财政所卫生制度

财政所卫生制度（精选7篇）

财政所卫生制度 篇1

1 基层医疗机构绩效管理制度失灵的形式

我国基层医疗卫生机构的绩效管理制度 (Performance management) 主要包括两种形式:绩效财政补偿机制和绩效工资分配制度[2]。绩效财政补偿机制的考核主体是卫生行政部门, 考核对象是基层医疗机构, 考核和奖惩手段是公共财政补偿机制。绩效工资分配制度的考核主体是基层医疗机构, 考核对象是基层医务人员, 考核和奖惩手段是工资分配制度。因此, 绩效财政补偿机制实际上是基层医疗卫生机构以提升组织绩效为目的的绩效管理制度, 属于公共组织第一层次的绩效管理制度;绩效工资分配制度实际上是基层医疗卫生机构以提升个人绩效为目的的绩效管理制度, 属于公共组织第二层次的绩效管理制度。第一个层次绩效管理制度是第二层次绩效管理制度的基础, 只有建构完善的第一层次绩效管理制度, 才能形成有效的第二层次绩效管理制度。

1.1 绩效财政补偿机制的失灵

绩效财政补偿机制 (financial compensation mechanism by performance) 是地方政府以财政为手段对基层医疗卫生机构论功行赏和论过行罚, 以激励其为基层群众提供物美价廉基本医药卫生服务的制度安排。所以, 绩效财政补偿机制本质上是按医疗机构的绩效高低进行奖惩性财政补偿的绩效制度。但是, 我国基层医疗卫生机构的绩效财政补偿机制是在收支两条线制度的“盐碱地”上长出来的, 这极易导致绩效财政补偿机制陷入“悖论”和“失灵”的困境[3]。一方面, 绩效财政补偿机制是对收支两条线制度的弥补。收支两条线制度的内容是:医疗机构收入全部上交财政, 而医疗机构所需支出全部由财政下拨, 所以收支两条线制度下的公共财政补偿本质上是一种奖懒罚勤的扭曲性激励机制。为了避免收支两条线制度及扭曲性激励机制下基层医疗机构的医疗效率损失, 政府必须建构医疗绩效与财政补偿挂钩的绩效财政补偿机制, 力图以公共财政的补偿机制盘活基层医疗机构的医疗绩效。可见, 绩效财政补偿机制是基层医疗机构收支两条线制度运行的必然产物, 也是基层医疗卫生机构收支两条线制度缺陷的弥补措施。另一方面, 绩效财政补偿机制与收支两条线制度难以兼容。这体现在两个方面, 一是人性假设不同。收支两条线制度对医疗机构的人性假设是“道德人[4]” (Hypothesis of Moral man) :全心全意为患者服务, 追求患者利益最大化;绩效管理制度对医疗机构的人性假设是“经济人[5]” (Hypothesis of Economic Man) :全心全意为自己服务, 追求自身利益最大化。任何制度都是基于人性假设而设计的。由于人性假设的相反, 收支两条线制度和绩效财政补偿机制必然陷入逻辑矛盾、价值冲突和功能抵消的困境。二是制度机理不同。收支两条线制度的主要功能是切断工作收入与医疗收费的利益链条, 所以收支两条线制度本质上是以“堵” (控制) 医疗机构趋利性为途径维护基层医疗机构公益性的制度安排;而绩效管理制度力图将基层医疗机构趋利性的自私动机转化为趋义性的利他行为, 所以绩效管理制度本质上是以“疏” (转化) 医疗机构趋利性为途径维护基层医疗公益性的制度安排。

可见, 收支两条线和绩效财政补偿在制度机理上存在3大差异, 一是以不同态度看待趋利性。前者以“恶”定性趋利性, 后者以“善”定性趋利性。二是以不同路径维护公益性。前者采取切断趋利性的途径维护公益性, 后者采取转化趋利性的途径维护公益性。三是适宜体制不同。基层医疗卫生机构收支两条制度的适宜体制环境, 是政府举办医疗服务体制, 即医疗服务的计划体制;基层医疗卫生机构绩效管理制度的适宜体制环境, 是政府购买医疗服务体制, 即医疗服务的市场体制。由于计划体制以行政管制 (Administrative control) 为本质特征, 市场机制以多元治理 (Multiple Government) 为本质特征, 而管制和治理难以兼容, 所以将医疗服务计划体制下的收支两条线制度与医疗服务市场机制下的绩效管理制度“拉郎配”, 结果必然是绩效财政补偿机制不是沦落为“按需分配”的“弱”激励约束机制--公共财政依据医疗机构的支出予以补偿, 就是异化为“按收分配”的“乱”激励约束机制--公共财政依据医疗机构的收入予以补偿。实践证明, 公共财政补偿机制要成为“按绩分配”的“正”激励约束机制, 切实可行的办法是将公共财政补需方, 然后由医疗保险机构代表患者以购买服务的方式对医疗机构进行补偿。

综上分析, 基层医疗机构的收支两条线制度和绩效财政补偿机制之间存在一种“悖论”:收支两条线制度必需借助绩效财政补偿机制以弥补其效率缺陷, 但是绩效财政补偿价值与收支两条线制度难以兼容。这个“悖论”启示我们, 采取收支两条线与绩效财政补偿机制的制度组合, 以实现基层医疗机构公益性与基层医务人员积极性的均衡, 不过是充满理想主义色彩的乌托邦 (Utopia) 。要实现基层医疗机构公益性与基层医务人员积极性的均衡, 有效途径是将公共财政的绩效补偿机制转型为医疗保险的付费补偿机制。

1.2 绩效工资分配制度的失灵

绩效工资分配制度是基层医疗机构以工资为手段, 对基层医务人员论功行赏和论过行罚, 以激励其为基层群众提供物美价廉基本医药卫生服务的制度安排。因此, 绩效工资分配制度本质上是按医务人员的绩效高低进行奖惩性工资分配的绩效管理制度。如果说绩效财政补偿机制是基层医疗机构收支两条线制度的必然产物, 那么绩效工资分配制度是基层医疗机构定岗定编制度的必然产物。基层医药卫生体制改革的基本逻辑:第一步以基本药物制度零差率政策为切入点破除基层医疗机构的以药养医体制, 第二步是以基层医疗机构的财政养医体制替代基层医疗机构的以药养医体制, 第三步是采取收支两条线和定岗定编的制度安排落实基层医疗机构的财政养医体制。众所周知, 定岗定编制度主要有两种形式, 第一种形式是定岗定编定人, 本质上是一种人事制度;第二种形式的定岗定编定工资标准, 本质上是一种激励机制。“定岗定编定人”的制度安排必然导致基层医务人员回归能上不能下的“铁饭碗”岗位制度, 很难以“身份”为手段充分调动基层医务人员积极性;“定岗定编定工资标准”的制度安排必然导致基层医务人员陷入平均主义的“大锅饭”分配制度, 很难以“利益”为手段充分调动基层医务人员积极性。

因此, 财政养医体制下的定岗定编存在严重的低效率制度缺陷。要弥补定岗定编的制度缺陷, 通常采取两个办法, 一是将“定岗定编定人”的传统人事制度, 变革为“定岗定编不定人”的现代人事制度, 变革的方式是在定岗定编的制度安排中镶入竞争上岗的制度元素。二是将“定岗定编定工资”的传统人事制度, 变革为“定岗定编不定工资”的现代人事制度, 变革的方式是在定岗定编定的制度安排中镶入绩效工资的制度元素。可见, 竞争上岗本质上是为了弥补财政养医体制下定岗定编定人制度的效率缺陷而设计的制度安排, 绩效工资本质上是为了弥补财政养医体制下定岗定编定工资制度的效率缺陷而设计的制度安排。因此, 竞争上岗和绩效工资本质上均为基层医疗机构财政养医体制及定岗定编制度下, 调动基层医务人员积极性的制度安排。竞争上岗制度不是本文探讨的议题, 本文重点分析绩效工资分配制度。

那么, 绩效工资能否发挥提升基层医务人员医疗绩效的积极功效呢?绩效工资作为将一种绩效与工资挂钩的激励机制, 自然可以调动基层医务人员积极性, 但是由于受到技术的限制和体制的约束, 绩效工资并不能充分调动基层医务人员积极性, 也不能正确调动基层医务人员积极性。相反, 绩效工资制度在技术限制和体制约束下, 不是沦落为“弱”激励约束机制, 就是异化为“乱”激励约束机制 (图1) 。 (1) 所谓“弱”激励约束机制, 是指绩效工资分配制度在实践中异化为论资排辈的“二锅饭”分配制度, 即依据学历、职称、职务等指标进行工资分配:学历、职称、职务越高, 则医务人员可以获得的工资收入越高;学历、职称、职务越低, 则医务人员可以获得的工资收入越低。所以, 在绩效工资分配制度下, 医务人员千方百计追求“高学历”、“高职称”、“高职务”, 但对“高品质”医疗服务提供既缺乏动力又缺乏压力, 因为前者可以为其带来高收入, 而后者未必为其带来高收入。总之, 学历和职称等是提升医疗服务效率的必要条件, 但不是提升医疗服务效率的充分条件, 所以一种论资排辈的工资制度未必能切实提升医疗服务效率。 (2) 所谓“乱”激励约束机制, 是指绩效工资分配制度在实践中异化为按量分配和按价分配的“扭曲性”激励制度。“按量分配”制度是指医疗机构依据医务人员所提供医疗服务的数量 (如门诊人次和住院床日) 予以奖惩的激励机制:医务人员提供的医疗服务“越多”, 则获得的工资收入“越高”;医务人员提供的医疗服务“越少”, 则获得的工资收入“越低”。因此, 绩效工资的按量分配制度可以激励基层医务人员扩大医疗服务数量, 从而有利于解决群众的“看病难”问题。但是, 以维护健康为目标的医疗服务在数量上并非“越多越好”, 所以按量分配实际上是在激励医务人员对患者诱导需求 (induced medical demand) , 提供不必要和不合理的医疗服务。“按价分配制度”是指医疗机构依据医务人员所提供医疗服务的价格 (如次均门诊费用住院费用) 予以奖惩的激励机制:医务人员所提供医疗服务的价格“越低”, 则可以获得的工资收入“越高”;医务人员所提供医疗服务的价格“越高”, 则可以获得的工资收入“越低”。因此, 按价分配制度可以激励医务人员降低医疗服务价格, 从而有利于解决群众的“看病贵”问题。但是, 以维护健康为目标的医疗服务在价格上并非“越低越好”, 所以按价分配实际上是在激励医务人员对患者推诿诊治。在绩效工资的按量分配制度和按价分配制度的双重激励下, 基层医务人员为了同时满足扩大医疗服务数量的考核指标和降低医疗服务价格的考核指标, 必然采取一个“两全其美”的办法:诱导轻病患者和推诿重病患者。综上分析, 绩效工资分配制度难以激励医务人员提供“质优价廉”的医疗服务, 相反会促使医务人员形成诱导需求和推诿需求并存的行为模式。

2 基层医疗机构绩效管理制度失灵的根源

基层医疗机构的绩效财政补偿机制和绩效工资分配制度的“失灵”, 一是源于制度的矛盾, 例如收支两条线制度与绩效财政补偿机制存在逻辑冲突、价值矛盾和功能抵消;二是源于体制的障碍, 例如由作为“父亲”的卫生行政机构考核作为“儿子”的基层医疗机构, 考核主体身份缺乏中立性必然导致考核结果缺乏真实性和绩效奖惩缺乏公正性;三是源于技术的制约, 例如指标难以科学、信息难以充分、归因难以准确, 这极易导致绩效考核结果的实际绩效不吻合。关于制度矛盾和体制障碍的问题, 我们已经另文专论[6]。本文主要探讨基层医疗机构绩效考核机制失灵的技术性原因。

2.1 指标难以科学是我国基层医疗绩效考核的第一难题

我国基层医疗机构和基层医务人员的考核指标主要从结构、过程和结果三个方面予以编制。结构指标主要指从医资指标, 包括学历、职称、职务和资历等;过程指标主要指医疗服务的成绩指标 (“绩”的概念) , 包括数量、价格、态度等;结果指标主要指医疗服务的效果指标 (“效”的概念) , 包括质量、负担、满意等。依据绩效管理理论, 考核指标必须遵守以“效”为主导的“效”和“绩”并重的综合设置原则。目前, 我国基层医务人员绩效考核指标编制的突出问题恰恰是:以“绩”为主导的“绩”和“效”失衡的单边设计思路。所谓“绩”和“效”的失衡, 是指基层医务人员的绩效考核指标存在“重数量轻质量”、“重价格轻负担”、“重资质轻能力”三大弊端。所以, 依此进行的绩效考核必然割裂“绩” (医生) 与“效” (患者) 的关系, 并阻滞“绩” (医生) 向“效” (患者) 的转化:医生好成绩未必促成患者的好效果。例如, 以门诊量为指标考核医生, 必然激励医生扩大医疗服务数量, 但是服务的数与患者的健康缺乏直接的关联性, 所以数量考核指标往往导致医生对患者的诱导需求和过度医疗;以均费率为指标考核医生, 未必激励医生通过降低医疗成本和提高医疗质量的合理途径控制均次或人次医疗服务费用, 相反可能激励医生通过诱导轻病患者和推诿重病患者的不合理途径控制均次或人次医疗服务费用。可见, 依据“重绩轻效”指标体系进行绩效考核, 违背了绩效考核以“绩”促“效”的本质。更为严重的是, 决策者越来越认识到“重绩轻效”的考核指标存在严重弊端, 但是由于缺乏技术、信息等重要条件, “绩”和“效”并重的考核指标又难以构建, 于是地方政府干脆将以过程 (“绩”) 和结果 (“效”) 为核心的指标体系调整为以结构为核心的指标体系 (“资”) 。这种调整将基层医务人员的绩效考核制度异化为论资排辈的“二锅饭”分配制度, 基层医疗机构的绩效考核制度异化为比大楼竞设备的“攀比式”激励制度。针对以上问题, 笔者提出医疗服务品质的概念, 并倡导医疗服务品质的指标。医疗服务品质本质上是从患者角度界定的医疗服务性价比。政府如采取医疗服务品质 (性价比) 指标, 则可以基本避免医疗机构在质量和价格上的“悖论” (Paradox) :要提高医疗质量必须以提高医疗价格为前提, 要降低医疗价格必须以降低医疗质量为前提。

2.2 信息难以充分和归因难以准确是我国基层医疗绩效考核的第二大难题

首先, 我国基层医疗卫生机构的信息管理平台尚未建立健全, 绩效考核主体无法获取患者就医和医生服务的全面、真实、及时信息, 从而难以正确考核基层医务人员的医疗绩效。如果依据这些残缺、失真和滞后的医疗服务信息对医疗机构和医务人员进行绩效考核, 那么考核结果必然不能反映医疗机构和医务人员的实际绩效, 考核结果或虚高于实际绩效, 或虚低于实际绩效, 从而对医疗机构和医务人员产生“劣币驱逐良币[7]” (Bad money drives out good) 的扭曲性激励效应。其次, 我国基层医疗卫生体系尚未建立“守门人”制度和分级医疗体系, 不仅群众处在无序就医的状态, 而且医生存在无序诊治状态, 这种状态极易将基层医务人员的绩效考核陷入“悖论”困局:一方面, 难以获得患者就医和医生诊治的全面、真实和及时信息;另一面, 即使可以获得的全面、真实和及时信息, 并严格依据科学的指标体系对基层医疗机构和医务人员进行绩效考核, 这种基于充分信息和科学指标作出的考核结果也未必真实反映基层医务人员的实际绩效, 因为实际医疗绩效的归因 (Attribution) 极其复杂。换言之, 在缺乏分级医疗的制度下, 一个患者往往由多个医疗机构和医务人员诊治, 并接受多种医药卫生服务, 所以考核主体难以将优质的医疗绩效归功于考核对象, 也难以将劣质的医疗绩效归罪于考核对象。

2.3 奖惩难以公正是基层医疗绩效考核的第三大难题

从激励理论看, 绩效奖惩难以公正是指奖惩与绩效不对称的问题, 即大功小赏、小功大赏、大过小罚、小过大罚的问题。正如俗语“善无善报”和“恶无恶报”一样, 绩效奖惩的不公正将产生极其严重的“劣币驱逐良币”效应。绩效管理的不公正主要有两个原因, 一是考核结果失真, 即考核结果与实际绩效不吻合;二是奖惩制度失公, 即奖惩力度与实际绩效不吻合。前一个问题已经在上文中论述, 本节主要探讨奖惩制度失公的问题。

(1) 以绩效工资分配制度为例, 医务人员的绩效奖惩面临绩效与工资“脱钩”的难题。定岗定编制度下的绩效工资并非真正意义上的绩效工资。真正意义上的绩效工资制度是以绩效和工资“挂钩”为基本原则, 以上不封顶和下不托底为主要形式的实质性薪酬分配制度, 即绩效工资分配制度必需是论功行赏和论过行罚的激励制度。然而, 在财政养医体制及定岗定编制度下, 绩效工资分配制度演变为以绩效和工资“搭钩”为主要特征, 以上有奖励工资封顶和下有固定工资托底为主要形式的象征性薪酬分配制度。“上有奖励工资封顶”让绩效工资分配制度难以成为论功行赏的激励机制, “下有固定工资托底”让绩效工资分配制度难以成为论功行罚的约束机制。更有甚者, 基层医疗机构的绩效工资制度演变为对定岗定编时所定工资标准的绩效性结算, 例如考核优秀才能拿100%的财政工资、考核合格只能拿80%的财政工资、考核不合格只能拿50%的财政工资。这种固定工资的绩效性结算制度, 国务院医改办主任孙志刚称之为“按绩取酬制度”。依据美国心理学家赫茨伯格 (Fredrick Herzberg) 的“双因素理论” (Two Factor Theory) , 这按绩取酬的种绩效工资分配制度只能对基层医务人员产生“保健” (Hygiene) 作用, 而不能发挥“激励” (motivation) 功能[8]。

(2) 以绩效财政补偿机制为例, 医疗机构的绩效奖惩同样面临医疗服务绩效与公共财政补偿“脱钩”的难题。收支两条线制度下的绩效财政补偿机制并非真正意义上的绩效补偿机制。这是因为, 对基层医疗机构的财政补偿受到地方政府财政收入和基层医疗机构收支两个基本条件的“约束”, 所以地方政府对基层医疗机构的奖励性财政补偿是有“上线”的, 这个上线就是医疗机构的收支“超额” (收入大于支出的数额) ;地方政府对基层医疗机构的惩罚性财政补偿是有“下线”的, 这个下线就是医疗机构的收支“差额” (收入小支出的数额) 。从激励效果看, 如果地方政府的奖励性财政补偿高于上线, 那么必然导致基层医疗机构以“收入”为核心的经营模式和以诱导需求为核心的行为模式;如果地方政府的惩罚性财政补偿低于下线, 那么必然导致基层医疗机构难以生存和发展。在基层医疗机构垄断基层医疗服务市场的供给体制下, 基层医疗机构无法开展业务的受害者必然是基层的患者和群众。综上分析, 收支两条线制度下的绩效财政补偿机制存在绩效与奖惩脱钩的制度缺陷:财政补偿受上线约束的结果是绩效财政补偿机制异化为“乱”激励约束机制;财政补偿受下线约束的结果是绩效财政补偿机制演变为“弱”激励约束机制。

3 主要结论

在财政养医体制下, 在基层医疗卫生机构介入绩效管理制度是提升医疗绩效的必然选择。基层医疗卫生机构的绩效管理制度主要包括绩效财政补偿机制和绩效工资分配制度, 绩效财政补偿机制是基层医疗卫生机构收支两条线制度的必然产物, 也是弥补基层医疗卫生机构收支两条线效率缺陷的制度安排;绩效工资分配制度是基层医疗卫生机构定岗定编制度的必然产物, 也是矫正基层医疗卫生机构定岗定编效率缺陷的制度安排。然而, 由于收支两条线制度对绩效财政补偿机制的体制障碍, 定岗定编制度对绩效工资分配制度的体制阻滞, 以及指标难以科学、信息难以充分、归因难以准确和奖惩难以公正等对绩效财政补偿机制和绩效工资分配制度的技术制约, 基层医疗卫生机构绩效管理制度难免走向“失灵”。目前, 有两种思路试图解决基层医疗卫生机构绩效管理制度的失灵, 第一种路径是在不变革基层医疗卫生机构财政养医体制及收支两条线和定岗定编制度的前提下, 通过引入先进的绩效管理制度和精尖的绩效管理技术完善基层医疗卫生机构的绩效管理;第二种路径是将基层医疗机构的财政养医体制转变为医保补医机制, 同时破除基层医疗机构的收支两条线和定岗定编制度, 并在这个基础上将卫生行政部门对基层医疗机构的绩效管理制度转型为医疗保险机构对基层医疗卫生机构的绩效管理制度。卫生行政部门对基层医疗机构的绩效管理制度本质是绩效管制体制, 而医疗保险机构对基层医疗卫生机构的绩效管理制度本质上是绩效治理机制。如何选择, 另文以“技术为起点”和“以体制为归宿”探讨绩效管理制度失灵的治理路径。

参考文献

[1]孙志刚.实施综合改革加快基层医改新机制建设[J].行政管理改革, 2011, 10:9-13.

[2]赵云, 黄亮, 潘小炎.基层医疗卫生机构绩效管理制度的形成过程及本质、目标和功能[J].卫生经济研究, 2013, 4:3-5.

[3]赵云, 徐义海, 张引.基层医疗卫生机构绩效管理制度的失灵及应对[J].卫生经济研究, 2013, 4:19-22.

[4] (英) 亚当·斯密著, 谢宗林译.道德情操论[M].北京:中央编译出版社, 2008.

[5] (英) 亚当·斯密著, 郭大力, 王亚南译.国富论[M].上海:上海三联书店, 2009.

[6]赵云, 曹军, 张引.基层医疗卫生机构实施绩效管理的困境与策略[J].卫生经济研究, 2013, 4:6-10.

[7]巴曙松著.劣币与良币的角力——咖啡屋里的经济学[M].北京:清华大学出版社, 2004.

财政所卫生制度 篇2

关键词：村卫生室；财政支持；国家基本药物制度

村卫生室是统筹城乡卫生一体化的关键支撑和重要前沿。在村卫生室的实施国家基本药物制度，有利于提高农村基本药物的可及性，减轻人民群众医药费用负担，进而转变村卫生室“以药养医”的旧机制。莱芜市立足市情，发挥先行先试的政策优势，积极改革创新，加大对村卫生室实施国家基本药物制度的支持力度，促进了农村医疗水平的提升，群众满意度不断提升。同时，在推进过程中，也面临一些突出问题和困难亟待解决。

一、基本情况和做法

近年来，莱芜市按照中央、省统一部署，将村卫生室实施国家基本药物制度纳入统筹城乡卫生一体化的重要内容，出台了《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》、《关于在全市村卫生室实施基本药物制度的通知》等文件，作出了部署安排，取得了明显成效。

目前，莱芜市有1070个行政村，一体化管理的村卫生室949个，村医2262人，其中省统一规划的村卫生室456个，村医1293人。2012年6月，我市949家村卫生室全部实施基本药物制度，并实行基本药物零差率销售。对此，我们在三个方面对这项工作的开展给予财政支持。

在政策补助方面，主要从基本公共卫生服务补助、基本医疗服务收入（一般诊疗费）和绩效补助3个渠道对村卫生室给予资金补偿：一是基本公共卫生服务补助。合理划分镇村卫生机构的基本公共卫生服务项目，将基本卫生服务经费中的40%，用来安排村卫生室承担的基本公共卫生服务，由镇卫生院或社区卫生服务中心根据村卫生室年底百分制考核结果，予以核拨，得分90分以上的予以全额拨付；二是基本医疗服务收入。实行一般诊疗费制度，村卫生室可以收取一般诊疗费，一般诊疗费6元/人次，其中个人承担1元，新农合支付5元。三是绩效补助。按照每服务1000人补助6000元的标准对村医进行补助，其中省及以上财政补助40%，市、区分别补助剩余部分的30%和70%，实行绩效考核和以奖代补。

在村卫生室标准化建设方面，2007年开始，莱芜市对省统一规划的456处村卫生室进行标准化建设，在对每处村卫生室省补助1.5万元的基础上，市、区两级财政各配套补助5000元，实现了村卫生室业务用房面积不低于100平方米，具备通水、通电、通路、通电话、通网络等基本条件，诊断室、治疗室、药房、观察室、中医针灸理疗室“五室分开”，农村群众的就医条件得到一定程度改善。

在村医业务培训方面，按照统筹城乡一体化要求，我市村卫生室由所在镇卫生院领办，在不改变村医身份和村卫生室法人财产关系的前提下，拿出部分财政资金，由区级卫生行政部门委托镇卫生院采取集中培训、临床进修、对口帮扶、学历教育等多方式，对村医进行强化培训6000余人次，进一步提高村医合理使用基本药物的工作能力和业务水平。

通过村卫生室实施基本药物制度以来，一是村卫生室次均门诊费用下降明显。实施基本药物制度以来，村卫生室次均门诊费用由2011年的28.47元下降到25.95元，下降了8.85%。二是基本药物价格下降明显。实施基本药物制度前，全市村卫生室药品加成率在100%左右，药品收入占总收入的76.9%，实施基本药物制度后，药品平均加成率下降到20%左右，药品收入占比下降到50%以下。例如一个成人打清开灵、头孢等相同药物，实施零差率前，新农合报销后个人承担28元左右，而实施后，个人只负担10多元，大大减轻了农民的医药负担。三是群众健康权益得到更好保障。通过实施基本药物制度，一方面抑制了大病小病医生滥用抗生素的势头，用药结构得到调整和改善，另一方面村卫生室利用中医药未纳入基本药物目录的政策机遇，将中医药作为自身增收的重要渠道，在一定程度上促进了中医药事业发展，更好地保障了群众的健康权益。

二、存在的突出困难和问题

一是遴选的基本药物与群众需求还有一定差距。国家制定基本药物目录后，山东省在此基础上增补了多种药物，但是在实际操作中，很多村医反映增补的药品种类未考虑农村地区疾病谱状况及不同疾病病种需求的多样性，特别是缺乏慢性病、儿童疾病用药等特色用药，部分药品不容易保存不适合在村卫生室配备。同时，一些大型药品生产企业生产的疗效确切的药品中标率比较低，许多百姓常用药物不在基本药物范围之内。在基本药物目录的影响下，村民用药品种减少，用药选择权弱化，促使其向上级医院分流。二是个别基本药物网上采购价格相比其他渠道偏高。很多群众和村医反映，从省采购平台上采购的个别药品价格，与原渠道招标采购价相比偏高。三是药品到位不及时。由于村卫生室分布较为分散、位置相对偏远、交通不便、药品用量相对有限、基本药物价格较低等多方面的原因，运送成本相对偏高。药品企业只将药品配送至镇卫生院或社区卫生服务中心，村卫生室一般利用到镇里办事的时机，捎带回需要的药品，导致农村卫生室时常出现基本药物缺货、断货现象。从调查的村卫生室来看，2日到货率仅为60%-70%，有时需要7-8天。四是村医利益未得到充分保障。一方面，由于村卫生室取消药品加成，实施基本药物“零差率”后，村医收入下降明显。据调查，实施基本药物制度前，村医人均年均收入在2.5万元左右，而实施后，只有1.5万元左右，导致相当部分村医外出兼职打工，扩展收入渠道。另一方面，村医养老保险制度未建立，目前全市村医中只有1/4参加了职工养老保险，且大多数由个人缴纳，1/4参加新农保。实施基本药物制度后，村医迫切希望参加适合自身情况的养老保险，解除后顾之忧。

三、对策建议

（一）完善乡村医生的补偿机制。建立合理的补偿机制是村卫生室推行基本药物制度的关键。为保证乡村医生获得稳定的收入，充分调动其积极性，推动基本药物制度在村卫生室的顺利实施，在明确各级政府补偿责任的基础上，继续完善补偿政策。一是由中央或省级财政给予村医保底收入补助，保证村医收入不低于当地农民人均纯收入的2.5倍左右；二是对村卫生室在提供医疗卫生服务过程中产生的成本（如水费、电费、办公费、机动车耗油费等），划片分类定级，进行综合测算，视财力给予适当补助。

（二）建立乡村医生的保障机制。为解决乡村医生的后顾之忧，稳定乡村医生队伍，各地要结合新型农村社会养老保险制度的推进，以多种形式积极引导符合条件的乡村医生参加新农保，如政府出钱为村医购买养老保险，或对纳入乡村一体化管理的村卫生室，由乡镇卫生院为被聘用的村医统一办理养老保险。

（三）建立乡村医生的激励机制。探索实行星级村卫生室和优秀村医评选制度，从建设标准、管理科学、医技精湛、服务优良、环境温馨等5个方面，将全市村卫生室分为山区和平原两大类别，分组评选星级村卫生室，同时实行星级累积制度，只有取得较低星级并满足一定条件后，才能评定更高一级星级卫生室。优秀村医也全部从星级卫生室中评选。对于星级卫生室和优秀村医，给予适当提高补助标准、政治待遇等扶持政策，促使村卫生室服务水平提高。同时，建立先进帮后进、后进学先进的机制，整体提升村卫生室服务水平。

财政所考勤制度 篇3

1、按时上下班，每天按时签到，凡在规定时间未签到的视为迟到。迟到一次罚款5元，累计处罚；

2、严格履行请销假制度，请假必须在秘书科登记。请假半天以内的，需经分管副主任审批；半天以上的，需经主任审批，主任、副主任统一请假的，应在请假登记册上签名；

3、外出工作需经领导批准，同意后将外出事由及时间告知秘书科并在登记册上签名；凡未经批准私自外出或不到岗者均以旷工论处，事后不予补假；由于特殊情况向领导口头请假的，事后要履行补假手续；

4、请假时限过后要及时销假，在请假时限内销假的，以销假时的实际时间计算请假时间；未及时销假或超过请假时限的，均以旷工论处；

5、各种外出工作、会议、劳动、活动必须按时参加考勤，无故不参加、私自不到岗者均以旷工论处；

6、由单位派出或上级部门组织的正常业务学习、培训等，以出差对待，计算正常工作出勤；个人报考或参加的学习、培训等，需办理请假手续，计入累计请假；

7、连续旷工三天以上，累计旷工五天以上，全年累计事假十五天以上者，年终考核为不合格，将按照有关规定给予处理；连续两年考核不合格者，按照公务员管理相关条款予以辞退；

财政所卫生制度 篇4

公共卫生事业健康发展

王仲阳

公共卫生是一种有组织的集体活动,通过社会群体的共同努力,达到改善生活环境、卫生条件、预防、控制传染病和其他疾病流行,培养良好卫生习惯和文明生活方式。公共卫生是全社会的问题, 因而,对其的财政投入需要全社会和政府的共同关注,解决其中存在的问题,才能促进公共卫生事业稳定的发展,造福人民群众。

公共卫生的财政投入关系到我国卫生事业的发展方向,也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党中央日益重视公共卫生事业的建设,不断加大公共卫生的财政投入,促进了我国公共卫生事业的发展,提高了广大人民群众的健康水平。然而,社会的变迁,科学技术的发展,人们的生活环境却日益恶劣,也使得公共卫生的财政投入中存在的问题日益突出,急需政府及社会各界的重视,探索良策,解决问题。发挥公共财政的作用,促进公共卫生事业的发展,为人民的健康生活提供有力保障。

一、公共卫生的基本内涵和功能

（一）、公共卫生（Public Health）最简单的定义为“3P”，即Promotion(健康促进)、Prevention(疾病防御)、Protection(健康保护)。

1988年，艾奇逊报告将公共卫生定义为：“通过有组织的社会努力预防疾病、延长生命、促进健康的科学和技术。”这一概念高度概括了现代公共卫生的基本要素。

这些定义表明：公共卫生的最终目标是促进居民健康，研究的重点是整个人群。公共卫生作为一种有组织的集体活动，其实质是公共政策，离不开政府强有力的参与。世界卫生组织的经济学家EyitayoLambo就认为，以政府为主体的公共部门对于公共卫生承担重要责任。(二)公共卫生的功能

公共卫生是通过计划、组织和实施手段，来实现疾病预防、重点人群（儿童、妇女、老人、职业等）保护和健康促进的目标，尤其是对重大传染病和突发公共卫生事件。因此，公共卫生通常被认为是政府的职责。

二、目前公共财政在公共卫生投入存在的主要问题 公共卫生是卫生事业的重要组成部分，具有很强的社会公益性，向社会提供公共卫生服务，政府是唯一的供给者，政府财政的介入保证了卫生机构的资金来源和功能的实现。近年来，政府财政对公共卫生投入虽然逐年增加，可公共卫生服务的质与量却没有得到有效地改善，仍存在着一些严重的问题，严重制约了公共卫生事业应有功能的发挥，影响了公共卫生事业的发展。

（一）、公共卫生财政投入产生的效率较低

政府财政对公共卫生的投入，其优点是稳定性高，交易成本低和方便质量控制，但由于公共卫生资源的配臵不合理，通常情况城市的财政收入水平都会高于农村，城市公共卫生机构员工的收入、技术、设备普遍高于农村公共卫生机构，从而导致了基层公共卫生服务机构缺乏有资质的专业技术人员，技术和设备相对落后。而且，责任有时不到位，使员工缺乏主动服务的动机，于是出现了财政高投入，产生的效率低的现象。

（二）、公共卫生的财政投入方式不完善 在计划经济体制下，由政府直接以计划性财政拨款形式向供给方进行投资，这是公共卫生机构获取费用的主要渠道。随着改革开放的深入，特别是在加入世贸组织以后，我国社会、经济得到了很大程度的发展，但人们的生活环境却日益恶劣，对公共卫生的服务要求也日益增多，如果我国政府对公共卫生财政投入仍是采用这种方式，我国的财政预算不但不科学，而且无法满足人们的需求。因此，我国的公共卫生财政必须重新布局，抓住公共卫生发展的特点，不断完善其投入方式来满足社会发展的要求。

（三）、政府财政投入的结构不合理 目前，我国中央财政支出在公共卫生费用中所占的比例逐年下降，而地方财政的支出比重却逐年上升，而且政府注重对医疗机构补助，对公共卫生、预防保健机构的投入相对薄弱，造成了 公共卫生资本存量逐年萎缩。另外，随着社会的进步、经济的发展，居民个人的医疗卫生费用也跟着飞速上涨，许多地方医疗机构对大型医疗设备的引进超过了实际需求，而对疾病的预防、检测所需的经费却相对不足，导致了公共卫生设备落后，技术水平低下，无法应对突发公共卫生疾病。如2003年的“非典”，暴露了我国公共卫生体系技术落后、疾病预防控制体系薄弱和应急反应能力不足等问题。

（四）、政府财政投入的区域结构不合理

1、公共卫生费用支出偏重城市。公共卫生资源分配偏重城市，资金、设备、医务人员有80%以上都投入了城市，其中2/3集中在大医院。大城市的一些高、精、尖医疗设备的占有率已经达到甚至超过了发达国家水平。与之形成鲜明对比的是，市县以下公共卫生机构，特别是许多乡村卫生机构缺乏基本的公共卫生服务设备。据测算，1993年，农村卫生费用占到全国卫生总费用的34.9%，1998年为24.9%，而2000年仅为22.5%。7年里下降了十多个百分点，平均每年以近两个百分点的速度递减。

2、公共卫生费用支出东高西低。公共卫生费用的支出结构失衡还表现在地区失衡。不同地区卫生资源配臵极不平衡。东部地区的医院数、医院床位数和卫生技术人员数占全国的比重，均大于其总人数占全国的比重。相反，西部地区却低于其总人口数比重6个百分点。由于我国卫生事业费用主要来自地方财政预算，中央调剂的比重很小。因此，地方财力决定了地方财政支持卫生事业的能力。而地方经济实力是地方财政能力的决定因素。地区间经济差距的拉大，加剧了地区间卫生支出的失衡。而且，政府卫生支出比重下降带有明显的累退行，经济越穷的省份，政府卫生支出下降越快。

三、加大公共卫生财政投入的重要性、必要性

随着科学技术的进步，社会、经济、精神文明达到了前所未有的发展高度，人们的生活水平不断提高，健康意识也得到了不断地增强，对医疗卫生服务的需求不断增加，在这样的环境下，政府也应加大公共卫生投入的力度，满足人们的需求。从全球范围来看，实践经验表明，公共卫生的财政投入影响着卫生事业的发展，合理的投入并有效地利用可以促进卫生事业的发展。根据 世界卫生组织关于卫生系统的改善健康、增加反应能力和筹资公平性三大目标的观点来衡量卫生事业的健康发展至少应包括健康水平和生命质量的提高、公平性、效率、质量和可持续等方面。改革开放促进了我国社会经济的迅速发展，公共卫生的财政投入逐年增加，也取得了可喜的成就，有效地防治如“非典”、“甲流”等传染病及其它疾病，有效地改善了人们的生活环境，改变了低收入人群因经济原因而无法就医或是因医致贫的局面，而且大大提高了我国医疗卫生服务的技术水平，为全面健康创造了有力条件。从这些论述中，我们不难看出加大公共卫生财政投入的重要性，但财政投入必须以社会经济发展水平、居民健康状况为依据，加以合理控制，才能充分发挥出它的积极作用，促进我国社会地和谐发展。

四、更好的发挥政府财政的职能、作用，保障和促进公共卫生事业健康发展的基本对策

（一）、加快卫生立法，建立公共卫生财政投入的长效机制。由于公共卫生涉及到广大人民群众的切身利益，且卫生改革比较复杂，因此，卫生事业的发展与改革须有明确的方向和稳定的政策。这要求建立财政投入的长效机制，通过立法，明确各级政府的职责和卫生经济政策，为加大公共卫生事业财政投入提供法律保障。

（二）、发挥财政的主导作用

1、确定公共卫生领域的财政主导地位。我国政府应在公共卫生领域发挥主导作用，财政应当加大对具有纯公共品性质的健康教育、疾病控制、预防保健、妇幼保健、特困医疗救助、食品药品安全和具有准公共品性质的卫生检疫、基本医疗服务、医疗保险等方面的投入。

2、建立多渠道的筹资机制。政府应建立以财政预算为基础，以民政部门、红十字会、民间团体、个人捐赠、国外贷款等为补充渠道的筹资机制。

（三）、明确各级政府的职责

1、合理分担卫生事权，界定各级政府投入责任。首先，要明确中央政府在公共卫生投入中应承担的主要职责，包括：对于公共卫生，如计划免疫、传染病控制等大部分应当由中央予以承 担，筹资以中央财政为主；全国性公共卫生事件的处理；健康教育以及支持重大的基础性医学科研活动；重大卫生项目、卫生专项计划、设施的基本建设费用等；农村地区、落后地区的卫生经费补助。其次，省级政府承担的卫生投入职责包括：地方性疾病预防，公共营养服务，尤其是危害严重的地方性疾病和传染病，如麻风、克山病等；针对常见病、多发病和疾病控制，实行省以下垂直管理，适当扩大疾病预防和控制机构的行政授权，独立收集、披露公共卫生信息，处理相关事务。最后，县级政府的公共卫生事权主要包括：承担本地区范围内的疾病控制、社区卫生服务、初级卫生保健的职责，负责乡镇卫生院的日常经费保障；结合当地实际情况，对常见病和多发病提供基本的医疗保障；对经济贫困群体进行医疗救助。

2、规范和完善政府间转移支付制度，以解决地区间卫生资源配臵不均衡的问题，缩小城乡间卫生服务水平的差别。这要求落实落后地区公共卫生的经费来源，同时确保贫困人口享有基本的初级医疗保障。从2007年起，中央财政开始对中西部地区发展社区卫生服务按照一定标准给予补助，以实现在东、中、西部不同地区间基本卫生服务的均等化。省级财政则应把卫生事业的重点从城市转向农村，提高农村的投入比例。

（四）、提高公共卫生财政投入的效率。

1、财政投入重点从治疗转向预防保健。世界银行的数据表明：同样的资金投入到疾病预防领域，比投入疾病治疗领域会产生更大的效益。预防保健投入低，效益显著，应成为公共卫生投入的重点。卫生部部长陈竺表示，医学领域的科研应注重预防。财政部应安排转项支出进行全民健康教育，并提高防治防疫费在整个卫生事业费中的比重

2、财政投入的重点转向基层医疗机构。基层医疗机构承担着居民就医的主要任务，财政应加大对这些机构的经费支持力度，以提高医疗服务的可及性。在城市，要加快发展社区医院；在农村，要加强乡镇卫生院、村卫生室等基层卫生站点的建设，加强农村医疗设施和卫生从业队伍的建设，提高乡村医务人员的专业技术水平，有效建立起县、乡、村三级卫生服务网。

财政所上墙制度 篇5

财政所所长职责

一、认真贯彻执行党的各项方针政策和国家法律、法规。

二、负责本所全面工作，制定和落实各项内部管理制度，做好年终考核和工作总结。

三、负责组织和管理本级财政预算收支，完成上级下达的财政收支计划任务。

四、监督乡镇财政收支行为，审核各项资金拨款申请及支出报账。

五、监督有关财税政策、财经纪律的贯彻执行和涉农政策、涉农资金的落实。

六、负责协调内外关系。

七、完成上级财政部门和当地党委、政府交给的其他工作任务。

财政所副所长职责

一、协助所长抓好财政所日常工作管理。

二、履行职责，做好分管工作。

三、当好所长的参谋助手。

四、所长外出时，受所长委托主持本所工作。

乡镇财政专管员职责

一、负责乡镇预（决）算管理，做好乡镇财政预决算编制、财政收支预算执行情况分析等工作。

二、负责乡镇预算单位指标管理、用款计划审核和分月用款计划的报送等乡财县代管业务。

三、负责进行税源调查，建立乡镇重点企业税源台账。

四、做好所长交办的其他工作。

乡镇预算单位代理会计职责

一、负责乡镇各预算单位会计核算业务，按月报送各预算单位用款计划。

二、负责乡镇各预算单位国有资产的购臵、登记、处臵管理。

三、负责乡村两级债权债务管理工作。

四、督促报账单位严格执行政府采购制度。

五、做好所长交办的其他工作。

乡镇财政特设专户会计职责

一、履行专项资金会计职责。

二、负责乡镇专项资金的核算业务。

三、负责村级资金核算业务。

四、做好所长交办的其他工作。

乡镇预算单位报账员职责

一、代理乡镇各预算单位出纳报账业务。

二、做好所长交办的其他工作。

涉农资金管理员（“一卡通”发放管理员）职责

一、负责涉农专项资金的监督管理，全面掌握本乡镇涉农专项资金总额、项目数量和项目要求等情况。

二、建立管理台账，全程参与涉农专项资金监管。

三、负责惠农补贴资金‚一卡通‛发放管理，管理农户基础信息数据库，办理农户基础信息资料变更事项。

四、对业务主管部门提供的惠农补贴资金发放清册进行复核，及时准确导入发放数据。

五、建立惠农补贴资金‚一卡通‛发放台帐，按时报送‚一卡通‛发放月报。

六、做好所长交办的其他工作。

票据管理员职责

一、实行财政票据电子化管理，负责办理本乡镇财政票据的领发、核销手续，指导用票单位按规定正确使用票据。

二、分单位建立健全财政票据领、缴、销台账。

三、负责乡镇非税收入管理，督促乡镇非税收入及时缴交。

四、负责做好票据的保管工作，定期进行盘点，确保票据安全。

五、做好所长交办的其他工作。

档案管理员职责

一、负责档案的整理、编目、统计、编制等日常管理工作，做到科学分类，存放有序，妥善保管，查找方便。

二、负责档案、资料调借和有效利用工作，做到提供准确、及时主动，严格履行交接手续，用后及时清退，按时入档归位。

三、负责档案安全保管工作，发现对档案有害因素时，要及时报告，并采取有效措施，做好防潮、防火、防虫、防盗工作，保证档案的完整与安全。

四、做好所长交办的其他工作。

财政所工作制度

一、认真贯彻执行党的路线、方针、政策和县财政局、当地党委和政府的决定决议，保证政令畅通，依法正确履行工作职责，努力完成各项工作任务。

二、干部职工按照各自分工，各司其职，各负其责，团结共事，互相协作，认真做好本职岗位工作。

三、自觉遵守工作纪律，认真执行上下班作息时间，不得擅自迟到早退。实行严格的考勤制度，由所长或指定专人负责考勤登记，严禁代签到，考勤情况每月进行统计并通报。

四、工作时间坚守工作岗位，不串岗、不聊天、不做私事，杜绝买菜、打毛衣、吵闹、下棋、玩牌等不良行为，遵章守纪。

五、认真履行财政部门‚八项服务承诺‛，不断改进工作作风，提高工作效率，提升服务水平，切实为民办实事、办好事。

六、工作时间严禁用电脑玩游戏、炒股和上网娱乐。

七、着装整洁、用语文明、待人礼貌，不得在办公场所大声喧哗。

八、做好防盗、防火、保密、安全保卫工作。

九、日常工作实行所长负责制，所长要认真制定计划，抓好岗位责任制的落实，明确每个人的工作职责．带好队伍，树立单位窗口的良好形象。

十、工作作风、工作业绩的好坏与干部年度评先评优、津补贴发放挂钩，对工作实干，业绩突出的，由县局通报表彰；对作风不实，不能完成岗位工作的，视情况给予批评教育或追究相应责任。

财政所学习制度

一、全体干部职工应树立学习是生存和发展需要的理念，积极参加各种形式的学习和培训，不断提高自身素质，努力做一名‚学习型‛的财政工作人员。

二、年初要制定详细的全年学习计划，有计划、有重点地安排学习活动。

三、学习的内容应包括政治理论、财政财会业务、有关法律法规、上级有关文件、电脑操作应用、公文写作基础等履行岗位职责必备的知识。

四、每月至少组织一次全所干部职工集中学习，时间不少于2小时。

五、集中学习由所长组织，不得无故缺席，确因特殊情况不能参加的须经所长批准，无故缺席一次按旷工一天论处。

六、每次集中学习要有专人记录，参加人员要签到，学习内容要做好笔记。

七、每年选择适当的时间对干部职工的学习笔记和学习效果进行检查，检查的结果要进行内部通报，并作为年度评先评优的依据。

八、鼓励干部职工参加自学考试或成人教育等形式的学习，学习期满取得毕业证后，财政所按规定给予报销学习费用。

财政所考勤及值班制度

一、设臵考勤签到登记簿，财政所所有工作人员上、下班时，必须进行考勤签到，并按月统计、装订成册备查。

二、按规定的时间上下班，不得迟到或早退。

三、因故不能上班的须履行请假手续，所长因故不能上班的，除按请假制度履行请假手续外，还应向副所长或其他人员说明去向，并布臵落实好工作。

四、建立轮流值班制度，值班人员要提前到岗并负责对考勤签到的监督，值班人主要职责有：

（1）负责接听电话、会议通知的记录、来人来访接待，值班日志的填写；

（2）负责收集、整理报刊杂志；

（3）负责安排茶水，开启及关闭电器、门窗，环境卫生保洁；

（4）负责上班期间所内的安全工作（下班时间、节假日另行安排）；

（5）考勤与值班情况按月张榜公布，并纳入年终考核。

财政所资金管理制度

一、为进一步规范乡镇财政资金的使用、管理和监督，加强财政资金的预算约束力，发挥资金的经济效益、社会效益，根据有关法律和财经法规，结合实际，制定本制度。

二、乡镇财政资金的管理范围：财政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金、其他财政性资金。

三、乡镇财政资金的使用管理，实行所长负责制。

四、乡镇财政资金实行乡财县管。财政收支实行集中收付：（1）税收收入由税务部门直接征收并直接解缴县国库。非税收入严格执行‚收支两条线‛制度，按是否纳入预算管理，分别缴入县国库或乡镇预算外资金财政专户。

（2）乡镇财政资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。

五、所有乡镇财政资金都应通过国库单一账户体系存储、支付和清算。乡镇只设立预算单位零余额账户和特设账户。

六、财政所账户实行专人管理。账户会计不得兼任单位核算会计；印鉴管理实行专人保管、交叉审核、分离制约，印鉴保管人不得兼任拨款业务；印鉴保管人应对拨款凭证进行审核，审核无误后方可盖印鉴章。

七、乡镇财政资金申请和拨付程序按照《婺源县乡财县管改革资金支付暂行办法》（婺财库字[2008]1号）文件规定执行。

八、充分发挥乡镇财政就地、就近实施监管的优势，将所有财政资金纳入监管范围，切实加强乡镇财政资金监管。

九、切实加强资金安全管理，建立财政资金支付内部稽核制度。财政所定期不定期抽调乡镇财政专管员、专户管理员、单位核算会计之外的其他干部职工对各项财政资金的申请、支付程序进行稽核。

十、建立健全定期对账制度。

十一、建立资金管理档案制度。相关工作人员应及时整理、汇总办理的各项事务，会计帐证、报表应妥善保管。

十二、推行资金管理绩效奖惩制度。对在财政资金的使用、管理、监督过程中发生过错的，应根据情节轻重，采取教育与处罚相结合的原则，按照有关规定，追究相关责任人的责任；资金管理效益明显，且节约部分财政资金，给予单位、个人一定的奖励。

十三、本制度如与上级有关规定相抵触，以上级规定为准。

财政所首问负责制

一、首问负责制是指首问责任人必须尽自己所能给来办事的人员提供最佳和满意的服务，直至问题最后解决或给予明确答复的责任制度。

二、第一位接触来人询问或办事的工作人员为首问责任人，按岗位职责、业务分工或领导交办的具体经办人员为该事项的承办人。

三、首问负责制适用于财政所全体工作人员。

四、首问责任人的主要职责：

（1）热情接待。首问责任人对来访者要做到文明用语，礼貌待人，态度诚恳，积极热情。首问责任人要耐心细致地询问来访者的来意和需办理的相关事项，认真解决当事人提出的有关问题，不得以任何借口推诿、搪塞、拒绝和拖办。

（2）主动引见。对不属于本人工作岗位职责范围内的事宜，首问责任人要向服务对象耐心详细告知承办该事项的承办人及所处的位臵，并根据来访者提出的要求和内容，主动帮助其联系有关承办人。

（3）认真记录。来所办事者要联系的领导或经办人员外出时，首问责任人应认真听取反映的情况和问题，并做好记录。

（4）加强协调。首问责任人要将记录的内容及时报告有关领导，告知有关承办人，并提醒按规定期限向当事人进行回复。对不属于本单位职责范围的，首问责任人应尽力给予协助。

五、对违反本制度经查实的，根据情节轻重，按照《财政所过错责任追究制度》及其他有关制度规定进行严肃处理。

财政所一次性告知制

一、对来财政所办事或电话咨询有关办理事宜的服务对象，经办人员必须一次告知其所要办理事项的依据、时限、程序、所需的全部材料或不予办理的理由。

二、经办人对服务对象负有一次性告知的义务，一次性告知应坚持服务对象至上、热情服务、提供便利的原则。

三、对服务对象要求办理的事项，属职责范围内的，经办人应当当场审核其有关手续和材料，能及时办理的事项要及时办理；不能办理的要一次性告知其原因；符合要求后经办人应当按时予以办理。对不符合法律、法规、规章或政策规定，无法办理的事项，经办人应及时告知，并负责做好解释工作；告知项目内容较多的，应进行书面告知，详细写明需提交的所有材料的内容、要求。

四、对服务对象所办事项涉及多个部门的，或相关材料、手续不清楚、不明确的，经办人应积极帮助其查询或请示报告，并将结果告知申办人，不可一推了之。

五、对违反本制度规定或没有履行一次性告知责任,造成当事人同事项往返多次咨询的或办理的；对服务对象告知不热情，甚至态度粗暴或故意刁难的；对告知不及时或随意拖延，服务对象不满意的，按照《财政所过错责任追究制度》及其他有关制度规定进行严肃处理。

财政所限时办结制

一、限时办结制是指各类须经财政所办理的事项，在手续完备、材料齐全且内容符合法律、法规及有关规定的前提下，在规 定时限内及时办结的一项服务制度。

二、本制度适用于财政所全体工作人员。

三、要树立起时限观念，杜绝办事不认真、不负责及办事拖拉现象。

四、凡属于财政所办理的都要实行限时办结，对每一项办理的事项作出明确规定，并在公开栏中做出明确承诺，使服务对象清楚明了。

五、对服务对象提出的属于职责范围内的服务事项，必须按照限时的有关规定及时办理。

六、财政所工作人员对领导交办事项，应当在规定的时限内办结，并保证办理质量。

七、凡上级机关和领导的决定、命令、交办的事项要坚决执行，尽快办理，不得拖延。

八、对违反本制度经查实的，根据情节轻重，按照《财政所过错责任追究制度》及其他有关制度规定进行严肃处理。

财政所廉洁自律制度

一、严禁有任何违犯党纪国法和财经纪律的人和事发生，自觉遵守廉洁自律的各项规定。

二、严禁超越权限和违反资金审批程序分配、拨付各类财政性资金。

三、严禁利用工作关系接受服务对象和有业务关系的单位、个人的吃请、礼物、红包、有价证券或报销任何开支。

四、严禁利用工作便利以任何理由索、拿、卡、要或变相转移财务支出。

五、严禁为违法、违规单位或个人说情，出谋划策，通风报 信，开脱责任，包庇、纵容违法违纪行为。

六、严禁私自截留、挪用资金，拨人情款。

七、严禁违规将财政所的资金借给个人。

八、严禁用公款大吃大喝或到高档娱乐场所消费，参加各种形式的赌博和色情活动。

财政惠农补贴资金“一卡通”发放流程

一、县财政局收到上级下达的补贴资金文件后，应会同县级业务主管部门，按照各类财政惠农补贴资金发放的时间要求、补贴政策和补贴标准，在3个工作日内将当期应发放补贴资金指标分解下达到各乡镇。

二、县级业务主管部门根据分解的资金指标，通知所属乡镇站（所）会同财政所在7个工作日内完成补贴资金落实工作。

三、县级业务主管部门在2个工作日内对乡镇所属站（所）上报的发放清册进行审核汇总，确认无误后签字并加盖公章，将发放清册及电子文档报送县财政局。

四、县财政局业务股室将审核后的发放清册通过内网传送给财政所；财政所及时将数据录入‚一卡通‛系统。

五、县财政局业务股室及时在‚一卡通‛软件上审核财政所送审的发放清册。审核无误后，填制‚财政惠农补贴资金‘一卡通’发放清册审核通知单‛，通知县乡财局。

六、县乡财局接到业务股室通知后，及时在‚一卡通‛软件上结账并将数据上传省财政厅数据库，同时开出‚财政惠农补贴资金拨付通知单‛送国库支付中心。

七、国库支付中心凭乡财局的通知单，在1个工作日内将补贴资金拨付农村信用社乡镇财政惠农资金代理账户。

八、基层农村信用社及时将资金到账信息通知财政所。

九、财政所及时将发放清册提供给基层农村信用社。

十、基层农村信用社凭财政所提供的发放清册，在3个工作日内将资金打入农户‚一卡通‛存折，并在发放表上加盖业务印章和日戳，返回财政所记账、存档。

十一、财政所接到基层农村信用社反馈的打卡信息后，及时通知县财政局相关业务股室。

十二、县财政局业务股室接到财政所的通知后，通过信息中心及时发布当期财政惠农补贴资金发放通知，告知补贴对象可凭存折和有效证件随时到基层农村信用社支取补贴款。

十三、县、乡财政部门设立惠农补贴资金管理台账，根据各项补贴资金性质，分类明细反映各项补贴资金的发放情况。

乡财县管业务流程

一、收入解缴流程

1、乡镇税收收入由税务部门负责征收并直接解缴县国库；

2、乡镇非税收入（含代收代管款项和其他收入）按是否纳入预算管理，分别缴入县国库或乡镇预算外资金财政专户。

二、指标管理流程

1、乡镇预算单位报账员申报用款计划（纸质）；

2、乡镇财政专管员审核用款计划（纸质），3、乡镇财政管理员审核用款计划（纸质），并办理相关审批手续；

4、乡镇财政总预算和预算外资金财政专户代理会计录入指标；

5、国库股复核指标；

6、乡镇财政管理员初审指标；

7、预算股终审指标。

三、资金支付流程

1、计划申报及审核流程

（1）乡镇预算单位代理会计录入用款计划；（2）乡镇财政专管员审核用款计划；（3）乡镇财政管理员审核用款计划；（4）国库审核、下达、更新用款计划；

2、直接支付流程

（1）乡镇预算单位代理会计录入直接支付申请；（2）乡镇财政专管员审核直接支付申请；

（3）国库支付中心审核直接支付申请后，出具支付令。

3、授权支付流程

（1）乡镇预算单位代理会计录入授权支付申请；（2）乡镇财政专管员审核授权支付申请；（3）乡镇代理会计打印授权支付申请送银行。

“一卡通”农户基础信息变更事项办理流程

一、变更申请人到当地村委会领取并填写《一卡通农户基础信息变更申请表》。

二、变更申请人持已填写的《一卡通农户基础信息变更申请表》到当地村委会盖章，证明申请事项属实。

三、变更申请人持已加盖村委会公章的《一卡通农户基础信息变更申请表》和有效身份证明到财政所申请变更，财政所依照‚一卡通‛发放政策要求及管理规定对变更事项进行审核，并给予办理。

四、变更事项涉及信用社的，变更申请人经财政所审核后到当地信用社办理变更事项。信用社凭财政所审核同意并加盖公章的申请表给予办理，并及时将变更申请人变更后的存折账号等信息告知财政所。

五、财政所根据变更申请人变更后的信息，及时更新农户基础信息数据库。

乡镇财政涉农专项资金管理流程

一、县财政局各业务股室及时将项目资金指标文件及管理办法等信息下达财政所。

二、财政所主动收集县财政局各业务股室下发的项目资金文件，建立指标台账。

三、县财政局各业务股室及时将县财政直接拨付其他部门用于乡镇，直接列支且用于乡镇的资金拨付信息告知财政所。

四、财政所根据掌握的资金拨付信息，建立所有项目卡片式管理明细表。

我国医疗卫生财政分配现状分析 篇6

一、医疗卫生的财政分配原则

医疗作为一种公共资源, 其分配的总原则便是公平。要实现这个总原则, 就必须有具体的原则保证其落到实处。因此, 医疗卫生财政的分配应遵循以下几个原则:

1、资金分配均等原则。本原则指医疗卫生财政资源应在各个病患间较为平均的分配。现实中, 便是要求拨付给各个病人的医疗资金相近。这是实现公平总原则的最为基本的标准, 也是实现医疗卫生资源公平原则的基础。

2、坚持财政中立, 同时财政支出有所倾斜的原则。财政中立指医疗财政资源应该在各个地区间较为平均的分配。现实中, 地区发展必然有不平衡现象, 导致财政收入也有差异。财政中立要求, 不论地区发展有何差异, 各个地区人民的人均医疗财政资源应尽可能接近。

3、财政投入有效化原则。本原则是指医疗卫生财政资源应该在各个医疗卫生领域间有效的分配。由于我国人口基数大, 经济发展程度不够高, 如何以最少的财政资源满足医疗需求十分重要。实现财政投入有效化, 要求在医疗卫生的财政投入中, 必须把财政资源重点投入需求量大的部门。具体地说, 就是应该重点投入于常见疾病的治疗, 保证人民看得起病, 而不是单纯追求治疗技术高、难度大的疑难病症。这是对其他原则的补充, 也是落实公平总原则的内在要求。

二、我国医疗财政分配现状及存在问题

伴随市场经济体制改革的进行, 我国医疗体制经历了由社会福利向市场主导的转变, 医疗卫生的财政分配现状也发生了很大的变化。本文将对各省区的医疗卫生财政分配现状及存在问题进行分析。

(一) 我国医疗卫生的财政投入问题。

世界卫生组织发表的《2000年世界卫生报告——卫生系统:改善绩效》中, 在对全球191个成员国国家卫生系统的业绩进行的绩效排名中, 我国排位落后, 这无疑表明我国医疗财政体系有着较大的不足。

1、各地区医疗卫生的财政投入总量不足。

(1) 2006年全国人均财政卫生经费支出仅为100.36元, 全国财政卫生经费总支出是当年国内生产总值的5.6091‰, 东部地区最低, 仅为4.7726‰;与10年前 (1997) 相比, 该比例东中西三地区分别增加0.0505‰、1.3156‰和1.6998‰, 东部地区增幅最小。 (2) 2006年全国财政卫生经费支出占当年财政总支出的百分比仅有4.26%, 比1997年减少1.5755%, 东部地区减少幅度最大为1.6153%。 (表1)

可见, 无论是从人均财政卫生经费支出, 还是从财政卫生经费支出占当年财政总支出的百分比看, 各地区医疗卫生的财政投入总量都很小, 这10年我国的经济获得高速增长, 但政府对医疗卫生的支持力度并没有明显提高, 尤其是东部地区。表2中的数据也进一步说明了我国医疗卫生财政投入总量严重不足:1999~2005年我国医疗卫生费用筹资构成中, 政府预算卫生支出最高的是2005年, 但也仅为17.9%, 而世界平均水平为43%, 这个水平不仅低于欧洲的福利国家, 也低于大多数中等收入国家。 (表2)

2、各省区财政卫生经费支出差异显著。

由表1和表3可见: (1) 1997年及2006年我国财政卫生经费支出的区域构成表现为东高中低状态。2006年全国财政卫生经费总支出为12, 959, 969万元, 东部、西部和中部分别占50.76%、25.83%和23.41%, 东部地区远高于中、西部地区;同年财政卫生经费支出的地区构成最高是广东7.991%, 最低的为宁夏仅有0.541%。 (2) 2006年31个省区地区财政卫生经费支出和人均医疗财政经费的标准差变异系数都很大, 分别为60.38和78.67, 说明各省区财政卫生经费支出的差异显著, 尤其是人均财政卫生经费。 (3) 2006年东部地区的人均财政卫生经费支出为128.55元, 中部地区最低仅为72.58元;同年北京、上海地区的人均财政卫生经费分别为550.65元和338.83元, 远远超过其他地区。2006年31个省区中, 人均财政卫生经费最低为湖南仅为54.58元, 仅为北京地区的9.91%。 (表3)

可见, 无论是从财政卫生经费支出的区域构成, 还是从区域人均财政卫生经费支出看, 各省区的财政卫生经费支出差异显著。

3、人民医疗负担大。

由表4可见, 2004年、2006年按可比价格价格计算的城镇居民医疗卫生保健支出分别为4, 139.900亿元和4, 236.1704亿元, 增幅为2.325%, 而同期城镇居民人均可支配收入增幅1.029%;2004年、2006年按可比价格价格计算的农村居民医疗卫生保健支出分别为1, 010.300和1, 116.937亿元, 增幅为10.555%, 而同期农村居民人均纯收入却下降1.123%。可见, 城乡居民医疗卫生保健支出增长幅度都大于其收入水平, 人民医疗负担很重。 (表4)

资料来源:有关年份《中国统计年鉴》

资料来源:《中国统计年鉴2007》

资料来源:有关年份《中国统计年鉴》

资料来源:《中国统计年鉴2007》

2006年北京各大医院的病人平均住院支出为每次1.5万元, 这几乎与当地的人均可支配收入相当。相比之下, 欧洲等地的公立医院甚至不设收费处。从直观感受上, 许多在医院发生的事情也体现出医疗财政的投入不足。例如, 一些大医院中经常出现病人逃跑的现象, 有些医院甚至出现了追款员这一职业。

总而言之, 我国医疗卫生财政投入总量虽有增加, 但还严重不足。不仅远低于行政支出, 甚至低于教育支出。使得我国的医疗公平无法保证, 违背了公平总原则。

(二) 医疗资源分布问题

1、各地区医疗资源匮乏。

表5给出了1997年和2006年各个省份 (港澳台除外) 的每千人卫生机构、床位和卫生技术人员数。资料显示, 各省区的主要医疗资源都十分匮乏。我国经济得到了快速发展, 但各省区的主要医疗资源仍然没有得到相应的改善, 除千人床位数略有增加外, 每千人卫生机构及卫生技术人员下降, 其主要原因依然是政府对医疗卫生财政的支持不足。 (表5)

2、医疗资源区域分布不均衡。

由表5和表6可见: (1) 主要医疗资源的区域分布呈现在东高西低状态, 尤其是卫生技术人员。1997年东部地区卫生技术人员的区域构成是41.47%, 2006年上升为44.23%;2006年东部地区千人卫生技术人员最高为3.9968人, 而中西部地区分别为3.4485人和3.1456人。 (2) 1997年和2006年31个省区地区的每千人医院、床位和卫生技术人员数的标准差变异系数都很大, 说明我国各省区拥有的主要医疗资源差异很大, 尤其是千人卫生技术人员。 (3) 北京、上海等地的每千人医疗卫生人员数量远远超过其他地区, 如2006年每千人医疗卫生技术人员最高的北京地区为8.027人, 而最低为贵州地区仅为2.191人, 仅为北京地区的27.299%。 (表6)

3、医疗卫生财政分配不均衡, 导致医疗资源区域分布不均衡。

2006年31个省区财政卫生经费支出额与其卫生机构数、床位数和卫生技术人员数的相关系数分别0.58、0.76和0.79, 对应的t统计量分别为3.90、6.40和7.06, 在5%的显著性水平下, 均具有显著的正相关关系。可见, 因医疗卫生财政分配的不均衡, 导致了医疗资源的省区分布不均衡。

医疗卫生财政分配的不均衡导致的医疗资源不平衡不仅仅表现在资源数量上, 更表现在资源质量上。如2007年北京、安徽、云南的三级甲等医院数分别为48个、10个和13个, 由于医疗财政投入的差异, 使得北京三级甲等医院数字超过了安徽和云南数字总和的两倍。而北京的人口却仅是这两省人口的10%。医院的级别代表着医院所有的医疗硬件水平和医生的医疗水平。至2007年底, 北京的卫生机构和各类医疗资源都远远高于全国水平, 这一系列情况直接导致了全国的人均预期寿命差距极大。可以看到, 由于医疗卫生财政分配的差异, 各个地区所享受到的医疗水平不仅在数量上, 更在质量上有着非常巨大的不同, 使得整体的医疗水平差距更大, 这就违反了公平总原则, 也违背了资源分配均等原则和财政中立原则。

(三) 医疗卫生财政分配与资源分配不均衡引发的社会问题。

资料来源:有关年份《中国统计年鉴》

资料来源:有关年份《中国统计年鉴》

不可否认, 现阶段医疗财政投入, 使得我国部分医疗水平达到了国际水平。然而, 医疗财政投入不均衡现象的出现也引发了很多社会问题。

首先, 由于医疗财政投入不均衡导致的医疗资源分配不均, 大量医疗落后地区病患前往发达地区就医。这就产生了“号贩、医托”, 加剧了求医的不便。而来自二流医院乃至非正式医疗机构的医托, 直接威胁到人民的健康, 使得医疗诈骗犯罪案件数量大增, 严重扰乱了医疗市场秩序, 使得人民的健康权利受损。

其次, 由于医疗财政投入不均衡导致的医疗资源分配不均, 使得许多人迷信大医院。尽管地方政府加大了对医疗基础建设的投入, 推进社区医疗, 但由于人们迷信大医院, 许多人并不前往社区医院。据统计, 每年去大医院就诊的人中有近80%患常见病, 在社区医院完全可以解决。那些有着丰富治疗经验的医生, 却必须去处理这些普通医生就可以解决的病症, 而刚毕业的医生却没有机会锻炼自己。这就导致了一种现象, 许多需要专家就诊的病患因为一号难求而失去机会, 而需要经验的医生无法通过诊断积累经验。这不仅是对医疗资源的极大浪费, 也破坏了医疗智力资源培养的良性循环。

综上所述, 地区医疗卫生财政投入不均衡现象引发的问题, 一方面使得医疗卫生财政投入不足地区的人民得不到足够的医疗保证;另一方面也加大了医疗卫生财政投入充足地区的负担, 也导致该地区人民就医的不便。

(四) 医疗卫生财政投入方式和领域不完善

1、投入方式不完善。

近年来, 我国对医疗卫生财政投入日渐重视, 推进了新型农村合作医疗制度建设。然而, 投入方式存在许多问题, 最大难题是许多地区地方政府财力困难。以福建为例, 全省9个地市中有6个经济发展滞后, 58个县 (市) 中, 41个无法保证工资正常发放, 需要省级财政转移支付补助。而中央财政仅按中西部地区50%的标准对福建参合农民进行补助。按国家要求, 2008年政府补助标准要提高到80元, 中央对中西部参合农民补助40元, 但对福建仅补助20元, 因此福建各级财政受到很大压力。

2、投入领域不够科学。

现今我国的医疗卫生财政投入量虽然有增加, 但是投入领域缺乏合理性、科学性。例如, 我国SARS后投入大量经费解决公共卫生问题。全国一下兴建了十几个需求不大的P36实验室, 这种重复建设, 使得浪费和不足并存。

我国医疗卫生财政投入的不科学还体现在:资金大量投入一些高尖端的医疗领域而忽视了基础医疗。这种高尖端治疗需求量不大, 却要耗费大量资金, 而基础的医疗药品补贴, 普通的住院补助和医疗保障支出的资金仅仅占较小的比例。这样就使得大量普通病患需要自己支出医疗费用, 而无法充分享受到医疗卫生财政投入增加带来的好处。

三、我国医疗卫生财政分配问题解决对策

(一) 建立规范化的医疗卫生财政转移支付制度。

解决医疗卫生财政分配地区差异的途径就是规范化的医疗财政转移支付制度。这个过程中有两种可供选择的模式:一是通过一般性转移支付平衡地方政府财力, 间接地保证地方政府投入医疗的财力。二是建立医疗专项转移支付, 直接规定下级政府必须将该项资金用于医疗。第二种方式给予了医疗较大的优先权, 防止经费被挪用, 便于监督和管理。由于在我国现行的行政、财政体制背景下, 均等化的一般性财政转移支付模式受现实条件制约, 在短期内不可能建立, 因此第二种模式是我国的可行模式, 是解决投入地区差异的最好办法。

(二) 推进医疗卫生财政投入多样化。

推进医疗卫生财政投入多样化, 需要明确各级政府在医疗卫生财政投入中的相关职责。1994年分税制改革后, 新增的财政收入更多地流向高一级的政府, 但是各级政府的医疗财政投入责任并没有与收入结构的调整相适应。因此, 应加大省级和中央政府在医疗财政中的投入责任。其中, 中央政府应该着力解决地区发展差距问题, 解决医疗卫生财政投入重大特殊问题的资金投入;省级政府应该承担平衡本地区医疗水平差异的投入, 负责本地区的医疗保险资金投入平衡;市级政府是医疗卫生财政经费的管理者, 负责医院运作经费及日常维修与更新资金投入。

同时, 改变政府的单一投入体制, 转化为多样化投入, 如引进社会福利团体投入;鼓励企业、个人向医院捐赠, 并从政策上规定对医疗的捐款可以免税;鼓励民营资本及国外资本兴办医疗机构, 扩大医疗机构和国外的交流;提供相关补助, 在许可的范围内可以使得这些机构赢利。这样, 可以建立起比较完善的医疗财政投入方式。

(三) 改革医疗卫生财政投入机制, 增加基础医疗领域的财政投入。

首先, 由于目前我国医疗经费主要支出的接受主体仍然是医院, 这就容易引起医疗机构为提高自己名气而加大对难度大、资金需求量小的领域的投入, 导致投入领域不科学。为改变这样的问题, 笔者认为, 今后医疗卫生财政投入应增加对病患的直接补贴, 加强对基础医疗的投入。从世界许多国家的医疗卫生财政管理体制来看, 较成功的例子都是实行不同程度的费用分担, 制定合理起付额度, 这是我们值得学习的。其次, 应该加强财政投入的导向作用。例如, 当医院增加对基础医疗投入时, 可以适当的提供较高水平的补贴, 而对那些难度大、耗资大而需求小的领域不提供补贴。同时, 建立若干数量有限的专业医院将这些难度大、耗资大而需求小的项目转移到这几个医院, 实现疑难病症和普通病症分医疗机构治疗的目的。第三, 我国目前在医疗卫生财政资金投入方面尚未形成一个整体的系统, 现阶段的任务是制定相应的法规条例, 对资金进行全面管理, 避免重复建设。

参考文献

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《周礼》的财政制度设计 篇7

此书相传是西周初年周公所著，反映的是西周时期的制度，但在流传过程中掺杂了很多后世的制度和后人的思想。《周礼》的最初著述年代如何，成书年代如何，又在多大程度上反映了周代制度实际，一直争议很大，聚讼千年，至今难有定论。但是《周礼》的理想化制度设计对后世影响巨大、很多改革家都以其为旗帜。西汉武帝、王莽、北周宇文泰、唐代武则天、北宋王安石……都在财政改革中汲取了《周礼》的智慧，推动了当时的财政制度建设。到了晚清改革时，人们还在研究讨论《周礼》。

财政原则

首先是均节财用，这一理念可以说贯穿于所有的财政制度之中。在表述文字上虽略有差异。有时说“以均财节邦用”、有时说“以节邦用”、有时说“均节邦之财用”等等，但意思是一致的，只是用不同表述反复强调。

其次是公平理念。孔子描述早期社会是“大道之行也，天下为公”。公平也是中国早期对财政制度的一种期待。《周礼》设有“均人”和“土均”等机构负责财政均平工作。在各项职务的职责规定中，出现了40多处“均”字。

再次是在财政职官设计上，注重牵制制衡原则。任何财政事务，基本上都规定至少两个官员主管。任何一项职责，都有相应的会计审计人员负责监督审核。在国库的收支出入上，制定了严格的分工牵制和交互考核等办法达到了“一豪财赋之出入，数人耳目之通焉”的程度。对此、美国著名会计史家迈克尔·查特菲尔德曾高度评价：“在内部控制、预算以及审计程序等方面，古代世界几乎没有可以与中国周代相伦比的国家”。

此外，还有“任土所宜”、生态平衡等原则，就是在赋税设计上，“制其贡各以其所有”，尊重地方的资源特色，不强求统一。而在各地的贡赋设计中，还要考虑到保持自然界的生态平衡，保持经济发展和贡赋征收的可持续。无论是捕鱼、伐木、猎兽，都要有相应的时间、区域和种类限制，《周礼》专门设置了“兽人”、“渔人”、“山虞”、“川衡”、“林衡”、“泽虞”等负责相关政令。

制度设计

《周礼》在制度设计中，把财政管理作为一个系统工程来看待。不仅仅是财政管理机构的事情，而是全部的行政部门分工合作的重要工作。把财政管理从中央到地方、从宏观到微观、从政策制定到具体执行、从会计出纳到监察稽核都分成若干环节，每一环节都设置相应的职官来具体负责。从大宰到仓库保管都承担不同责任的财政管理职责。每一职责的规定既有办事原则，又有办事细则。分工明确、环环相扣，构成一个财政管理的整体系统。

《周礼》把财政管理的具体事务分成收入管理和支出管理两个部分，分由不同机构来管理。支出管理主要集中在天官府，收入管理主要集中在地官府。地宫负责组织民户，广征贡赋，充实府库。其主要方法，是通过户籍管理，来进行分授土地和征收赋税力役。它的职责不仅限于征收赋税上，还有指导农业生产的作用。包括辩识土地土壤种类，以方便因地制宜的制定耕作计划（为不同的土地选择合适的种子，制定不同的施肥方案）；制作整修农具；兴修水利等。还有载师、闾师、县师、遂人、遂师、廛人等负责各项赋税征集事务。天官府主要管理财政支出，其职责包括：府库的管理；财政监察；财政预算；皇室生活支出单位的直接管理。

冢宰负责全面工作。大府主管库藏出纳，司会主管会计审计。

原始的财政预决算制度

最早注意到《周礼》中的预决算制度的是清末学者孙诒让，他在《周礼政要》中就专设一章讲预算决算。很多研究者认为《周礼》用“九功、九赋、九贡”专款专用来达到收支平衡是财政预算制度的雏形。但细读《周礼》，可以发现它所体现的预算制度比九赋对九式，还要细密复杂。它是建立在一系列制度化了会计基础之上的。每年年末由冢宰制定下一年的收支计划，但这个下一年的收支计划要以三年大计的中期预算和三十年的长期预算为基础。《周礼·天官·司书》里介绍了三岁大计制度。《礼记·王记》里介绍了三十年长期预算的制度。不仅有对国家收支的考最，还要有对保证农业可持续生产的准备。然后量入为出，以收定支。具体制度上，以式法制财，收支对口，就是所谓的“以九赋敛财贿”，“以九式均财用”，也就是要让九项支出和九项收入，一一对应起来。这样做在当时可以保证每项支出有一定财政来源，方便用严格的制度来进行管理。以经常性收入来安排经常性支出，以收入的预计给使用部门一个开支的最高限额。对于王“玩好之用”这样无法预算的支出，则制定了各项支出有结余的，“以共玩好之用”。

在总的预算下，也留有机动预算，以防止预算外支出。这就是“凡万民之贡以充府库”。这里的“万民之贡”没有安排支出，只是作为备用而储藏，成为调节各项收支的储备保证，也用来赊贷财货救济人民和购买市场余货调剂市场。

预算的执行是建立在一套严密的会计、审核、决算制度之上的。每一部门都有会计的职责，即“岁终则会”。太府更是“岁终，则以货贿之入出会之”。其后由司会负责总的会计和审计工作。最后上报冢宰，由大冢总负责。

整个过程设计得非常严整细密，每一环节都既有执掌，有措施，有监核。这种简单的预算管理制度，一一对应的收支安排，使支出的每一个细节都得有严密安排，不得超过限制，以至每一级别的服饰、用度都得有明文规定。任何一点变动都会影响整个财政体系的具体运作，所以还有配套的处罚制度来保证。每三年的大计，都要对相关责任人或“诛”或“赏”。

虽然《周礼》的财政制度设计本身不可避免的带有经济不发达的远古社会条件下所形成的不完备性、原始性、杂乱性、矛盾性，但仍有不少地方闪烁着智慧的光芒，值得我们思考、研究和学习。特别是其追责意识，在我们今天仍具重大意义。在以往的改革中，我们过多强调制度设计的激励原则，而对责任原则比较忽视。当然，《周礼》也同样为我们留下了应该吸取的教训。《周礼》虽十分重视制度建设，但还是留了口子。在严密精细的审计制度设计中，对国王、王后和世子等特殊阶层，在各条考核措施后，都标注“惟王及后、世子不会”，这与西方“王在法下”的传统有着明显不同。“惟王不会”的财政原则进一步强化了专制体制，对后世有很大的负面影响。宋徽宗时，奸相蔡京就是以“惟王不会”来为他们君臣的奢靡辩护的。无论如何，在二三千年前，我国就能出现这样全面系统的关丁国家财政制度的顶层设计思想，是非常了不起的。