集体土地所有权

集体土地所有权（精选8篇）

集体土地所有权 篇1

每周的星期一至星期五办公时间受理申请，由村委会、经济联合社代表或其代理人到我所申请办理。

2.2受理

集体土地登记岗经办人按以下申请资料的要求进行审查申请资料，资料审查合格的开具《文书领取通知单》给申请人。

申请资料： 表1：（集体土地初始登记）

4.3初审

土地登记管理岗主管对申请资料的齐全性、真实性、适合性进行审查，根据有关法规要求进行初审，并在《服务提供过程记录(土地所有权、使用权变更登记审批)》相关栏中签署初审意见，然后将所有资料交回经办人。

4.4审核、公告

房管所领导根据有关法规对上述资料及初审意见进行审查, 并在《服务提供过程记录(土地所有权、使用权变更登记审批)》相关栏中签署初审意见,资料交回经办人，将所领导审批后的登记发放公告盖章并张贴到该村委公告栏上，公告期限为15个日。

4.5终审

房管所领导根据有关法规对上述资料及初审、审核意见进行审查,在《服务提供过程记录(土地所有权、使用权变更登记)》表中签署终审意见，然后将所有资料交回经办人。

4.6交付（工作结果）

集体土地所有权 篇2

一、我国集体土地所有权制度的研究现状

史际春在《论集体所有权的概念》一文中认为, 我国宪法规定的土地集体所有权的主体应当是乡、村或村民小组社区, 不应当是农业集体经济组织法人。韩松认为, 集体土地所有权, 是集体范围内全体农民集体成员直接享有的所有权。

王卫国认为, 对集体土地所有权是历史形成的, 不隶属于国家所有权, 我国集体土地所有权制度存在着弊端, 应当再造, 要明确集体所有权主体, 依法规范流转程序, 建立新的土地收益分配机制。

江平在其主编的《中国土地立法研究》一书中指出, 集体土地所有权是不完全的所有权, 集体土地所有权权能不应当与国有土地所有权权能有区别, 还是应当保留集体土地所有权制度, 同时对集体土地使用权制度进行深入的改革。

梁彗星教授和王利明教授各自主持起草的《中国物权法草案建议稿》两个建议稿都对集体土地所有权作了规定, 并在建议稿说明中主张完善对集体土地所有权制度完善来解决其存在的不足。

陈小君通过田野调查分析我国集体土地所有权制度的现状, 认为集体土地所有权制度存在着一系列的弊端, 要解决这些题, 必须进行集体土地所有权制度的重构。

高飞认为, 要解决集体土地所有权主体制度的问题, 根本出路在于把集体土地所有权主体的农民集体改造为新型的股份合作社企业法人。

当前, 对农村集体土地所有权制度进行改革和完善这一点上, 应当说理论界是一致的, 但改革的途径和方案有很大的不同。理论上有四种不同的方案:一是实行农村集体土地所有权国有化, 取消现行的农村集体土地所有权;二是实行农村土地私有权, 将现行的村集体土地所有权废弃;三是部分建设用地使用权和自留地转为农民个人私有, 其余部分仍保留集体土地所有权, 形成农村土地集体所有权和私人所有二者并存;四是在保留现行我国集体行土地所有权制度下, 对集体土地所有权制度改革和重构。 (1)

二、我国集体土地所有权制度所面临的困境问题

我国的集体土地所有权制度, 是社会主义公有制的组成部分, 由于土地的重要价值和生产上的特殊性, 在一定的历史时期集体土地所有权制度曾经极大地提高了广大农民的劳动生产积极性, 随着改革开放和市场经济的发展, 我国经确立了以农村集体土地所有制为基础, 农民承包责任制为主要内容的土地利用制度, 但是这种制度存在理论和内容上的缺陷, 尤其在市场经济条件下难以反映农民对土地权利的诉求, 主要表现在:

(一) 我国集体土地所有权的性质不明确

我国现行法律中集体土地所有权有“集体经济组织所有”和“集体所有”两个不同的表述, 所以集体土地所有权性质是共有、合有、总有, 还是法人所有, 存在很大争议, 均有学者分别主张。因为所有权性质不明确, 集体组织和集体成员间的权利义务也无法进一步明确, 影响集体土地所有权制度的完善。

(二) 我国集体土地所有权主体存在虚化

我国法律明确规定农村集体土地所有权的主体是农民集体, 但在各个部门法的具体规定中又有“乡 (镇) 农民集体”、“村农民集体”、“村民小组农民集体”三种称谓, 我国民事法律确认的民事主体有只有自然人、法人和其他组织, 三种农民集体与民事法律主体存在着不一致。农民集体有其特殊性, 不是一般意义上的自然人、法人或其他组织, 农民集体主体地位虚化和不明确, 决定了农民集体有时无法保护自身权益。

(三) 集体土地所有权行使主体错位, 缺乏监督

村委会一方面是农村自治组织, 另一方面具有行政职能, 其同时行使农村集体经济组织的职权, 导致行政行为和管理行为不分, 又缺少合理的监督制约机制, 加上现实中少数干部滥用职权, 以权谋私, 任意出让、出租土地或者任意摊派, 加重农民负担, 存在着损害农民利益的现象。

(四) 集体土地所有权的具体范围模糊

现行法律没有农村集体土地所有权的客体范围界定方面的规定, 尤其对土地地表垂直方向的空间范围没有明确规定。因为集体土地所有权具体范围界定不明, 所有权人的民事权益范围因此受到影响, 经常发生集体与集体、集体与国家之间的纷争, 集体经济组织不能有效行使集体土地所有权。 (2)

(五) 集体土地所有权各项权能残缺和被限制

依照《土地管理法》, 集体土地所有权中除集体土地耕种使用由农民集体自由决定外, 其他集体土地所有权权能, 如宅基地等建设用地使用权等则需由政府批准, 作为土地的所有权人, 农民集体无权自己决定, 使用权是被限制的;在实现土地收益和处分权能方面, 集体所有的土地必须首先通过国家征用才能进行土地出让, 然而征地的补偿费用却达不到土地的市场价格, 集体土地收益权能不能完全实现;法律规定农村集体经济组织不得直接买卖、转让土地, 农民集体不能行使集体土地所有权中的处分权能, 集体土地所有权的权能是残缺的。

三、改革我国集体土地所有权制度的方案与对策

(一) 明确还权于民作为改革集体土地所有权制度的指导思想

要给予农民集体和个人更多的法律上的土地权利, 以发展壮大农民集体经济作为改革的方向, 以工业反哺农业, 对农村集体土地所有权的改革由国家提供财力支持, 配套解决农村剩余劳动力问题和农民社会保障问题。

(二) 明确集体土地所有权的性质为全体集体成员共有

农村集体土地所有权的权利人是一定范围的全体农民, 农村集体成员资格因升学、外嫁、自然死亡、出生等原因丧失或取得, 是不固定的团体, 以团成员的形态共同享有, 其行使方式是农民集体行使, 农民对集体土地所有权是整体意义上的享有, 不能分割所有权。 (3)

(三) 明确集体土地所有权的主体为村民集体或村民小组集体二元制并存, 重构集体土地所有权运作的机构设置

要明确集体土地所有权的主体为全体村民, 根据具体情况分别由村民集体或村民小组集体行使, 针对其作为经济组织且缺乏监督制约, 要以现代公司治理结构对其改造。村成员大会或村民小组大会设置为农民集体的权力机构, 在民主选举的基础上产生集体资产管理委员会作为权力执行机构, 在民主选举的基础上产生监督机构即监事会, 对执行机构的管理活动实施监督, 实施分权制衡、科学决策、民主监督。

(四) 界定集体土地所有权的客体范围, 完善集体土地权属登记制度

要通过立法解决集体组织之间、集体组织与国家之间土地所有权的界限范围问题, 同时明确土地所有权的空间权范围, 加强不动产统一登记的制度建设, 推进集体土地所有权及使用权等权属登记工作, 为集体土地所有权及其权能的行使提供法律依据和保障。

(五) 重构集体土地所有权的权能

集体土地所有权的权能内容依照《物权法》的规定, 应包括占有权、使用权、收益权和处分权, 集体土地所有权作为财产权, 在市场经济条件下, 应实现集体土地所有权的私权权能, 应去除公法对其集体土地所有权施加的诸多限制, 恢复其民法私权属性, 包括:集体建设用地使用权在一定条件下应直接入市, 使集体土地所有权的使用权和收益权权能得以恢复;严格限制土地征收制度, 将征收集体土地的收益按市价还给农民, 国家通过税收进行调节;取消公法对集体土地所有权的其它限制, 对承包土地经营方式的内部调整和对外转包以及旧房翻建的宅基地使用权等, 不必经政府批准。

四、改革我国集体土地所有权保障制度的问题

(一) 农村自治制度建设问题

长期以来, 农村基层组织存在政社不分、政企不分的现象, 村民自治组织的自治性弱, 缺乏有效的民主监督和定位, 村民自治发展缓慢。加强农村自治制度建设, 一是村民委员会要严格依法行政, 通过立法排除村民委员会经济管理职能, 把经济管理职能交由集体资产管理委员会行使, 村民委员会不再行使, 村民自治组织与集体资产管理委员会相互并存, 各自独立分别行使职权。

(二) 创建农民集体成员大会、资产管理委员会制度和监事会制度

按公司法原理对农民集体组织机构进行改造, 农民集体成员大会是农民集体的权力机关, 农民集体的重大事宜由其开会决定, 集体资产管理委员会是常设的经营管理机关, 代表农民集体行使土地所有权, 应该独立于基层政权组织, 同时立足于制度创新, 根据农村各地的实际情况允许有不同的组织形式存在, 如农村土地股份合作制、农民专业合作社中的管理组织等。

(三) 完善农村社会保障制度

传统上农村没有专门的社会保障制度, 农民社会保障主要依靠土地和子女, 近几年来我国开始建立专门的社会保障制度, 但农村社会保障水平仍然很低, 不利于农民的权益保护, 应提高农民社会保障水平, 我国集体土地所有权改革应当配套解决农村社会保障现代化问题, 使农民从根本上从土地中解放出来。建立国家、集体和农民个人共同负担的社会保障费用的新制度, 在全国范围内建立社会保障向高水平的、专业化、商业化的农民社会保障制度, 解决农民对土地的严重依附问题, 改善农民的生存条件和生活水平, 使农民在城乡之间自由迁徙和自由择业, 促进经济的发展。

摘要：我国集体土地所有权制度在市场经济环境下弊端很多, 应予改革。集体土地所有权作为一种带有公权色彩的私权, 不同于法人所有权。集体土地所有权的主体和行使主体不同, 应分别加以明确, 集体土地所有权行使主体作为经济组织, 要建立具有现代公司法人治理结构精神的组织机构, 分别设立决策、执行和监督机构, 实现管理的科学和民主, 要立法确定集体土地所有权的客体范围, 通过土地权利登记依法确权, 重构集体土地所有权的各项权能并形成制度。

关键词：集体土地,所有权,改革,物权法

注释

11 曾祥德.集体土地所有权制度改革探讨[D].湖南大学, 2013.

22 黎藜, 刘秀华.我国农村集体土地所有权的法律改革探讨[J].西南农业大学学报 (社会科学版) , 2011 (3) :46.

集体土地所有权 篇3

关键词：集体土地所有权制度；不可分共同共有；所有权主体；农民利益

中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1008-6439(2008)02-00091-03

Ownership reconstruction of collective land is indivisible and joint possession

TANG Man-rong

(Research Center for Policy and Laws and regulations，Guangdong Zhuguang Group，Guangdong Guangzhou 510000，China)

Abstract：In the continuous deepening process of rural reform，China's collective land ownership system has a series of drawbacks，such as absent subject and incomplete empowerment，not helpful to the protection of the rights of the peasants and to market economy development. The system of collective land ownership with indivisible and joint possession characteristics，and which defines the main body of collective land ownership，which is helpful to stabilizing rural land relation and to protecting peasant rights and interests and to using property right system to standardize land rights，should be optimal choice of the reform. Currently，China should clarify the collective land ownership，perfect the organizations and agencies for running public assets management，perfect the right and its enforcement methods for collective land ownership，restrict the obligation of public laws of the collective land，and reform the land law management system.

Key words：collective land ownership system；indivisible and joint possession；main body of property right；peasant interests

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后，土地所有权与使用权逐渐分离，使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中，集体统一经营变成农户分散经营，但土地所有权仍然保持着土地改革所形成的格局，即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权，但仍具有财产所有权的基本特性。然而，我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使，使其成为一种权能不完全的所有权。首先，使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产，而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次，收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产，其收益大为降低；另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后，处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途，其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一，降低了土地价值，削弱了土地的融资功能，不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显，改革已势在必行，但是在彻底变革的风险与利益无法预测时，以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的，而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求，把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来，在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为，创立不可分共同共有土地权利制度切实可行，它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体，以团体资格对特定之物享有所有权，其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合，权利的存在方有意义。因此，集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系，而共同享有某项财产的所有权[7]；或者因一定原因成立共同关系之数人，基于其共同关系，而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体，基于某种共同关系或法律规定，对于同一项特定财产不分份额且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是：所有权是一个，而不是多个；共有关系的主体即所有人不具有单一性，是两个以上；依据共同关系或法律规定而发生；客体是同一项特定财产；财产不分份额且不能分割；权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于：

首先，它有利于稳定农村土地关系，维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二：其一是从所有权的主体划分，若权利主体是个人，则属私有，权利主体是多人，则属公有；其二是从财产权利的性质划分，若财产属于公共需要和公益目的，则属公有，反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者，那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割，可以长期存在，没有必要担心私有化的产生。

其次，它明确了集体土地所有权的主体，有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有，集体作为单一主体享有所有权，农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有，集体土地的权利主体是每一位集体成员，农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利，农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权，而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样，农民土地权利的保护就更有据可依，从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次，它有利于用物权制度规范土地权利，促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制，其要求主体特定，权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下，土地所有权不得买卖，但是，我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权，利用物权法加以改造，通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式，参与市场流转，让其发挥土地所有权的功能，从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有：走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国，在农村集体土地所有权制度的变革问题上，无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化，还是国家、集体、个人三者所有并存，都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是：

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产，规定为不可分共有财产，集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样，农民个人对集体土地就享有了共有权，农民成了土地的主人，对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员，但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际，在尊重农民自主权的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构，法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中，集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益，法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的，具有所有权的全部权能，集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权，而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下，开放集体土地一级市场，允许集体土地使用权自由流转，发挥土地的市场价值，使其进入市场优化配置的轨道，从而促进农村经济发展。

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自主权；在现代社会，立法指导思想由个人本位向社会本位转变，社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度，所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度，否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是：保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少，确保国家粮食安全。因此，必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为：(1)基本农田用地，(2)宅基地与公益事业用地，(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地)，(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地，赋予农民“土地发展权”，可以用于二、三产业，帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益，可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业，以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前，我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主，而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上，土地法律管理体系应是一种综合法制体系，国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上，而对于集体土地的处分，除要求遵守城乡规划外，要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确，政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能，杜绝政府对集体土地利用的不当干预，把政府的管理转到宏观调控上来。

参考文献：

[1] 王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997：98.

[2] 杨绪超.农村耕地法律制度解析[M]//陈小君.农村土地法律制度研究.北京：中国政法大学出版社，2004：220.

[3] 王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，1998：239.

[4] 江平.中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：247

[5] 金锦萍.农村集体土地所有权的困境与出路[M]//王利明.物权法专题研究.长春：吉林人民出版社，2002：10-11.

[6] 吴道霞.物权法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：298.

[7] 唐德华.民法教程[M].北京：法律出版社，2000：169.

[8] 王泽鉴.民法物权(1)通则所有权[M].北京：中国政法大学出版社，2001：375.

[9] 高富平.物权法原论[M].北京：中国法制出版社，2001：775.

集体土地所有权 篇4

实施方案

为贯彻落实国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》及江西省人民政府办公厅《关于开展农村集体土地确权登记发证工作的通知》精神，确保我区集体土地所有权登记发证工作顺利实施，依照国土资源部《集体土地所有权调查技术规程》，结合我区实际，特制定本实施方案。

一、指导思想和目的

全面落实科学发展观，深入贯彻《土地管理法》和国土资源部、省政府关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的有关精神，进一步强化耕地保护机制切实保护农民土地的合法权益，维护农村社会稳定，建立和完善农村集体土地产权登记制度，进一步理顺土地产权关系，加强土地权属管理，促进农业结构调整和农村集体土地合法流转，促进农村社会可持续发展。

二、工作任务

以土地利用现状调查成果为基础，结合我区实际确定集体土地所有权主体，以标准分幅土地利用现状图为工作底图，进行地籍调查和权属调查，对权属有争议的土地依法进行调

处，依据地籍调查结果，以标准分幅土地利用现状图为基础，绘制宗地图，量算宗地面积，颁发集体土地所有权证书。

三、工作依据

㈠《中华人民共和国土地管理法》。㈡《土地登记办法》。

㈢《确定土地所有权和使用权若干规定》。㈣《日常地籍管理办法》（农村部分）。㈤《集体土地所有权调查技术规定》。

㈥ 江西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法。

四、工作原则

㈠申请原则。由农村集体土地所有权主体向国土资源部门提出界定农村集体土地所有权书面申请，以保护自己的合法权益。

㈡审查原则。由镇政府、办事处组织进行实地调查、核实，初审后报区国土资源分局，再报区管委会、市政府审批、发证。

㈢依法原则。土地登记要依法进行，严格遵守法律规定，确定土地权属，办理土地登记。

㈣服务原则。按照亲民、便民的要求，立足优化经济发展环境，全心全意为人民服务。

五、登记范围和主体

登记范围：本区行政辖区内全部集体所有的土地。（外县落在本区行政辖区的集体土地除外）

登记主体：根据有关文件精神，集体土地所有权登记到村小组一级。

六、技术路线和方法 ㈠准备阶段

1.召开动员大会。

2.发布公布。由区管委会通过新闻媒介发布开展农村集体土地所有权登记公告，内容包括登记的目的、意义、范围、对象、受理时间、地点及其要求。

3.收集资料。主要收集土地利用现状调查中形成的标准分幅土地利用现状图、分幅权属界线图、土地权属界线协议书、土地权属争议原由书、历年土地变更调查成果。有关农村土地权属制度的历史资料及集体土地所有权形成和演变的其他资料。

㈡登记申请

申请人应提交下列资料： 1.登记申请书； 2.申请人身份证明； 3.有关权属证明包括：

⑴土地改革时分给农民的证明材料；

⑵实施1962年《农村人民公社工作条例正草案》（三十条）是确定为集体所有的证明材料；

⑶因历史等原因无法提交权属依据的，应当提交土地权属来源和权属演变的书面报告以法律责任具结保证书（经镇、办事处盖章确认）。

㈢地籍调查 ⒈ 宗地划分。

凡被同一农村集体经济组织拥有的权属界线所封闭的集体土地划分为一宗地。同一所有者集体土地被公路、铁路、河流、沟渠等线状地物或其他集体土地分割的，原则上应分别划分宗地。对线状地物狭窄、图上难以准确反映其实地状况的，也可不单独分宗，但要在调查时注明，并相应扣除其面积。有争议的土地不得划入任何宗地，待予以调解、处理、确权后，再行划入相关宗地或单独立宗。

⒉ 权属界线认定。

指界人：农民集体所有的指界人由该农民集体依法推举产生，并出具证明，国有使用者的指界人为该国有土地使用者，可以是法人代表、自然人或委托代理人。

界线调查：对土地利用现状调查时形成的土地权属界线书中明确的权属界线，如双方进行复核无误的，可直接利用，但要重新签字盖章；未签权属界线协议或签订后发生变更的，由镇政府、办事处组织对权属界线进行实地调查，地类与实地不一致的要进行变更。

土地权属界线有争议的、由镇政府、办事处负责调解，跨镇、办事处的土地权属纠纷，由土地所属镇、办事处共同协调解决调解。协调不成的报区管委会依法裁决。

⒊ 编制地籍图。

根据地籍调查结果，以标准分幅土地利用现状图为基础编制农村地籍图。

⒋面积量算。

土地利用现状调查时图斑界线经复核没有发生变化的，其地类图斑面积可直接引用，不再重新量算。界线或图斑发生变化的，要依据有关技术规程重新调查、量算。

⒌宗地图绘制。

宗地图是土地证书的附图，从农村地籍图上蒙绘或复制，宗地过大或过小可调整比例尺绘制。

㈣权属审核

权属审核分初审、审核、复核三个阶段，实行土地登记代表负责制。

初审由镇（办）中心国土所完成，报区国土资源分局审核，复核由土地登记代表完成。所有审核必须提出意见，并由负责人签字盖章。

㈤注册登记

为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并标注土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。

㈥颁发《集体土地所有权证》

七、时间安排

2011年底前完成水西镇的集体土地所有权确权登记发证工作，马洪办、城东办的集体土地所有权确权登记发证工作2012年上半年完成。

八、保障措施

㈠加强组织领导。区管委会成立集体土地所有权登记发证工作领导小组，由区管委会副调研员黄敏勇任组长，宋方根、刘水林、陈志坚、张涛任副组长，成员：简志伟、黄丽勇、付仁学、敖水金、宋金林、周金平、何根生为成员。领导小组下设办公室在区国土资源分局，敖水金任办公室主任。

㈡加强宣传发动。为确保集体所有权登记发证工作顺利，各地各单位务必要高度重视和支持，开展多渠道、多形势的宣传活动，重点宣传集体土地所有权发证的目的和意义，使村、组干部和群众充分认识到集体土地所有权登记工作的重要性和必要性，从而全力支持和配合国土资源部门搞好集体土地所有权登记发证工作。

集体土地所有权 篇5

地使用权登记发证工作的通知

各乡（镇）、国土资源管理所：

为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《土地登记办法》和《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）、《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发

[2001]359号）文件精神。经县政府研究决定，在充分利用第二次土地调查成果的基础上，加大工作力度，进一步加快集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作。现将有关事项通知如下：

一、充分认识集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作的重要性

依法加快集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。依法确认农民集体经济组织长期而稳定的土地所有权和保护宅基地使用权人的合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的农村政策的需要，也是激发农民和农村集体经济组织保护耕地积极性的需要，宅基地使用权登记涉及农村千家万户，关系广大农民群众的切身利益。经登记后的集体土地所有权和宅基地使用权受法律保护，是今后我县土地征收（用）补偿、房屋拆迁安置、宅基地依法流转、宅基地复垦整理等工作的重要依据，加快集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证

工作，有助于依法保农民的合法权益。为此，各乡（镇）、基层国土资源管理所要充分认识加本项工作的重要性和紧迫性，站在贯彻落实科学发展观，推进社会主义新农村建设，维护社会和谐稳定的高度，加强对集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作的领导，集中力量、集中时间、克服困难，确保本项工作如期完成。

二、集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作范围

1、本县辖区内所有村委会；

2、本县辖区内已审批并且建成住房的宅基地，年全民发证遗漏的宅基地。

三、登记程序

1、申请。农村集体土地所有者或农村宅基地合法使用者应提交土地登记书面申请。

2、提交资料。（1）农村集体土地所有者应提交：土地登记申请书；土地登记法人身份证明书；土地登记委托书；土地权属界线核定书、协议书、确认书；土地权属证明材料和其他证明文件；

（2）农村宅基地合法使用者应提交土地登记申请书、申请人身份证、户口簿、农村宅基地批准资料或其它土地权属来源证明、房屋所有权证或其它地上物权属证明等材料。

申请人应当如实提交上述材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。

3、受理。由土地所用者或农村宅基地合法使用者向基层国土资源管理所提交申请登记资料，经基层国土资源管理所审查合格后出具意见并提交乡（镇）政府审批，完成后由国土资源管理所按批交县审批大厅国土资源窗口受理。

4、审核。由国土资源局地籍规划室对窗口受理的申请材料进行初步审查，审查后，认为符合土地登记条件的，提出初审意见并报局务会会审。

5、登记。经国土资源局会审无异议的，由县国土资源局报经县人民政府核准后办理土地注册登记，填写土地登记卡、制证。

6、发证。由土地所有权单位法人或农村宅基地使用者持本人身份证原件到县审批大厅国土资源窗口领取土地证。

三、宅基地使用权登记有关政策

严格落实1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法（修订）》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定，遵循“尊重历史、面对现实、实事求是、妥善处理”的原则，切实解决宅基地使用权登记发证中存在的政策问题，严把宅基地使用权登记关口，坚持宅基地使用权登记必须达到 “权属合法、界址清楚、面积准确”的要求，严禁通过宅基地使用权登记使违法用地合法化。

(一)根据《国土资源部善于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，宅基地登记面积不得超过规定的标准，（我县的宅基地

面积标准：山上乡镇0.4亩，平川乡镇0.3亩），对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：

1、《村镇建房用地管理条例》实施（1982年2月13日）以前农村村民建房占用的宅基地，至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行登记；

2、《村镇建房用地管理条例》实施时起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记；

3、1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行登记。

（二）已领取集体土地使用权证的宅基地，其住宅房屋至今尚未迁建、扩建、翻建的，或者已领取的集体土地使用权证遗失，但能有效证明其住宅房屋至今尚未迁建、扩建、翻建的，可以按原登记宗地、面积，换证或补发土地证书。

（三）有下列情形之一的，宅基地不予登记发证：

1、不符合土地利用总体规划或城（村）镇建设规划的；

2、土地违法违规行为正在处理的；

3、土地权属有争议的；

4、地上住宅房屋权属不清的；

5、因依法查封地上建（构）筑物和其它附着物等原因限制土地权利的；

6、农村居民新建住宅，应当退出旧房所占宅基地而没有退出的；

7、除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的；

8、城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的；

9、土地管理政策法规规定的其他情形。

（四）如上级另有新规定的，由县国土资源管理局结合实际情况施行。

四、收费标准

1、集体土地所有权登记按每平方公里1000？元（包括地籍调查，测绘制图和登记费）；

2、农村宅基地使用权登记发证每户取5元工本费。

五、各乡（镇）、基层国土资源管理所要制定工作计划，落实工作责任，设立专门的收件窗口，方便农民群众申请办理集体土地所有权和农村宅基地使用权登记；要积极主动工作，查清宗地的权属、界址和面积；要充分利用二调资料和已有权属来源材料，加快办理登记发证；要着眼长效管理，探索建立规范的土地登记管理机制，确保土地登记资料的现势性和实用性。对权属存在争议的，要依法、及时进行调处，维护社会的和谐与稳定。严格执行土地登记收费标准，不得通过集体土地所有权和农村宅基地使用权登记收费增加农民的经济负担。力争在2010年底前基本完成集体土地所有权和农村宅基地使

用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，集体所有权证和农民合法使用的宅基地证全部放。

集体土地所有权 篇6

为全面完成福建省农村集体土地所有权确权登记发证工作，规范全省农村集体土地所有权确权登记发证成果检查验收的程序、内容和标准，确保全省农村集体土地所有权确权登记发证成果质量，制定本办法。

第一条 适用范围

本办法适用于福建省辖区内市、县（区）加快推进农村集体土地所有权确权登记发证成果的检查验收工作。

第二条 检查验收依据

（一）《中华人民共和国土地管理法》

（二）《中华人民共和国物权法》

（三）《中华人民共和国土地管理法实施条例》

（四）《土地登记办法》（国土资源部令第40号）

（五）《确定土地所有权和使用权若干规定》（原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号）

（六）《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）

（七）《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T1014－2007）

（八）国土资源部《宗地代码编制规则（试行）》

（九）《土地利用数据库标准》（TD/T1016-2007）

（十）《城镇地籍数据库标准》（TD/T1015-2007）

（十一）《第二次全国土地调查数据库建设规范》（国土资源部2007年）

（十二）《土地登记表格》（试行）（国土资发[2008]153号）

（十三）《福建省土地权属争议处理办法》

（十四）《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发[2001]359号）

（十五）《福建省人民政府关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》（闽政文[2002]237号）

（十六）《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发„2011‟60号）

（十七）《国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发„2011‟178号）

（十八）《福建省加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室关于进一步完善集体土地所有权确权登记发证工作的通知》（闽国土资综[2012]57号）

（十九）国家、省其他有关规定。

第三条 检查验收主体

福建省农村集体土地所有权确权登记发证成果检查验收工作，由省、市加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室（以下简称“土地发证办”）负责。省土地发证办负责省级示范县（市、区）示范区域成果的检查验收；设区市土地发证办负责省级示范县（市、区）非示范区域及其他县（市、区）成果的检查验收工作。下一级土地发证办向上一级土地发证办申请检查验收。

第四条 检查验收条件

1、依规范程序开展，法律手续完备，工作程序正确，技术资料完整。

2、规定的各类成果资料齐全。

3、省级示范县示范区域成果经设区市土地发证办检查合格，其他县（市、区）自检合格。

第五条 提交检查验收的成果

（一）、文字成果

1、工作方案

2、技术方案

3、工作总结

4、技术总结

5、数据库建设报告

6、自检报告

（二）、权属来源资料

1、土地权属界线协议书

2、集体土地权属调查表

3、集体土地所有权补充调查表

4、宗地界址点坐标表

5、土地权属界线争议原由书

6、承诺书或具结书

7、其他有关证明材料

（三）、表册成果

1、宗地情况汇总表

2、宗地统一编码新旧宗地号对照表

3、土地登记簿

（四）、图件成果

1、调查工作底图

2、宗地图

3、地籍图

4、农村集体土地所有权证书

（五）、数据库成果

农村集体土地所有权登记数据库 第六条 检查验收内容

检查验收的登记类型应包括初始登记、变更登记、更正登记。

（一）成果完整性检查

根据本办法第五条的要求，检查提交的成果是否齐全、完整，是否符合相关规定和要求，是否进行整理、归档，装订是否规范、易于检索。重点检查宗地装订档案的完整性。

（二）文字成果检查

（1）文字报告结构是否合理、内容完整，文字表述是否准确、前后一致。

（2）是否准确反映了辖区内农村集体土地所有权确权登记发证工作的组织、工作、技术、自检等方面的情况。

（3）是否突出当地工作特点，对工作中有关问题如何处理进行具体阐述。

（三）表册成果检查

1、集体土地权属调查表、集体土地所有权补充调查表（1）土地所有者名称、图幅号、宗地号填写是否正确。（2）新登记宗地权属调查表中，是否履行指界手续，指界人是否签字盖章，重要界址点和主要权属界线走向是否进行说明，土地权利主体情况、国有地和飞地情况、争议地、2011年宗地各一级地类面积等是否在“其他说明”栏中注明。

（3）对已登记宗地开展的补充调查，土地权属补充调查表是否 注明本次调查的权属、界址、面积等；与原登记成果是否发生变化，如有变化，是否注明变化原因；涉及界址和飞地变化的，是否附图并说明；宗地内国有土地和飞地原登记及本次调查情况是否注明；2011年宗地各一级地类面积是否注明；土地所有者主体情况、飞出地的数量和面积是否填写；调查人、审核员有否签名，负责人一栏中是否由乡（镇）国土资源所所长签字等。

2、宗地情况汇总表

宗地情况汇总表填写是否准确，依照规定要求。

3、宗地统一编码新旧宗地号对照表

宗地统一代码编制与转换，是否按照国土资源部《宗地代码编制规则》（试行）的要求，对新登记宗地编制宗地代码，并对已登记的宗地，编制旧码转换新码对照表，保留原编码。

4、土地登记簿

土地登记簿中，土地登记卡、归户卡、土地登记申请书是否按《土地登记表格》（试行）规范填写。

（四）图件检查

1、调查工作底图

随机抽取图幅数量的5%，最少不少于5幅，检查内容包括：（1）是否选取现势性好、比例尺大、精度高、分辨率高的图件作为基础图件。

（2）是否将2011年土地利用现状数据库中集体土地所有权界线展绘到基础图件上，制作工作底图。

2、宗地图

随机抽取图幅数量的10%，最少不少于20幅，检查内容包括：（1）是否采用地形图或正射影像图为基础数据。（2）图内要素是否齐全，包括宗地号、面积、界址线、界址点、界址点编号、宗地权利人名称等。

（3）图外要素是否齐全，包括图幅号、比例尺、指北针、绘图者、绘图时间、其他说明注记等。

3、地籍图

随机抽取不少于3幅，检查内容包括：

（1）图内要素是否齐全，包括各级行政界线及行政区域名称、各集体土地权利人名称、集体土地所有权权属界线和地籍编号、线状地物等。

（2）图外要素是否齐全，包括图廓线、图名、比例尺、坐标系及高程系说明、指北针、图例等。

（3）图面整饰是否清晰完善，接边是否合理。

4、各图件的图式、图例、色标，按照第二次全国土地调查规定的标准及省发证办有关规定执行。

（五）、数据库检查

农村集体土地所有权登记数据库是否按照《土地利用数据库标准》（TD/T1016-2007）、《第二次全国土地调查数据库建设规范》及有关集体土地所有权数据库建设的规范要求建立。数据库是否具有严格的拓扑结构，不存在拓扑错误，相关图层的空间关系是否正确。

数据库中有关登记资料是否录入，录入是否完整，录入的内容与表册成果中记载的内容是否保持一致。

（六）权属来源资料检查

1、权属协议书、权属争议原由书（1）是否依规定填写权属协议书。

（2）如有争议的界线，难以调处的，是否划定工作界线，是否填 写《土地权属界线争议原由书》，由双方签字盖章，并注明签订日期。

（3）更正登记涉及土地权利归属的，是否对更正登记结果进行公告。

2、承诺书或具结书

承诺书或具结书是否签字盖章。

3、证书

证书是否依规范填写，并由所在地人民政府在当地依法公告。

（七）外业检查

按总宗地数量随机抽取5%宗地样本，进行外业实地检查。外业实地检查根据调查成果沿宗地界址线实地踏勘，核实界址点设置是否合理，位置是否准确，界址线走向描述是否清晰，并对界址线与行政界线、村界、特征地物地貌进行对照检查，判断界址线是否正确。

第七条 成果评价

（一）评价方法

1、以定性与定量相结合，全面检查与抽样检查相结合为基本评价原则。

2、对成果的评价分为合格、不合格两类。

（二）评价标准

1、未按规定履行相关程序或确权资料不完整的，为不合格成果。

2、法律手续完备，工作程序正确，技术资料完整，内外业检查中发现的问题小于检查总量5%时，为合格成果。

（三）检查验收报告 验收报告的内容与要求为：

1、验收的组织形式、验收时间、验收对象

2、验收依据

3、提交验收的成果资料

4、验收数量

5、总体评价（1）工作评价

确权登记发证工作中组织领导、经费落实、工作计划安排、业务指导和质量监管等方面的情况。

（2）成果评价

实事求是地对成果进行评价。主要内容包括提交的成果资料是否齐全，登记发证的覆盖率及登记发证的质量是否符合权属合法、界址清楚、面积准确的要求。

6、整改要求

对检查验收中发现的问题提出修改完善的意见。

7、验收结论 确定是否通过验收。第八条 检查验收结果

经评定验收合格的县（市、区），应尽快完善成果、做好成果归档工作。

论农村集体土地所有权主体之选择 篇7

一、农民集体三级所有制的历史形成

在我国农业合作化初期, 由于受左倾思想指导, 在农村所有制问题上追求“一大二公”的所有制。一些地方不顾生产力的发展水平, 将集体经济核算由生产队向大队一级过渡, 甚至后来向人民公社一级的集体核算过渡。经济核算过渡其实就将低一级集体所有的财产转归为高一级的集体所有, 即将小队所有过渡到大队所有, 大队所有过渡到公社所有, 形成了人民公社初期的公社一级所有制, 土地作为农村最重要的生产资料自然也纳入其中。由于管理权向公社集中, 又实行贫富拉平的“一平二调”政策, 严重挫伤了社员的生产积极性, 又逢自然灾害, 导致农业经济严重倒退。为了恢复生产, 1960年中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题紧急指示信》, 将人民公社所有制调整为以生产队为基础的三级所有制, 并强调加强生产队的基本所有制、坚持生产小队的小部分所有制, 明确提出将土地、农具等生产资料固定给生产小队使用, 并登记造册予以保护。随后于1962年发布的《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》决定将所称的生产小队改称生产队, 原所称的生产队改称生产大队, 确立生产队为基本核算单位, 从而将生产队的生产管理权与分配决定权统一起来, 并指出土地可以归生产队所有, 即使归生产大队所有的土地, 也固定给生产队长期使用。十一届三中全会后, 政社分离工作启动, 公社、生产大队、生产队分别按照原来区划转制为乡镇、村、村民小组, 乡镇是农村最大的社区范围, 村是乡范围内的集体, 村民小组又是村内的集体组织, 从而形成了今天农民集体乡镇、村、村民小组三级所有权结构。

二、乡 (镇) 农民集体不宜作为集体土地所有权主体

回顾历史可见, 今天的集体所有制是对人民公社时期“三级所有、队为基础”的集体所有制结构的沿承, 随其留下的还有人民公社时期三级所有间的“行政隶属”印记。 (1) 带有行政从属关系的农民集体三级所有制导致权力冲突, 上级权力任意干涉下级所有权的行使, 侵占下级利益。事实上, 现行法规中未对“乡 (镇) 农民集体”形成其集体意志的组织形式以及如何形成其集体意志作具体规定, 大部分地方在政社分离改革时也未成立乡 (镇) 集体经济组织。可见, “乡 (镇) 农民集体”缺乏存在的法律基础和事实基础。于是, 乡 (镇) 集体土地通常由乡 (镇) 政府代为管理, 而现实中乡 (镇) 政府凭借其行政权力对村、组两级集体土地所有权行使的干扰最为严重。因此, 如以乡 (镇) 农民集体作为集体土地所有权主体, 姑且不论重构并未存在过的乡 (镇) 农民集体会因成本过高而不具可行性, 更重要的是公权力介入则存在农村集体土地国有化的极大可能, 将背离我国坚持农村集体所有制和保障农民集体财产的原则。

此外, 人民公社转制为乡 (镇) 农民集体时将大部分土地分给了村和村民小组, 仅留存了极少部分建设用地, 这些土地也在随后的发展中多被利用。从土地占有规模来看, 乡 (镇) 农民集体也已没有存在的必要。而改革开放后撤乡并镇等政策的实施导致乡镇规模越来越大, 一个乡 (镇) 通常包括了5~8个甚至更多行政村, 成员众多。当涉及农民切身利益的重大事项需要集体决议时, 组织全体成员参加决策势必面临高昂的组织成本, 要达成一致意见也不现实。因此, 乡 (镇) 农民集体不宜作为集体土地所有权主体。对于现存的少量乡 (镇) 集体土地, 可基于乡 (镇) 政权实际控制的事实, 将之征收为国有土地。

三、村级农民集体和村民小组的局限性与合理性对比分析

乡 (镇) 农民集体不宜作为集体土地所有权主体已被大多数学者所认可, 而对于村级农民集体与村内农民集体 (村民小组) 二者哪一个更适合作为集体土地所有权主体则争议较大。王铁雄、沈守愚、付光辉等认为, 村民小组与农民土地利益关系最密切, 并且村民小组内有巨大内聚力, [3]集体土地所有权归村民小组农民集体享有, [4]更适合农民觉悟程度。[5]但胡君、丁关良等则认为, 农村社区三级集体组织应变为村一级集体组织, [6]因为村农民集体的规模更适合当前农村的生产力水平和组织管理水平, 村民委员会和村党支部又可对其进行指导和监督。[7]这些观点都有一定合理性, 但大多基于法理、农村自治现状或者历史形成等单一因素的考虑, 少有从明确集体土地所有权之目的是为了促进集体土地市场发展、保障农民所有权权利、维护农村社会长治久安的角度进行兼顾形成历史与当前情况的全面分析, 因此有必要再作进一步讨论。

1. 对村、组两级主体组织适宜性与改造可能性的分析

虽然《土地管理法》、《物权法》规定了“村内农民集体”的经营管理组织与所有权代表为村内集体经济组织或村民小组, 但在现实中村内集体经济组织在土地承包责任制推开后多已消亡, 集体土地的经营管理者多为村民小组。但村民小组组织不健全、管理涣散, 甚至缺少固定的办公场所。对于村民小组的决策组织——村民小组会议, 也无相关法规对其成立、召集、决议、监管等程序进行规范, 导致“议决民主”得不到充分体现。政社分离后, 以家庭为基础的生产劳动单位取代了以生产队为基础的生产劳动单位, 导致村民小组组织生产的经济功能被弱化。同时, 其行政功能也在乡镇改革后被逐渐上移至乡镇和村委会, 在农村行政事务中只是扮演上传下达的角色。尽管《物权法》认可村民小组作为“村内农民集体”的所有权代表, 但其在行使所有权过程中往往由于组织不健全而遭遇权利不能保障的情形。即便理论上可以通过健全组织形式、规范管理等措施将村民小组改造为农村集体土地所有权主体, 但在实践中也会由于改造成本和管理成本过高而不具有可操作性。

村级农民集体也同样面临产权主体组织不健全、集体所有权被弱化的困境。《土地管理法》、《物权法》等也只是规定村委会、村集体经济组织是村集体土地的经营管理者和代为行使所有权, 二者并非集体土地的所有权主体, 现行法律并没有具体规定集体土地所有权主体行使土地所有权的组织形式和程序, 从而造成了实践中集体土地所有权主体“错位”与“缺位”的问题。而本应代表村民利益行使集体公权利的村委会在实践中角色错位为国家权力在乡村社会的代理人, 这种情况下将经济建设功能, 尤其土地的经营管理职能赋予村委会则很有可能由于农村民主建设还处于发展规范阶段、缺乏有效的监管制衡机制而导致部分村委会负责人以权谋私, 成为扭曲村集体所有权主体角色的特殊利益集团。但另一法定集体土地所有权代表——农村集体经济组织, 其建立原意本是农村集体对集体资产进行经营管理的执行机构, 但由于在政社分离改革时没有对集体经济组织的建立严格要求、详细规范, 导致集体经济组织在很多地方并没有建立, 其经营职能多被村委会取代。即便一些地方成立了集体经济组织, 但大多和村委会是“两块牌子、一套班子”, 并没有独立的经营功能。总而言之, 村委会与农村集体经济组织存在设立制度不科学、治理制度不健全、产权制度不明确、运行制度不完善等诸多制度缺陷, 导致成员权利难以实现、集体经营功能弱化。

但是, 相较村民小组, 多年来农村民主自治建设为塑造村级集体土地所有权主体提供了良好的民主土壤和丰富的自治经验。十一届三中全会后, 全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的村级组织建设工作, 并颁布《村民委员会组织法》, 进一步规范了村民自治的各项具体措施。通过30余年的实践, 85%以上的村建立了村民会议或者村民代表会议制度;同时, 农村基层民主政治建设的法律制度体系也基本确立, 全国有29个省 (区、市) 制定了村委会组织法实施办法, 31个省 (区、市) 制定了村委会选举的地方性法规。尽管治理结构尚存诸多不足, 但30余年的农村基层民主自治建设培养了农民群众的民主意识, 一定程度规范了村委会的管理行为, 提升了农村基层自治能力, 这为构建村级农民集体所有权主体提供了良好的民主自治氛围和实践经验。因此, 从主体改造的基础与环境来看, 将村级农民集体作为集体土地所有权主体更具可行性。

2. 基于农村集体土地市场发展与土地资源优化配置的考虑

农民集体三级所有制形成的历史背景及其演化过程中政府对其改造的政策选择决定了当前农村集体土地大部分归属村民小组所有的现状。据1999年国土资源部基于河南、湖北、辽宁、内蒙、江苏、浙江、广东、重庆、甘肃等9省的调研结论, 乡镇、村、村民小组明确土地界限实际比例为1%、9%、90%。 (2) 从占有集体土地的规模和产权形成历史来看, 村民小组似乎已经具备成为农村集体土地所有权主体的事实基础, 但仔细分析村民小组的土地占有情况会发现实则不然。因为每个村通常下设村民小组少则5~8个, 多则20~30个, 即便整体看来村民小组占有农村大部分土地, 但分摊到每个村民小组时其实土地规模非常有限。为了避免泛泛而谈, 有必要对村民小组内的土地结构进行更细微的剖析。

对于集体建设用地, 大多数村民小组所属的建设用地规模不会超过100亩, 除去宅基地和公共设施用地后可供利用的建设用地则更少, 并且村民小组之间的土地资源分配并不平均, 有的村民小组根本就没有多余的建设用地。如若以村民小组为集体土地所有权主体, 将来在集体建设用地流转市场势必存在多个村民小组联合向规模稍大的投资企业供应土地的情况, 企业需要和多个产权主体发生用地关系, 不仅交易成本上升, 还极易发生纠纷, 不利于集体土地市场发育。不仅如此, 由于村民小组间土地资源不均, 市场流转必然进一步加剧村民小组间的收入分配不均, 尤其这种不均源于历史形成与行政划分, 对于无地少地的村民小组极不公平, 势必招来其不满和抵制, 不利于集体土地市场发展, 也不利于农村社会和谐。

而对于村民小组占有最多的农地, 在家庭承包责任制改革时大多已由村民小组 (有的地方是村委会) 发包给本组成员耕作。为维护农地承包经营权的稳定, 必须认可村民小组与组员间的发包关系。但这并不能否定村级集体作为集体土地所有权主体的合理性, 因为相当一部分农村农地发包是由村级集体 (或村委会) 完成的, 农地承包经营权的稳定与所有权主体是村级集体还是村民小组并无直接关系。但是, 尊重并保留村民小组与组员间的农地承包经营关系是有必要的, 这也为我们选择集体土地所有权主体提出了不能一刀切或非此即彼的客观要求。

相较而言, 村级农民集体更有利于集体土地的统一规划与适度规模经营。在城镇建设用地供应日益趋紧的情况下, 农村经济和二三产业的发展对集体建设用地产生了大量需求, 这在市场需求层面对农村集体土地提出了统一规划、规模经营的要求。不仅如此, 统一规划、规模经营还有利于降低配套设施费用和供地成本, 有利于土地用途管制与保护土地价值。根据在上海市集体建设用地流转试点村及周边行政村的调研情况来看, 由于村庄规模和利用情况不同, 每个村下属集体建设用地占有量差别较大, 多者超过2000亩, 但大多数都在600~1000亩, 这种土地规模与村集体的经营能力相适应, 也有利于进行统一规划与统一经营。因此, 将集体土地归属于村农民集体是实现土地规模效应和优化配置的可行选择。

3. 对取消村民小组的集体土地所有权主体地位的顾虑

村民小组作为我国农村社会经济结构中最基本的组成单元, 人口规模较小, 通常包括农户10户至30户不等, 农户之间联系密切, 其内部依赖熟悉、信任、乡规民约、权威等形成了独特的乡村社会资本和行为逻辑, 长期维系着村民小组内部的各种社会事务和普遍秩序, 形成内生的自我稳定。尽管村民小组不具备成为集体土地所有权主体的组织形式, 其小规模的特点也不适应我国农村经济发展的趋势, 但如果取消村民小组, 乡村社会的底层稳定是否能继续维持?另外, 尽管村民小组的土地所有权在现行制度下恍如虚置, 但是农民一直都未曾放弃对土地使用权和所有权的追求, 如果直接剥离村民小组的集体土地所有权, 必将在很长一段时间内遭到利益受损的村民小组的抵制, 不利于农村社会稳定。因此, 尽管村民小组不宜作为集体土地的所有权主体, 但也不能完全取消其所有权权利, 尤其不能否定与小组成员利益最直接的土地收益权与农地承包经营权。

四、结论

综合上述对乡镇集体、村民小组与村级集体作为集体土地使用权主体优劣性的对比分析, 笔者认为, 在现实操作中应秉承尊重历史和路径依赖的原则, 可考虑将村民小组的集体土地所有权上移至村级农民集体所有, 即确立“村级农民集体”作为农村集体土地的统一、单一的所有权主体, 实行全村集体土地的统一经营。村民小组并不取消, 并留设村民小组长岗位, 继续发挥村民小组在稳定乡村社会中的积极作用。对村民小组原属建设用地和农地, 应通过界址、发证承认村民小组对其原属土地的收益权与承包关系, 土地流转收益在村民小组与村集体之间兼顾公平与效率自愿协商分配。这样不仅满足了集体土地流转市场发展、土地规模经营的现实需要, 也保障了农民权益不受损失, 还利于继续发挥村民小组维系农村社会稳定的积极作用。当然, 村级集体作为集体土地所有权主体还必须进行彻底的主体改造, 将其主体性质、组织形式以及组织程序等规范化、法制化。只有实现了集体土地所有权的主体构造, 方能实现集体土地所有权产权明晰、权能完整, 方能抵御来自国家公权力的不当干预, 也才能真正保障农民集体的所有权权益。

参考文献

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集体土地所有权 篇8

关键词：集体土地；所有权；确权登记；权属调查；宗地草图；数据库

1 农村集体土地所有权确权

当前我国农村土地产权制度建设相对滞后，集体土地所有权登记发证工作量大，涉及面广。外业调查工作是土地所有权确权登记发证的基础性工作，关系到发证工作的顺利开展。外业确权工作内容主要包括前期准备、权属调查、内业编绘和权属文书制作等，以下就对这几个方面一一进行描述。

1.1 前期准备

外业确权前期准备工作十分重要，在进入测区之前，首先需作好技术培训工作，收集并分析资料，准备权属调查工作底图；此外，进入测区时需了解所辖区域的基本情况，包括村民小组数量及分布情况，国有土地与集体土地、飞地情况等，并为外业调查工作做好时间安排。

1.2 权属调查

权属调查的主要工作是确定集体土地所有权的主体及其界线走向，是外业工作最重要的部分，调查过程需要调查人员高度重视及认真对待。

①作业员及权属双方指界人应从界线的起点（界线交点）开始，作业员将该起点准确标绘在工作底图上，记录该点有关情况。

②由双方指界人带路，朝界线前进方向沿界标物指出界线位置，作业员在工作底图上准确标绘界线位置，记录沿线地物的归属和相关水田、水塘等自然名，直到该段界线终点。

③界线走向发生明显变化位置，需人为设置一定数量的界址点，界址点一般应选在固定且明显的地物地貌点上，要求能说明界线位置、控制界线走向。

1.3 内业编绘

清绘时按先界标物，再界址点界址线、界线两侧地物，最后名称注记的顺序进行。界线及界址点符号一律用红色描绘，水系用蓝色，其他用黑色。清绘应注意界线符号正确、颜色鲜艳、线条匀称光滑；以线状地物为界，要注意该线状地物的归属。

1.4 权属文书制作

权属文书由权属界线文字说明、权属界线图和签字表三部分组成，是权属确界的依据，对权属双方均具约束力。

1.5 资料整理

以村为单位外业简单装订，其内容有：目录（目录以乡、村、组宗地顺序编排）及全村文书。精装订整饰由内业完成，其内容有封面、目录、索引图及全部文书。

2 数据库建设

2.1 建库目的和内容

以地理信息系统软件平台为基础，以国家相关技术标准和国土资源部相关技术规范和管理文件为建库依据，在野外实地权属调查基础上，利用野外实地调查获得的各类信息数据，统一图形数据、属性数据的采集要求，利用数据库管理系统等计算机信息技术手段，建立标准化农村土地确权登记发证空间数据库，并利用该系统进行各种统计、汇总、分析、变更等。

2.2 数据库软件平台和硬件需求

软件平台需满足:图形数据与属性数据统一存储,建立描述两者之间关系的数据模型,应支持矢量数据结构和栅格数据结构等常用的空间数据结构,应具备管理海量数据的能力,如数据备份及恢复功能等。

硬件需满足：硬件系统应符合国家现行标准,具有开放性,便于以后的扩充,并保证系统的可靠性与安全性;建立硬件管理制度、设备供应商和系统集成商确定硬件运行保障支持体系等。

2.3 建库工作流程

（1）资料的准备

①用于制作工作底图的影像资料；②国土资源部验收通过的2011年度最新土地利用变更数据库；③2011年度土地变更后全省的省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线；④已有的权属调查资料。

（2）数据检查

① 图形数据的检查

包括要素分层的正确性检查、要素的完整性检查、精度检查、几何位置接边检查；线状要素的悬挂点、伪结点检查，孤立的点、线要素合理性检查，线回折、硬折角检查；面状要素标识点及面拓扑检查，冗余的碎片多边形检查等。

② 属性数据的检查与入库

包括属性表及属性字段的正确性检查，属性字段顺序检查，各数据记录的完整性和正确性检查，属性接边检查等。

③ 图形数据与属性数据的对应连接关系检查

检查图层中各要素与对应的属性项的表达是否一致等。

（3）数据转换

数据转换主要包括原基础数据转换及外业成果数据转换。

基础数据的转换主要转换图层为地类图斑、零星地物、线状地物、行政区、行政界线、注记、其他注记、界址点、符号等图层。

外业成果数据的转换主要转换图层为小组界、飞地界、争议界、小组名、争议名、飞地名、界址点、界址点号、宗地号、界址线编号等图层。

（4）属性录入

所有界址点、界址线、农村权属、行政区等的属性填写按照相关技术规程规范规定的填写规则进行编辑。对于部分不能通过转换转入的各种属性数据，由作业员在集体土地所有权管理系统中进行补录。

（5）资料扫描

按照相关技术规程规范中规定的扫描资料内容进行扫描，并建立相应的对应关系。本次集体土地所有权数据建库应扫描的资料内容如下：a)权属界线认定书签字表；b)权属界线认定书文字说明；c)权属界线认定书附图。

扫描后的文件格式为JPG，然后统一将JPG文件更名为“界址线编号#扫描件类型001.jpg”格式，将扫描件按村为单位存放好，通过数据库系统的挂接功能，设置扫描件的存放路径，建立与权属界线段的挂接关系。

（6）数据入库

参照二次土地调查的《土地利用数据库标准》对行政区、行政界线、农村权属、界址点、界址线等文件属性结构作了相应的修改，将数据转换为管理系统要求的数据格式，处理好拓扑关系，设置好坐标投影，进行系统调试及试运行，进一步检查数据及入库的正确性和完整性，建立完整的集体土地所有权数据库。

2.4 成果输出

通过数据库管理系统，生成数据库成果。具体成果主要包括图件成果及报表成果。

图件成果：①以村为单位的权属界线分布总图；②1:5000分幅地籍图；③宗地图。

报表成果：①界址点成果表；②以行政区为单位的宗地面积汇总表；③一级、二级土地分类面积统计表；④宗地编码表以及宗地、界址点编号新旧对照表。

3 经验探讨

笔者在参加多个农村集体土地所有权野外确权登记及数据库建设工作中，通过不断摸索总结以下几点经验供大家探讨。

1、界线调查中飞地可由飞入方单方指界，并将情况告知飞出方，若有异议应由双方重新指界；集体土地与没有明确使用者的国有土地之间的界线由集体土地方单方指界；乡（镇）以上行政界线以及集体土地与国有土地间权属界线已有边界协议或正式文件和已办结土地登记手续的不需调查，也不需另写权属文书。

2、外调工作中对于各个村民小组共有的山地或水域不能细分时，可划为一共有宗，并注明各个权属单位名称,如能细分面积的,还需注明各权属单位的所有权面积。

3、争议区在调查中要做到早处理。在解决争议区过程中作业员需征求争议双方及村委会多方面意见，不得发表偏袒性言论并激发民众矛盾，若协商调解不了的则用争议界表示争议范围，并书写争议原由书，绘争议附图，再交争议调处部门处理；

4 建库过程中应注意的问题