共性在近代的演变时，国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为，在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，现时情况是，“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(private well-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义，有的只是原子个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等，但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。
哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型（哈贝马斯理论中的公共性一词，可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面，而用公共领域指称社会层面。――笔者注），由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。
在我看来，关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先，最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性，如古希腊民主制。其次，在古代社会，由于没有明确的公／私领域划分，在政治领域，代表国家权力的“公”吞没了“私”，在经济领域，表现为国家对经济生活的全面控制，因而公共性等同于国家权力。再次，按照哈贝马斯的看法，直到近代，“公”与“私”才截然分离，各有自己的独有领域，与此同时，经济领域盛行自由主义和市场经济理论，在政治领域采取国家放任主义，公共行政在政治与行政“二分法”的影响下，热衷于对纯粹管理技术和效率的追求，从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击，于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后，现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势，经济领域表现为国家干预与自由经济并存，而在政治领域，以第三部门为核心的公民社会成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，“公共性”问题再一次被重视起来，此时，突出“公共性”不仅是公共部门的内
在要求，同时也是公民社会外力推动的结果。
三、公共管理的“公共性”内涵
在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后，我们仍然不得不面临一个根本性的问题，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在没有给出自己明确的答案之前，我们发现，对公共性问题的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点，就可以归纳为以下六个方面：
1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。具体表现为：从基本理念上讲，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里，“公共性”的获取及其保证，具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性，以使公民能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合；公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中，评价“公共性”价值是否满足的核心要素，应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标，以及相关的财政制度和规则的安排（注：孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》第1期。）。
2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源；法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约；公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是：逐步实现政府与公民平等化；行政权力既受到保护又受到制约；行政活动既有效率又有责任；公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程，等等（注：张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》1995年第5期。）。
3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了管理的`范围是那些公共事务，揭示了管理所依据的权力为公民所授予，因而其行使必须接受公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志；它体现着行政过程中的责任，要求行政行为必须对其后果无条件承担责任；它强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民的意见，这就要求行政过程中的公开性与透明性；它强调公共行政的结果必须取得公民的认可，这就要求有向公民报告的制度，工作一定周期后，政府应按程序向公民报告，以接受公民审查并予以通过，等等（注：刘熙瑞：《理念・职能・方式――我国地方行政机构改革面临的三个转变》，《人民论坛》第7期。）。
4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说，政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体，但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性是一种制度公正，是包含在行政行为机制之中的，有法律法规和公共政策体系提供的，是一种制度安排（注：张康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》20第4期。）。
5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新公共行政主张：(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素，需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务（注：参见［美］张梦中等《寻求社会公平与民主价值》，《公共行政》20第3期。）。
6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出，在资产阶级哲学那里（霍布斯、卢梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里，公共性需要法律和道德元素支撑，所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则，又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出，哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。
综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用（哈贝马斯）。总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。
尽管在公共性问题上
，不同时期、不同角度的理解存在差异，但对于公共管理，基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的）。作为公共管理主体，这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征，主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同，公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上，把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言，“契约，没有刀剑，就是一纸空文”。恩格斯也认为，国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点。同时，由于对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益，因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。
四、公共管理的公共性与社会性的异同
“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵，与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系，这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向，即它是实证的过程还是规范的研究，或是两者兼而有之。
我们认为，就总体而言，作为公共管理的本质内涵，公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期，公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的；随着阶级与国家的产生，国家成为公共性的代表，公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来；而在阶级与国家消亡之后，公共性与社会性又再次融为一体。因此，本文所讨论的公共性，是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外，从上述公共性的自然发展过程可以得出，社会性是公共性的存在基础，公共性则是社会性的特殊体现；社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展，公共性将不断扩张与壮大，最后发展成为社会性。
1.公共性与社会性的区别
首先，从概念的定义上看，社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中，社会有两层意思，一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会，既可以指最广义的“人类社会”，也可以指狭义的社会性事务，如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此，理论上对社会这个概念作界定并不简单，从不同的角度都可以定义社会。马克思主义认为，物质实践创造了社会，社会本质上是一种人与人之间的关系，“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”（注：孙晓莉：《中国现代化进程中的国家与社会》，中国社会科学出版社年版，第9页。）
政治科学常用的社会概念，最初在思想家眼里是与国家等同的，例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后，大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域，即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出，“我们可以在这里提出一个前提：即一切政治形态都可归纳为两种基本方式，此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说，先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础，我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族；第二种方式以地域和财产为基础，我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产，政治社会即由此而产生。”（注：（美）摩尔根：《古代社会》，杨东莼等译，商务印书馆1995年版，第6页。）马克思主义把社会性看成是人的本质属性，并认为社会的产生先于国家，因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。
其次，在公共管理实践中，公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式，是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现，表明在政府与社会二元对立的情况下，政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言，公共性表示一种权力或权威，而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。
2.公共性与社会性的联系
其主要表现在于：公共性来源于社会性，在一定条件下它们是一致的，比如在非阶级社会里，公共性实际上和群体性是等同的。然而，公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性（群体性），比如建立在契约之上的“公意”，体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下，公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在：
首先，从起源看，早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的，表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为，国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里，他是把国家与社会等同起来，混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合，因为还没有出现与人民相分立的公共权力（注：邹永贤主编：《国家学说史》上，福建人民出版社1987年版，第9页。）。直到亚里士多德那里，才区分了国家与社会，认为国家起源于社会，是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说，同时指出，“在这里，国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第165页。）。因此，我们认为，国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。
其次，从哲学意义上讲，社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的，公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开，二者有交叉之处，即所谓“公中有私（局部和个人），私中也有公（共同事务和利益）”（注：夏书章：《现代公共管理概论》，长春出版社年版，第3页。）。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时，公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华，是建立在一定条件（契约等）基础上的群体一致的意志或者意识表达，因此，公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序，成为一定团体的集中意志。还应看到，在发展趋势上，随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡，公共性与社会性将再次趋同，达到终级目标的社会性，实现古人所称颂的社会大同。如《礼记・礼运》所说，“大道之行也，天下为公。选贤
与能，讲信修睦，……故外户而不闭，是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立，再到在新的社会领域内的统一，体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。
再次，在具体实践中，公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会，其公共性越明显；越远离社会，其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责向对下负责转变，如此等等，其结果都使公共管理活动更趋向民主，更能保障公平，并尽可能给公众带来效益。
五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义
公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念，同时二者的异同在一定程度上体现出国家（政府）与社会之间的相互关系，由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具，从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义，更有实践上的方法论意义。
首先，马克思主义认为，人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程，又是一种现实状态，因此我们在分析这一现象时，就必须既看到它自然发展的演变过程，又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性，人们的态度、方法不是企图超越或跨过它，而应该是在承认它的前提下，不断根据时代发展和环境变化的需要，探索公共管理不同的运行模式。
其次，仅就公共管理的社会性来说，它包含“公”与“私”两个不同领域，前者是公共权利的活动范围，后者是指狭义的社会领域，包括各种盈利组织、第二部门及公民个体的活动范围。尽管在理论上，社会历史发展的趋势是废除公、私界限，逐步走向大同。然而，在每一个具体的历史时期，同一社会内部的公与私关系可以有不同的表达形式，即在一定时期里，公共权力活动范围远大于社会力量的活动范围，甚至取代后者；而在另一特定时期，社会力量可以很强大，能够取代公共权力的管理（治理）作用。所以，公共性与社会性的相互关系，有其客观的发展过程，取决于客观环境而非主观的意念。
向）介绍
一、专业概况
学科门类：管理学
专业名称：公共事业管理（卫生事业管理方向）
专业代码：110302
授予学位：管理学学士
标准学制：四年，高中起点普通高等教育
二、培养目标
培养具有良好的职业道德、具备一定的医学和预防医学基础知识，扎实的现代公共管理知识、卫生管理学基础知识和基本技能、较广泛的人文社会科学知识以及较强的人际交流能力，能够适应我国卫生事业发展需要的医药卫生管理专门人才，能够在卫生行政管理部门、医疗卫生事业单位、高校、科研机构和其他公共事业单位从事行政管理以及教学科研工作。
三、主干学科
管理学、经济学、医学。
四、主干课程
管理学原理、经济学基础、卫生事业管理学、社会医学、医院管理学、卫生经济学、卫生统计学、卫生政策学、卫生服务评价、医患关系管理、基础医学综合、临床医学概论、旅游医学与健康、医疗事故与纠纷处理共14门。
五、交流与合作
公共管理（卫生事业管理学）专业教研室与海南医院评鉴暨医院质量监管中心、上海复旦大学公共卫生学院医院管理教研室，美国、加拿大、德国、澳大利亚等国的相关机构及院校保持着密切学术交流合作关系，学院的优秀的毕业生通过学院的推荐前往美国、加拿大、德国、澳大利亚等国深造和进修。
六、就业前景与毕业去向
主要就业单位为各级卫生行政部门和各级医院、疾病控制中心、卫生监督所、妇幼保健院等卫生事业单位从事管理工作，也可在科研部门、大专院校等从事科研和教学工作。优秀毕业生可推荐考研、出国继续深造。
公共事业管理专业本科教育计划（2009版）
学科门类：管理学
专业名称：公共事业管理（卫生事业管理方向）
专业代码：110302
授予学位：管理学学士
标准学制：四年，高中起点普通高等教育
二、培养目标
培养具有良好的职业道德、扎实的现代公共管理知识、卫生管理学基础知识和基本技能、具备一定的医学基础知识，较广泛的人文社会科学知识以及较强的人际交流能力，能够适应我国卫生事业发展需要的医药卫生管理专门人才，能够
在卫生行政管理部门、医疗卫生事业单位、高校、科研机构和其他公共事业单位从事行政管理以及教学科研工作。
三、培养要求与特色
（一）培养要求
本专业学生应掌握卫生管理学的基础理论、基本知识和基本技能，掌握医学的基础理论、基本知识，以及具有广泛的人文社会科学和自然科学等有关知识，并能够利用社会科学的研究方法开展卫生管理工作和一定的科学研究。毕业生应获得以下几方面的知识和能力：
思想素质和职业道德目标
1、树立科学的世界观、人生观和价值观，具有爱国主义和集体主义精神；
2、尊重同仁，团结互助，积极进取，愿为医药卫生管理事业的发展贡献力量；
3、树立终身学习观念，充分认识到不断自我完善和接受继续教育的重要性；
4、秉承实事求是的科学态度，发扬严谨治学的精神；
5、具有一定的创新能力和批判性思维来指导工作和从事科学研究。知识目标
1、掌握现代管理学、卫生管理学、医院管理学及相关学科的基本理论，能够进行科学管理的研究以及卫生管理工作。
2、掌握基础医学、临床医学、公共卫生与预防医学的基础理论和基本知识，并能够与今后的卫生管理工作相结合。
3、掌握医院管理的基本理论，了解医院管理学的新进展，科学的进行管理工作。
4、熟悉我国卫生事业发展的基本方针、政策，具备一定的卫生政策素养。
5、了解卫生系统基本状况、主要特点和发展趋势，以适应卫生系统改革的需要。
技能目标
1、掌握管理文秘、公文写作和科技写作、常用办公设备的操作和办公软件等相关知识，能够熟练地进行日常公文处理和办公室工作。
2、掌握卫生统计的基本方法和常用统计软件的应用，能够进行资料收集、处理、分析以及进行自主学习。
3、掌握计划、组织、协调、控制、政策分析、绩效评估等管理的基本技能，并具有较好的科学管理思维、组织协调、沟通交流与表达的能力。
4、能够熟练操作计算机，达到国家或省计算机等级考试二级水平。
5、掌握一门外语，达到国家大学英语考试四级水平或通过学校规定的学位英语分数线，能够运用英语阅读、翻译本专业文献。
（二）培养特色
以强调知识、能力和素质的协调发展，强化沟通能力的训练，更加注重运用计算机和网络技术，加强信息分析与管理能力的培养，建立初步的批判性思维能力，熟悉国家卫生工作方针、政策及法规，养成良好的自主学习和终身学习能力，具有医学、管理学等综合知识以及热带医学和养生保健知识和能力的复合型专门人才。
四、主干学科
管理学、经济学、医学。
五、主干课程
管理学原理、经济学基础、卫生事业管理学、社会医学、医院管理学、卫生经济学、卫生统计学、卫生政策学、卫生服务评价、医患关系管理、基础医学综合、临床医学概论、旅游医学与健康、医疗事故与纠纷处理共14门。
六、课程设置及实践教学环节安排(见附表)
（一）课程设置
必修课31门，共2481学时（含自主学习278学时），其中通识教育版块858学时，专业基础版块1115学时，专业教育版块508学时。选修课分为三个版块，其中专业限选课14门，共528学时；特色选修版块，共8门，需修满2学分；公共选修版块，共112门，需修满5学分。第二课堂需修满5学分。
（二）主要实践教学环节安排
毕业实习：第八学期安排12周毕业实习，5周进行毕业论文撰写。
本专业学生实习分为三个阶段，其中第一阶段：1～4周在卫生行政部门，第二阶段：5～8周在医疗卫生事业单位，第三阶段：9～12周由学生自主掌握。第13～8周为毕业论文撰写。
七、毕业及学位授予
1.1 全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。
自二战结束以来, 公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前, 人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代, 诸多的因素和复杂的背景交织在一起, 诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面, 伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起, 民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变, 加之作为政治目的的区域化进程的加快, 使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。另一方面, 全球化和区域化的发展, 使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖, 由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题。
1.2 市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。
从集权与分权的政治逻辑来看, 市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事, 它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成, 有利于调动地方行动主体 (包括地方政府) 发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。
1.3 工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。
近20多年来, 中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升, 由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚, 其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:第一, 城乡二元结构问题。第二, 行政区划变革问题。第三, 流域治理问题。从自然区域的角度看, 流域是一种整体性极强的区域, 流域内各自然要素的相互关联极为密切, 特别是上下游间的相互关系密不可分。但是, 从行政区域的角度看, 流域又是不完整的, 它往往被不同的行政区域所分割。
1.4 现代化进程中的区域公共问题日益加剧。
中国是一个严重非均衡发展的国家, 其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差, 由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有: (1) 国内的东、中、西部之间, 在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显, 形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。 (2) 东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境, 已经凸显出“问题区域”的态势。 (3) 老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观, 与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。 (4) 沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出, 尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。
2 我国区域公共问题管理中政府制度的缺失
2.1 行政区行政的治理思想根深蒂固。
我国政府传统的这些治理特质, 可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政, 简单地说, 就是基于单位行政区域界限的刚性约束, 民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:第一, 从政府治理的社会背景看, 行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求, 是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础, 契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来, 基于韦伯的“现代理性”而构建的稳态的“科层制”结构, 更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。第二、从政府治理的价值导向看, 行政区行政的根本特征在于, 它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。第三、从社会公共事务的治理主体上看, 行政区行政是一种垄断型统治行政模式。第四、从公共权力运行的向度上看, 行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。第五、从公共问题治理的层次设计看, 自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说, 就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次, 进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。
2.2 现代区域政策框架尚未成形。
区域公共问题的治理, 特别是国内区域问题的治理, 需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来, 我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分, 也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略, 投入了大笔公共财政资源。但是, 区域发展的公共绩效一直较为低下, 达不到政策设计时的理想目标。
2.3 区域公共管理的具体制度安排不健全。
我国区域公共管理中政府制度的缺失, 除了上述两大问题外, 在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有: (1) 宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。 (2) 解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱, 成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。 (3) 我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多, 其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。 (4) 区域公共协调机制并不健全。 (5) 行政区划调整与空间规划中的问题突出, 政策随意性和长官意志浓厚, 尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。 (6) 城市化进程中的城乡二元结构问题突出, 城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
3 区域公共管理制度创新的基本路径
3.1 治理理念的转变从行政区行政到区域公共管理。
区域公共问题管理中的政府制度创新, 首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失, 确立区域公共管理的新思维。 (1) 在政府治理的社会背景上, 区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物, 它迎合了全球化和区域化浪潮的需要, 因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下, 社会公共事务表现出高度渗透的趋势, 区域乃至全球社会间结成“你中有我, 我中有你”的相互依赖状态, 区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。 (2) 在政府治理的价值导向上, 区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向, 而非以行政区划的切割为出发点。 (3) 在社会公共事务治理的主体上, 区域公共管理的主体是多元化的。 (4) 在公共权力的运行向度上, 区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威, 彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。
3.2 治理机制的创新从科层制到组织间网络制。
针对不同层次、不同类型的区域公共问题, 必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理, 形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。
3.3 制度基础的建构从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。
必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理, 是指成熟市场经济国家的行政官僚, 在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。
3.4 区域政策的创新从内部政策到区域公共政策。
传统上我国中央政府或地方政府, 只有面向国内或地方的内部政策, 缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新, 重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
摘要：在经济全球化浪潮的推动下, 我国区域性公共问题初露端倪, 由此使区域性公共管理这种新型的治理模式相伴而生。区域性公共管理要求打破常规, 创设一种新型的治理模式, 因此, 文章分析了区域公共问题的成因及其其中的制度缺失, 并提出了创新区域公共管理制度的政策建议。
关键词：区域公共问题,制度缺失,制度创新
参考文献
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关键词：政府 公共事件 舆论管理
社会中，公共事件具有广泛关注性、紧迫性、破坏性以及连锁反应性等特征，严重影响到社会的安定与发展，其舆论价值与新闻价值极高，极易成为公众与媒体关注的焦点。政府作为一个重要的危机管理主体，怎样在处理公共事件中形成正确的舆论管理，是当前需要解决的关键课题。
1、公共事件中政府舆论管理所存在的问题
1.1、公共事件信息发布缺乏充分性、及时性以及准确性
1.1.1、掩盖事实真相
发生公共事件后，很多政府会担心群众无法承受，也担心媒体添乱，而对事件处置危机极为不利，考虑到对社会稳定与和谐所产生的影响，不敢将事件真相公布出来。
1.1.2、封锁事件信息
在发生公共事件后，很多地方政府为了顾及政府形象，担心公共事件对社会稳定产生负面影响，所以会封锁散播公共事件信息的渠道，而这种做法的结果往往会适得其反。还有些政府抱有侥幸心理，在发生公共事件后，认为只要不公开、不告知，就不会被外界知晓。然而，在科技发达的现代社会，手机、互联网、人际交往以及媒体等传播方式，构成多元化、立体化公共事件信息交互机制，所以，政府若想封锁事件信息，可以说是异想天开。
1.1.3、信息发布滞后
短时间内，发生公共事件的原因通常难以查清，所以，一些区域政府就会以“有待核实事件原因”为由，规定媒体延后信息报道事件，错失信息报道的最佳时机。
1.2、交流与沟通机制缺乏完善性、健全性以及通畅性
1.2.1、政府主动与新闻媒体交流与沟通的意识较弱
对于突发公共事件特别是群众公共事件来说，因为其本身具有破坏性、突发性以及群体性等特征，事件处理过程中，需要政府和公众做有效、及时以及科学的沟通，以消除或者减少公民对政府的怀疑与误解。但是，很多政府在和媒体沟通时，因为自主沟通与交流意识的缺乏，导致在发生公共事件后，通常政府会忙于解决事件危机，利用媒体主动公布事件起因的机会却比较少，造成群众与政府之间的误解。
1.2.2、政府对新闻媒体行政化控制过于严重
在政府与党严格管理下，使得新闻媒体逐渐形成很多行为准则，具体内容包括以正面报道、坚持党性原则为主、对国际影响与社会效果有所顾虑等。很多媒体人员呈现这样一种思维模式，即：未经上级批准不敢报道公共事件，该现象严重侵害了群众信息知情权，对信息发布效率也产生一定影响。
2、政府在公共事件中的舆论管理措施及建议
2.1、进一步加强公共事件信息发布工作
政府在公共事件面前，一定要充分意识到媒体发布信息的重要性，积极构建畅通、有效、权威以及快捷的信息沟通与发布渠道，并将政府负责、开放、诚信的形象展现在群众面前。
2.1.1、构建健全的新闻发言人机制
首先，进一步提升新闻发言人素质。部门与政府以新闻发言人为其信息公布的喉舌，同时也是地方政府联系公众与媒体的重要桥梁。新闻发言人在处理公共事件时，一定要具有高度新闻政治敏感性与坚定的政治立场，严格遵循讲党性、讲大局的原则，以全面维护群众利益与政府形象。
其次，将新闻发言人本身所具有的作用充分发挥出来。新闻发言人一定要及时获取真实的信息，对公共事件信息予以准确、及时的发布。在处理公共事件时，一定要告知媒体与公众，以尽量取得群众的支持与理解，避免群众出现过激行为。
2.1.2、严格遵循发布公共事件的原则
在发布公共事件信息时，不仅要考量质，而且还要把握度，不仅要快，而且还要稳。
首先，及时发布信息。在发生公共事件后，最恐怖的并非新闻工作人员抢新闻，是担心记者所发布新闻信息的真实性。一旦有公共事件发生，地方政府必须及时获取信息，并第一时间掌握公共事件发生的原因与影响公布于众。
其次，准确发布信息。新闻媒体始终倾向于报道重大事件，因此最终政府一定要提供精准的事件信息，避免媒体借机炒作。在发生公共事件后，各地政府要避免淡化或者掩盖问题，应该巧用信息发布技巧，在全面掌握信息的基础上，尽可能的将群众与记者关注的信息公布出来。
2.2、健全与完善护理互联网在公共事件中的引导监控机制
2.2.1、进一步提升政府对网络舆论管理的关注度
近年来，随着互联网的普及与迅猛发展，将信息传播的时空与等级障碍打破，尤其是博客、个人网站、QQ、微博以及微信等互联网聊天工具，逐渐成为群众了解与掌握的大众媒体，到目前为止，互联网的影响力已大于传统媒体与平面媒体，该现象直接造成我国舆论环境与社会环境的深刻变化。郭美美事件、杭州飙车案等，均由于形成互联网舆论而备受社会关注，其影响极为恶劣，互联网舆论本身所具有的放大效应、聚集效应以及合力效应，带给政府舆论管理前所未有的机遇与挑战。
近年来，互联网舆论所围绕的主要是干部腐败、社会风气、民生保障以及司法审判等问题，而且严重影响到社会安定。如果政府可以及时掌握公共事件动态，对网民情绪进行合理梳理，尽可能的消除或者减少负面舆论的影响，那么就能够有效、快捷、稳妥的解决公共事件。
2.2.2、加强互联网舆论管理监测预警
首先，做好互联网舆论检测管理。在公共事件发生后，政府应该将互联网视为掌握事件进展的重要阵地与了解民众心声与态度的关键渠道，通过互联网与计算机技术构建新闻信息舆情搜集体系，还大面积扩散互联网舆论前，应该第一时间发现倾向性与苗头性信息，密切关注可能导致公共事件恶化且波及面比较广的舆情信息，保证政府能够及时掌控事态信息；其次，做好互联网舆论管理研判。建议通过一周研判、每日通报、重大新闻专题研判、月底分析等形式，对互联网重大事件进行及时研究与动态跟踪，准确、及时掌握公共事件发展动态；其次，培养专业化网络人才。构建危机事件谈判专家、网络舆情分析师、网络舆论引导员及心理干预专家等团队，对其进行教育与培训。并对互联网预警监测设备予以健全与完善，对互联网监测软件进行开发与利用，正确甄别互联网信息，及时查封、屏蔽与清楚，以此提升政府准确判断新闻事件动向、主动获知情报的水平与能力。
3、结语
政府在公共事件中的舆论管理，具有非常高的挑战性与敏感度，并逐渐成为对危机情况下政府能力进行进行验的试金石。正确的舆论管理机制，利国利民，错误的舆论管理机制，误国误民。新兴媒体的普及，使得政府更难掌控在处理公共事件时的公众舆论。在发生公共事件后，政府必须客观、及时、全面、准确的将信息发布出去，并在抢占公共事件主动话语权，对社会舆论进行有力、正确引导，此为稳定公众情绪、快速平息事态的关键。
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