个人提车委托书
关键词：个人账户,市场化委托管理
目前我国的养老保险制度是于1997年确立的社会统筹和个人账户相结合的混合模式。个人账户与统筹账户性质不同,前者具有私有产权属性,实行“完全积累”制,账户基金完全由职工在工作期间的缴费累计形成,待到退休后逐年取出满足自己生活需要。该账户事实上是“强制性储蓄账户”,通过职工年轻时的少消费、多积累来满足年老时的生活要求。后者具有共有产权属性,依然实施“现收现付”制,通过当期在职职工缴费来满足当期退休人员养老金需求,形成代际之间的赡养关系。由此可见,相对于统筹账户而言,个人账户资金积累时期更长(一般长达15-20年),其账户余额规模直接影响到缴费者退休后的生活,因此对于运营管理效率要求更高,保值增值压力更大,应该采取与统筹账户不同的运营管理模式。
一、现阶段养老保险个人账户运营管理模式的主要弊端
(一)运营管理模式——政府直接管理
现阶段,中国养老保险个人账户基金由政府直接管理。具体工作中,社会保险经办机构几乎承担了个人账户管理的全部职责(有些地区试行税务代征保险费),包括:依法接受参保登记和缴费申报,稽核缴费基数,建立职工及离退休人员数据库,管理个人缴费记录,按国家规定将保险费存入银行,购买国债,以实现保值增值,按规定审核、发放社会保险待遇(委托银行、邮局等社会服务机构发放),提供查询等。[1]
(二)政府直接管理的主要弊端
1. 管理成本高,不利于建立公平的市场竞争机制。
政府的行政事业机构利用行政手段从事个人账户管理,带来了官僚主义作风、部门之间推诿、管理手段落后等问题,这都将增加实际的管理费用。另外,政府对个人账户运营管理的垄断地位使其他高效的商业机构无法参与其中,这种不公平的管理机制一方面抑制了市场竞争机制的形成,制约了市场经济的发展,另一方面垄断地位也诱发了政府消极保守、缺乏合作意识的工作态度,进一步推高了管理费用,具体分析如图1和图2所示。
图1中,假设个人账户需要两个部门合作管理,它们的资金来源于政府财政补助和部分运营收益。如果两部门为了共同的利益积极工作,都能得到5个单位的收益,如果其中一个部门积极另一个部门不积极,积极的部门将要付出巨大的努力仅能得到1个单位,不积极的部门能沾光能得到5个单位,但由于双方没有很好的配合,总收益会下降;如果双方都不努力工作,都不必付出成本,但能得到财政正常的补助3个单位。通过分析可以发现(不积极,不积极)是博弈的均衡解。
2. 基金管理混乱,挤占、挪用现象频发。
个人账户基金由社保经办机构代为运营管理,而这些机构直属人力资源和社会保障部,监督者和管理者实为同一主体,难以实现相互制衡,挪用情况时有发生。1998年原劳动与社会保障部、国家审计署、国家财政部对社会保险基金运行状况的情况调查表明:1986-1997年,全国有上百亿元社会保障基金被违规挪用,其中,地方各级直接动用和批准动用的占31.63%,社会保险经办机构自行动用的占28.81%。截至2003年底,全国共追回社保基金170亿元,尚有20余亿元未能被追回。[2]2006年轰动全国的腐败第一大案“上海社保案”所涉及的高达上百亿元的社保基金,有被拿去承包高速公路的,有被拿去搞房地产的,还有被官员拿来收受贿赂的。但这只是众多社保案件的冰山一角,在此之后,全国先后又查处了河南淮阳劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案,黑龙江阿城社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保利息案,浙江温州劳动保障局计财处用社保基金600万元购买国信优先股、广州10.18亿元被挪用投资于房地产案等一批违规案件,此类案件都涉及对个人账户的侵蚀。这种政权、事权和财权高度集中的管理模式,放大了社会保险经办机构的职责和权利,尤其在缺少制约和监督的环境下,违规现象难以杜绝。
3. 投资收益率较低,无法满足支付需求。
个人账户作为缴费者长达几十年的储蓄积累账户对于通货膨胀率极为敏感,如果基金投资回报率低于通货膨胀率或者在抵消通货膨胀因素后的收益水平很低时,便意味着基金运营失败,缴费者退休后生活无法保障。
长期以来政府保守的工作态度和匮乏的投资经验将使其投资局限于国债和银行存款这样的固定收益产品。然而,通过表1可以看出近年通货膨胀增长速度明显快于这两种投资工具利率的变动速度,实际收益率的增速在递减。2009年“后金融危机”对于通货膨胀的普遍预期将给基金的投资带来更严峻的挑战。
数据来源:根据《中国统计年鉴:2008》“第19项金融业:金融机构法定存款利率”,中国统计出版社,第761页;中国国债协会www.ndac.org.cn:历年凭证式国债利率数据整理)。
另据测算,投资收益率与个人账户支付期存在如表2所示的密切关系。[3]在一定的投资收益率水平下,如果支付期超过相应的时间,之后就会产生支付缺口。也就是说,即使保守的假设个人账户只用支付15年,实际收益率也至少要稳定在6%才不会产生新的资金缺口,显然这一假设目前难以实现。
数据来源:刘积全:《基本养老保险个人账户基金缺口实证研究》,《甘肃社会科学》,2005年第3期。
二、养老保险个人账户市场化委托管理模式的基本框架
(一)主体构成
1. 缴费者:
基金所有者。拥有个人账户完全私有产权,包括使用、转让、获利、支配的一切权利和自由,承担基金管理的全部损失。主要责任是:按时足额缴纳保险费;规划自己的中长期投资计划;在竞争市场中选择一家或几家具有资格的基金公司委托管理账户;参与监督基金公司经营。
2. 个人账户基金管理委员会:
基金设立人。建立个人账户基金管理委员会作为个人账户的行政管理机构。该部门吸收了各相关领域专业人才和技术,有能力维护基金的安全和效率。其省级经办机构负责本行政区养老保险个人账户的统一管理,是个人账户的直接治理主体。
委员会主要职责是:依据有关法律和政策,制定和调整个人账户基金收缴和发放的具体管理办法;审议基金保值增值办法;选择具备资格的基金公司,委托其进行投资运营,同时制定投资的限制性条款、处罚条款和退出条款,对基金公司进行年度审查;选择具备资格的商业银行,委托其进行账户管理;对个人账户进行精算,制定基金支出中长期计划;负责个人账户财务核算与管理,编制并保存个人账户管理的会计资料;定期向社会披露个人账户管理及运营情况;对全国范围内的账户管理和使用实施全程监督;明确省级个人账户管理委员会办事机构的职责,由其分管各省市具体个人账户事务,负责个人账户基金的收缴与发放,提供个人查询服务,负责核算本省市个人账户“空账”的做实情况,对做实的个人账户基金加强监督,不允许任何单位和个人挪用。
3. 基金公司:
基金管理人。基金公司受个人账户基金管理委员会的委托和监督,对个人账户直接运营。基金公司根据投资收益情况提取佣金,以激励基金公司不断加强管理,提高效益。基金公司需要接受个人账户委员会关于经营资质的综合分析,主要包括:注册资本金、近年运营业绩、法人治理结构、投资理念、信用等级、专业投资人员的素质等方面。基金公司的主要职责是:受委员会委托对个人账户进行投资运作;按照合约分配投资回报;向公众提供详实的投资报告,保存个人账户基金会计账簿和记录等。为了防止基金公司的道德风险和逆向选择,规定基金管理公司在承接基金管理业务时,必须在交纳一定数额的保证金,作为担保机制的第一道防线(政府财政作为担保机制的最后一道防线),其比例应与其业务量相关,存放于基金托管银行的账户上,若发现基金管理公司出现以下情况,如:夸大自己的投资能力、明显的投资管理失误、违规操作、制造虚假信息等,将没收保证金用于弥补基金损失,依法给予严厉处罚,甚至按规定注销其资格。[4]
4. 商业银行:
基金托管人。商业银行与个人账户基金管理委员会签订托管合同,收取托管费。托管内容包括收支托管和投资资产托管。其中收支托管包括:建立账户,保管和办理往来资金,编制财务报告,保存个人账户会计账簿和记录;投资托管包括:执行基金公司的投资指令,办理投资资金的往来,提交报告,监督基金公司,审计会计报表,如果发现基金公司的投资组合违反国家的政策或是基金公司违规挪用,银行有权拒绝执行,并向基金管理委员会汇报。
5. 中央担保公司[5]:
基金担保人。成立政府性质的中央担保公司,专门从事养老保险个人账户、企业年金、全国社保基金等担保业务。基金公司一方面向商业银行缴存保证金,另一方面向中央担保公司缴纳保险费,这对于个人账户所有者而言形成了“双保险”,基金安全性更高。中央担保公司向获准经营基金投资的基金公司收取保险费,保险费按照权威评级机构对其风险评级以及该公司运营的基金规模差额缴纳。
6. 人力资源和社会保障部:
基金行政监督人。作为养老保险最高行政管理机构,制定监督和运营方针政策和运营机构资格标准;依法全面监督征缴、支付、管理和运营,并组织查处重大案件;参与制定全国社会保障基金投资政策。
7. 银监会、证监会等专业机构:
基金金融监督人。依法分别监督银行和基金公司的相关金融活动;维护金融活动的合法、稳健运行。主要职责包括:颁布相关监督管理规章;审批、终止和变更业务范围;制定监督管理信息系统,分析、评价金融机构风险状况;统一编制统计数据报表并定期公布;督促指导行业自律;对违法或经营不善的金融机构处罚或撤销。
(二)基本框架图及说明
为克服现阶段养老保险个人账户运营管理模式的弊端,特构建市场化委托管理模式的基本框架,如图3所示。
(1)缴费者按期向个账户基金管理委员会缴纳养老金;个人账户基金管理委员会为缴费者建立个人账户,监督缴费情况,随时提供查询服务,定时公开账户信息,在支付期及时足额支付。(2)个人账户基金管理委员会遴选合格的基金公司委托投资,进行定期和不定期监督检查;基金公司在资本市场进行多元化投资,定期向委员会汇报基金运营收益,及时披露相关信息。(3)个人账户基金管理委员会遴选商业银行委托进行账户管理,监督账户资产的使用。商业银行为缴费者开设账户管理资产,定期向委员会汇报财务情况,随时接受委员会审查,按托管合同约定提取账户托管费。(4)缴费者在个人账户委员会审批的基金公司中选择一到两家委托投资,根据基金公司经营业绩在基金公司间转换账户;基金公司按时公布基金收益水平和其他重要信息,随时接受缴费者监督,按委托合同约定提取佣金。(5)基金公司在商业银行开设账户并缴纳经营保证金,根据需要发布投资指令,及时将基金投资收益入账;商业银行按基金公司指令投资,监督投资用途和比例是否合法,若发现违法行为有权拒绝执行指令并上报委员会。(6)中央担保公司为个人账户提供担保业务,凡经营个人账户投资的基金公司必须根据权威评级机构对其进行的风险评级和基金规模缴纳差额保险费。(7)、(8)、(9)分别表示社会保障部、银监会和证监会、其他专业机构在各自业务权限内分别执行行政监督、金融监督和社会监督的职能。
三、市场化化委托管理模式的有效性———基于相关理论的分析
(一)实现了政府剥离经营权的改革设想
政府在社会保障领域改革中难以将行政管理权和经营管理权分离的主要原因之一是缺少与市场衔接的制度安排。通过借鉴全国社保基金投资的成功经验,将个人账户交由专业的投资机构进行市场化经营(鉴于目前我国资本市场上优秀的专业基金公司还不是很多,因而现阶段对个人账户的管理可以选取获得托管全国社保基金的境内十家基金公司,分别是南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实、易方达、招商、国泰和中金)既符合长期多元化投资对收益性和安全性要求,又实现了政府在市场经济条件下转变职能的改革思路。
(二)遏制了腐败、偷懒行为,形成内部自治
腐败和偷懒行为源于目标函数不一致,在责任和利益不匹配情况下,机会主义倾向促使“搭便车”“寻租”行为产生。明确相关主体利益并按市场规律“捆绑”能最大限度地实现相互制衡。就政府部门而言,单纯管理行政事务使其仅充当“裁判员”角色,无法兼以“运动员”身份参与运营,铲除了腐败、寻租的根源;就商业银行和基金公司而言,创造效益既满足客户要求,更符合自己利润最大化经营目标,因此提高工作质量成为“理性最优选择”;就缴费者而言,主动缴费并参与市场活动所取得的收益作为个人私有财产享受或继承,符合“肥水流入自家田”的利己主义思想。这种依市场规律构建的委托管理模式捆绑了相互之间的利益,任何损害别人的行为也将使自己陷入困境,正是这只“无形之手”推动了内部自治机制良性运转。
(三)维护了各参与者的利益,符合市场经济“互利共赢”目标
基金管理委员会将具体的管理业务委托出去,减轻了自己的工作负担,专注于行政管理,最大化发挥出自己在行政效率和强制力方面的优势;对于基金公司来说,随着管理资产规模增加,可以实现规模经济,扩大盈利空间;对于商业银行而言,可以赚取托管费并在账户管理过程实现融资;对于职工而言,可以获得更优惠的理财产品,增加收益。
(四)赋予职工选择权,增强个人责任
个人责任意味着为自己的行为负责,照管自己的福利,为自己未来做规划。之所以如此,是因为个人具有“个体理性”,有能力承担起应有责任。缴费者拥有个人账户的一切理性决策权并承担全部风险和损失、享有全部利益和成果,充分发挥了私有产权的独立性。反过来说,正因为缴费者拥有个人账户独立的产权,才真正有资格以主人翁的姿态进入市场通过签订契约进行市场化运营。缴费者在基金管理委员会审批的基金公司中选择为自己理财的公司,并且可以根据业绩自由更换。这在一定程度上增强了个人的谈判能力,增强了个人的主人翁意识,符合建立个人账户的理念。
(五)充分发挥了不同机构的专长和优势
“比较优势理论”中谈到的“两利相权取其重,两弊相权取其轻”正是从资源配置角度探讨实现帕累托最优的途径。该理论仍然适用于对个人账户管理的分析。基金管理多环节的专业性使任何一个部门单独完成的成本大于收益,可以通过专业分工实现帕累托改进。社会分工的细化形成各部门在技术和成本上的专业优势,如商业银行的账户管理专长、基金管理公司的资金投资专长、政府部门的立法和监督强制优势,而且彼此之间的优势难以取代,因此能够实现优势互补。
(六)实现了“多层保险”,维护了资金安全
“市场化委托管理”模式解决了委托—代理关系中的非对称信息博弈风险,通过契约合同形成“显性激励机制”,时间和声誉形成“隐性激励机制”。个人账户长期性特点形成了委托人和代理人长期的合作关系。根据大数定律,外生不确定因素可以剔除,委托人可以相对准确地从观测到的变量中推断代理人的努力水平,代理人不可能用偷懒的办法提高自己的福利,而且出于声誉和长远利益的考虑,代理人会尽量履行义务。因此内部的显性和隐性激励、监督机制共同发挥作用,保障了基金安全。同时,外部行政监督、金融监督和社会监督借助社会各专业力量维护市场秩序。
参考文献
[1]肖文,胡吉吉.我国养老保险基金管理的模式选择[J].浙江金融,2001,(12).
[2]林毓铭.社会保障研究的另一视角:社会保障若干产权问题[J].中共福建省委党校学报,2006,(6).
[3]刘积全.基本养老保险个人账户基金缺口实证研究[J].甘肃社会科学,2005,(3).
[4]闫炘，喻大学等.社会保障基金与证券投资基金「M].上海:复旦大学出版社,2002.
[5]刘昌平.养老保险个人账户基金治理结构与监管模式研究[J].上海金融,2007,(10).
