跨区域协防工作制度（通用7篇）
行)》的通知
发表时间：2009-11-17 16:06:34 点击： 93 次
关于转发公安部《“打击犯罪新机制”跨区域办案协作
工作考核办法(试行)》的通知
各县市公安（分）局刑警大队：
2008年9月28日，公安部部署建立“打击犯罪新机制”正式运用“跨区域办案协作平台”开展网上办案，为更好地运用“打击犯罪新机制”，保证“跨区域办案协作平台”运行顺畅，公安部制定“打击犯罪新机制”跨区域办案协作工作考核办法(试行)，现转发你们，望各地认真贯彻执行。
衡水市公安局刑警支队
二〇〇九年十一月十七日
“打击犯罪新机制”跨区域办案协作
工作考核办法(试行)
建立“打击犯罪新机制”是公安机关刑侦部门贯彻落实科学发展观的重大改革举措，是推进公安信息化、狠抓执法规范化、积极构建和谐警民关系三大任务建设的重要措施。“全国公安机关跨区域办案协作平台”是“打击犯罪新机制”的重要组成部分，是解决跨区域办案成本高、尤其是解决多发性侵财案件侦办水平低的重要抓手和切入点。为深入推进“打击犯罪新机制”建设，努力提升打击跨区域犯罪工作能力，按照2009年刑侦绩效考核要求，确定“打击犯罪新机制”跨区域办案协作工作考核办法如下：
一、考核方式
每个月对各地战果情况进行排名，战果累月计算，一月一通报，年底前对全年的工作进行综合排名，排定总名次。成绩计入全国刑侦工作绩效考核。各地战果从“全国公安机关跨区域办案协作平台”中自动调取。
二、考核内容
考核方向主要是涉及各类刑事犯罪的破外地案件、破系列、打团伙及协作效果工作。
1、办案地破外辖区案件数、破系列案件数、打团伙数、录入犯罪嫌疑人数为得分项。
2、协作地核破案件数、调取户籍前科证明数、制作笔录数为得分项。
3、协作地逾期未办理数、办案地逾期未处理数，以及弄虚作假数、违规操作数为扣分项。
4、网上挂牌督办案件数及举报弄虚作假数为附加得分项。
三、计分方法
办案地、协作地均以地级公安机关为基本单位，并以此来划分外辖区、本辖区协作工作。
地级公安机关辖区内各县局、区分局与其他地级公安机关辖区内各县局、区分局的外辖区办案协作计算考核分值。地级公安机关辖区内各县局、区分局之间的本辖区办案协作无考核分值。
北京、天津、上海、重庆4个直辖市主城区各分局之间的办案协作无考核分值。
（一）办案地得分项
1、破外辖区案件数
每破获1起跨省（自治区、直辖市）案件，办案地得6分（协作地得2分）；破获1起省（自治区、直辖市）内跨辖区案件，办案地得2分（协作地得1分）。
2、破系列案件数
每破获一串个案达到10起以上的系列案件，跨省（自治区、直辖市）串案给予10分奖励，本省（自治区、直辖市）内串案给予3分奖励。同时，串案中的个案，按照破外辖区案件数计算。每串10起以上的个案，从第11起开始，每起给予0.3分奖励；每串20起以上的个案，从第21起开始，每起给予0.6分奖励；每串30起以上的个案，从第31起开始，每起给予0.9分奖励；以下类推。
每串系列案件中查破跨省（自治区、直辖市）案件达到10起以上的，均认定为跨省（自治区、直辖市）系列串案，否则认定为省（自治区、直辖市）内串案。
3、打团伙数
每打掉一个犯罪团伙，抓获3人以上并录入平台内，查破5起以上外辖区案件，跨省（自治区、直辖市）犯罪团伙给予10分奖励，本省（自治区、直辖市）内犯罪团伙，给予3分奖励。
抓获的团伙成员超过3人的，从第4人开始，每人0.3分奖励；超过10人的，从第11人起每人给予0.5分奖励；超过20人的，从第21人起，每人给予1分奖励；超过30人的，从第31人起，每人给予1.5分奖励；以下类推。
对打掉的犯罪团伙，查破跨省（自治区、直辖市）案件达到10起以上的，均认定为跨省（自治区、直辖市）犯罪团伙，否则认定为本省（自治区、直辖市）内犯罪团伙。
团伙案涉及的系列案件，按照破系列案件数计算。
4、录入犯罪嫌疑人数
不管是核查案件，还是调取户籍、前科证明，每录入1名涉案犯罪嫌疑人资料，3张照片合格真实，信息填写准确的，得1分。
（二）协作地得分项
1、核破案件数
对外辖区发来的案件核查请求，协作地每核破1起跨省（自治区、直辖市）案件，得2分（办案地得6分），核破1起省（自治区、直辖市）内跨辖区案件，得1分（办案地得2分）。
2、调取户籍、前科证明数
对外辖区发来的调取户籍、前科证明请求，协作地每办结1起跨省（自治区、直辖市）请求，完成了调取户籍、前科证明并送寄到办案地的，得4分，办案地无分；协作地每办结1起省（自治区、直辖市）内跨辖区请求，完成了调取户籍、前科证明并送寄到办案地的，得2分，办案地无分。
3、制作笔录数 对外辖区发来的查找受害人或证人核实案件并制作笔录（包括调取证据）请求，协作地每办结1起跨省（自治区、直辖市）请求，完成了查找到受害人或证人并制作了笔录或调取了证据材料给办案地的，得5分，办案地无分值；协作地每办结1起省（自治区、直辖市）内请求，完成了查找到受害人或证人并制作了笔录或调取了证据材料给办案地的，得3分，办案地无分。
如果通过查找受害人或证人每核破1起跨省（自治区、直辖市）案件，协作地和办案地均得2分；每核破1起省（自治区、直辖市）内案件，协作地和办案地各得1分。
（三）办案地和协作地扣分项
1、弄虚作假数 每发现一条，扣协作内容分值的5倍分值：
一是办案地虚假认定破案；
二是办案地录入犯罪嫌疑人虚假照片；
三是办案地收到对方寄送的证据材料后，恶意回复“超期未收到”；
四是协作地仅从网上回复对方请求，实则未办理协作；
五是协作地以各种理由拒不办理协作；
六是办案地、协作地合作虚假办理协作；
七是把一个大的犯罪团伙分成若干小团伙办理；
八是把系列案件拆成若干个系列案件办理；
九是其它弄虚作假情况。惩罚：一个地级市公安机关辖区内的一个县（区）3次弄虚作假的，或辖区内有3个县（区）弄虚作假的，从该省总成绩中扣除100分。屡错屡扣。
2、违规操作数
联络员每发布1条违规信息或回复1条违规信息，省级公安机关联络员5天内未发现并未删除或修改的，扣省级5分。
发布地录入的犯罪嫌疑人3张照片不符合要求、人员信息填写不规范，视为违规信息。
3、协作地逾期未办理数、办案地逾期未处理数
每发现1条，扣协作内容分值的3倍分值。
办案地超期未处理数，包括办案地收到回复后超期不签收和省级公安机关超期不办理投诉数。
（四）附加得分项
1、网上挂牌督办系列案件数
主要是多发性系列侵财案件。我局根据各地上报的未破系列性案件情况，经审核后进行网上挂牌督办，破案后给予附加得分。
查破跨省（自治区、直辖市）挂牌督办系列案件，得20分；查破省（自治区、直辖市）内挂牌督办系列案件，得10分。
认定破案的条件是：系列性案件的所有犯罪嫌疑人必须抓捕归案过半（如系团伙案件，抓获的人数最低不能少于3人），查破的案件过半，而且查破过半的案件最低不能少于10起。
2、举报弄虚作假奖励分
任何一地举报1条弄虚作假信息，把扣除弄虚作假地的分值（协作内容×5）奖励给举报地。
四、考核对象
从国内外的发展来看,城市化发展过程中, 普遍存在的规律是,城乡建设用地大量增加,农村建设用地相应减少,土地集约化利用水平不断提高。由于目前我国城乡二元结构问题突出, 城市化发展出现了与之相悖的情形。我国大中型城市在迅速发展的过程中,为满足一个城市在发展进程中对不断增长的人口的承载能力,其对土地需求量较大。我国大多数农村地区存在着农村可耕种土地荒废、农村建设用地闲置的现象,与城市土地资源稀缺形成鲜明对比,出现了两类土地资源之间不对等、不互补的现象。城市建设用地与农村建设用地两种不同资源的配置与协调直接影响并制约了城市的经济建设与城 镇发展。
2013年12月在北京举行的中央经济工作会议提出,要坚持国家粮食安全战略, 18亿亩耕地红线依然必须坚守,同时现有耕地面积必须维持基本稳定。国务院每年向各个城市下达的新增建设用地指标有限,从经济发展、人口增长、文明建设等角度难以满足城市本身对土地的需求。2013年11月召开的十八届三中全会会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出建立城乡统一的建设用地市场,赋予农民更多财产权利。这为城市建设土地资源缺口提供了一个指导方向。
重庆市自2008年12月开始实行地票交易制度,将农村闲置宅基地复垦,形成建设用地指标, 供城市建设使用。重庆地票交易制度从宏观长期的角度对城乡建设性用地进行综合平衡,保障了城市建设用地供给,同时增加了市场土地供应量,减弱了因土地太少房地产价格畸形高涨的趋势,同时保护了农村耕地。目前全国推行地票交易制度较为成功、规模较大的为重庆市,交易主体范围广泛,交易流程明确,效果显著。四川省成都市、广东省广州市、江苏省宿迁市、安徽省宣城市近年来纷纷开展地票交易尝试,但仅限于该市域内的土地资源置换,供给对象为乡镇企业或开发区企业,每年交易面积较小。
地票交易制度在协调城乡建设用地平衡上有其优越性,但目前推行使用区域较少,且使用区域有限。目前我国许多大中型城市不具备开放地票交易制度的条件,但城市建设用地资源供给又较为紧迫,严重制约着该城市经济建设和人文建设进程。因此,本文尝试将地票供给方和需求方所在区域分开,以重庆市作为地票供给方城市,上海市作为需求方城市,地票跨区域流转使用,为需求方城市供给城市建设用地指标,双方城市利益共享。
2 地票跨区域流转背景
2.1 重庆地票
重庆市成立的农村土地交易所,以地票交易为核心,开展“先补后占”的建设用地占用耕地模式,借此健全农村土地管理制度,优化城乡土地资源配置,加快城乡统筹改革。重庆地票运行模式分为复垦、验收、交易和使用四个环节。地票交易具体流程如图1所示。
地票就是农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后,可用于建设的用地指标。土地开发者可以根据自身建设项目的需要在重庆农村土地交易所竞购地票, 并在符合城乡规划和土地规划范围内选择相应耕地作为拟开发用地;政府首先将开发者所选耕地征转为城镇建设用地,进行整理后,对该地块实行招标拍卖挂牌,土地一旦出让,即为竞购者的地票落地使用。在城乡综合配套改革背景下重庆市对建设用地的需求是地票交易制度实施的主要根源。
数据来源:重庆市国土资源和房屋管理局公众信息网。
2.2 重庆地票成效
重庆市城乡二元经济结构明显,城市建设快速发展,建设用地供给不足,同时重庆农村经济发展缓慢,农村建设用地资源浪费严重。自地票交易制度实施以来,效果主要体现在促进城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩,确保城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少; 促进城市反哺农村、发达地区支持落后地区;坚持国家土地制度,依法保障农民的占有、使用、收益等权利;激活城乡要素市场,完善城乡市场体系。地票制度的实施,推进统筹城乡综合配套改革,建立城乡统一的建设用地市场,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。
截至2013年12月16日,重庆市地票交易累计12.16万亩,地票交易额245.27亿元,累计复垦建设用地18.15亩,交易地票16.71万亩,已有7.95万亩落地使用。重庆市历年地票交易数据见表1。
重庆地票交易制度,每年为城市建设用地提供上万亩指标,缓解了城市土地资源用地紧张的局面;同时每年为重庆农村建设注入资金上亿元。农村集体建设用地与城镇建设用地的远距离、大范围置换,为重庆市建设用地提供了土地资源;利用级差土地收益提升了偏远农村的土地价值,实现了城市反哺农村、主城支持两翼的目标,增加了农民收入。重庆地票交易制度有效地将闲置、浪费的农村建设用地指标转化为城市建设用地,同时保护了国家耕地。
2.3 重庆地票供给
作为一个省级统筹城乡综合改革区,重庆市在2010年8月启动了户籍改革计划,计划在未来十年内将当地1000万农村居民的户籍转为城市人口。西南大学教授邱道持认为,重庆自2010年来新增的几百万城市人口,事实上依然保持着农民的身份,而原有的耕种土地闲置,宅基地废弃,大量土地资源被浪费。重庆地票的供给来源主要为转户人口的宅基地复垦。重庆统筹城乡户籍制度改革至2012年年底,农民工累计转户359万人。到2015年,重庆市常住人口城镇化率,将由目前的55%提高到60% ;到2020年,重庆市常住人口城镇化率将达到65%。2012年,重庆全市常住人口为2945万人。以2012年重庆市常住人口为基数,则2012-2015年,重庆市新增转户人口为147.25万人,2015-2020年重庆市新增转户人口为147.25万人。根据目前全市农村转户人口宅基地复垦情况统计,人均宅基地面积为248平方米,有21.95%的人口选择宅基地复垦。因此在2012-2015年间,重庆土地市场约有147.25万×21.95%×248平方米=80.16万亩, 在2015-2020年间,重庆土地市场约有147.25万×21.95%×248平方米=80.16万亩。
数据来源:重庆市国土资源和房屋管理局公众信息网。
重庆市在2008-2012年重庆市土地供应情况与地票供给土地供应情况如表2所示,以此可对未来重庆七年内土地需求状况进行预测,见表3。
以上数据对比得出重庆市在未来7年内可提供地票的建设用地指标大于土地需求量。所以重庆地票除了对本市区域提供建设用地指标, 还可以考虑为其他省市提供建设用地指标,通过地票的跨区域流转使用为自身发展谋取利益。
2.4 上海土地需求
随着上海市经济的快速发展,上海建设用地面积连年增加,后备土地资源已经不多,人地矛盾日益凸显。土地资源紧缺的现状已经成为制约上海经济进一步发展的重要因素。上海土地资源大多分布在郊区,郊区土地面积为5900平方公里,占全市总面积的93%。上海市有可利用开发的土地,但没有相应的用地指标。
在日本,东京都区部地区的土地利用结构中,建设用地和道路用地占辖区总面积的比重最高,分别达到了57.2%和21.8% ;其中,住宅用地占城市建设用地的主导,占85%以上。与东京的发展相对比,上海市有很大的发展空间,但土地供应量不足严重制约了其发展脚步。上海市作为国际性大都市,2012年常住人口为2380万人,2012年上海商品住宅销售面积1592.63万平方米,比上年增长8.1%,商品住宅平均售价为21412元。目前上海市土地需求缺口很大,中央政府每年下达的新增建设用地指标难以满足其发展需求。因此,将重庆地票跨区域流转供上海地区落地使用可行性较大。
3 地票跨区域流转使用制度设计
3.1 主体制度
重庆市农村建设用地复垦供给地票,转化为城市建设用地指标,一部分供重庆市本区域内流转使用,支撑重庆的城市建设发展,多余部分跨地区使用,为上海供给地票,提供建设用地指标。
重庆地票跨区域流转使用机制主要分为两部分:第一,重庆市为上海市提供地票指标;第二, 上海开展地票交易市场,拍卖、落地使用地票。
重庆地票在跨区域流转使用过程中,作为地票供给方重庆市由重庆农村土地交易所作为执行机构,上海市成立对应单位——上海地票交易所,负责购买重庆地票及地票在上海市场的拍卖流通工作。首先,重庆土地交易所代表重庆市政府和上海地票交易所交易,由上海地票交易所向重庆土地交易所购买重庆地票。然后上海地票交易所将获取的地票投入本市地票市场, 所有法人和具有独立民事能力的自然人,均可通过公开竞价购买“地票”;买到地票的企业或个人在城市规划区范围内寻找可开发的农村土地,在符合土地利用总体规划和城乡总体规划下,用地单位、个人提出用地申请,审核通过后政府将此地块公开招拍挂,竞得土地方最终承担地票成本。
3.2 地票价格
3.2.1 地票价格P1
地票价格P1为重庆农村土地交易所获取地票价格,交易过程为重庆市城市建设用地与重庆市农村建设用地的置换,地票价值源于重庆市城市建设用地与农村建设用地级差地租。
地票价格P1=农村集体建设用地复垦成本+ 地票增值收益使用方向=复垦项目工程成本+融资成本+剩余价款使用方向+地票供给农户购房补助+复垦区县地票专户
2013年重庆市地票基准成交价格为19.6万/亩, 平均成交单价为21.7万/亩。重庆农村土地交易所以每年重庆市地票交易市场的基准价格与成交单价作为参考依据制定地票价格P1。
3.2.2 地票价格P2
地票价格P2为重庆市与上海市之间地票交易的价格,交易过程指的是为重庆建设用地与上海建设用地的置换,以上海市的城市建设用地土地发展权来换取重庆市建设用地土地发展权。
地票价格P2=地票价格P1+土地发展权转移价值
当重庆地票跨区域流转时,重庆农村交易所与上海地票交易所就重庆地票交易的过程中, 重庆市放弃了对地票指标所代表的建设用地的土地发展权,减少了未来重庆市建设用地指标, 而将对地票指标所代表的建设用地发展权转移给了上海地区。因此在流程2中,地票价格P2应该包含地票指标所能置换的地票发展权的价值, 且本部分价值应远大于地票价格P1。
3.2.3 地票价格P3、拍卖价格P4
地票价格P3为上海地票市场供给地票的拍卖成交价格,主要由上海市地票基准价格与市场供需情况决定,在地票交易价格不低于基准价格的条件下,价格主要受市场需求情况影响。
拍卖价格P4为地票落地使用时,其所代表的建设用地指标地块在招拍挂时实际成交价格。拍卖价格P4实际为其所代表的地块土地发展权的价值,因为土地指标由重庆市供给,所以重庆市和上海市对地票代表指标所带来的价值收益应采取分享机制。重庆市和上海市同时作为国内一线城市、直辖市,未来土地发展收益相当, 所以建议土地增值收益采取适当权重系数进行分配。
土地发展权价值=拍卖价格P4×α,α为土地发展权价值分配权重系数。当重庆地票在上海拍卖落地之后,地票价格P2=地票价格P1+拍卖价格P4×α,上海土地交易所对重庆地票交易进行成交额抵扣偿还。
3.3 影响分析
3.3.1 重庆地票价格
目前重庆地票交易制度在本市内实施,由重庆农村土地交易所组织地票拍卖,农村土地交易所按农村土地实物和指标交易额1%的比例收取交易服务费。农村土地交易所为保障复垦农民的权益,设定地票交易基准价格,农村土地交易价格低于基准价格时,土地所有者有优先回购权。2013年重庆农村土地交易所设定的基准价格为19.6万/亩。政府在设定了地票基准价格的前提下,不干预地票自由拍卖,根据市场需求来定价,使地票价格市场化。
当重庆地票跨区域流转,其定价就不能再依靠市场定价,而要在重庆地票流转到上海后, 地票、拍卖落地所产生的级差地租收益做参考 (见图3)。地票价格P2远高于地票价格P1。为避免重庆市内对内和对外地票市场混乱,重庆市对外供给的地票应该先由重庆市农村土地交易所在重庆对内市场购买地票,再转交易给上海地票交易所。这样保证了对内和对外地票价值差值不影响对复垦供给地票的农户收益。为避免投资过热产生泡沫,确保经济社会健康发展,重庆市每年地票交易量以城市新增建设用地计划指标的10% 以内安排。地票在交易后必须两年内落地,落地范围必须在城镇规划范围内。到期地票不得继续使用,由交易所原价购回。重庆开展对外地票市场后,应该合理调整对内和对外地票供给量分配与供给,减小地票跨区域流转对重庆市内部地票市场价格的影响。
3.3.2 上海房价
上海市接收重庆地票,利用地票指标将上海郊区农地转化为城市建设用地,其土地市场总供给量增加,供给曲线S向右移动为S′,与需求曲线D交点由点A移至点B,土地成交价格P降低,土地成交量Q增加。上海市每年土地供给曲线见图4。
数据来源:第一财经周刊(2013 年 12 月)。
3.3.3 国家宏观调控
国家对于土地宏观调控有两方面目的:保护国家耕地数量,不能突破18亿亩耕地红线, 保护国家粮食安全;控制建设用地总规模,从而在宏观方面掌控国家财政、金融体系,建筑市场材料、房地产市场宏观经济。重庆地票跨地区流转使用所产生的建设用地指标属于国务院每年给城市下达的新增建设用地指标之外。地票的产 生与落地会使年建设用地指标增加,但全国范围内因地票产生的新增建设用地指标有限,对国家宏观调控基本无影响。
因此,建议重庆地票跨区域流转过程中提前将供应计划、数量报备中央政府,审查通过后进行跨地区流转。对重庆目前地票供给数量和上海市土地市场情况分析,重庆地票在上海地区的跨区域流转基本不会对国家宏观调控产生负面影响、打乱国家宏观调控步伐。
3.3.4 地票流转区域限制
地票跨区域流转指某城市地票供给充足,除供给本地区建设使用外,仍有多余地票可供给其他城市落地使用,为其提供建设用地指标, 使双方城市受益。地票跨区域流转实质为土地发展权的转移,由地票供给方城市转向地票需求方。本文主要研究重庆地票与上海市的跨地区流转使用,未来其他省市地票制度逐渐开展成熟后,此流转机制可以推广到全国范围内使用。
不同城市之间,级差地租与土地发展权价值相差较多,因此建议地票跨区域流转应该发生在同等发展水平城市之间。按目前我国城市发展水平,主要分为一线城市、二线城市、三线城市,其中各级城市土地概况如表4。
因此,在地票跨区域流转过程中,建议地票供给方城市与需求方城市为同一发展水平,级差地租较为均衡。跨区域跨级进行地票交易,在自由市场情况下,三线城市将纷纷复垦农村建设用地,与一线城市进行地票交易,会打乱全国同一的土地市场、破坏国家对土地市场的宏观调控。
4 结论
目前,重庆地票交易制度在重庆市内实施效果良好。本文将重庆多余地票跨区域流转使用到上海市,通过对重庆地票供给机制、上海土地资源缺乏做现状分析,得出重庆地票向上海市跨区域流转存在市场需求;同时通过对地票跨区域流转机制设立,对跨区域流转地票交易价格因素分析,得出其现实可行性;最后通过对重庆地票跨区域流转产生的四方面影响重庆地票价格、上海房价、国家宏观调控、流转区域限制做出分析评价。通过本文对地票跨区域流转机制建立与分 析,得出目前重庆地票跨区域流转的可行性与必要性,通过重庆市与上海市土地发展权之间的置换,缓解上海市建设用地紧张的局面。同时,重庆地票跨区域流转也可以作为重庆市目前农村土地改革、农村土地发展权处理参考办法,加速重庆城乡统筹建设,发展农村经济。
摘要：重庆地票交易制度为城市提供建设用地指标,保护国家耕地,引起了各方关注。但目前全国范围内推行地票制度的省市较少。根据重庆地票交易的特点,设计出地票跨区域流转制度,以与上海市跨区域流转为例,通过两个城市间地票跨区域流转与落地,为上海市提供新增建设用地指标,也向重庆市输送经济发展所需资金。地票跨区域流转使用,本质上是土地发展权的转移,实现两个城市共同分享城市发展所带来的经济效益。
关键词：重庆市；上海市；地票；跨区域流转；土地发展权；建设用地指标
中图分类号：F301 文献标志码：A
文章编号：1002-1302（2014）08-0422-04
从世界各个国家的发展情况来看，在城市化发展的过程中，全球范围普遍存在的规律是：城乡建设用地大量增加，农村建设用地相应减少，土地集约化利用水平不断提高。由于目前我国城乡二元结构问题突出，城市化发展出现了与之相悖的情形。我国的大中型城市在迅速发展的过程中，为了满足对不断增长的人口的承载能力，其对土地的需求量较大；同时，我国大多数农村地区存在着农村可耕种土地荒废、农村建设用地闲置的现象，与城市土地资源的稀缺形成鲜明对比，出现了两类土地资源之间不对等、不互补的现象。因此可以看出，城市建设用地与农村建设用地2种不同资源的配置与协调直接影响并制约了城市的经济建设与城镇发展。
2013年12月在北京举行的中央经济工作会议提出，要坚持国家粮食安全战略，18亿亩耕地红线依然必须坚守，同时现有耕地面积必须维持基本稳定。国务院每年向各个城市下达的新增建设用地指标有限，因此从经济发展、人口增长、文明建设等角度难以满足城市本身对土地的需求。2013年11月召开的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场，以赋予农民更多财产权利，这为填补城市建设土地资源缺口提供了一个指导方向。
重庆市于2008年12月开始实行地票交易制度，将农村闲置宅基地复垦，形成建设用地指标，供城市建设使用。重庆地票交易制度从宏观长期的角度对城乡建设性用地进行综合平衡，保障了城市建设用地供给，同时增加了市场土地供应量，减弱了因土地太少导致的房地产价格畸形高涨的趋势，同时保护了农村耕地。目前全国推行地票交易制度较为成功、规模较大的为重庆市，并且交易主体范围广泛，交易流程明确，效果显著。四川省成都市、广东省广州市、江苏省宿迁市、安徽省宣城市近年来纷纷尝试开展地票交易，但仅限于这些地级市市域内的土地资源置换，供给对象为乡镇企业或开发区企业，每年的交易面积较小。
地票交易制度在协调城乡建设用地平衡上有其优越性，但目前推行使用的区域较少，且使用区域有限。目前我国许多大中型城市不具备开放地票交易制度的条件，但城市建设用地资源供给又较为紧迫，从而严重制约着城市经济建设和人文建设进程。因此，本研究尝试将地票供给方和需求方所在的区域分开，以重庆市作为地票供给方城市，上海市作为需求方城市，使地票跨区域流转使用，以期为需求方城市供给城市建设用地指标，使得双方城市利益共享。
1 地票跨区域流转背景
1.1 重庆地票制度
重庆市成立的农村土地交易所以地票交易为核心，开展“先补后占”的建设用地占用耕地模式，以期借此健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置，加快城乡统筹改革。重庆市地票运行模式分为复垦、验收、交易和使用4个环节[1]。地票交易的具体流程见图1。
地票就是农村宅基地及其附属的设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标[1]。土地開发者可以根据自身建设项目的需要在重庆市农村土地交易所竞购地票，并在符合城乡规划和土地规划范围内选择相应耕地作为拟开发用地；政府首先将开发者所选耕地征转为城镇建设用地，进行整理后，对该地块实行招标拍卖挂牌，土地一旦出让，即为竞购者的地票落地使用。在城乡综合配套改革背景下，重庆市对建设用地的需求是地票交易制度实施的主要根源。
1.2 重庆市地票制度的成效
重庆市城乡二元经济结构明显，在城市建设快速发展的过程中，建设用地供给不足，同时重庆市农村经济发展缓慢，农村建设用地资源浪费严重。自地票交易制度实施以来，效果主要体现在促进城市建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，确保城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少；促进城市反哺农村、发达地区支持落后地区；坚持国家土地制度，依法保障农民的占有、使用、收益等权利；激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。地票制度的实施，推进了统筹城乡综合配套改革，建立了城乡统一的建设用地市场，促进了城乡经济社会全面协调可持续发展。
截至2013年12月16日，重庆市地票交易累计 0.811万hm2，地票交易额245.27亿元；累计复垦建设用地 1.21万hm2，交易地票1.114万hm2，已有0.53万hm2落地使用[2]。重庆市的历年地票交易数据见表1。
3 结论
目前，重庆地票交易制度在重庆市内实施效果良好。本研究将重庆市的多余地票跨区域流转使用到上海市，通过对重庆地票的供给机制、上海市土地资源的缺乏现状作分析，得出重庆地票向上海市跨区域流转存在市场需求；同时通过设立地票跨区域流转机制，对跨区域流转地票交易价格因素进行分析，得出其现实可行性；最后通过对重庆地票跨区域流转产生的4个方面影响，即重庆地票价格、上海市房价、国家宏观调控、流转区域限制作出分析评价。通过本研究对地票跨区域流转机制的建立与分析可知，通过重庆市与上海市土地发展权之间的置换，可以缓解上海市建设用地紧张的局面；同时，重庆地票跨区域流转也可以作为重庆市目前农村土地改革、农村土地发展权处理的参考办法，加速重庆市城乡统筹建设，发展农村经济。
参考文献：
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[8]上海商报地产. 2012年全国商品房销售面积达11亿[EB/OL]. （2013-1-31）[2014-01-10]. http：//www.shbiz.com.cn/Item/200957.aspx.
[9]重庆市国土房管局. 关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（试行）[Z]. 重庆：渝国土房管发：[2010]384号，2010：2-5.
三维度五层面跨区域战略合作
■刘强（山东新华书店集团董事长）
在当前我国书业大改革、大发展、大融合的宏观背景下，强强联合，抱团发展，已成为业内共识和时代命题。
跨区域合作的必要性
推进跨区域战略合作，是书业改革发展的大局所向，大势所趋： 一是中央文化体制改革的战略要求。中央从维护国家文化安全、做强民族文化产业的战略高度，推动实施了文化体制改革。特别是去年以来，中央连续出台颁布了三个产业纲领性文件——《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》、《文化产业振兴规划》和《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，进一步明确了书业改革发展的路线图、时间表和任务书，其核心目标之一就是推动跨媒体、跨区域、跨行业、跨所有制的资源整合和战略重组，打破区域壁垒，构建统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系。这是国家的重大战略部署，也是对出版发行产业改革发展提出的刚性要求。
二是产业做强做大的内在需求。按照中央的战略规划和任务要求，将在3 至5 年内，打造六七家资产过百亿元、销售过百亿元的大型骨干新闻出版传媒集团，到“十二五”末，实现新闻出版产业增加值比2006 年翻两番。要实现这一目标，实现产业的跨越式发展，最经济、最快捷的方式和途径就是合作。为什么说最经济？因为通过省际间的这种战略性、主动性的联合协作，可以把市场开放初期和产业初建阶段最容易出现的无序、混乱、不可控的状态和因素，重复建设和投入、资源浪费，互损式竞争等，变为有序和可控，把发展的成本和代价降到最低，实现理性的发展和共赢的局面，书业是微利产业，低成本扩张是我们最需要的。为什么说最快捷？物理学研究证明，核聚变反应产生的能量，远远大于核裂变反应。在当前书业大开放、大变革的时代背景下，时间已经不允许我们再走常规化、裂变式的发展道路，只有通过“聚变战略”，强强联手，优势对接，才能从“小船”变“大船”，从“大船”变“航母”，最后到“联合舰队”。这一点，可称之为“聚变理论”。
三是市场主体自身发展的利益诉求。随着产业环境的发展变化，各微观市场主体的生存发展也不断面临新的冲击和挑战。一是新媒体、新渠道的冲击。随着数字化、信息化技术迅猛发展，数字出版、网上阅读、电子阅读器、网络书店等对传统书业的冲击越来越大。前不久总署出台的《关于发展电子书产业的意见》表明国家对数字出版发行的重视程度和扶持力度日益加大。纸质出版发行逐步呈现萎缩态势，传统书业在夹缝中生存。二是教材教辅政策的不确定性。随着教育体制改革的不断深化，教材教辅的出版发行政策必将更加严苛，困难和不确定性因素越来越多，发行成本越来越高，利润空间越来越小。甚至有消息称，电子书包将逐步取代现有纸质教材教辅。三是新的经济增长点还未普遍成熟。由于发行主业利润空间的萎缩，各市场主体加快了对新经济增长点的探索、培育，积极开展多元化发展，包括电子产品、文化用品，甚至房地产等，但从总体来看，短时间内很难形成利润支撑。面对生存发展的危机和挑战，独守一隅，单兵作战，路会越走越窄。而主动寻求合作，抱团发展，联手应对竞争和风险，路就会越走越宽。2006年全国新华教材竞标的成功，就充分证明了这一点。跨区域合作的路径
从当前书业跨区域战略合作的具体实践看，这篇大文章才刚刚破题，亟待业界同仁携手推进。我认为书业跨区域战略合作的路径，大体可以分为“三个维度、五个层面、十项措施”。
三个维度首先为社店上下游之间的纵向合作，其合作应重点解决商流不畅、物流滞后、信息流堵塞、资金流断裂的问题。其次是店店之间、社社之间的横向合作。社社合作比较早的实践，应该是各类出版联合体的成立，像美联体、华东六少等。近几年中央和地方出版社之间也进行了一些出版资源的合作。店店之间的合作起步较晚，但近两年发展很快。比如江苏新华和海南新华的合作，四川新华和贵州新华的合作，山东新华与江苏新华的合作等，都取得了丰硕的成果。第三是社店与业外、境外的外向型合作。这方面的合作还比较少。像新华书店在美国开分店，山东新华与汉王合作等。外向合作可以推进书业的跨行业、跨国界发展。
五个层面：一为资本层面。通过资本纽带，做到利益共享，风险共担，实现深层次的合作，强化合作的紧密度、关联度。但资本层面的合作，需要党委政府的支持和推动。二为业务层面。这是市场主体最容易实现跨区域战略合作的领域，可以为其他层面的合作奠定 基础。通过业务的开放性合作，联手开拓市场，调控市场，扩大市场占有率和覆盖面，加快推进业态创新。三为管理层面。通过交流学习，相互借鉴成功的管理制度和管理经验，促进自身体制和机制的创新，提升企业系统的运营效率。四为技术层面。交流探讨财务、业务、电子商务等信息管理系统的研发、使用和维护，联手解决遇到的实质性问题，研讨信息系统的标准化、统一化建设，还可以联手开发相关新系统，为业务层面的合作提供技术支持。五为信息层面。通过多个渠道、多种形式的信息沟通，捕捉跨区域合作的项目和机遇，保持合作机制的顺畅运行，确保市场主体间信息的对称和对等。
十条措施建议分别为：
利用转企改制的有利时机，相互换股参股，实现资本融合。四川文轩和上海新华传媒的股改已经基本到位，股权置换合作的机会相对较少，但其他各省市的股改工作大部分还都处于向纵深推进中，合作的机会较多。
寻找推荐有发展前景的投资项目，共同投资成立新公司运作。届时各省市出版发行集团作为股东，各自发挥在本区域所具备的品牌、资源、人脉等优势，推动项目迅速在全国范围内铺开，完全有可能把新公司打造成为一个全国性的大公司。我们集团目前运作的远程网络教育项目，具备很好的成长性，已与山东省教学研究室签订战略合作协议。
实行联合采购，联合营销，或者重点书全国包销。去年底我们与江苏新华发行集团签署了战略合作协议，确定了多项业务合作措施。今年初，两家发行集团又联合在北京与中央五大出版联合体、两大知名出版社签订了《战略合作营销协议》，开展了联合采购，联合营销。目前，各项合作进展顺利，效果明显。我们认为，苏鲁业务合作模式是可以复制的。
在农家书屋、图书馆等大中型图书采购项目中相互提供业务支持。今年3 月份，我们组织举办了第二届全省馆配会，根据多方共建、开放共赢的原则，与产业链上（出版社）、中（《图书馆报》）、下（图书馆）游全面合作，特别是邀请江苏凤凰出版传媒集团作为主宾单位参展，最终订货确认码洋超过6000万元（省内），初步形成了自己的馆配会品牌。
相互推荐各省优秀图书品种，加强营销，扩大销售。可以共同组织各省优秀图书的大联展活动，在所属门店设置各省图书专柜，帮助区域性文化扩大影响力，推动各省域出版业的发展。
相互提供经管管理制度汇编、体制机制改革方案等文件文本，以利学习借鉴。这方面资料的涉密性较强，一般情况下大家都作为商业机密不愿公开。在充分信任、对等开放、严格保密的原则下，分享这些核心文本，有助于彼此在改革发展中少走弯路，减少代价。
加强各个层面的考察互访，开展深层次的交流对话。各对口部门和单位之间，比如管理部门、行政部门、经营公司等，保持经常性、常规性的纯工作性质的接触，走出去，引进来，及时了解学习好的做法，既联络了感情，又促进了业务的开展。
相互提供技术力量支持，协力解决信息系统特别是连锁系统方面遇到的难题，共同推动行业信息系统标准化建设。近几年，各省市出版发行集团高度重视信息平台的建设，专门购买或自主研发了各类信息系统。但因为设计架构的不同，书写格式的不一致，相互之间很难实现无缝对接，不但影响了彼此间的业务合作，还妨碍整个产业的信息化统一。建立法定代表人之间的热线联系，或定期轮流举办高层论坛，保持相互间重大决策的及时知会沟通，群策群力推动产业发展。希望“7+2”论坛能够持续举办下去，还可以根据情况发展，不断扩大论坛的范围。
加强日常信息交流，互换工作刊物，彼此把门户网站加入友情链接。书业的跨区域合作之路任重道远，在具体合作过程中，会遇到这样那样的一些小问题。但业界上下有深厚的历史渊源，有广泛的合作基础，有多年的感情积累，这是我们合作的“先天优势”，也是合作的有力保障。只要大家坚定信心，目标一致，相互理解，求同存异，就一定会排除困难，在合作中实现共赢。竞争催生合作
张晓敏（上海文艺出版集团社长）这两年，上海文艺出版集团探索文化产业发展规律，把百年品牌朵云轩改制作为集团发展的重要引擎。去年以来，我们与山东新华经过多次友好协商，就战略合作达成一致共识。今年1月在济南正式签署了建立全面战略合作伙伴关系的协议书，整合资源，强强联手，优势互补，共创未来。除朵云轩品牌落户山东外，两家集团还将推动从产品生产、品牌建设、业务交流、市场拓展到资本运营等多方面的深层次合作。在拓展图书发行渠道方面，可从重点图书、项目入手，联手开展展销活动，建立信息资源共享机制，不断取得合作共赢的新成果。此外，我们正在探索金融资本进入艺术品产业领域，尝试开拓艺术品与金融相结合的新业态。设立艺术品基金工作正在稳步推进。计划联合金融机构共同发起成立国际艺术品投资基金，跨地区、跨行业、跨所有制发展社会融资。
加强省际信息化合作
田建辉（河北省新华书店集团公司副董事长、总经理）近年来，河北省新华书店集团公司积极谋求同兄弟单位之间的发展合作，实现资源共享、利益共享，在汲取外部先进发展经验的同时，加强内部自身的结构调整，取得了一定成效。2009年9月20日，山东第二届图书交易博览会暨首届鲁冀图书展订会在山东德州开幕。此次展订会是山东、河北两省发行企业跨区域合作、共同发展区域性图书零售市场的一次有益尝试。今年5月，上海世纪出版股份有限公司与河北出版传媒集团公司正式签订战略意向合作书。签约项目包括河北出版传媒集团公司与上海世纪出版股份有限公司旗下14家出版社签订为期两年的营销合作方案，共同打造10种左右畅销书的出版合作方案，以及在数字出版领域开展全面合作等。此外，双方还就加强大型出版项目合作，建立出版单位互访机制，不断提高信息化程度，加强双方在物流方面合作等方面达成合作意向。
河北新华将以“7+2”出版发行高峰论坛为契机，在已有合作成果基础之上，进一步加强同山东新华和山东省各出版发行单位之间的交流与合作，主要从以下几个方面入手：
一是继续巩固已有合作项目，以“冀鲁联合书展”和读书活动等形式强化一般图书、音像制品的联合发行，实现店与店之间的资源共享、信息对接，互相借助对方在发行渠道、品牌宣传、资源配置上的优势，不断地发展壮大自身实力。
二是在电子数码产品的营销方面进行合作。对这些新兴项目，省际出版发行单位之间完全可以通过跨区域联合，同电子数码产品生产商谈判，在产品代理权、进货折扣、产品后续维护等方面争取更大利益。
三是以“数字化引领 结构化升级”为目标，加强省际间的信息化合作。连锁、教材、教辅、物流等业务管理系统需及时进行更新改造，确保符合业务发展需要，紧跟技术进步的步伐。
数字出版的战略合作空间
董有山（读者出版传媒股份公司副董事长、副总经理）读者集团于今年4月成立了“读者数码科技有限公司”和读者集团数字出版中心，全面启动“读者电纸书”项目。目前，正全方位推进与各地新华书店集团系统的合作。采用新兴产品嫁接传统渠道的模式，充分利用新华书店的渠道及品牌优势，使电纸书全面进入图书发行渠道。电纸书和传统纸书摆放在一起销售，有助于吸引和增加读者对新技术、新产品的关注和认识，逐步培育起电子阅读器乃至电子阅读的消费市场，电纸书也带动了传统发行渠道的销售，使书店受益。今年8月，读者集团与山东新华书店集团建立了战略合作关系，山东新华书店集团作为读者电纸书的山东总代理，其旗下各门店将统一上架销售读者电纸书。之后，读者集团将与山东新华集团展开多方面的技术合作。在产品销售上，依托山东新华集团的直营网点和销售网络，将“读者电纸书”在山东全面推向市场；在产品内容上，联手“新华名师网”和网上教育教学平台，陆续开发“读者”数字阅读产品。
不久以后，读者集团将在全国的多个城市与当地的新华书店结成战略联盟，不仅开展读者电纸书的合作，还将在电子出版物版权合作及内容配合等方面进行深度合作，未来共同发展电子图书的销售联盟；并且可通过共同出资，以资本为纽带，着眼电子书包、电子阅读器等阅读终端设备，探讨新的盈利模式，建立更加紧密的战略合作关系。
精彩语录
刘浩（江苏新华发行集团副总经理）社店共赢要考虑到目前面临的市场份额，但是当前份额是在下降中。社店、店店都要随着形势变化和市场需求找到合作的切入点。最主要的基础是诚信。建议制订发行行业规矩，如通过成立商会的形式规范。
陈大利（新华文轩出版传媒股份有限公司副总经理）传统出版结构的天花板效应已出现，不可能有更多空间，要寻求两种突破：一是跨区域经营，但不可否认，跨区域经营很难；二是加强合作。建议要先有示范，做成一件事就是成功。通过合作尝到甜头，形成一种张力，再根据自己的实际情况，进行合作。
刘兴太（山西新华书店集团常务副总经理）书业目前的核心是延长产业链生命周期，同时尽快进入新领域。从业务合作来说：一是进行整合性合作，如联合采购、重点书联合经销等；二是进行拓展性合作，如初入新领域的时候，进行联合。
刘炳文（天津新华发行有限责任公司董事长、总经理）此次探讨的主要是如何合作？如何将理论概念转化成现实？跨区域合作运作起来较困难，要有市场的培育，要分阶段、一步一步地来。只有有实质性的合作才会有收益。
1
本人身份证原件及复印件
2
本人户口本原件及复印件
3
养老保险缴费凭证
4
养老保险手册
5
原工作单位的解除(终止)劳动关系证明书以及新工作单位的工作证明或者劳动合同
办理步骤
1
第一步，携带上述材料，到新就业地的市级社保中心，填写养老保险关系转移接续申请表。
2
第二步，通过审核后，新就业地社保中心会向原社保经办机构发出养老保险关系转移接续联系函。
3
第三步，原社保经办机构审核通过，将养老保险基金划转到新就业地社保中心。
4
近年来, 生态补偿已经成为一种协调经济发展和生态保护的重要措施。但目前我国对生态补偿的研究在区域生态补偿和生态补偿机制方面还比较薄弱。由于生态环境的公共物品属性, 以及经济活动的外部性, 使得如何制定有效的跨区域生态补偿机制成为重要的研究课题。
我国有着对区域生态补偿迫切的现实需求。由于行政区划对生态环境系统的割裂, 导致生态环境的跨界管理问题渐渐凸显, 比如跨界的资源争夺导致的区域之间利益冲突、生态环境管理主体的归属等。就当前来看, 还很少有地区为跨界生态环境问题的预防和解决提供有效运行的机制, 使得跨界生态环境问题难以得到很好地解决。
为更好地贯彻科学发展观, 统筹区域的协调发展, 促进生态文明建设, 对跨区域生态补偿的研究更加迫切, 建立起能协调区际关系、体现社会公平的跨区域生态补偿机制势在必行。第一, 其能够缓解发达地区与落后贫困地区由于缺乏生态补偿所导致的冲突和摩擦。第二, 其能够有效促进区域之间的协调发展, 加强区域之间的合作, 共同促进生态建设。第三, 为全面开展建立跨区域生态补偿机制打下基础, 选择一些重点流域与区域作为建立生态补偿机制的试点, 可以探索出更加有效的补偿机制, 以在更大范围内进行推广。
2 生态补偿机制的相关研究与实践
2.1 生态补偿机制
生态补偿的概念通常有广义和狭义之分。广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿, 即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化, 通过制度设计解决好“搭便车”现象, 激励公共物品的供给。沈满洪 (2004) 认为生态补偿机制就是通过制度创新设计实行生态环境保护外部性的内部化, 通过制度设计解决好生态产品消费中的“搭便车”现象和生态投资的激励问题。王金南 (2006) 将生态补偿的基本含义理解为一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的, 根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本, 运用财政、税费、市场等手段, 调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。中国环境与发展国际合作委员会生态补偿机制与政策课题组认为, 生态补偿是“以保护生态环境, 促进人与自然和谐发展为目的, 根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本, 运用政府和市场手段, 调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度”。
2.2 区域生态补偿
目前区域生态补偿的实践领域主要集中在流域的生态补偿问题、国家重要生态功能区的生态补偿问题和矿产资源开发中的生态补偿问题。目前在区域生态补偿方面的研究还不多, 主要研究包括: (1) 对西部地区生态补偿的研究; (2) 流域区际生态补偿研究, 陈瑞莲等 (2005) 认为实施流域区际生态补偿是保护流域生态环境的重要途径, 中国应当采取流域区际生态补偿的准市场模式, 建立健全流域区际民主协商、流域生态价值评估、补偿资金营运和流域区际经济合作等机制。周大杰等 (2005) 认为流域水资源综合利用中的生态补偿问题需要研制可操作性强的补偿机制和对该机制的监督保障体系, 及时有效地建立中央政府和流域下游发达地区对上游经济欠发达地区的生态补偿制度。刘青 (2007) 通过研究江河源区生态系统的内涵、结构、服务功能及其价值, 探索建立江河源区生态补偿机制; (3) 区域生态补偿政策研究, 万军等 (2005) 分别对全国和广东省的生态补偿的政策进行了评估, 从综合区域、流域和资源环境要素三方面提出了国家和省级生态补偿机制的总体框架;韩志福等对浙江省建立生态补偿机制的实践进行了总结和探索。
2.3 生态补偿机制的运行
目前对生态补偿机制运行的研究主要集中在生态补偿主体、生态补偿责任与范围、生态补偿标准、生态补偿的方式和途径、生态补偿的监管等方面。吴晓青 (2003) 围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补收、补偿使用、补偿监管等生态补偿有关环节问题进行了研究。曹明德 (2004) 认为生态机制是自然资源有偿使用原则的具体体现, 并从流域生态补偿、森林资源生态等领域论述了流域上、下游之间的利益冲突及对此项制度的不同立场, 并指出了中国生态补偿机制在立法上的缺陷。陈丹红 (2005) 从可持续发展角度重点研究了生态补偿机制的模式, 包括财政转移型生态补偿机制、反哺式补偿机制、异地开发生态补偿机制、公益性生态补偿机制及生态补偿机制的配套机制等。何国梅 (2005) 对建立西部地区生态补偿机制进行了研究。王欧等 (2005) 在构建完整的生态补偿机制分析框架基础上, 探讨了建立健全农业生态建设补偿机制的途径。王青云 (2008) 倡导因地制宜地确定生态补偿模式, 包括主要收益者分担补偿模式和政府全部承担模式等。
2.4 生态补偿机制的实践
我国从20世纪80年代就开始积极探索开展生态补偿机制的实践, 比如1978年开始的三北防护林工程。20世纪80年代末至90年代中后期, 在矿产领域的实践开始增多, 云南省于1983年以昆阳磷矿为试点, 对每1t矿石征收生态补偿费, 用于开采区生态环境的恢复, 取得了良好的效果, 20世纪90年代中期这一措施的使用范围扩大, 广西、福建、江苏等地多县市开始试点收取生态补偿费。1996年8月, 《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。1998年由于长江流域特大洪涝灾害, 加快推进了我国生态环境的建设, 1999年我国开始启动了退耕还林、天然林保护、退牧还草等一系列大型生态建设工程, 将生态补偿实践推向了快速发展阶段, 比如我国已经开始建立起以财政转移支付为主要途径的生态补偿机制, 2004年建立的中央财政森林生态效益补偿基金制度, 标志着我国生态补偿机制的正式启动。特别要强调的是, 一些区域间、流域内因生态补偿开展的区域合作也在探索之中, 在国家战略和政策中, 生态补偿也得到越来越多的重视, 比如2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要文件中明确提出要建立我国的生态保护补偿机制。2005年颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等文件都明确提出要尽快建立我国的生态补偿机制。为推动建立生态补偿机制, 原国家环保总局于2007年8月发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》, 提出将重点在自然保护区、重点生态功能区、矿产资源开发和流域水环境等四个领域实施生态补偿试点。
3 跨区域生态补偿机制的架构
当前的生态补偿研究多从外部性出发探讨补偿机制的选择, 当需要补偿的环境或资源具有跨区域性质、补偿主体和对象分属两个或多个区域时, 就需要探讨跨区域生态补偿的问题。跨区域生态补偿涉及两方面的内容, 一是区域内经济活动对生态环境产生外部作用, 二是某个区域的经济活动对其他区域产生了生态环境影响。本文所探讨的跨区域生态补偿是基于第二种情况的研究。跨区域生态补偿机制内包括三个主体:补偿区域、受偿区域和补偿机构。补偿区域的行为直接作用于生态环境, 其行为包括生态保护和生态破坏两个方面;受偿区域的行为效应包括环境治理效应和环境污染效应;补偿机构的角色是第三方管理与协调者。由于生态环境的公共物品属性和经济活动的外部性, 补偿区域存在生态保护行为和生态破坏行为, 通过对行为效应的评价来确定如何补偿不仅可以遏制生态破坏行为, 还可以激励生态保护行为;而生态保护效应又可以使受偿区域得到相应的补偿;由第三方的补偿机构来管理和协调补偿, 在生态补偿中能够有效地体现公平、公正和公开, 如图1所示。
3.1 补偿主体与客体
生态补偿的前提条件是明确生态补偿的主体和客体, 谁利用谁补偿、谁受益谁付费和污染者付费的原则是确定生态补偿主体与客体的基本原则。跨区域生态补偿主体和客体分属于不同的行政区域, 因此政府将在相当长时期内代表各自区域作为区域生态补偿的主体与客体。在跨区域生态补偿机制中, 补偿的主客体都是政府, 其解决的是政府之间的关系, 但应注意的是, 由于政府所处的层级不同, 需要协调的既包括上下级政府之间的纵向关系, 也包括地方政府之间的横向关系。
3.2 补偿机构
补偿机构的角色是第三方管理与协调者, 其职责包括资源评价与管理、行为效应评价、建立补偿标准、提供技术资金支持等, 为做到跨区域生态补偿的公平、公正和公开, 需要补偿机构进行合理的设计。
补偿区域和受偿区域的关系判断成为补偿机构设计的一个重要依据, 若补偿区域和受偿区域横向平等且有同一上级政府, 则补偿机构可由上级政府组建或两区域协商组建;若补偿区域和受偿区域拥有不同的上级政府, 则可由两个上级政府协商组建补偿机构。比如, 在长江三峡地区, 若补偿区域和受偿区域的上一级政府都是宜昌市, 则补偿机构可由两区域协商组建或由宜昌市政府组建;若补偿区域和受偿区域分属宜昌市和重庆市某区, 则可由湖北省和重庆市协商组建补偿机构。
3.3 补偿标准核算
根据生态保护行为和生态破坏行为, 通常将补偿标准核算分为污染补偿核算和保护补偿核算。污染补偿核算包括:设定环境指标, 低于指标则处以一定数额罚金;根据污染治理成本确定补偿金。保护补偿核算包括:设立生态补偿基金, 根据生态保护行为效应情况即环境保护价值来给予资金补助;制定相关政策, 给予生态保护行为主体政策上的优惠, 比如税费减免等。
因此, 跨区域生态补偿机制中生态补偿标准核算主要采用两种方法:基于成本核算的方法和基于生态保护价值的方法。成本核算法主要应用于污染补偿核算, 即补偿区域对受偿区域在环境污染上造成的损害, 当前的主要依据是污染物治理成本, 根据超标污染物的处理成本确定补偿量, 但需要注意的是有些污染的显现有滞后性, 这需要在确定成本时加强研究。生态保护价值核算法主要应用于保护补偿核算, 即补偿区域自身的保护行为产生的价值, 比如补偿区域内企业自身加强了污染治理、采用了先进的技术和生产工艺等, 因此也需要对企业的保护行为的价值进行核算, 以便进行有针对性的补偿, 激励企业的积极性。
比如在长江三峡地区, 生态补偿标准的组成应该至少包括三个方面的内容, 一是生态保持的直接损失, 包括机会成本、生活方式转变的成本等;二是生态保护与建设的成本, 包括生态修复成本、生态建设成本以及生态维护成本等;三是部分生态服务功能价值, 可以考虑按照生态服务价值总量的一定比例提取。
3.4 补偿途径与方式
3.4.1 财政转移支付。
财政转移支付是我国当前最直接的生态补偿手段, 我国现行财政转移支付制度基本上是纵向的, 省际、县际之间的横向转移支付还没有建立起来。横向财政转移支付适宜用于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿。横向生态转移支付制度通过财政资源在特定区域内由经济发达地区向贫困地区进行横向转移, 使生态受益者和提供者在成本和收益的分担与享受上趋于合理, 从而激发贫困地区保护生态环境的积极性。比如在长江三峡地区跨区域生态补偿机制中, 既包含中央政府的纵向财政转移支付, 也包括受偿区政府的横向财政转移支付两方面, 尤其是后者。
3.4.2 补偿专项资金。
生态补偿专项资金既使用在污染补偿领域, 也使用在保护补偿领域。资金的来源渠道包括政府财政拨款、生态惩罚性收入、资源税等多种渠道。为规范和加强生态补偿专项资金的拨付、使用和管理, 提高资金使用效率, 建立有利于生态环境建设、保护的长效激励机制, 建议制定生态补偿专项资金管理办法, 明确补偿的范围、补偿的标准、资金的管理和监督等内容, 更好地发挥生态补偿专项资金的作用。
3.4.3 相关政策优惠。
为更好地鼓励补偿区域主体的生态保护积极性, 建议在生态补偿机制中设立政策优惠的补偿方式, 比如, 对于在经济活动中主动采用先进生产工艺降低污染排放、主动进行污染物治理等生态保护行为的企业主体, 可以对该企业进行相关政策的优惠, 比如税费方面的优惠减免等。也可以在其他的政策方面予以支持, 比如, 对于生态保护方面表现优异的企业, 可以在土地出让、项目审批等方面给予一定的优先照顾。总之, 可以设立一些有利的政策, 鼓励企业等主体积极主动去进行生态保护行为。
3.5 补偿资金渠道
生态补偿资金是否充足是关系到生态补偿机制是否能够有效运行的基础。在跨区域生态补偿机制设计中, 可考虑由相关区域共同建立区域的生态补偿基金, 用于解决区域之间的生态补偿。区域生态补偿资金可以调动在生态服务上存在联系的地方政府、企业甚至个人的参与, 降低谈判协商的时间成本等费用, 共同分摊生态环境的维护成本, 做到利益共享和风险共担。区际生态补偿基金的来源由特定区域内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成, 区际生态补偿基金的主要资金来源可以包括多个渠道, 比如资源税、资源有偿使用收益、生态惩罚性收入、土地出让金、环境补偿费等。除此之外, 还可以积极开拓融资渠道, 比如提供低息贷款、发行环保债券、环保企业上市等, 为区域生态补偿基金提供更多的资金来源。比如在长江三峡地区生态补偿机制设计中, 如果涉及到的是湖北省内或重庆市内区域之间的生态补偿问题, 可以由区域共同的上级政府来设立生态补偿基金;如果涉及的是湖北省和重庆市区域之间的生态补偿问题, 则可以由湖北省和重庆市政府之间来协商设立生态补偿基金。
3.6 保障机制
2010年1月17日,红云高新技术产业园在北京人民大会堂揭牌,现在已经有美国A&G生物制造、中国五矿集团现代物流、渤海化工、济钢等项目集中签约,投资总额达40亿元。瑞杰医疗器械、鹏耀新能源、大学生创业园等项目相继开工。截至2月23日,山东庆云县已签约项目6个,合同引资42亿元,到位资金8000万元。
天津(红桥)——山东(庆云)红云高新技术产业园是黄河三角洲对接滨海新区首个异地共建的开发区,是天津市各区县中首家跨省市联合开办的国家级高新产业园区,是庆云县打造对接天津桥头堡、积极融入“黄河三角洲高效生态经济区”的一大举措。
红云高新技术产业园由天津市红桥区与山东省德州市联合建设、共同开发。产业园位于德州庆云县境内,处于黄河三角洲高效生态经济区隆起带、天津滨海新区核心辐射区。园区总规划面积108平方公里,分三期开发建设,主要包括高新技术、中心研发、仓储物流、保税、商务金融和高效生态农业六大功能区。
国务院于2009年11月23日正式批复的黄河三角洲高效生态经济区发展规划明确提出:“有序推动异地联合兴办开发区,支持庆云县和天津红桥区合作建设高新技术产业园、乐陵市和天津塘沽区合作建设循环经济示范园,打造承接产业转移的载体。”
庆云县还兴建了面积2.3万平方米的科技中心,以此作为“红云高新技术产业园”的孵化器,按照“创业-孵化-聚集,创意-创业-创新”模式,吸纳、聚集企业研发中心、技术(工程)中心等科技研发资源和产业资源,培养高新技术企业,为产业园提供技术和发展支撑。到目前,已有当当网等22家科研单位和企业总部入驻科技中心。
庆云县抓创新,开展多种方式招商活动。该县建起大项目档案库,筛选出有用的项目线索,依托驻外办事处,发挥招商小分队主力军作用,积极开展驻点招商、专题招商、中介招商等活动,进行重点攻关。抓服务,促进项目早投产。该县实行了党政班子成员“一对一”帮扶的办法,对招商项目明确了责任人,具体负责协调项目建设中的一切事宜,并在人力、物力、财力上给予重点倾斜,促进了项目建设进度。同时,落实涉企各项优惠政策,切实减轻企业负担,进一步完善金融贷款信用担保体系,切实解决企业融资难、流动资金缺乏等困难,力争全年达成银企合作项目200个,金融机构贷款余额达到33亿元,扩大中小企业应急基金规模到1500万元。
跨区域合作其实与“卫星城”、“飞地经济”等概念包含着类似的经济原理,在大型城市发展受地域限制的情况下,有序的产业转移和跨区域合作成为发展的关键。
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