浅议美国行政公开制度及其对我国启示

浅议美国行政公开制度及其对我国启示（精选7篇）

浅议美国行政公开制度及其对我国启示 篇1

【文献号】1535

【原文出处】知识经济

【原刊地名】重庆

【原刊期号】20087上

【原刊页号】72～73

【分 类 号】MF1

【分 类 名】体制改革

【复印期号】200809

【标 题】浅议美国行政公开制度及其对我国启示

【作 者】王瑾

【作者简介】王瑾，陕西理工学院经济与法学学院。（723000）

【内容提要】行政公开制度是近现代发展起来的一项制度，作为现代法治国家的一项基本价值标准，它已经成为衡量各国法制现代化的重要标志。美国是世界上行政公开制度最为完善和系统的国家，它在行政公开制度领域中的研究和探索，成为许多国家学习和参照的蓝本和典范。本文从简述美国行政公开制度入手，分析我国行政公开制度存在的问题，重点讨论美国行政公开制度对我国的启示。

【摘 要 题】住房保障

【关 键 词】行政公开/启示/制度

【正 文】

一、美国行政公开制度简述

行政公开，指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。行政机关通过公开行使行政权力的依据和过程，说明所做决定的理由，满足公众知情的权利，增强行政的透明度，体现行政的民主。行政公开原则的确立，对于公民知情权的保护，促进公民对行政的参与、抑制腐败、监督权利等有重要的意义。任何一项制度的产生往往都要经过一段较长时间的酝酿和准备，行政公开制度最早起源于北欧的瑞典，却成熟和完善于美国。

传统上，行政保密是一项原则。二战之前，美国行政机关的活动是否公开由行政机关自由裁定，公民无权要求行政机关公开行政行为的依据和理由。唯一的例外就是在诉讼中公民可以要求有关行政机关公开必要的法律依据和理由，也就是以保密为原则，公开为例外。二战之后，随着民主政治的发展，美国有关行政公开的制度开始发展起来。

美国的《宪法第一修正案》和《版权法》是美国信息立法体系中的两个原则性法案。前者规定了政府机构不得以任何形式限制公众对政府信息的使用。后者规定版权保护不适用于政府的任何文件、报告等文本，排除了政府机构享有版权持有人权利的任何可能性，是对前者的补充。当代美国关于政务公开的最重要的法律有1967年的《政府文件公开法》（Freedom of Information，也译为情报自由法）、1976年的《政府会议公开法》（The Federalment in the sunshine Act，也译为阳光下的联邦政府法）和1974年的《公民隐私保护法》。其中，《政府文件公开法》是有关政府信息公开的最基本、最重要的法律文件，被美国人誉为国家的荣誉、民主的典范和开放社会的象征。正如当时美国的司法部长在《政府文件公开法》正式实施的说明中强调的：“如果一个政府是真正的民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，……在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何时代更为重要。”《政府文件公开法》奉行的指导思想是对政府文件，以公开为原则，不公开为例外。通常，不公开的范围仅仅限于该法所规定的九种例外信息，分别是：国防和外交机密文件、纯属机

关内部人事制度的文件、其他法律增加的免于公开的文件、商业秘密、诉讼资料、特殊的档案、执法文件关于金融管理的情报、地质情报。需要强调的是就这九种不于公开的例外性规定，也只是许可性规范，而非任意性规范，也就是说政府对于这九类信息可以公开，也可以不公开。除了上述九类不公开的信息，行政机关的记录或者档案都必须以某种形式公开。《政府文件公开法》值得借鉴和学习的在于公开对象的广泛性，体现在公开的对象可以是任何公民，并且不要求他们说明理由，只要能够指明所要求的文件，按照行政机关所规定的手续和费用，就能够得到政府文件，而不是把公开的对象限定在和文件有直接关系的当事人。正如，人们享受阳光是当然的权利一样。另外，该法还规定了在行政机关拒绝公开相应的文件时，当事人可以提起诉讼，通过司法途径，请求法院命令行政机关公开当事人所要求的文件。当然政府依法可以拒绝公民的请求，但是必须履行严格的步骤：“第一，政府人员向机构负责人提出信息公开的豁免申请，并声明拒绝公众使用的理由；第二，由机构负责人向法庭提出申诉，申请获准信息公开的豁免权。如果法庭拒绝政府机构的申请，那么该机构必须无条件向公众公开政府信息。”该法还对政府机构的信息收费标准做了原则性的规定，即允许政府向信息用户收费，但是严格限定在信息查询和复制的成本范围内，从而排除了政府机构利用信息资源从事商业性开发的可能性。

1974年的《公民隐私保护法》规定行政机关的个人记录必须对本人公开和对第三者限制公开的原则。1976年的《政府会议公开法》规定合议制会议机关的会议必须公开，公众可以观察会议的进程，取得会议的文件和信息。鉴于《政府文件公开法》不再与现代突飞猛进的现代信息技术相适应，1995年，美国政府又通过了新的信息扩散政策，即《精简公文法》，其所树立的立法目标有两个：“一是防止政府机构垄断、独占政府信息资源，消除政府机构的任何限制性做法，及时、公正地干预政府机构对信息资源的垄断行为；二是通过实行免版税原则，禁止政府机构从事商业性开发。”可见，美国有关政府信息公开的制度是很完善的，它对于美国推行民主政治、遏制行政腐败和保障公民的私人权利具有重要的意义，对于世界其他国家实现政府的信息公开制度提供了良好的学习版本和蓝图。

二、我国政府信息公开的问题所在行政公开制度在我国愈来愈受到重视。尤其是近年来，在经济改革，反对腐败，推行依法治国、依法行政，加强基层民主建设，推动国民经济信息化的大背景下，各地、各部门都制定了一些政府信息公开的规定。这些规定取得了一定的成效，但我国的政府信息公开制度还是存在着很多的问题。

从立法现状上来看，问题表现在：“

1、没有统一的公开行政法典；

2、涉及公开的法律规定散见于单行法中；

3、有关行政公开的法律规定主要是立法公布和具体行政行为程序性公开两个方面。”

从观念上来看，问题表现在：我国长期以来一直是国家本位、官本位的法律传统，在这种法律法律传统下，我国奉行的是“权威行政”。在权威行政中，“官”与“民”始终保持着明确的界限。并且沟通不畅，政府视公民为被管理者和被统治者，行政服务带有浓厚的神秘色彩和恩赐性。要营造这种神秘的色彩，当然就不可能做到公开，暴露在阳光底下就不再神秘。具体来讲，我国行政公开制度的主要问题可以概括为：第一，法律和制度保障不到位，政府信息公开往往被视为一种政府的办事制度，是政府的一种职权，没有成为宪法和法律所保护的普遍制度。在我国尚没有一部统一的政府信息公开法，也没有形成全国统一的政务公开制度，有关的具体规定只是散见于《保密法》、《统计法》、《档案法》和《反不正当竞争法》等一批法律法规中。这使得信息公开制度在我国带有很大的随意性和不稳定性，难以真正落到实处。第二，政务公开往往流于形式化和表面化。表现在只公开一些无关痛痒的办事规章制度和用以表明政绩的的数字数据，而对于涉及人权物等权力核心内容以及办事的结果和依据等实质性公开不到位，甚至不公开，这种状况使得信息公开成为应付上级，糊弄群众，自

欺欺人的花架子。第三，行政公开的广度不够。我国的政府信息公开还仅仅限于行政机关、立法机关、司法机关以及其他一些具有行政管理权的公共组织和国有企业，而它们的信息公开很有限，存在很多的死角和盲区。第四，我国缺乏政府信息公开的监督机制和责任追究机制。政府部门公开的信息是否全面、属实，公开的措施是否到位等都无法受到监督和约束，即便是确定不准确、不全面、不属实、不到位，也没有具体的责任追究机制。所以，在我国，政府信息公开只是一只好看而不中用的花瓶。

三、美国政府信息公开制度对我国确立和完善相关制度的启示

应该说我国真正意义上的政务公开制度尚不存在，有待确立和完善，结合美国相关制度的经验，提出如下看法：

第一，要树立“服务行政”的理念。服务行政和权威行政是两种完全不同的行政形态，也是两种完全不同的行政理念。早在二百多年以前，启蒙思想家就告诉我们，行政权力的受任人绝对不是人民的主人，而仅仅是人民的官吏，人民可以委任他们，自然也就可以撤换他们。在服务行政中，人民是国家的主人，政府和官员是人民的公仆，是为人民服务的。在这种大的理念下，行政服务带有契约性，政府以为人民服务为信条。我们可以从美国1967年的《政府文件公开法》的有关政府信息公开的制度中可以看出，美国政务信息公开的对象具有广泛性，所有的公民，不考虑任何其他因素，都有权利要求政府公开信息，如果政府拒绝公开，要遵循严格的程序，可以看出公民在行政关系中绝对不是被当作被管理者和被统治者来对待的，他们是真正的权利者，美国的这种以公民权利为核心，政府服务于公民的行政理念是值得并且必须借鉴的。我国目前已经注意到了这个问题，并且有了相应的提法，但是，离真正的服务行政还很远。

第二，在公平和效率中要以前者为核心价值，树立公开是实现公平正义的前提的观念。公平和效率是法律所追求的两大价值，二者在一定情况下是统一的，过于延迟的正义在某种情况下等于不正义。但是，二者又是矛盾的，在二者产生冲突的时候，是牺牲正义来保证效率，还是让效率让位于公平？现代法治要求我们以公平正义为核心价值，丧失公正性的法律不是真正意义上的法律。在一定的情况下不得不以牺牲效率来保证实现公正。而公正又以公开为前提，诚如英国上议院休厄大法官在著名的1924年国王诉苏塞克斯法官案所作的评论那样：“公平的实现本身是不够的，公平必须公开地、在毫无疑问地被人民能够看见的情况下实现。这一点至关重要。”如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么她只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者二者兼而有之。

第三，完善相关的法律，包括在宪法中写明和制定政府信息公开法律。我们看到美国的政府信息公开制度有着完善的法律保障，《宪法》、《版权法》到《公民隐私保护法》、《政府会议公开法》、《精简公文法》等都有关于政务公开的规定，尤其是1967年的《政府文件公开法》更是美国政务信息公开的核心法律。我国在宪法中应该加入政府信息公开的原则。宪法作为国家的根本大法，在宪法中规定政府信息公开原则是推进政府信息公开立法，完善政府信息公开制度，确保公民知情权的前提条件。美国1791年的《宪法第一修正案》规定：政府不得以任何方式限制公众对政府信息的使用。这一规定美国制定一系列政府信息公开法律的指导原则，也是《政府文件公开法》、《政府会议公开法》、《公民隐私保护法》等法律的灵魂所在。另外，应该制定统一的《政府信息公开法》，其地位应该相当于美国的《政府文件公开法》，对有关公开的范围、内容、方式，公开的施行机关，公开的实施程序，公开的收费标准等等尽可能地做详尽的规范，使我国的政府信息公开得以制度化和法律化。

第四，建立政府信息公开的监督机制和责任追究机制。美国的这一监督机制包含行政监督、立法监督和司法监督。行政监督表现在，美国行政机关在收到公民合法的公开申请时，应在法定期限内作出是否给予查阅的决定。公民对其决定有意见时可以向相关机构提出控告。美国文官惩戒保护委员会有权决定是否给拒绝提供应公开文件的责任人员法律处分。司

法监督是指公民有权向法院控告行政机关封锁行政文件的行为。法院通过司法审查有权阻止封锁行为，有权直接命令行政机关解除其封锁行为。立法监督表现为根据《美国法典》规定，每个行政机关每年都必须向参众两院提交一份报告，内容包括：该行政机关决定拒绝或满足提供文件的要求的次数和每次拒绝的理由；公民和法人提出申诉的次数，申诉的结果以及驳回申诉的理由和政府信息公开的情况等，从而实现对政府信息公开的监督。借鉴美国的相关经验，我国也应该建立起从不同监督主体入手的全方位立体监督结构。具体的讲，应该建立起以行政机关内部监督为主要监督途径，结合立法监督、社会监督的全方位监督，另外，有的学者还提出结合我国的具体国情，可以由纪检监察部门充当专门机关进行监督，同时负责责任的追究，要对追究的范围、对象、责任的确定与追究、处分措施等做出明确的规定。专门机关应该具有建议或处分未遵守公开制度人员的权利。

【参考文献】

[1] 应松年.行政程序法立法研究[M].北京：中国法制出版社，2001.[2] 杨曙光.阳光是最好的防腐剂——奠定美国政务公开制度的三部法律[M].中国改革，2001(3)，63页

[3] 杨曙光.阳光是最好的防腐剂——奠定美国政务公开制度的三部法律[M].中国改革，2001(3)，64页

[4] 王欢喜.美国政府信息公开制度及其对我国的启示[M].四川档案，36页

浅议美国行政公开制度及其对我国启示 篇2

美国的信息公开制度以《情报自由法》、《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员会法》为主体, 经过半个世纪的发展, 形成了较为发达的信息公开制度, 对我国正在进行的信息公开制度建设有很大启示。对此, 下文将进行简要介绍。

(一) 立法原则

美国《情报自由法》奉行“政府文件公开是原则, 不公开是例外”的原则, 规定政府信息原则上向公众公开, 并以完全列举的方式规定了九项免除公开的情形。该九种情形为, 1国防和外交政策;2.机关内部人员的规则和习惯;3.其他法律中规定的保密文件;4.贸易秘密和商业或金融信息;5.机关内部和机关之间的备忘录;6.人事的医疗的和类似的档案;7.执行法律的记录和信息;8.关于金融机构的信息;9.关于油井的地质和地球物理的信息。除这九项情形以外的所有政府信息都必须公开。[1]

(二) 公开方式

美国《情报自由法》第1款规定, 公众可以利用三种方式了解和取得政府文件:1、有些政府文件必须在联邦登记上公布;2、有些政府文件不要求在联邦登记上公布但必须以其他方式公开, 例如印刷出卖或放置在机关的阅览室内供公众阅读, 对这类文件, 行政机关必须编制索引, 方便公众寻找和复制;3、根据任何人的请求而取得文件。[1]

(三) 信息公开诉讼制度

1.救济原则

《情报自由法》第1款第6项规定, 行政机关拒绝公众的请求时, 应告知请求人有权向该机关首长请求救济。请求人必须按照规定穷尽行政救济, 否则法院不能取得诉讼管辖权力。但如果行政机关不遵守做出复议决定的法定期限时, 视为请求人已经穷尽行政救济, 请求人立即可以提起诉讼。[3]

2.当事人

任何人请求行政机关提供文件遭到拒绝都可作为原告, 没有诉讼资格限制。但法院认为应在联邦登记上公布的文件和行政机关应主动公开的文件, 行政机关违反法律规定公众请求公开起诉时, 限于受到不利影响的人, 请求公开其他政府文件, 原告资格没有限制。[1]

3.管辖

《情报自由法》规定初审诉讼由联邦地区法院管辖, 其他法院无管辖权。有地域管辖权的初审法院是原告居住地、主要营业地、行政机构记录所在地或者哥伦比亚特区的美国地区法庭, 原告可以根据诉讼的方便选择在上述任何一个法院起诉。[1]

4.审判

其一, 被告负举证责任。其二, 适用重新审理的证据标准。其三, 法官不公开审查。美国在修改情报自由法时兼顾两方面的利益, 规定法院可以对政府文件进行秘密审查, 然后决定文件是否具有保密性质。[6]

二、我国政府信息公开制度的现状及问题分析

政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程, 公开有利于公众实现其权利的信息资源。[7]政府信息公开制度就是通过法律确立的保障公众获得政府信息权利的制度, 是我国适应WTO规则和建设社会主义民主政治的需要, 是现代法治政府的价值取向, 也是现代行政的基本发展趋势。我国政府于上世纪七十年代末开始倡导政府公开, 并在社会主义市场经济不断发展的进程中针对不断出现的新形势、新问题制定了很多相关法律法规, 如《中华人民共和国信息公开条例》、《保密法》、《档案法》、《立法法》、《行政许可法》等, 以达到调节政府信息公开过程中出现的多种多样、错综复杂的社会关系。随着我国公民民主意识的不断提高和网络的普及和便捷, 以及执政党和各级政府对政府信息公开重要性认识的日益提高, 我国政府信息公开的状况正在不断改善, 许多长期存在的问题得到了披露, 特别是近两年, 从中央到地方各级政府都在进行公开“三公经费”的制度建设探索, 引发社会各界的关注, 使得对我国政务信息公开制度的研究显得更为有现实意义。因此, 在充分肯定进展的同时, 更应该看到我国在政府信息公开制度建设中存在的问题。

首先, 政府信息公开的思想观念障碍依然存在。我国很多政府机关及其部门的工作人员没能正确认识到公开其收集掌握的信息是我国社会主义民主法制建设的重要内容。

其次, 政府信息公开的内容有限。当前我国政府信息公开呈现以下特点:规范信息公开种类常常以原则性规范为主要内容, 缺乏操作性;涉及经费使用和领导个人收入等重要信息常常以不能公开或涉密为由拒绝公开等。

最后, 司法救济机制缺失。尽管《政府信息公开条例》在第三十三条规定了关于政府信息公开的救济机制:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的, 可以向上级行政机关、检察机关或者政府信息公开主管部门举报。收到举报的机关应该予以调查处理。”“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的, 可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”但规定过于笼统模糊, 缺乏操作性。

三、以美国政府信息公开制度为借鉴, 为完善我国政府信息公开制度提几点建议

(一) 转变政府管理观念, 树立现代行政理念

民政府应该是服务型政府, 了解与自己利益或公共利益有关的政府信息是公民不可剥夺的权利, 公开政府信息是行政机关必须履行的义务, 是保障公民知情权, 实现行政公平、社会公正的前提。有人认为, 公开政府信息, 特别是在行政机关执法过程中过于关注信息公开往往会影响行政机关职能的发挥, 降低想注销了, 其实不然, 正是因为行政效率原则是行政法的基本原则, 因此需要公开政务信息加强民众对政府行政的理解和参与, 减少政府和民众之间的冲突, 进而最终实现社会的公平公正。因此, 必须树立正确的行政观念, 保护公民知情权, 不仅是社会主义政治文明的需要, 更是社会主义法治的必然要求, 这些构成了政府信息公开的法理基础, 为行政机关实现行政职能提出了更高的要求。

(二) 借鉴美国有利经验, 完善信息公开立法, 构建具有实效性的政府信息公开机制

1.明确规定政府公开信息遵循“公开为原则, 不公开为例外”的原则

“公开为原则, 不公开为例外”是美国《情报自由法》首创的政府信息公开的基本原则, 它被公认为政府信息公开制度的灵魂, 成为世界上许多国家此类立法共同遵循的基本原则[8]。必须在《政府信息公开条例》 (包括今后将要制定的《政府信息公开法》) 中明确规定该原则, 作为政府公开其信息的基本指导要求。

2.扩宽政府信息公开的范围

我国政府信息公开范围狭窄是学界和社会关注的焦点。我国《政府信息公开条例》在第二章中规定了两大负有公开政府信息职责的行政主体, 包括县级以上各级人民政府及其部门和乡 (镇) 人民政府, 并规定了各自应当公开的信息, 但是这些规定都采取了穷尽式列举的方式, 没有兜底条款, 也没有能使行政机关或行政机关的上级机关找到自由裁量的余地, 无形地将公民的知情权对象限缩在很局限的范围内, 很难适应现实的发展。

3.完善政府信息公开的救济措施

我国《政府信息公开条例》中对政府信息公开救济制度规定极不完善。对此, 笔者提出如下几点意见:

(1) 赋予公民认为行政机关应当公开政府信息而未公开时的诉权。

根据《规定》第一条可以得出, 《规定》赋予相对人起诉的资格是以相对人申请行政机关提供政府信息而行政机关拒绝提供或提供的信息不正确或不符合申请要求或侵犯其商业秘密、个人隐私。据此, 《规定》保护的政府信息公开诉权是以申请为前提, 但行政机关应当公开而未公开的行政行为的诉权则被排斥。依据我国《行政诉讼法》受案范围的规定, 行政机关的抽象行政行为不可诉。因此, 有必要将行政机关应当公开而未公开的不作为行为纳入信息公开诉讼的受案范围。

(2) 明确政府信息公开诉讼案件的审理程序。

正如上文所言, 美国的政府信息公开诉讼对于诉讼的管辖法院、审理形式和判决形式都有明确的规定, 并根据司法实践的发展通过判例予以完善。我国《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》尽管企图完善《政府信息公开条例》和《行政诉讼法》, 但仍暴露出许多漏洞。因此, 必须尽快对政府信息公开诉讼的审理方式进行明确立法。

摘要：美国拥有公认的最完善、最稳定的信息公开制度, 其中很多地方值得我国借鉴与学习。本文对美国信息公开制度为研究对象, 对我国政务信息公开制度构建提出相关建议。

关键词：美国信息公开制度,启示,完善

参考文献

[1][2][4][5]王名扬.<美国行政法 (下) >[M].北京:中国法制出版, 2005:1018-1022.

[3]黄维.美国的政府信息公开诉讼制度及启示[J].云南行政学院学报, 2009 (5) .

[6]杨伟东.美国情报自由法诉讼述评[J].甘肃政法学院学报, 1999 (3) .

[7]周健, 赖茂生.政府信息开放立法研究与公民知情权[J].情报理论与实践, 2001 (5) .

浅议美国行政公开制度及其对我国启示 篇3

随着我国档案事业的快速发展以及信息化社会的发展，档案公开已经成为各级档案馆转变服务理念、改革服务方式、提升服务质量的必由之路。目前，我国档案公开工作的进展情况尚不十分理想。

2中美档案公开的现状对比

2.1中美档案公开的历程及理念。我国档案公开工作始于上世纪80年代。1980年3月17日，国家档案局颁发了《关于开放历史档案的几点意见》，推动档案公开逐步走上正轨。在当时社会背景下，从学术开展的史学研究，到政府有关部门平反“冤假错案”，及个人撰写回忆录等需求，都迫切要求加快档案公开步伐。档案部门在“被动反应”、“疲于应付”的情况下，面向科研人员等少数相关人士，开展了档案公开的工作。我国又陆续颁布了《档案法》等几项法律，对档案公开的行为进行积极的推动，但落实情况不容乐观。这与长期以来我国档案管理所遵循的理念分不开，对档案公开后供社会各界利用的问题关注极少。

美国自“建国”之初就大力推行档案公开，强调档案公开对于民主制度和政府建设的重要作用，但由于其实行联邦制的国家体制，在经历了一个长期和曲折的发展过程之后，美国成为世界上较早实行档案公开的国家之一。美国档案管理的理念与我国截然不同，美国遵循平等、公开、服务民众等理念，由系统完善的档案利用法规体系，为公民查阅联邦国家的各种档案提供了依据和保障。无论是档案管理机构还是普通美国民众，都遵循一种固定观念：档案馆不仅是保存政府档案文献的资料库，而且，其首要任务是及时准确地提供档案为社会各界服务。档案如不积极加以利用就失去了存在的意义和活力。

2.2中美档案公开的法律基础。1987年9月5日，我国颁布了《中华人民共和国档案法》，此法成为我国档案开放工作的重要依据。为使该部法律落到实处，我国相继又出台了《档案法实施办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》等相关法规、规定，为我国档案开放工作提供了有力保障，也赋予了我国公民利用开放档案应有的民主权利。

相比较而言，美国有关档案公开的法律更为完备一些。现行档案法规中，由美国国会直接通过的就有24个（如，《联邦登记法》、《文件处置法》等），其他间接涉及档案工作的法规38个（如，《隐私权法》等），以及7个总统令（如，《总统图书馆法》等）。美国实行的是联邦制，各个州也有权制定相应的法律，50个州里面，有18个州分别制定了29个有关档案管理的法规。这些法规构成了相对较完善的美国档案公开制度体系。该体系具有显著的可操作性强、重视档案的开发利用等特点。

2.3中美档案公开的利用人条件。无论中美，都在法律上就档案利用人的条件给予了明确界定。从实际的效果来看，中国很严厉，美国较宽松。

我国《档案法》第19条对档案利用人的条件进行了限定：中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。此条款赋予公民无障碍利用已经开放的档案的权利，只要公民能有效表明自己的身份即可。虽然，法律已有了明确的规定，但我国又进一步设置了请求规则，这些规则给申请人获取相关档案设置了障碍。我国档案法的立法原则是优先考虑档案的管理和保护，其次，是服务于档案产生机关自身的利用，最后，才考虑公众的知情权。我国档案法采用“行政恩赐制”来设定申请规则，即各级地方政府机关或者某一行业管理机构，通过颁布一些具体的单行法规，为公民利用档案附加了与《档案法》精神不一致的额外条件，使各级行政机关及档案馆能够堂而皇之地用“公众无法说明理由”为借口，拒绝档案公开，造成了公众利用档案存在较多的障碍。

而美国在限定档案利用人的条件方面就宽松得多。美国《信息自由法》就作出规定，除某些政府信息出于安全考虑可以免于公开外，原则上，联邦政府的记录和档案应向所有人开放。美国公民可就这些档案向任何一级政府机构提出查询、索取复印件的申请。政府机构不仅必须向公众公布档案管理部门的建制，相关组织机构的受理、查询程序以及服务方法和服务项目，且必须提供信息分类的索引。公民查询信息的要求如果遭到拒绝，可以向司法部门提起诉讼，法院将优先处理此类诉讼。

2.4中美档案公开馆藏资料比例。虽然，中美两国在档案公开方面都制定了一系列法律法规，但可惜的是，我国档案公开的馆藏资料的比例却只有四成。究其原因，虽然我国《档案法》赋予了公众有权通过查阅档案得到相关信息的权利，但同时，又借口文件与档案资料均涉及国家机密、商业机密及个人利益等方方面面，将机关档案的开放与利用，主要交由档案形成的机关来决定，赋予行政机关广泛的裁量权。加上档案开放的工作不可避免地受到《保密法》、《著作权法》、《专利法》以及《反不正当竞争法》等相关法律的制约，文件保密范围、解密制度，著作权的不同归属以及对公民隐私权的保护等规定，对现行档案开放工作都会产生直接或者间接的影响。这些法律法规给相关部门提供了冠冕堂皇的借口，也在一定程度上削弱了档案法的效力。

虽然，美国在档案公开的过程中也经历了一番曲折，但目前，美国各级档案馆馆藏资料的百分之八十都已经公开。任何人只要出示身份证，年龄达14岁，登记以后就可以利用。可以在馆内查阅、抄写、复制、拍照，也可在著述中引用，甚至公布出版。

3美国促进档案公开的具体做法

3.1经济政策引导。如前所述，档案公开在美国有比较完备的法律来保障和支持，美国还通过各种经济手段进行引导和促进。同中国一样，美国公共档案馆的经费也大多来自国家预算拨款。这个拨款的多少，与档案馆馆藏资料利用的人次相挂钩，即每年档案馆接待利用者的人次、档案资料的利用率等指标，决定了该馆下一年度预算经费的多寡。这就督促档案馆提高服务质量和水平，吸引更多的人来利用馆藏资料。

3.2创新技术支持。美国档案公开的方式也随着信息技术的发展而不断变化，档案公开出现数字化、无纸化、网络化等趋势。

自上世纪80年代以来，美国国家档案馆将数百万件馆藏资料进行数字化加工，档案利用者不仅可以查阅、拷贝这部分资料的纸质文件，还可以调取该资料的电子文档，部分档案材料可提供电子文本复制。

美国档案馆自上世纪40年代以后开始大规模的缩微复制工作，将法律允许的、部分易损毁的、读者经常利用的档案制作成缩微胶卷，并为其建立了专门的目录索引。用户如果需要，还可购买这些缩微胶卷的副本。

美国各级档案馆一般都建有自己的网站，不仅提供馆藏资料的展示，更重要的是，提供了档案馆与公民的互动交流的渠道。如果公民在利用馆藏资料的时候有什么需要和问题，完全可以借助电子邮件等方式与工作人员进行交流，得到合理的解决。这种方式不仅提高了服务质量，而且提高了档案馆的知名度。

3.3增强服务意识。美国的《信息自由权法》对各级档案馆如何履行自己的职责作出详尽的规定，以保障公民利用档案的权利。各级档案馆也充分利用各种手段宣传档案的利用方法、途径等，档案馆工作人员也会积极热情、完善周到地为用户提供优良服务，帮助每位利用者从档案馆中查找和利用他们所需的档案，表现出强烈的敬业精神和相对较高的素质水平。

美国档案馆不只是提供馆藏资料，且向用户提供全面的检索服务，包括咨询、培训等。档案馆可为每一位有需要的用户指派一名研究顾问，帮助用户制订检索计划，推荐检索路径，预定目标文件，使用户始终能得到高效帮助。为提高利用者的能力和使用水平，档案馆还提供使用方法、知识普及等基础性工作。

3.4做到“以馆养馆”。为提高档案馆自我发展能力，提高服务质量，美国档案馆一般通过采用合法的渠道和途径，与书商、出版社合作，将一些不涉密的档案资料出版，所得费用用于本馆发展。美国国家档案馆与亚马逊网站的出版合作就是一种很好的例证。另外，档案馆的工作人员也根据自己的兴趣爱好，编研出版相关著作。“以馆养馆”还体现在档案馆通过开放吸引更多的人捐赠藏品，扩大馆藏资料的数量和质量。大多数美国人认为，档案馆能够接收自己的档案是件很荣幸的事。美国政府还规定，民众向档案馆捐赠档案可以抵税，所以，很多人都会主动捐赠档案。这些捐赠的档案也是档案馆一笔非常重要的财富。

4启示

4.1更新服务理念，转变管理模式。档案管理部门必须更新服务理念，树立开放意识，转变管理模式，把握发展机遇，主动为用户提供低门槛、全方位、个性化的档案开放利用服务，实现档案馆信息资源开放利用工作的可持续发展。

4.2科学处理矛盾，加大公开力度。档案公开涉及公民知情权与国家、个人隐私权的保护相冲突的矛盾。公民有获取政府公共信息的权利，也有保守国家机密的义务。同时，政府有开放国家信息的义务，也有维护公共信息安全的权利。应借助经济、法律等多种手段，科学处理好这一辩证关系，灵活开展档案开放工作。在基本原则上，应做到档案开放“以开放为原则，不开放为例外”。即便是“例外”内容，也可依法采用申请办法，申请特殊利用。要依法有序地加快档案开放进程，重新确立档案开放的制度和操作规范，及时、主动地向社会公开相关信息。尽快梳理出可提前开放档案的范围、标准、步骤以及方式等信息。

4.3创新服务手段，提升管理水平。档案管理机构要在管理手段、形式和途径上不断创新，为社会提供全面的服务。尽快借助信息技术，提高档案资料电子化、网络化水平，发展馆藏资料数据库，实行区域联网，做实网上档案馆，向不同需求人群提供满意服务。

浅议美国行政公开制度及其对我国启示 篇4

美国农业产业化经营经过近百年的发展，目前已形成产前、产中和产后诸环节紧密连结的体系。

美国的农业产业化体系

美国农业产业化经过数十年的发展，已经形成了一整套完整的体系，首先是集生产、加工、销售为一体的经营组织体系；其次是100多年来逐步形成的法律法规体系；再次是完善的社会化的服务体系。美国农业产业化体系的建立和完善推动了美国农业产业化走在了世界前列，领导了农业一体化的方向。

（一）美国农业产业化经营体系

美国农业产业化经营组织形式主要有三种：一是农工综合企业；二是工商企业；三是农业合作社。美国的食品加工业已是各制造业中规模最大的行业，农产品加工企业是农业产业化经营中的“龙头”。

1、农工综合企业。农工综合体是把农业生产本身同农用生产资料的生产、供应，或农产品的加工、销售过程的若干环节，纳入一个统一的经营体内，融合为一个企业。综合体实行统一核算，形成完全垂直一体化的综合经营。在综合体一体化经营的基础上，几个相互连接的生产环节被置于单一所有权下，由同一个指挥中心管理和协调，实行类似流水作业的工作程序。

2、工商企业。由私人工商企业与农场主签订合同，通过明确双方的责任与义务，以直接的业务往来向农场主提供服务，通过合同建立一种相对稳定的联系，从而把产供销统一起来，原有的工商企业和农场仍保持各自的独立地位不变。合同制在战后成为私人公司与农业结合的一种主导类型，在目前实现了一体化经营的农产品的产值里，合同制部分占75％。

3、农业合作社。美国的农业合作社是在市场经济的条件下，单个农民出于自身产销利益的考虑，自发组织起来的互助合作经济组织。美国合作社主要有四

种类型，分别是生产、销售、购买供应和服务合作社。农业合作社在美国农村几乎无处不在，它们在促进美国农业经济增长、提高农民收入方面发挥了很大的作用。

（二）美国农业产业化政策体系

从20世纪30年代开始，美国农业政策转向以提高农民收入为主，通过稳定农产品价格、扩大财政对农业支出、增加对农民补贴等多方面措施，在有效促进美国农业生产长期稳定增长、增强美国农业竞争力的同时，农民收入保持了稳定增长。美国农业支持政策主要有以下内容：

1、生产支持政策。美国联邦政府对多数农产品生产都给予支持，具体支持方式和程度随产品不同而有所差异。法律规定享受政府直接生产补贴和价格支持的农产品，对有些农产品虽没有补贴规定，但如果出现灾害或其他特别情况，也常常会得到政府的支持。

2、对外贸易支持政策。由于美国农产品30％以上都依赖于出口，所以美国农产品出口一开始便着眼于全球市场。2002年的农业法曾要求农业部制订一项农业外贸长期战略，明确美国农产品出口增长的机会，确保不同部门的资源、项目和政策相互协调。

3、农业政策性保险。美国普遍实行国家对农保险提供保费补贴的农业保险支持政策。美国是世界农产品第一大出口国，其农业保险制度也相当发达。美国的农业保险是以农作物保险为主，目前，可保作物种类和参与率都有了很大提高。

（三）美国农业产业化管理体系

美国的农业产业化职能在农业部，它包括农业行政、农业财政、农业金融、农业计划、农业政策、农业科研、农业教育、农业生产资料、农产品加工、农产品交易、农产品商业信息、农产品出口。

1、确立农产品市场交易标准。农产品市场交易标准旨在把各种假冒伪劣商品排除在市场交易之外，使农产品运销加工企业能够更好的经营，为农业生产部

门提供准确的市场信息。同时，为了履行其监督执行的职责，农业部不仅在部机关建立了相应的主管机构，而且在全国各地维持了一支庞大的现场工作队伍。

2、规范市场交易行为。农场主由于力量分散，经济实力弱小，往往成为垄断行为、不公平竞争行为和其他商业欺诈行为的牺牲品。美国国会先后通过若干法律，对垄断行为做出了明确的规定，并将非股份制、非盈利性的合作社从反托拉斯法中豁免出来。为农产品运销加工企业确立一个公正合理的市场交易环境，为入市交易的经营者规定了经营行为标准，进而保证农产品运销加工活动的有序进行，避免农产品价格的大幅度波动。

3、提供各种服务。美国农业部是美国政府第一大管理机构，它既是农业社会化服务体系的参加者，又是协调者。作为参加者，它通过自己的科学研究和信息传播系统向农场主提供多方面的服务。作为协调者，它又利用自己的独特地位与身份从总体上为农业社会化服务体系的有序运行提供保障

美国农业产业化体系对我国的启示

美国从一个移民国家发展成为当今世界的农业大国，除了良好的资源条件之外，国家对农业的重视和保护起了重要的作用，有许多好的经验可供借鉴。

（一）必须形成强大的法律保障

主要表现在三个方面，一是通过立法和制定保护农业的政策，推进农工商一体化。目前，美国国会已经制定了几百部有关农业的法律，使农业在产、供、销各个环节都得到法律的保护，形成了完善的产业化政策体系。二是进行执法监督，联邦政府、州政府、私人企业每年约花费数十亿美元用于农业的执法和监督；三是通过立法稳定农业的投入机制，使对农业的投入有法律保障。

（二）建立完善的社会化服务体

美国农业立法人员促使美国政府把农业教育、研究、技术推广作为重要职责，形成了极有特色的“三位一体”的体系，成为农业产业化的重要组成部分，被许多国家所效仿。这个体系有三个特点：(1)州农业大学同时承担教育、研究和推

广三项任务，使三者结合在一起，互相促进，共同为农业生产服务；(2)推广经费由联邦政府、州政府、县政府以及个人共同负担，其中州政府负担50％左右，教育、推广、科研机构均可申请农业推广经费，每年的研究推广计划由基层向上申请，推广站提供的服务应尽量满足农业生产的需要；(3)美国的农业推广体系由农业部、州农业推广中心、县农业推广站组成。推广部门每年印发大量的科技资料，免费提供咨询，上门辅导和解决农民提出的问题。

（三）加强市场化的调控机制

美国政府对农业的宏观调控几乎都是采取了市场机制，真正做到了用经济的手段管理经济。政府一般不直接对农场主发号施令，政府所要做的事情是市场解决不了的，如环保、科研、农业生态等涉及全社会共同发展的领域。美国农业的宏观调控有两个特点：一是有专门的政府调控职能机构，政府农业部门对农业的管理非常专一，种子、农药、植保等等都有专门机构、专门的政府官员去专门管理，通过政府部门的严格执法来保护农民的权益不受侵犯；二是有充足的财政支持，政府实行农场主“自愿”的农业计划，并用价格、信贷、补贴等手段予以有力的配合，从而实现用经济手段进行宏观调控。

（四）实现城乡和谐的发展目标

浅议美国行政公开制度及其对我国启示 篇5

学院：经济与管理学院 专业班级：会计1001 姓名：殷方红 学号：20101826

一、美国利率市场化进程

1930—1933年，美国大萧条期间共有9000多家银行倒闭。人们普遍认为因在1933年之前对银行缺乏必要的管制，银行业存在着过度的竞争，才使得银行成为大萧条的助推者和受害者。因此美国出台了一系列的法案，对银行业进行严格的管制。其中最为著名的是“Q条例”——禁止商业银行对活期存款支付利息，并对储蓄存款和定期存款规定最高利率限制。同时，各州的《高利贷法令》则规定银行放款的最高利率限制。

但是到了19世纪70年代，随着其他非银行机构的出现和壮大，美国的银行业出现了严重的“脱媒”现象，因此美国开始推动了利率的市场化改革。美国的利率市场化改革从1970年到1986年持续了十余年，遵循着从大额到小额，从长期到短期的原则

二、美国利率市场化呈现以下特点

利率市场化依法推进。美国从20世纪70年代末提出解除利率管制的议案，然后就颁布相关法律，有序开展利率市场化。美国先后颁布的两部法律，既对前期利率市场化改革成果予以确认，又提出了利率市场化的目标。在法律保障下，利率市场化得以有序推进。金融创新与利率市场化同步进行。1961年美国花旗银行率先推出CD，之后，美国银行业又陆续创新出一系列利率不受限制的金融工具和业务，促进了市场利率在银行业务中发挥作用，淡化了利率管制规定，使银行产品定价能力得到提高。利率市场化与加强金融监管并重。在利率市场化过程中，美国不仅颁布了相关法律，还成立了专门的管理机构－－存款机构自由化委员会，由其对利率市场化进行监督管理，保证了利率市场化的有序进行。

三、利率市场化的影响——美国经验

美国利率市场化改革是从1973年开始，历经14年至1986年结束。它是在19世纪70年代美国经济的滞胀危机下推动的，作为金融市场化的一部分，美国政府多次出台政策放松利率管制。80年代中间业务收入占比迅速提升，迄今已经代替传统存贷差收入成为最大的收入来源。在金额自由化期间，银行业经历多次危机和兼并重组，银行盈利的波动也变得剧烈。

在分析利率市场化对美国的影响之前，先了解一下当时美国的整个宏观经济环境。19世纪70年代的美国经济面临着各方面的窘境，缺乏新的经济增长点，财政和货币政策失效，还有来自外部的冲击。管制下的存款利率大幅低于通胀率，导致金融“脱媒”，储蓄存款大量流失。80年代，里根政府实施降低税率、放松管制等措施并保持灵活的货币政策，经济得以持续增长。但在80年代后期，金融自由化的发展制造了房地产泡沫，间接导致了1987年的股灾。

再具体看看金融自由化尤其是利率市场化对银行业的影响。第一，银行的集中度不断提高。1960年，最大的50家商业银行掌握着全部商业银行资产总额的55.8%和存款总额的55.5%，1974年分别增加至56%和57.1%，1984年为70%和62.4%。第二，“Q条款”限制下，金融创新增加存款途径。第三，贷款占总资产的比重逐渐增加，而存款占负债的比重逐渐下降。第四，利率逐步改革提升存款成本，导致70年代利息支出加速增加。第五，净息差先低后高，危机时期明显下降。第六，净利息收入保持增长，非息收入占总体收入比重下降。第七，总资产和贷款增速放缓。第八，存款增速和占比下降，接入资金占比上升。

美国的利率市场化对银行业的发展起了直接而重要的影响，它提高了商业银行的存款成本，同时也直接导致了美国的商业银行业务结构调整，即非利息业务的增长。虽然在利率市场化过程中，商业银行主动做出调整，包括追求更高回报的贷款业务和增加非利息业务的占比，但是美国商业银行的ROA还是不可避免地经历了下降的阶段，直到1992年才恢复到市场化之前的水平。美国的存款利率在1970年以后稳步上升。商业银行的净息差变化不大，这主要是商业银行在付息负债利息成本增加的条件下，努力提高生息资产的收益率。而高利率一般是与高风险相伴的，商业银行的贷款风险在上升。具体说来，大企业直接融资比重提高，商业银行不得不寻求新的贷款客户，包括房地产贷款和中小企业贷款。虽然净息差并没有很大的变化，并且非息收入占比也在上升，但是在利率市场化的过程，美国商业银行的ROA从利率市场化的初期1970年开始到1990年一直处于下降阶段。这是因为商业银行贷款业务风险增加，信贷成本上升。

四、中国利率市场化的必要性

金融业就是一个经营风险的行业，它要管理风险，控制风险。如果管理不好、控制不好风险，反而会制造风险。此次金融危机就起因于金融机构在内控机制、风险管理方面的不足，因而推进微观主体的治理结构改革和完善治理结构是至关重要的。从宏观的角度来说，没有利率的市场化，就没有宏观货币政策的传导机制和实施环境。从微观的角度来说，如果没有金融机构改革和治理结构的完善，就没有金融稳定的微观基础。而利率改革正是中国金融运行不断完善的重要方面。利息作为重要的生产要素——货币资本的收益，在社会资源的配置中起着重要的作用。只有要素价格市场化以后，才能够发挥市场配置资源的作用。如果利率不能市场化，就不可能建立货币政策的传导机制，也不可能实现完全的间接调控。当然，间接调控并不意味着不可以在非常时期使用行政手段。

当前的利率半管制旨在降低银行资金成本来鼓励投资，同时保护银行的盈利能力。但利率管制也降低了利率政策的作用，造成了利率对通货膨胀率缺乏敏感性，双轨利率必然会带来黑市盛行、中小企业融资困难和套利机会。在利率管制下，长期以来信贷额度控制是我们调控信贷增长的主要手段，这阻碍了银行的竞争，造成信贷资金使用效率低下。利率市场化将通过市场作用调节资金的价格，使资金调配到使用效率最高的部门和行业。

五、推进我国利率市场化的对策建议

第一，加强利率风险管理。利率市场化完成后，利率的变动会更加频繁，利率风险会相应加大。为此，商业银行应建立以下机制：一是利率风险规避机制，即对资产、负债业务进行可行性论证，预测和分析利率风险大小，为商业银行决定介入或退出业务提供参考；二是利率风险分散机制，即将资金投向不同区域、不同行业、不同企业，形成资金的合理配置，以风险的分散平衡原理，优化风险组合，分散风险损失；三是利率风险转移机制，通过利率互换、期权、期货等工具，将利率风险转移或置换，以降低资产负债的利率风险度；四是利率风险补偿机制，如在办理资产或负债业务时，附加相应保护性条款，以期在利率出现急剧变化并发生损失时从其他渠道得到补偿。

第二，大力发展中间业务。发达国家的银行中间业务品种繁多，中间业务收入在银行总收益中占比较大。我国商业银行中间业务目前多限于结算与一般性代理业务，中间业务收入占总收入的比重不足30%。为了增加盈利来源和规避利率风险，商业银行必须采取新的经营策略和经营方式来扩大中间业务领域，减少对传统存贷款业务的依赖。商业银行要充分发挥自身的信息、技术、人才优势，开发高附加值的中间业务和投资银行类中间业务，以满足客户的不同需求。与此同时，商业银行应当加快对新型金融工具的开发，运用不同的金融衍生品来增加盈利并分散利率风险。

第三，丰富货币市场金融工具。美国和日本在利率市场化改革过程中都以创新货币市场金融工具为突破口，对利率市场化改革起到了积极作用。丰富货币市场金融工具可以从以下几方面入手：一是扩大大额可转让存单的发行，并建立起转让交易市场，使其能够流转起来；二是推进商业票据的发行、承兑、转让、贴现、转贴现、再贴现市场规模的扩大和规范发展，使商业票据成为企业融资的重要手段和商业银行增加收益的新的增长点；三是丰富债券市场上的交易品种，进一步扩大债券市场上交易主体的数量和类型；四是在加强风险控制的条件下，放宽银行间同业拆借和回购交易主体标准，增强货币市场的融资功能，发挥货币市场对利率市场化改革的助推作用。

第四，加快培育基准利率。美国利率市场化后，确立了联邦基金利率为基准利率；日本利率市场化后由银行间隔夜拆借利率作为基准利率。当人民银行不再规定存贷款利率水平后，存贷款利率也就推动了基准利率的功能，因此必须有新的基准利率来担任引导整体利率走向的任务。我国上海银行间同业拆借利率（Shibor）自2007年开始运行以来，其货币市场基准利率的地位逐步确立，逐步成为票据市场、回购市场、债券市场以及金融衍生品市场的定价基准，初步发挥出货币市场基准利率的作用。下一步可采取以下措施和巩固Shibor基准利率的地位：在货币市场产品定价方面，Shibor先与短期市场产品定价挂钩，再与中长期市场产品定价挂钩；先与短期融资券利率挂钩，再与贴现利率挂钩；先与金融债利率挂钩，再与企业债利率挂钩。在存贷款利率定价方面，先简化中长期存贷款利率档次，再将Shibor与放开的存贷款利率挂钩。如果这些工作能够尽早完成，Shibor在利率体系中发挥出基准利率的作用，就为利率市场化最后攻艰准备好了条件。

第五，以循序渐进的方式完成利率市场化改革。当前，加快推进利率市场化的条件虽然已经成熟，但这一任务的完成毕竟会影响到社会经济生活的方方面面，因此，推进利率市场化必须综合考虑各方面的影响，按照先长期、大额，后短期、小额的思路稳步推进。在贷款利率基本由市场决定的情况下，可允许存款利率逐步向上浮动。存款利率上浮可先在具备了财务硬约束条件下的金融机构试点，取得经验后再向更大范围推广。这样做既有利于提高商业银行的自主定价能力，促使其实施主动的资产负债管理，也有利于商业银行根据自身的风险偏好和收益预期进行产品调整和金融创新。

浅议美国行政公开制度及其对我国启示 篇6

评级通常包括证券评级、企业评级、金融机构评级、国家主权评级等不同种类，其中证券评级的评估对象又可分为债券、优先股、基金、商业票据、银行承兑票据、大额可转让存单、信用证等。债券评级作为评级制度的起源，不仅是证券评级的核心业务，其做法也是其他评级的重要参考，因此本文的讨论将主要围绕债券评级展开。

证券评级是指运用评估体系，通过对与该种证券有关的诸多因素进行综合考察与分析，对证券的安全性、盈利性、流动性等方面的质量作一综合评价，并以约定的符号予以列示的评估活动。作为降低资本市场交易费用的一种重要工具，证券评级已成为西方金融制度中重要的组成部分。在国内，随着市场经济的发展，评级制度也在不断地发展完善。

然而，证券评级制度并非是作为一个制度体系中超然独立的个体而存在的，它与所处的经济、法律等环境有着密切的关系。本文将从制度比较的角度出发，对西方国家的评级制度加以研究，并与我国评级业现状及具体国情进行对比，以期得出具有政策性意义的结论。

西方国家的证券评级制度

证券评级始于本世纪初的美国，随着世界经济一体化进程的加快，其积极作用也逐步为其他国家所认识。目前，在日本、英国、法国、瑞典、加拿大、澳大利亚等国家，评级制度都有不同程度的发展。考虑到制度变迁路径选择的不同，这里将选取美国、德国和日本的证券评级制度作为三种不同类型的代表。

一、美国的证券评级制度

19美国的约翰·穆迪(John Moody)在《铁路投资的分析》中，首次运用评级的方法对当时的各种铁路债券进行了分析。其后，普尔出版公司(S&P公司的前身)、标准统计公司(1941年与普尔出版公司合并)和菲奇公司(Fitch)也先后于1922年和1924年开始对工业证券进行评级。由于证券评级在30年代经济大危机中对投资者利益的保护，美国金融监管当局开始在资产评估、银行监管等方面引入评级的分类方法。进入70年代以后，企业财务状况的持续恶化，以及由此导致的投资风险的加大，也极大地提高了投资者对投资情报分析的需求，从而推动了证券评级制度的发展。

根据美国商法的规定，评级机构属于一般股份公司。证券交易委员会的立场是“评级机构的地位应由投资者予以确定，政府不得进行干涉，并不得以任何手段加以限制”。为了保证评级的公正，坚持“向投资者提供准确的情报”，评级机构极为重视自身的独立性和中立性。这样做对于投资者来说，有利于规避风险、保护自身利益;对于发行者来说，有利于按照优惠条件迅速实现发行，并为在更大范围内筹资提供了可能;对于监管当局来说，有助于有甄别地实施监管，提高监管效率;而对于社会来说，则可以降低信息成本，提高证券市场的效率，实现资源的合理配置。

从上述美国证券评级的制度性安排和制度变迁的路径选择来看，美国评级制度的发展更多地受到投资者的影响。究其原因，主要是美国企业对直接融资的依存度远大于间接融资。首先，美国法律对银行发展的限制。1933年的《格拉斯·斯蒂格尔法》和《1935年银行法》的相继出台，标志着自由银行制度的终结。投资银行业务与商业银行业务合法分离，同时禁止商业银行对活期存款支付利息，以及对利率和银行买卖证券的限制严重影响了银行的赢利状况。另外，美国法律也限制了银行在全国范围内的经营，分支机构在其他州的经营必须得到州一级政府的批准。1984年，平均每个美国银行只有2.6个分支机构。与全国范围内经营的大公司甚至跨国公司相比，区域性银行的实力往往相对弱小。因此大公司在融资时就必须在金融市场上寻找多家区域性银行，或是采用直接融资的方式获得资金。而根据企业公开信息进行的评级，就为多家银行提供了重要的投资情报，从而大大降低了银行重复收集和处理信息的成本。

另一方面，则是证券市场的充分发展。在美国，资本市场的主体是企业的长期债券和股票，政府公债仅占10%左右。在这个市场上，企业提供关于自身的有限信息，各类投资者通过对这些信息的分析，选择效益好的企业作为投资的对象，并通过有效的市场约束机制保证这种契约关系的实现。投资者对投资情报分析的迫切需求，促进了评级制度的发展与完善。另外，有名的大公司在筹措长期资金时，往往通过投资银行这一中介机构进行。但1933年的证券法禁止证券承购业者对有价证券进行评级，从而也刺激了投资银行对评级的需求。因此，与美国的自由企业制度和相对微弱的银企关系相适应，美国的证券评级制度应运而生，并不断发展壮大。

二、德国的证券评级制度

德国没有专门的评级机构，这一现象的成因同样是与经济体制内部的制度性安排密切相关的。出于对本文目的的考虑，下面将只对二战后至90年代初的原联邦德国进行考察。

1.全能性银行在金融体系中处于支配地位。

德国奉行的是社会市场经济体制，其指导思想是建立有法律保证的经济自由和有社会保障的福利国家的综合体。这里，银行和企业同样是作为独立自主的参与方进入市场，联邦银行和各级政府只能通过制定有关的法律和规定间接干预。但与美国相对微弱的银企关系不同，德国历史上的综合银行制度使银行通过股权操作和人事安排，实现了对工商企业的监督和控制。其具体的机制安排如下：

投资者融资形成投资基金，并由投资公司管理，基金的投资者与投资公司之间是一种契约式的合同关系。该公司一般由若干家银行持股，其中的控股银行是投资者的真正受托人。根据投资银行法的规定，银行可以利用投资基金所持有股票的代表权在股东大会上进行表决。与美国银企之间在市场基础上建立的信贷关系相比，这种银行参与企业内部管理的监控方式，更有利于银行准确把握企业的内部信息，并且成本更低，从而使评级制度丧失了其经济上的可行性。

德国法律允许商业银行超越通常的银行储蓄、信贷、汇兑和结算的职权范围，从事证券市场等所有的投资、融资业务。而企业也十分愿意将公司股票和债券的发行交由有关银行做主承销，这样一方面银行可以通过投资基金购买企业所发行的债券，保证资金迅速到位;另一方面，银行通过买进或卖出企业在二级市场上的有关证券，可以使公司股票有较好的市场形象。银行在债券市场上同时作为发行者和投资者的双重身份，使得以“向投资者提供准确的情报”为宗旨的评级机构丧失了其存在的必要性。

2.私人企业发行债券受到限制。

原则上进入证券市场筹资是不受限制的，但直到1990年底，根据德国民法的规定，除了联邦政府、州政府、联邦铁路局、联邦邮政局和“负担平衡基金”之外，其他借款人如欲发行境内不记名债券和记名债券均需获得官方批准。自70年代以来，德国工业债券的发行总额下降了很多。公司债规模的逐年减少也是造成评级需求不足的一个重要原因。

3.不愿公开信息的企业传统。

欧洲企业不同于美国企业，一般不愿公开其信息，对于那些要求企业公开其信息的筹资手段，往往不予选择。在德国，大企业中有许多是同族公司，它们更不愿将秘密的企业信息暴露给外部。因此依赖于公开信息原则的美国式评级在这里无法进行。

三、日本的证券评级制度

日本评级制度的发展大致可分为两个阶段：第一阶段，由发债会进行的评级。1947年日本建立了发债调整协议会，统一决定各种债券的发行条件和发行利率。1959年以后，发债会开始对债券进行评级，最初划分为A、B、C三个等级，主要考察资本金、纯资产额、发债余额等反映规模状况的指标。进入60年代中后期，日本评级制度由注重规模向注重质量转变，指标设置日趋完善，级别分类也参照美国的评级制度作了一些调整。第二阶段，参照美国模式建立专门的评级机构。1979年，日本经济新闻社附设的日本公社债研究所率先开展评级业务，并在1981年成立了御国信用评级社。1985～1986年间，日本信用评级公司和日本投资者服务公司也相继成立。下面将仍然从经济体制内部寻找日本评级制度安排的原因。

1. 战后至70年代日本的经济体制与相应的金融制度的安排。

战后日本建立了政府主导型的市场经济体制，强调技术立国，以获得世界贸易自由化的好处。为此政府制定了扶持具有出口竞争力产业的政策，以推动经济结构的改善和产业升级。而金融支持又是扶持体系中的重要一环，并由此建立起了以主办银行制度为基础的银企关系。由于产业资本对借贷资本的高度依赖，推动了银行垄断资本与工商业资本的相互融合，并进一步形成了以银行为核心的企业集团。在这些集团中，工商企业相互持股，同时也对银行持股，但只能是银行的小股东。另一方面，战后日本的金融市场处于政府的严格控制之下。政府不允许个人和非金融机构参与票据贴现市场和活期放款市场，严格规定债券发行总量、利息支付、每种债券的最低限额以及有效期限等。因此金融市场的规模较小，虽然初级市场较活跃，次级市场却相对呆滞。

在政府的强力扶持下形成的日本银企关系，造成了日本经济中银行作用显著，而证券市场的作用则相对微弱。因而日本银行同样可以发挥德国银行在银企关系中的作用，虽然如前所述，德国密切的银企关系是建立在自由市场经济基础上的。这也就同样解释了为什么在这一阶段日本没有美国意义上的评级机构，虽然存在发债会，但其评级的目的也不过是为了调整发债规模和决定发行条件，实质仍是为政府的金融政策服务。

2. 80年代后的日本经济体制与相应的评级制度的安排。

进入80年代以后，日本的经济体制发生了显著的变化。随着自有资金的增加，大企业开始大幅度降低对主办银行的借款依赖，更多地通过对外发行证券融资。而日本金融市场自由化和国际化的加快，则为日本企业的国际化和外国资本进入日本创造了条件。随着日本企业进入欧美市场融资以及外国公司进入日本市场融资的增多，参照美国模式建立专门的评级机构的要求也日益强烈，并最终导致了日本目前的评级机构的出现。

从上述对各国证券评级制度的比较来看，一国评级制度的有无及其具体的实现模式，是与该国经济体制中的银企关系密切相关的。更进一步说，是由该国特定的经济发展时期的资源配置状况决定的。一般而言，在银企关系相对微弱、企业以直接融资为主的金融体制中，对评级的需求较强，其制度设计以美国为代表;若银企关系密切、企业融资以间接方式为主，则对评级的需求不足，其代表国家是德国和80年代以前的日本。

另外，对制度变迁路径最初的选择也影响到现今的制度安排，关于这一点已有不少论述(青木昌彦、奥野正宽，)。

我国评级业的现状及发展

我国的证券评级始于80年代，当时许多省市级人民银行在内部设立了评级委员会，它们在业务上接受省级人民银行的管理和监督，在行政上挂靠人民银行。1987年，我国第一家独立于银行系统的地方性评级机构--上海远东资信评估公司成立。1992年10月，经中国人民银行批准，首家全国性的证券评估机构--中国诚信证券评估有限公司成立。目前，我国的信用评级机构已发展到40多家，遍及全国20多个省市。依照其独立程度大致可分为两类：第一类是银行系统的评级机构，包括挂靠于人民银行、专业银行的评级机构、专业银行自身成立的评级机构及直接开展评级业务的地方专业分行等。第二类是相对独立或完全独立的评级机构。

我国评级业虽然已有一定程度的发展，但现阶段仍存在一些问题，主要是评级市场需求不足，评级机构缺乏权威性，其设立及评级程序的行政色彩太浓等。这些问题同样是与我国现阶段特有的经济体制密不可分的。其原因如下：

1.特殊的银企关系。改革开放以来，我国金融资产向市场化、多元化方向发展，但主体仍然是银行和金融机构的存贷款。1995年银行和金融机构的存贷款占金融资产总量的83%。因此企业很难通过发行债券、股票等直接融资方式来获得资金，更多地只能是向银行和金融机构贷款，银行贷款成为企业资金来源的主渠道。然而这种密切的银企关系并不能使我国的银行像日本和德国的银行那样，监督和控制企业的经营管理。这是因为：其一，我国目前国有大中型企业对银行的过度负债，使企业在与银行的委托-代理关系中处于强势代理的地位，企业采取各种方式套取银行信贷资金，而严重的信息不对称，使得银行很难对企业作出准确的评价，从而使银行贷款的质量大打折扣。其二，在我国传统的计划经济体制下，银行更多地是作为物质生产部门的附属部门而存在，为生产单位完成会计和结算等方面的工作。这种传统使得我国的银行在向商业银行转化的过程中，难以发挥对企业经营管理应有的影响力。

2.政府对证券市场的计划管制。各类证券的发行从总体发行额度的确定到具体上市公司的选定，都是在计划框架内通过行政分配的方式进行的。而可交易公司债、CP(商业票据)和ABS(资产担保债券)均未形成一个稳定和公开的交易市场，即使普通股和可转换公司债也在品种或数量上受到了严格限制。由此可见，我国证券市场的发展在某种程度上被人为地限制了，虽已起步但远未达到美国评级所要求的完善程度。另外，目前我国公司债券市场的最大问题是很多企业不能按期还本付息，由于这些公司债券发行时是由银行担保的，所以银行不得不替企业先垫付还债资金。这也严重影响了企业债券市场的发展，从而制约了我国评级业的发展。

3.政府对银行系统的严格控制。1月中国人民银行宣布对商业银行实行资产负债比例管理和资产风险管理，在此之前，中央银行一直通过指令性的信贷额度计划控制银行系统的借贷行为，极大地限制了商业银行作为相对独立的市场主体追求自身利益的行为。与此同时，我国银行业法律关于分业管理和禁止商业银行向非银行金融机构和企业投资的规定，以及宏观经济管理中的条块分割，也大大削弱了商业银行在公司管理中的作用，使得银行虽然是企业最大的债权人，却无法对其实行类似于德国和日本严格的有效监督和控制。

从以上分析可以看出，鉴于我国目前经济体制和银企关系与西方国家的差异，简单照搬其他国家评级制度的模式显然是行不通的。评级制度作为金融监管体系的重要组成部分，其内容和形式在很大程度上取决于宏观金融体系整体的制度性安排和政策选择。我国目前正处于过渡经济时期，在从计划经济向市场经济转变的过程中，政府发挥着重要作用。对银行业日益严格的监管和对直接融资渠道的积极开拓，都使我国在政策选择上更倾向于建立一种近乎美国模式的金融体制。由此可见，我国评级业发展的取向应该是既能满足现阶段市场对评级的需求，又要在将来随体制变迁的过程中成本最低，并最终在高度市场化的金融体系中稳定下来的良性机制。

美国保障房制度及对我国的启示 篇7

一、我国保障房制度存在的问题

（一）保障能力有限，相关数据缺失

第一，保障能力有限，导致保障对象存在盲点，部分地区中低收入人群无法成为分配对象。按照我国目前的住房保障体系，大多数城市的高收入者可购买商品房，本市户籍、中低收入者可按照自身情况申请经济适用住房、两限房、廉租住房或公共租赁住房，但对于数量庞大的外地户籍、中低收入人群的“夹心层”群体，如外来务工人员和新就业大学生等，既买不起商品房，又不符合保障条件，这部分人员的漏保现象已经成为了影响城镇持续稳定发展，实现“住有所居”目标的关键因素。

第二，相关基础数据缺失。我国金融制度没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，对于中低收入家庭“隐性收入”没有办法统计。比如完整统一的家庭住房信息、家庭收入信息、当地物价水平、保障房预计需求量等数据，在我国几乎是空白。基础数据缺失给我国保障房运营和管理带来很大挑战，导致部分管理人员利用职权或不法分子伪造资格去获得政府优惠，导致将部分保障房分配给不符合条件的家庭。

（二）设计滞后，质量存在隐患

第一，保障房规划布局有待改善，交通等外部配套设施的建设相对滞后。很多保障房项目选在离城市中心较远的地方，配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障房内部空间结构不合理，影响使用功能。第二，保障房工程质量有待提高。有的地方一些保障房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别工程还使用不合格建筑材料，存在质量安全隐患。“楼脆脆”“墙脆脆”等“保障房质量门”事件的发生，损害老百姓权益的同时，更是给政府公信力带来巨大创伤。

（三）资金需求量大，筹资渠道窄

目前保障房投入资金主要来源是地方土地出让金净收益、商业贷款、住房公积金贷款及其增值收益和中央财政扶持等。但是保障房资金使用情况无法做到公开透明，投资收益率低，无法给投资者以具有吸引力的回报。所以如果单靠政府的扶持和筹措，完成那么大数额的集资是项非常艰难的工程。建设资金筹措和征地拆迁压力比较大。一些地方资金筹措存在一定困难，中西部地区资金压力更大一些。有些地方的保障房用地未能及时完成征地拆迁，拉长建设周期。

（四）对保障房及保障对象的后续监管不够到位

第一，监督机制不完善。部分保障对象将申请到的保障房转租获取不当利益。由于保障房的租金远低于同地段同期市面平均租金，使得部分承租人会钻政策空子，特别是以虚假材料恶意骗租的不符合保障条件的承租人，将保障房以市价转租，以赚取租金差价。第二，有关部门对已享受住房保障家庭的后续监管不及时，导致部分保障对象资产、收入等情况发生变化已不再符合保障条件，仍未按规定及时腾退以及未经审批直接继续租住保障房等。第三，有关部门催缴监管不力，又缺乏必要的监管手段，导致部分廉租房和公租住房的保障对象未按规定及时缴纳租金，存在较为严重的欠缴租金现象。

（五）保障房相关法律滞后

当前的保障房的政策法规主要是建设部等有关部委颁布的部门规章及规范性文件，地方政府出台的有关制度缺乏立法支撑，强制约束力不足，这使得住房保障工作在实施中，保障目标不够清晰、保障职能、保障范围、违规责任定位比较模糊，削弱了保障房政策的实施效果，出现的收租难、腾退难等问题均与住房保障法律的缺位有较大关系。

二、美国保障房制度演变

在过去多年探索实践中，在不同发展阶段美国出现三种针对低收入家庭的住房保障政策：住房存量缺口较大时期的公房建设计划、政府参与和私人主导的低收入家庭住房建设税收抵免计划、面向低收入家庭补贴的租房券计划。1970年后，公房建设计划逐步退出历史舞台，税收抵免计划和租房券计划成为相互竞争又相互补充的两种方案。从政策效果评估看，这三大计划政策出发点都是提供低成本的廉租房和降低低收入家庭住房负担，新世纪以来美国低收入家庭的住房支持政策不断进行校正，效果有所改进。

（一）公房大规模建设阶段

1929年经济危机后，为了扩大内需，带动经济发展，美国政府以住房建设为战略支点，对市场进行宏观调控。1934年美国公共工程局开始主导开发，直接主持住房建设选址、征地、设计、建造等事宜。1937年出台的公共住房法规定，美国公共住房由联邦政府出钱、地方政府建造。1949年住房法中，强调联邦政府对住房建设有不可推卸的责任，政府为低收入家庭提供了大量保障房，但后续出现很多问题，在1970年多种原因使此政策终止。

一是公共住房通常是偏离主流市场的住宅类型，很容易被辨认出来。与商品房相比，质量较差，几乎没便利的设施，公共住房住户收入远低于能在私人市场上购买住房的最低收入水平，资金缺乏进一步加剧公共住房质量的威胁。

二是对运行维护成本估计不足。在公共房屋新建时期，政府资金方面压力不大，但到上世纪70年代后，随着房屋使用年限延长，房屋运行维护成本提高，使得公共住房机构在财力上难以维持，国家财政赤字严重，凯恩斯主义主导下的保障性住房政策逐步显露出问题。

三是保障房社区发展使贫困集聚，产生新的社会问题。新建住房不断沦为新贫民窟和黑人隔离区，保障性住房管理和运营存在诸多问题。第一，它使社区失去了好的学习典范。第二，相互间缺乏可借用资源。社会问题加剧，居民失业率越来越高。高失业率、贫困加剧、缺乏榜样的力量和道德的引领，直接导致犯罪率增加。进一步影响下一代的教育和成长环境，最后出现失业和犯罪的代际传递。第三，对城市交通造成巨大压力。endprint

四是新建住房被大量闲置。在前几十年大量建设保障性住房后，部分保障性住房使用效率低下，经济形势好转以后，低收入阶层人数减少，一部分人物质条件得到改善，很多家庭在联邦住房管理局提供的房贷帮助下，购买住房搬离公共住房。很多公共住房在这一阶段被废弃，最终导致公共住房变成城市最贫困人群容身之地。

五是政府与私人房地产开发商产生竞争，导致部分私人开发商减少对新住房投资，公共住房提供计划遭到私人房地产开发商强烈反对。政府最后妥协，在1965年和1968年的“住房与城市发展法”中规定，减少直接建设保障性住房的数量，主要通过政府购买、租赁部分私人住房，将其转化为保障性住房。

（二）租房券计划

该类计划是直接对低收入家庭进行财政补贴，保障模式从定点建设向住户自由选择、保障主体从政府主导向市场主导转变。20世纪70年代，经过几十年的保障性住房建设，美国保障性住房建设的主要矛盾已不是住房短缺，而是低收入阶层所付房租占其收入比重过大。1974年租金计划规定，低收入群体可自己选择市场上不高于标准的住房，由地方住房管理机构负责与房主谈判，并由政府支付租金，居民在保障性住房选择上获得更大自由。1987年“租金优惠券”计划规定，享受补助的家庭必须拿出家庭总收入25%来支付房租，租金超出部分用租金优惠券抵消房租，若超出部分高于优惠券金额则自行补全，若超出部分低于优惠券金额，住户可保留下次使用。相比1974年租金计划，租金优惠券计划在保障性住房标准、区位选择上更灵活，能充分利用存量房源。租金水平提高使得出租房屋的房主有积极性提供一部分资金对房屋进行修葺，避免房产废弃问题。

（三）住房建设税收抵免计划

直接与保障房项目挂钩，针对住房供给方进行税收抵免和补贴。首先，开发商和地方政府共同决定项目建设具体位置；其次，政府为能提供廉租房的开发商提供税收抵免和补贴，地方政府及其管理机构还提供多元化的融资渠道。该制度有效扩大廉租房供给，1995—2007年，累计完成140多万套住房。计划支持的廉租房项目服务期限初始设定为15年，然而到期后，所有建筑都需要更换和升级主要系统，如何获取足够资金对其进行收购和改造是一个更大的问题。

无论是税收抵免计划和租房券计划都对开发商提出要求，一是按主流市场的标准，而非远低于市场水平的标准建造低收入者住房，即政府补助开发商为穷人提供质量不能低于市场水平的住房。二是分散穷人，实行混居模式。美国1998年住房法规定，租户中收入低于该地区平均收入30%（即贫困线）的家庭不得超过40%，就是为了不让穷人太集中。在商品房小区中配建公共住房，低收入者的住房均匀分布其间，使不同收入阶层的人住在一起，在空间上拉近他们距离，增加资源相互借用机会，消除部分社会问题。美国现在的保障房和中产阶级住的商品房质量相当，把它建在商品房中，从外表上绝对分辨不出来，而不像从前公共住房是耻辱的身份象征，租金不足部分由政府补贴。

三、我国保障房制度基本框架建议

我国正处于保障房大规模建设的初期阶段，需要明确保障房制度运行的基本框架，尽可能降低未来保障房制度运行、试错与校正成本。保障房制度通常涉及五个问题：（1）为何建，这是保障房需不需要建的问题。（2）为谁建，确定保障房覆盖范围，评估供给缺口，确定新建规模，明确分配对象。（3）建什么房，确定所建住房的类型和标准以及与居住人群的匹配。（4）如何建，这是建房主体和资金匹配问题。（5）建后管理，需从政府层面解决产权归谁、谁来维修、谁来管理的问题，从发达国家经验看，在大规模建设基本完成之后，这是最难处理的问题。

（一）为何建：保障房以民生为目标，纳入公共服务均等化

美国的《住房法》中明确规定，为低收入家庭提供住房是政府的责任，我国保障房政策要从注重发挥保障房促进投资、对冲商品房市场调整压力的政策导向，转为民生导向。1998年以来保障房政策变迁多发生在商品房房价高涨的背景下，保障房作为商品房市场调控政策的众多政策选项而存在，往往不是具有中长期政策目标和清晰法律规范的长久战略。保障房制度应转向民生，而非短期的对冲政策，即保障房的存在不是为了短期配合房地产调控而降低房价，而是政府应尽的中长期基本责任，是公共服务均等化的重要内容。

（二）为谁建：根据中等收入标准清晰界定保障对象

保障房在建之前，就应该清楚它的目标群体。在美国不同地区（通常是一个都市区），都由联邦根据普查数据确定各自的中等收入标准。政策清晰的界定了，所建房屋是提供给当地中等收入80%、50%，还是30%以下群体。如美国上世纪60年代末采用房贷利息补助方式，鼓励开发商建保障房，目标对象是地区中等收入水平80%以下的家庭。我国应建立中等收入衡量机制，完善相关基础数据，作为界定保障对象的依据。探索建立保障房资格审核平台，构建信息共享平台，完善个人信用机制，确保保障部门在对保障对象的核准、进入、退出进行监管时，能获取真实数据。

（三）建什么房：以廉租房和公租房为主体，保证质量和提供完善基础设施

第一，确立“适度居住权”保障制度。住房保障的基础是符合国家发展阶段与条件的“适度居住权”，这取决于城市化水平、人口结构、城市家庭收入阶层分布，针对符合经济发展阶段的最低、低及中低收入家庭满足基本住房需求。若基本住房保障标准超越一国城市化水平、超越城市平均住房标准，则难以持续。目标是实现人人有房住，而不是人人有住房。保障房以廉租房和公租房为主体，廉租房建设重在财政与金融政策支持，公租房建设重在市场化运作与透明化分配管理。廉租房主要针对的是最低收入家庭，公租房主要针对的是中低收入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城务工人员，且“只租不售、退出自愿”。

第二，保证住房质量和提供完善基础设施。保障房住的都是低收入者，如果配套设施不完善，教育、医疗、购物不方便，居住会很不方便，很容易破败。保障房质量应和中产阶级住的商品房一样，保障房应分散建设、混建，而且要建在交通和服务设施比较健全的地方。

（四）如何建：鼓励开发商参与保障房建设

鼓励开发商参与保障房建设要遵循市场原则，给予合理利润空间，否则不会持久。美国上世纪六七十年代采用补贴贷款利息方式，鼓励开发商建保障房，给的利润率是6%。上世纪80年代后，主要采用租金补贴的方式，政府补贴市场房租和低价房租间差价，保障开发商利润。

地方层面政策主要实行包容性规划法，规定开发商，如果建100个单元商品房，就必须将其中20个单元（即20%）拿出来作为保障房。可以是强制性的，也可以是诱导性的，政府允许开发商适当提高容积率，在规定楼层高度基础上加盖，在提供保障房后，商品房数量基本不减少。

（五）建后管理：明确支持保障房后续运营成本的合理政策

保障房建设是一个系统工程，不仅涉及建设、分配，还包括未来对房屋实体的维护以及相关配套基础设施建设，如交通、卫生医疗、教育等。后续资金配套能否跟进和管理是否得当，决定了保障房项目的可持续性。特别是在建设工程完成后，重要性会凸显出来。若无长远制度安排，很可能出现住房废弃，浪费社会资源。

（六）完善保障房法律体系

在美国，收入核实、保障房分配、租户和房东权利义务以及退出机制等，都有明确、详尽的法律规定作为保障。美国从20世纪30年代开始建公共住房时，就有了《住房法》，之后每出台新的住房保障政策，就对住房法进行补充和修改，以保障政策的实施。我国应逐步提高保障房立法层次，建立完善的法律体系，与整个社会保障法律制度相衔接，明确住房保障工作的保障目标、保障职能、保障范围及违规责任定位，为地方政府出台有关制度提供有力立法支撑。